EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 12.10.2015 C(2015) 6892 final KOMISSION LAUSUNTO, annettu 12.10.2015, ESPANJAN alustavasta talousarviosuunnitelmasta FI FI
YLEISIÄ NÄKÖKOHTIA KOMISSION LAUSUNTO, annettu 12.10.2015, ESPANJAN alustavasta talousarviosuunnitelmasta 1. Asetuksessa (EU) N:o 473/2013 vahvistetaan säännökset, joilla tehostetaan finanssipolitiikan seurantaa euroalueella ja varmistetaan, että kansalliset talousarviot ovat yhdenmukaisia vakaus- ja kasvusopimuksen sekä talouspolitiikan koordinoinnin eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä annetun talouspolitiikan ohjauksen kanssa. 2. Neuvoston asetuksen (EU) N:o 473/2013 6 artiklassa edellytetään, että jäsenvaltiot toimittavat komissiolle ja euroryhmälle vuosittain viimeistään 15 päivänä lokakuuta tulevaa vuotta koskevan alustavan talousarviosuunnitelman, jossa esitetään julkisyhteisöjen sektorin ja sen alasektoreiden talousarviotilanteen päänäkökohdat. ESPANJAA KOSKEVAT NÄKÖKOHDAT 3. Espanja toimitti 11 päivänä syyskuuta 2015 vuotta 2016 koskevan alustavan talousarviosuunnitelman tulevien parlamenttivaalien vuoksi jo ennen asetuksen (EU) N:o 473/2013 6 artiklassa asetettua määräaikaa, joka on 15 päivä lokakuuta. Alustavaan talousarviosuunnitelmaan kuuluu valtion talousarvio, jonka hallitus antoi 31 päivänä heinäkuuta 2015 ja joka parlamentin on tarkoitus hyväksyä ennen lokakuun 2015 loppua. Se ei kuitenkaan sisällä ajantasaisia ja tarkkaan täsmennettyjä toimenpiteitä aluehallintoa varten. Siinä otetaan huomioon viimeisin julkisesti saatavilla oleva tieto aluehallinnon osalta toukokuuhun 2015 asti ja paikallishallinnon osalta vuoden 2015 ensimmäiseen vuosineljännekseen asti talousarvion toteutumisesta. Oletuksena on, että heinäkuussa 2014 vuodelle 2015 ja heinäkuussa 2015 vuodelle 2016 asetetut tavoitteet toteutuvat kaikilla julkisyhteisöjen alasektoreilla. 4. Komissio on antanut kyseisen alustavan talousarviosuunnitelman perusteella seuraavan lausunnon neuvoston asetuksen (EU) N:o 473/2013 7 artiklan mukaisesti. Komissio laati arvionsa tueksi ad hoc -ennusteen, jäljempänä komission ad hoc -ennuste, jonka koontipäivä on 29 päivä syyskuuta 2015. 5. Espanjaan sovelletaan tällä hetkellä vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavaa osiota. Neuvosto aloitti Espanjaa koskevan liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn 27 päivänä huhtikuuta 2009. Neuvosto suositti viimeisimmässä SEUT-sopimuksen 126 artiklan 7 kohdan mukaisessa suosituksessaan, joka annettiin 21 päivänä kesäkuuta 2013, jäljempänä liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä vuonna 2013 annettu suositus, liiallisen alijäämän korjaamista viimeistään vuonna 2016. Jotta julkisen sektorin alijäämä laskisi alle 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen viimeistään vuonna 2016, Espanjan oli suosituksen mukaan saavutettava julkisen talouden alijäämätavoitteet, jotka olivat 6,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2013, 5,8 prosenttia vuonna 2014, 4,2 prosenttia vuonna 2015 ja 2,8 prosenttia vuonna 2016. Tämä vastaa komission vuoteen 2016 ulottuvan kevään 2013 talousennusteen perusteella julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman kohenemista siten, että se on 1,1 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2013, 0,8 prosenttia vuonna 2014, 0,8 prosenttia vuonna 2015 ja 1,2 prosenttia vuonna 2016. FI 2 FI
6. Alustava talousarviosuunnitelma perustuu makrotalouden skenaarioon, jossa Espanjan talouskasvu jatkuu vahvana kotimaisen kysynnän, erityisesti yksityisen kulutuksen ja laiteinvestointien, ansiosta. Myös työllisyystilanteen odotetaan edelleen paranevan nopeasti. Kun tilannetta verrataan komission ad hoc -ennusteeseen, vuotta 2015 koskevassa alustavassa talousarviosuunnitelmassa esitetty kokonaistuotannon kasvu 3,3 prosenttia vaikuttaa pitkälti uskottavalta, vaikka se onkin hieman suurempi kuin komission ennuste 3,1 prosenttia. Sen sijaan vuotta 2016 koskevan alustavan talousarviosuunnitelman taustalla oleva makrotalouden skenaario vaikuttaa jossain määrin optimistiselta. Komission ad hoc - ennusteen mukaan kasvuarvioihin kohdistuvat riskit vaikuttavat aliarvioiduilta ja liittyvät pääasiassa ulkoiseen sektoriin, mikäli kehittyvien talouksien markkinoiden hidastuminen voimistuu. 7. Asetuksessa (EU) N:o 473/2013 edellytetään, että alustava talousarviosuunnitelma perustuu riippumattomasti vahvistettuihin tai laadittuihin makrotalouden ennusteisiin. Valtiovarainministeriön laatiman alustavan talousarviosuunnitelman taustalla olevat makrotalouden ennusteet on vahvistanut Espanjan riippumaton finanssipolitiikan instituutio (Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, AIReF) 31 päivänä heinäkuuta 2015. AIReF kuitenkin huomautti, että kasvurakenne saattaa poiketa hallituksen ennusteesta (AIReF:n mukaan kulutusta on hallituksen ennustetta enemmän ja investointeja vähemmän), ja työllisyyden kasvu saattaa olla odotettua heikompaa. 8. Alustavassa talousarviosuunnitelmassa julkisen talouden alijäämän odotetaan supistuvan vuoden 2014 tasosta eli 5,8 prosentista suhteessa BKT:hen (jossa on mukana pankkituki 0,1 prosenttia) 4,2 prosenttiin vuonna 2015 liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Alustavan talousarviosuunnitelman mukaan julkisen talouden alijäämä vuonna 2016 on 2,8 prosenttia suhteessa BKT:hen, mikä myös vastaa liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä asetettua tavoitetta. Julkisen talouden alijäämätavoitteet ovat samat kuin huhtikuun 2015 vakausohjelmassa, mutta makrotalouden näkymät ovat parantuneet siitä. Komissio ottaa huomioon valtiontarkastajan (IGAE) julkaisemat tiedot, jotka Espanjan tilastovirasto toimitti Eurostatille 29 päivänä syyskuuta 2015 eli alustavan talousarviosuunnitelman jättämisen määräpäivän jälkeen. Eurostatin on vielä vahvistettava tiedot ennen komission syksyn 2015 talousennustetta, mutta niiden mukaan nimellinen BKT oli vuonna 2014 pienempi, jolloin julkisen talouden alijäämä oli puolestaan hieman suurempi eli 5,9 prosenttia suhteessa BKT:hen. Toimitetut tiedot osoittavat huonomman lähtötilanteen vuoksi myös, että vuoden 2015 ennustettu alijäämä on hieman suurempi, 4,3 prosenttia suhteessa BKT:hen. Alijäämän arvioidaan supistuvan sekä vuonna 2015 että vuonna 2016 menokurin ja tulojen kasvun yhteisvaikutuksen ansiosta, kun taustalla on nimellisen BKT:n vahva kasvu. Alustavan talousarviosuunnitelman mukaan rakenteellinen rahoitusasema paranee 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2015 ja pysyy vuonna 2016 1 samana eli selvästi alle neuvoston suosittaman parannuksen. 9. Komission ad hoc -ennusteen mukaan vuoden 2015 alijäämä on 4,5 prosenttia suhteessa BKT:hen eli 0,3 prosenttiyksikköä alustavassa talousarviosuunnitelmassa 1 Komission uudelleen laskemana alustavassa talousarviosuunnitelmassa annettujen tietojen perusteella yhteisesti sovittuja menetelmiä käyttäen. Tämän uudelleenlaskennan mukaan rakenteellisen rahoitusaseman luvut poikkeavat selvästi ne ovat vuoden 2015 osalta 0,7 prosenttia ja vuoden 2016 osalta 0,5 prosenttia suhteessa BKT:hen alustavassa talousarviosuunnitelmassa esitetyistä luvuista. FI 3 FI
esitettyä suurempi. Ero johtuu menopuolesta. Komission ennusteen mukaan nimellinen BKT on hieman pienempi kuin alustavan talousarviosuunnitelman makrotalouden skenaariossa esitetään, ja tämä vaikuttaa menosuhteen vähäisempään supistumiseen. Tämän lisäksi komissio ennustaa, että palkansaajakorvaukset kasvavat alustavassa talousarviosuunnitelmassa esitettyä nopeammin. Sekä alustava talousarviosuunnitelma että komission ad hoc -ennuste perustuvat verotuloihin, joiden saaminen vauhdittuu vuodesta 2014 erityisesti tuotannon ja tuonnin verojen osalta. Komission ad hoc -ennusteen mukaan vuoden 2016 alijäämä on 3,5 prosenttia suhteessa BKT:hen eli 0,7 prosenttiyksikköä alustavan talousarviosuunnitelman tavoitetta suurempi ja 0,5 prosenttia yli 3 prosentin viitearvon. Ero johtuu pääosin heikommasta lähtötilanteesta, vähäisemmästä taustalla olevan nimellisen BKT:n kasvusta ja varovaisemmasta juoksevien menojen hillintää koskevasta arviosta erityisesti alueellisella ja paikallisella tasolla. Myös arvio eräiden tulopuolen toimenpiteiden vaikutuksesta on erilainen. Tietyt näistä toimenpiteistä eivät ole tarpeeksi täsmennettyjä, jotta ne olisi voitu ottaa huomioon komission ad hoc - ennusteessa. Koska Eurostat ei ole vielä vahvistanut uusia tietoja vuoden 2014 toteutumasta, niitä ei ole otettu huomioon komission ad hoc -ennusteessa. 10. Alustavan talousarviosuunnitelman mukaan julkisen talouden velka suhteessa BKT:hen on suurimmillaan vuonna 2015, jolloin se on 98,7 prosenttia suhteessa BKT:hen, ja supistuu sen jälkeen 98,2 prosenttiin vuonna 2016. Tämä on vain hieman vähemmän kuin vakausohjelmassa on esitetty. Näissä ennusteissa ei vielä ole otettu huomioon IGAE:n hiljattain julkaisemia tietoja, jotka Espanjan tilastovirasto toimitti Eurostatille 29 päivänä syyskuuta 2015 ja joiden mukaan julkisen talouden velka suhteessa BKT:hen on 99,4 prosenttia vuonna 2014. Tiedot myös osoittavat, että vuonna 2015 ennustettu velkasuhde on suurempi, 99,7 prosenttia suhteessa BKT:hen. Velkasuhteen pieneneminen vuonna 2016 johtuu pääasiassa vahvasta nimellisen BKT:n kasvusta, joka kompensoi korkokulujen ja positiivisten virtavaranto-korjauserien vaikutuksen. Komission ad hoc -ennusteessa ennakoidaan velkasuhteen olevan hieman alustavaa talousarviosuunnitelmaa suurempi, 99 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2015 ja 99,5 prosenttia vuonna 2016. Tämä johtuu jonkin verran pienemmästä perusjäämästä vuosina 2015 ja 2016 sekä alhaisemmasta nimellisen BKT:n kasvusta. 11. Alustavan talousarviosuunnitelman mukaan päätösperäisten toimenpiteiden alijäämää supistava nettovaikutus on hieman yli ½ prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2015 ja hieman yli ¼ prosenttia vuonna 2016. Molempina vuosina nettovaikutus johtuu yksinomaan menoperäisistä toimenpiteistä, sillä ilmoitetut, lähinnä alueellisella ja paikallisella tasolla toteutettavat tuloja lisäävät toimenpiteet kumoutuisivat verouudistuksen vaikutuksesta. Uudistuksella alennettiin henkilö- ja yhtiötuloveroa tammikuusta 2015. Menopuolella säästöt johtuvat tehokkuutta (julkishallinnon uudistuksen kautta) edistävästä politiikasta, vuoden 2013 eläkeuudistuksen jatkamisesta ja useista muista toimenpiteistä, joilla on vaikutusta juokseviin menoihin alue- ja paikallistasolla. Komission ad hoc -ennusteessa otetaan huomioon päätösperäiset lisätoimenpiteet, joiden nettomääräinen vakauttava vaikutus on vuonna 2015 noin ¼ prosenttia suhteessa BKT:hen ja vuonna 2016 vain hyvin marginaalinen, sillä joidenkin toimenpiteiden, erityisesti alue- ja paikallishallinnon tasolla toteutettavien, täytäntöönpanoriskien odotetaan toteutuvan. Erityisesti kyseessä ovat hallinnollisten toimilupien ja erilaisen kiinteistöomaisuuden myynti, uudesta alueellisten lääke- ja terveydenhuoltomenojen menosäännöstä odotetut säästöt, julkisen sektorin uuden henkilöstön hankinnan rajoittamista koskevat säännöt FI 4 FI
ja syntyvät säästöt, kun terveydenhuolto-, koulutus- ja sosiaalipalvelut siirretään paikallishallinnolta aluehallinnolle. 12. Liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä vuonna 2013 annetussa suosituksessa edellytettiin, että Espanja saavuttaa vuonna 2015 rakenteellisen rahoitusaseman, joka on 0,8 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen. Alustavan talousarviosuunnitelman mukaan (uudelleenlaskettu) rakenteellinen rahoitusasema kuitenkin paranee 0,2 prosenttiyksikköä, kun taas komission ad hoc -ennusteen mukaan se heikkenee 0,5 prosenttiyksikköä erityisesti johtuen komission luokittelun mukaan merkittävästi erilaisesta kertaluonteisten toimien arvioinnista. Kun rakenteellista rahoitusasemaa korjataan potentiaalisen tuotannon kasvun tarkistuksilla ja satunnaisilla tuloilla/menoilla, ero suositukseen kasvaa jo 1½ prosenttiyksikköön. Lisäksi kun mitataan vuosien 2013 2015 yhteenlaskettuja mukautettuja toimia, ero suositukseen on 2¾ prosenttiyksikköä. Alhaalta ylös -tarkastelun perusteella vakauttamiseen tähtäävät nettomääräiset lisätoimenpiteet jäävät 1,4 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen siitä, mikä katsottiin tarpeelliseksi liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä vuonna 2013 annetussa suosituksessa esitettyjen rakenteellisten tavoitteiden saavuttamiseksi vuonna 2015. Vuosina 2013 2015 tavoitteesta jäätiin yhteensä 2,2 prosenttiyksikköä suhteessa BKT:hen. 13. Alustavassa talousarviosuunnitelmassa esitetty (uudelleenlasketun) rakenteellisen rahoitusaseman muutos vuonna 2016 (0 prosenttia suhteessa BKT:hen) on merkittävästi alle neuvoston suositteleman tason (1,2 prosenttia). Sen sijaan komission ad hoc -ennusteen mukaan rakenteellinen alijäämä kasvaa 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen. Samaa osoittaa rakenteellisen rahoitusaseman ennuste, jota on korjattu potentiaalisen kasvun muutoksilla ja satunnaisilla tuloilla/menoilla, joita ei ollut odotettavissa liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä vuonna 2013 annetun suosituksen aikaan. Vuosina 2013 2016 tavoitteesta jäätiin yhteensä 3,1 prosenttiyksikköä, kun sitä mitataan suhteessa rakenteellisen rahoitusaseman korjaamattomaan muutokseen, ja 4,4 prosenttiyksikköä suhteessa korjattuun indikaattoriin. Lisäksi julkisen talouden toimien alhaalta ylös -arvio vuonna 2016 on negatiivinen ( 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen). Se on näin ollen alle sen, mitä liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä vuonna 2013 annetussa suosituksessa katsottiin olevan tarpeen vuonna 2016 (1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen), jotta suositellut rakenteelliset tavoitteet saavuttaisiin. Tavoitteesta jäätiin vuosina 2013 2016 yhteensä 3,8 prosenttiyksikköä. Alustavan talousarviosuunnitelman kokonaisarvioinnin perusteella on riskinä, että liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä vuonna 2013 annettua suositusta ei noudateta. 14. Alustavassa talousarviosuunnitelmassa raportoidaan kehityksestä neuvoston vuoden 2015 talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä antamien maakohtaisten suositusten noudattamisessa erityisesti julkisen talouden ohjausjärjestelmän suhteen. Espanja on tähän mennessä edistynyt jonkin verran vuoden 2015 finanssipolitiikan rakenteita koskevien maakohtaisten suositusten noudattamisessa. Viimeisin toimi suositusten täyttämiseksi on uuden vapaaehtoisen julkisen talouden mekanismin hyväksyminen kesäkuun 2015 puolivälissä aluehallinnon terveydenhuoltomenojen hillitsemiseksi. Kannustimia koskevat suunnitelmat eivät kuitenkaan ole vielä valmiita, eivätkä aluehallitukset ole toistaiseksi vahvistaneet niitä. Lisäksi Espanjan valtiovarainministeriön on tarkoitus aloittaa lokakuussa 2015 aluehallitusten terveydenhuolto- ja lääkemenoja koskevien yksityiskohtaisten tietojen julkaiseminen. Huolimatta edistymisestä on aluehallinnon budjettikoodeja ja -asiakirjoja, liitetaulukoita ja julkisten palvelujen tilinpitoa FI 5 FI
koskevia sääntöjä edelleen syytä lähentää avoimuuden ja budjettimenettelyjen parantamiseksi. 15. Espanja kuuluu tällä hetkellä vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavan osion piiriin. Komission kokonaisarvion mukaan on vaarana, että Espanjan alustava talousarviosuunnitelma ei ole vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimusten mukainen. Alustavassa talousarviosuunnitelmassa ennustettu julkisen sektorin alijäämän paraneminen kohti liiallisen alijäämän korjaamista vuonna 2016, joka on liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä vuonna 2013 annetussa suosituksessa asetettu määräaika, perustuu pääasiassa nimellisen BKT:n kasvun elpymiseen. Taustalla olevat kasvuoletukset ovat jossain määrin optimistiset. Myös menokurilla on merkitystä, mutta joidenkin suunniteltujen säästöjen tueksi ei ole edelleenkään täsmennetty toimenpiteitä. Komission ad hoc -ennusteen perusteella on odotettavissa, ettei Espanja varmista liiallisia alijäämiä koskevassa menettelyssä vuonna 2013 annetussa suosituksessa asetettujen tavoitteiden toteuttamista, sillä komissio ennustaa 4,5 prosentin alijäämää vuodelle 2015 ja 3,5 prosentin alijäämää vuodelle 2016. Komission ad hoc -ennusteen alijäämäennusteisiin kohdistuu sekä positiivisia että negatiivisia riskejä. Toisaalta vuoden 2015 lähtötilanne on hieman heikompi, jos sitä tarkastellaan IGAE:n julkaiseman ja Espanjan tilastoviraston Eurostatille alustavan talousarviosuunnitelman jättämisen jälkeen toimittaman, BKT:hen suhteutetun julkisen talouden vuoden 2014 alijäämän perusteella. Toisaalta jos elokuuhun asti havaittu verotulojen nopea kasvu jatkuisi, alijäämätilanne olisi odotettua parempi. Lisäksi rakenteellisen rahoitusaseman ennustettu koheneminen jää selvästi neuvoston suosittelemasta tasosta. Sen vuoksi komissio kehottaa viranomaisia toteuttamaan tiukasti vuoden 2015 talousarvion sekä kansallisessa talousarvioprosessissa tarvittavat toimet, jotta voidaan varmistaa, että vuoden 2016 talousarvio on vakausja kasvusopimuksen vaatimusten mukainen. Komissio katsoo myös, että Espanja on edistynyt jonkin verran vuoden 2015 talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson yhteydessä annettujen julkisen talouden ohjausjärjestelmää koskevien maakohtaisten neuvoston suositusten suhteen, ja kehottaa viranomaisia huolehtimaan siitä, että edistyminen jatkuu. 16. Kun otetaan huomioon edellä esitetyt suositusten noudattamiseen liittyvät riskit ja se, ettei alustavaan talousarviosuunnitelmaan sisälly ajantasaisia ja tarkkaan täsmennettyjä toimenpiteitä aluehallintoa varten, viranomaisia kehotetaan toimittamaan mahdollisimman pian päivitetty alustava talousarviosuunnitelma, johon sisältyy tarkkaan täsmennettyjä alueellisia toimenpiteitä. Uudessa talousarviosuunnitelmassa olisi otettava huomioon tämä lausunto, jotta se voi olla täysin vakaus- ja kasvusopimuksen mukainen. Tehty Brysselissä 12.10.2015 Komission puolesta Pierre MOSCOVICI Komission jäsen FI 6 FI