Valtioneuvoston kirjelmä Eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (ammattipätevyysdirektiivin muuttaminen) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 19 päivänä joulukuuta 2011 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun direktiivin 2005/36/EY ja hallinnollisesta yhteistyöstä sisämarkkinoiden tiedonvaihtojärjestelmässä (IMI) annetun asetuksen muuttamisesta (KOM(2011) 883 lopullinen) sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 29 päivänä maaliskuuta 2012 Opetusministeri Jukka Gustafsson Hallitusneuvos Maiju Tuominen
2 OPETUS- JA KULTTUURIMINISTERIÖ MUISTIO EU/2011/2073 EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI AMMAT- TIPÄTEVYYDEN TUNNUSTAMISESTA ANNETUN DIREKTIIVIN 2005/36/EY JA HALLINNOLLISESTA YHTEISTYÖSTÄ SISÄMARKKINOIDEN TIEDONVAIHTO- JÄRJESTELMÄSSÄ (IMI) ANNETUN ASETUKSEN MUUTTAMISESTA 1 Yleistä Euroopan Unionin (EU) yksi keskeisistä tavoitteista on henkilöiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta rajoittavien esteiden poistaminen jäsenvaltioiden väliltä. Jäsenvaltioiden kansalaisten osalta kyse on erityisesti oikeudesta harjoittaa ammattia itsenäisenä ammatinharjoittajana tai palkattuna työntekijänä muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa he ovat hankkineet ammattipätevyytensä. Tähän liittyen EU:n toiminnasta tehty sopimus mm. mahdollistaa direktiivit tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta. Ammattipätevyyden tunnustamista koskevassa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2005/36/EY, jäljempänä ammattipätevyysdirektiivi vahvistetaan säännöt, joiden mukaisesti jäsenvaltion on tunnustettava unionin kansalaisen toisessa jäsenvaltiossa hankkima koulutus tai ammattipätevyys, kun jäsenvaltiossa edellytetään säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi tai sen harjoittamiseksi määrättyä ammattipätevyyttä. Säännellyllä ammatilla tarkoitetaan tehtävää, jonka aloittamisen tai harjoittamisen edellytyksenä on, että henkilö täyttää tietyt laissa tai asetuksessa säädetyt ammattipätevyyttä koskevat vaatimukset. Tunnustaminen antaa unionin kansalaiselle oikeuden harjoittaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa samaa ammattia, johon hänellä on pätevyys kotijäsenvaltiossaan. Ammattipätevyysdirektiiviin sisältyy kolme eri tunnustamisjärjestelmää: yleinen tutkintojen tunnustamisjärjestelmä, ammattikokemuksen tunnustamiseen perustuva järjestelmä, jäljempänä ammattikokemusjärjestelmä ja koulutuksen vähimmäisvaatimusten yhdenmukaistamiseen perustuva tunnustamisjärjestelmä, jäljempänä yhdenmukaistamisjärjestelmä. Yhdenmukaistamisjärjestelmästä käytetään myös toisinaan myös nimityksiä automaattisen tunnustamisen järjestelmä tai sektorikohtainen järjestelmä. Ammattipätevyyden tunnustamista koskevan direktiivin nykyaikaistaminen on yksi sisämarkkinapaketin kahdestatoista viputekijästä. Jokaisessa jäsenvaltiossa on useita toimivaltaisia viranomaisia, jotka tekevät ammattipätevyyden tunnustamista koskevat päätökset. Suomessa keskeisimpiä toimivaltaisia viranomaisia ovat Elintarviketurvallisuusvirasto Evira, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira sekä Opetushallitus. Evira vastaa eläinlääkäreiden tunnustamispäätöksistä ja Valvira terveydenhuollon ammattihenkilöiden tunnustamispäätöksistä. Opetushallitus tekee tunnustamispäätökset, jotka koskevat muun muassa opettajia, sosiaalityöntekijöitä, sosiaaliohjaajia, pelastustoimen henkilöstöä sekä tehtäviä, joihin edellytetään oikeustieteen alalla suoritettua tutkintoa. Opetushallitus tekee myös tunnustamispäätökset aina, kun lainsäädännössä ei ole nimetty muuta toimivaltaista viranomaista. 2 Ehdotuksen tavoitteet Direktiivin tavoitteena on vastata korkean ammattitaidon työpaikkojen kysynnän lisääntymisen haasteisiin. Ammattipätevyysdirektiivin muuttamista koskevalla ehdotuksella pyritään saamaan aikaan sujuvasti toimiva järjestelmä ammattipätevyyden tunnustamiseksi, jotta tiettyyn ammattiin pätevöityneet kansalaiset voivat Euroopassa muuttaa toi-
3 seen maahan töihin. Ehdotuksen tarkoituksena on yksinkertaistaa ja nykyaikaistaa liikkuvuutta koskevia sääntöjä. Ammattipätevyyden tunnustamisprosessia halutaan helpottaa ja nopeuttaa erityisesti eurooppalaisen ammattikortin avulla. Tarkoituksena on parantaa järjestelmää myös kuluttajien kannalta erityisesti siltä osin, kuin ehdotukset liittyvät kielitaitoon ja ammatillisia väärinkäytöksiä koskeviin varoituksiin terveydenhoitoalalla. Säänneltyjen ammattien määrää pyritään alentamaan komission koordinoimin jäsenvaltioiden keskinäiseen arviointiin perustuvin keinoin. 3 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Ehdotus sisältää säännökset eurooppalaisen ammattikortin käyttöönotosta. Ammattikortin halutaan tarjoavan ammatti-ihmisille mahdollisuuden hyötyä pätevyyksiensä helpommasta ja nopeammasta tunnustamisesta. Sen pitäisi myös helpottaa väliaikaista liikkuvuutta. Komissio antaisi erikseen täytäntöönpanosäädökset, joissa määriteltäisiin ne ammatit, joiden edustajille kortti voitaisiin myöntää. Täytäntöönpanosäädöksiin sisällytettäisiin ammatit, joiden edustajat ilmaisevat halukkuutensa ammattikortin käyttöön. Komissio on todennut, että esimerkiksi sairaanhoitajien ja vuoristo-oppaiden ammattijärjestöt ovat osoittaneet kiinnostusta ammattikortin käyttöön. Nykyinen tunnustamismenettely säilyisi nykyisellään sellaisten ammattihenkilöiden osalta, jotka eivät halua käyttää ammattikorttia. Kortti linkittyisi sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmään (IMI) ja olisi muodoltaan sähköinen todistus, jonka perusteella henkilö voisi tarjota palveluja toisessa jäsenvaltiossa tai sijoittautua sinne. IMIjärjestelmän käytöstä tehtäisiin jäsenvaltioille pakollista. Kotijäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen olisi hakemuksen perusteella luotava IMI-järjestelmään tiedosto, joka sisältäisi kaikki hakemuksen tueksi lähetetyt asiakirjat. Saman hakijan jättäessä myöhempiä hakemuksia kotijäsenvaltion tai vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset eivät saisi pyytää toimittamaan uudelleen asiakirjoja, jotka sisältyvät jo IMI-tiedostoon ja ovat edelleen voimassa. Ehdotuksen mukaiset ammattikorttia koskevan hakemuksen käsittelyajat olisivat tiukat. Sijoittautumista varten haetun ammattikortin osalta kotijäsenvaltion toimivaltion viranomaisen olisi 4 d artiklan mukaan kahden viikon kuluessa puutteettoman hakemuksen vastaanotettuaan tarkistettava ja vahvistettava hakemuksen tueksi toimitettujen asiakirjojen aitous ja voimassaolo, luotava eurooppalainen ammattikortti, toimitettava se vahvistettavaksi vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle ja ilmoitettava kyseiselle viranomaiselle vastaavasta IMItiedostosta. Sama menettely ja määräaika koskisi myös palvelujen väliaikaista tarjoamista sellaisten säänneltyjen ammattien tapauksessa, joilla on kansanterveyteen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviä vaikutuksia. Vastaanottavan jäsenvaltion olisi ammattikokemusjärjestelmään ja yhdenmukaistamisjärjestelmään kuuluvien ammattien osalta päätettävä ammattikortin vahvistamisesta kuukauden kuluessa kotijäsenvaltion lähettämän eurooppalaisen ammattikortin vastaanottamisesta. Yleiseen tunnustamisjärjestelmään kuuluvien ammattien osalta vastaanottavan jäsenvaltion olisi päätettävä kahden kuukauden kuluessa kotijäsenvaltion toimittaman eurooppalaisen ammattikortin vastaanottamisesta, tunnustaako se haltijan pätevyyden vai määrääkö se hänelle korvaavia toimenpiteitä. Sama kahden kuukauden määräaika ja menettely koskisi myös palvelujen väliaikaista tarjoamista niiden ammattien osalta, joilla on kansanterveyteen ja yleiseen turvallisuuteen liittyviä vaikutuksia. Muiden ammattien osalta palvelujen väliaikaista tarjoamista varten kotijäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen olisi 4 c artiklan mukaan tarkastettava hakemus ja luotava ja vahvistettava eurooppalainen ammattikortti kahden viikon kuluessa puutteettoman hakemuksen vastaanottamisesta. Ehdotus sisältää nykysäännöksistä poiketen myös ns. hiljaisen tunnustamispäätöksen: Jollei vastaanottava jäsenvaltio tekisi päätöstä edellä mainitussa yhden tai kahden kuukauden määräajassa, vastaanottavan jäsenvaltion katsottaisiin ehdotuksen mukaan vahvistaneen eurooppalaisen ammattikortin ja tunnustaneen näin ammattihenkilön pätevyyden harjoittaa kyseistä säänneltyä ammattia vas-
4 taanottavassa jäsenvaltiossa. Direktiiviehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden olisi lisäksi säädettävä, että ammattipätevyyden haltija voi hakea ammattikorttia myös internetsovelluksen avulla. Väliaikaista palvelun tarjoamista koskevia säännöksiä ehdotetaan muutettaviksi siltä osin kuin kyse on ammattia sääntelemättömistä jäsenvaltioista lähtevistä henkilöistä. Lisäksi väliaikaista palvelun tarjoamista koskevissa säännöksissä jäsenvaltiot velvoitettaisiin toimittamaan luettelot kaikista niistä terveyteen tai turvallisuuteen liittyvistä ammateista, joissa ammattipätevyyden ennakkotarkastusta vaaditaan ja myös perustelemaan syyt kunkin ammatin sisällyttämiselle tähän luetteloon. Yleiseen järjestelmään sisältyvän pätevyystasoluokittelun merkitystä ehdotetaan muutettavaksi siten, että jatkossa tasoja tulisi käyttää vain vertailuvälineenä eikä perusteena ammattihenkilöiden rajaamiseksi direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Lisäksi ehdotukseen sisältyy jäsenvaltioita koskeva velvoite perustella korvaavien toimenpiteiden asettaminen sekä velvoite järjestää kelpoisuuskokeita säännöllisesti. Osittaisen pätevyyden periaate ehdotetaan sisällytettäväksi direktiiviin liikkuvuuden esteiden vähentämiseksi. Osittaisen pätevyyden myöntämisen edellytyksenä olisi, että tietty ammatillinen toiminta voidaan erottaa muusta kyseisen säännellyn ammatin piiriin kuuluvasta toiminnasta. Jäsenvaltiot voisivat olla noudattamatta tätä periaatetta pakottavista syistä, esimerkiksi terveydenhuollon ammattien yhteydessä. Yhdenmukaistamisjärjestelmään kuuluvien ammattien koulutuksen vähimmäisvaatimuksia ehdotetaan päivitettäväksi. Koulutuksen vähimmäisvaatimukset lääkäreille, hammaslääkäreille, proviisoreille, sairaanhoitajille, kätilöille, eläinlääkäreille ja arkkitehdeille yhdenmukaistettiin 20 tai 30 vuotta sitten ja niitä tulisi nyt komission mukaan ajanmukaistaa vastaamaan näiden ammattien ja alan koulutuksen kehitystä. Esimerkiksi sairaanhoitajan ja kätilön koulutukseen pääsyyn vaadittu koulutustaso ehdotetaan nostettavaksi 10 vuodesta 12 vuoteen. Lisäksi direktiiviin ehdotetaan säännöksiä, joilla määritettäisiin proviisoreiden koulutukseen sisältyvän harjoittelun ajankohdasta ja arkkitehtien koulutukseen sisällytettävän harjoittelun kestosta, ajankohdasta ja palkallisuudesta. Erikoislääkärin koulutuksen osalta ehdotetaan säännöstä, jonka mukaan jäsenvaltiot voisivat säätää osittaisia vapautuksia enintään kolmasosasta erikoislääkärin koulutusta, jos kyseinen osa koulutuksesta on jo suoritettu toisen erikoistumiskoulutuksen oppimäärässä. Komissiolle annettaisiin valta antaa tarkempia säännöksiä koulutuksen vähimmäisvaatimuksista. Ehdotuksessa edellytetään myös, että jäsenvaltiot ilmoittavat yhdenmukaistamisjärjestelmän ammatteja koskevista pätevyyksien myöntämiseen liittyvistä lainsäädännön muutoksista. Lisäksi jäsenvaltiot velvoitettaisiin määräämään asianmukainen viranomainen tai elin laatimaan kertomuksia pätevyyden vaatimustenmukaisuudesta suhteessa direktiiviin sisältyviin koulutusta koskeviin vähimmäisvaatimuksiin. Voimassa olevaan direktiiviin sisältyy säännökset yhteisistä vähimmäisvaatimuksista, jotka liittyvät korvaavista toimenpiteistä vapauttamiseen. Säännös ei ole osoittautunut käytännössä toimivaksi eikä sitä näin ollen ole sovellettu. Komissio ehdottaa yhteisten vähimmäisvaatimusten korvaamista yhteisiä koulutuspuitteita ja yhteisiä koulutustestejä koskevilla säännöksillä. Ehdotettujen säännösten olisi tarkoitus mahdollistaa automaattisen tunnustamisen laajentaminen uusiin ammatteihin. Automaattinen tunnustaminen perustuisi yhteisiin tietoja, taitoja ja pätevyyksiä koskeviin vaatimuksiin tai yhteisiin kokeisiin, joissa arvioidaan ammattihenkilön kyky harjoittaa ammattia. Direktiivin soveltamisalaa ehdotetaan laajennettavaksi kattamaan myös ne ammattihenkilöt, joilla on tutkinto mutta joiden on vielä suoritettava tutkinnon myöntäneen jäsenvaltion laissa mahdollisesti edellytettävä palkallinen harjoittelu. Säännellyn ammatin ammattipätevyyden myöntämiseksi kotijäsenvaltion olisi tunnustettava myös toisessa jäsenvaltiossa suoritettu palkallinen harjoittelu, jonka kyseisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen on vahvistanut. Lisäksi direktiivin soveltamisalaa ehdotetaan selvennettäväksi notaarien osalta. Ehdotuksessa selvennettäisiin, että henkilön kielitaidon tarkistaminen saa tapahtua
5 vasta sen jälkeen, kun vastaanottava jäsenvaltio on tunnustanut pätevyyden. Toimivaltainen viranomainen voisi tarkastaa henkilön kielitaidon tunnustamispäätöksen jälkeen, jos on vakavia ja konkreettisia epäilyksiä ammattihenkilön riittävästä kielitaidosta liittyen henkilön harjoittamaan ammatilliseen toimintaan. Ehdotuksen mukaan terveydenhuollon ammattihenkilöiden osalta toimivaltaiset viranomaiset voisivat kuitenkin tarkastaa kaikkien kielitaidon, jos kansallinen terveydenhuoltojärjestelmä on tätä nimenomaisesti pyytänyt. Ehdotukseen sisältyy säännökset hälytysmekanismin käyttöön otosta. Direktiiviehdotuksen mukaan toimivaltaiset viranomaiset velvoitettaisiin antamaan toisilleen hälytys siinä tapauksessa, että direktiivin nojalla automaattisen tunnustamisen piiriin kuuluvaa terveydenhuoltoalan ammattihenkilöä (ml. eläinlääkärit) kielletään väliaikaisestikin harjoittamasta ammattiaan. Muiden ammattihenkilöiden osalta jäsenvaltioiden olisi annettava hälytys toisilleen tarvittaessa. Ehdotuksen lähtökohtana on, että palveludirektiivin nojalla keskitetyistä palvelupisteistä kehitetään internetin keskusyhteyspisteitä kaikille ammattipätevyyden tunnustamista koskevan direktiivin soveltamisalaan kuuluville ammateille. Keskitettyjen palvelupisteiden käyttöalaa laajennettaisiin näin ollen myös palveludirektiivin soveltamisalaan kuulumattomiin ammattihenkilöiden luokkiin (terveydenhuollon ammattihenkilöt ja työnhakijat). Voimassa olevan ammattipätevyysdirektiivin nojalla perustetut kansalliset yhteystahot muuttuisivat tukikeskuksiksi, jotka keskittyisivät yksittäistapauksiin ja tarjoaisivat neuvoja ja apua kansalaisille. Direktiivissä ehdotetaan otettavaksi käyttöön säänneltyjen ammattien vastavuoroinen arviointi, kun jäsenvaltioille asetettaisiin velvoite ilmoittaa luettelo säännellyistä ammateista ja velvoite arvioida säänneltyjen ammattien tarpeellisuutta, oikeasuhtaisuutta ja syrjimättömyyttä. Komissio toimittaisi nämä tiedot muille jäsenvaltioille, joilla olisi mahdollisuus antaa omia näkemyksiään tietojen johdosta. Lisäksi komissio laatisi jäsenvaltioiden toimittamista tiedoista yhteenvetokertomuksen. Siirretyn säädösvallan käyttäminen EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 290 artiklan mukaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävässä säädöksessä voidaan siirtää komissiolle valta antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn säädöksen tiettyjä, muita kuin sen keskeisiä osia. Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävissä säädöksissä tulee tällöin määritellä tällaisen säädösvallan siirron tavoitteet, sisältö, soveltamisala ja kesto. Tietyn alan keskeisistä osista voidaan säätää vain lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävällä säädöksellä, eikä säädösvallan siirto voi näin ollen koskea näitä osia. Komissio voi delegoitujen säädösten valmistelun tueksi asettaa esimerkiksi asiantuntijaryhmiä, joiden rooli on konsultoiva ja joilla ei ole valtaa äänestää. Direktiiviehdotuksen mukaan komissiolle siirrettäisiin valta antaa delegoituja säädöksiä määräämättömäksi ajaksi seuraavasti: liitteen I ajantasaistamiseksi, eurooppalaista ammattikorttia koskevien maksujen laskentaperusteiden määrittelemiseksi, eurooppalaiseen ammattikorttiin edellytettävien asiakirjojen yksityiskohtien vahvistamiseksi, liitteessä IV määriteltyjen ammattien luettelon mukauttamiseksi, liitteessä V olevan 5.1.1 5.1.4, 5.2.2, 5.3.2, 5.3.3, 5.4.2, 5.5.2, 5.6.2 ja 5.7.1 kohdan mukauttamiseksi, lääkäreiden, yleisestä sairaanhoidosta vastaavien sairaanhoitajien, hammaslääkäreiden, eläinlääkärien, kätilöiden, proviisoreiden ja arkkitehtien tietojen ja taitojen selventämiseksi, erikoislääkärien ja erikoishammaslääkärien koulutusta koskevien vähimmäisharjoittelujaksojen mukauttamiseksi, uusien lääketieteen erikoisalojen sisällyttämiseksi liitteessä V olevaan 5.1.3 kohtaan, liitteessä V olevan 5.2.1, 5.3.1, 5.4.1, 5.5.1 ja 5.6.1 kohdan luetteloiden muuttamiseksi, uusien hammaslääketieteen erikoisalojen sisällyttämiseksi liitteessä V olevaan 5.3.3 kohtaan, yhteisten koulutuspuitteiden soveltamisedellytysten määrittämiseksi ja yhteisten koulutustestien soveltamisedellytysten määrittämiseksi. SEUT:n 291 artiklan mukaan unionin oikeudellisesti velvoittavien säädösten edellyt-
6 täessä yhdenmukaista täytäntöönpanoa säädöksillä siirretään täytäntöönpanovaltaa komissiolle. Direktiiviehdotuksen mukaan täytäntöönpanosäädöksiä annettaisiin seuraavien asiakokonaisuuksien osalta: eurooppalaisten ammattikorttien määrittely ammattikohtaisesti, ammattikortin muoto, ammattikortin myöntämiseksi tarvittavan hakemuksen tueksi tarvittavat käännökset ja korttia koskevien hakemusten arvioimiseksi tarvittavat tiedot, eurooppalaiseen ammattikorttiin ja IMItiedostoon sisältyvien tietojen eheyden, luottamuksellisuuden ja oikeellisuuden varmistamiseksi tarvittavat toimenpiteet, eurooppalaisen ammattikortin saatavuutta koskevat ehdot ja menettelyt, IMI-tiedoston tarkasteluedellytykset, eurooppalaisen ammattikortin aitouden ja voimassaolon tarkastamiseen tarvittavat tekniset keinot ja menettelyt sekä hälytysmekanismin täytäntöönpano. Täytäntöönpanosäädösten hyväksymisessä ehdotetaan käytettäväksi neuvoa-antavaa menettelyä yhteisten ja yhtenäisten sääntöjen määrittämiseksi. Komissiota avustaisi ammattipätevyyden tunnustamista käsittelevä komitea. 4 Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde toissijaisuusperiaatteeseen Direktiiviehdotus perustuu SEUT:n 46 artiklaan, 53 artiklan 1 kohtaan sekä 62 ja 114 artiklaan. Ehdotus käsitellään tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen. Valtioneuvosto pitää ehdotettua oikeusperustaa asianmukaisena. Ehdotuksia voidaan pitää toissijaisuusperiaatteen mukaisina. 5 Vaikutusten arviointi Direktiiviehdotuksen liitteenä olevassa rahoitusselvityksessä ja vaikutusarvioinnissa on käsitelty erityisesti IMI-järjestelmän laajentamista uudella eurooppalaista ammattikorttia koskevalla toiminnolla. IMIjärjestelmää on tarkoitus käyttää myös Euroopan laajuisen hälytysmekanismin perustamiseen. Näiltä osin ehdotuksella varmistetaan hyvä oikeusvarmuus ja avoimuus EU:n kansalaisten ammattipätevyyden tunnustamispyyntöjen käsittelyssä. Komissio on myös arvioinut, että IMI-järjestelmän lisääntyvä käyttö vaikuttaa kansallisten toimivaltaisten viranomaisten hallinnollisen työn helpottumiseen ja kevenemiseen. Lisäksi komissio arvioi, että olemassa olevan tietoteknisen välineen käyttötarkoituksen laajentaminen mahdollistaa kustannussäästöt verrattuna uuden yksikäyttöisen välineen kehittämiseen joko EU:n tai jäsenvaltioiden tasolla. Komission mukaan ehdotus myös parantaa jäsenvaltioiden välisen yhteistyön nykyisiä puutteita sekä potilasturvallisuutta, kun palveludirektiivin mukainen ammattihenkilöitä koskeva hälytysmekanismi ulotetaan koskemaan terveydenhuoltoalan ammattihenkilöitä. Komission vaikutusarvioinnin mukaan ehdotus ei edellytä hallintomäärärahoja eikä henkilöstöresursseja. EU:n budjetin osalta ehdotuksen ja siihen liittyvien kehityskustannusten oletetaan tulevan voimaan ja toteutuvan vuonna 2013 ja jatkuvan vuoteen 2014. Komissio ehdottaa 362 500 euroa sitoumuksina vuosille 2013 sekä 2014. Ehdotus katettaisiin sisämarkkinoiden budjettikohdassa mainituilla määrärahoilla. Varainhoitovuoden 2013 osalta määrärahat sisältyvät komission viralliseen rahoitussuunnitelmaan; varainhoitovuoden 2014 ja sitä seuraavien vuosien osalta ne sisältyvät komission ehdotukseen seuraavaksi monivuotiseksi rahoituskehykseksi. 6 Ehdotuksen vaikutukset Suomelle Lainsäädäntövaikutukset Ammattipätevyysdirektiiviin ehdotetut muutokset aiheuttaisivat muutoksia ammattipätevyyden tunnustamisesta annettuun lakiin (1093/2007), eläinlääkärinammatin harjoittamisesta annettuun lakiin (29/2000) ja terveydenhuollon ammattihenkilöistä annettuun lakiin (559/1994). Ahvenanmaan asema Ahvenanmaan maakunnan tehtävänä on huolehtia unionin oikeuden kansallisesta täytäntöönpanosta siltä osin kuin tarvittavat kansalliset toimenpiteet Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 :n mukaan kuuluvat maakunnan toimivaltaan.
7 Itsehallintolain 18 :n 1, 2, 14 ja 22 kohdan mukaan maakunnalla on lain-säädäntövalta asioissa, jotka koskevat maakunnan viranomaisia ja virkamiehiä, opetusta ja eräin poikkeuksin elinkeinotoimintaa. Valtakunnan toimivallassa ovat asiat, jotka itsehallintolain 27 :n 3 kohdan nojalla koskevat vaatimuksia tiedoista ja taidoista tietyn valtion hyväksymän pätevyyden saamiseksi ottaen kuitenkin huomioon itsehallintolain 41 ja 64 :n säännökset (HE 73/1990 vp s. 76). Ammattipätevyysdirektiivi on tähän valtakunnan ja maakunnan väliseen toimivallanjakoon perustuen vuoden 2011 lopulla pantu täytäntöön maakunnassa maakuntalailla ammattipätevyyden tunnustamisesta (landskapslag om erkännande av yrkeskvalifikationer). Maakuntalakiin on pääasiallisesti sisällytetty ammattipätevyysdirektiivin yleistä tutkintojen tunnistamisjärjestelmää koskeva sääntely. Maakuntalain 3 :n mukaan Ahvenanmaan maakunnan hallitus vastaa ammattipätevyyden tunnustamisesta ja muista maakuntalaista johtuvista tehtävistä. Ahvenanmaan valtuuskunta totesi yksimielisesti maakuntalain lainsäädäntövalvontaan kuuluvassa lausunnossaan (2.11.2011 nr 46/11), että mitä tulee oikeuteen toimia eri säännellyissä ammateissa, lainsäädäntövalta on jaettu valtakunnan ja maakunnan kesken; eräitä säänneltyjä ammatteja harjoitetaan maakunnassa valtakunnan lainsäädännön nojalla, eräistä sellaisista ammateista säädetään maakuntalailla. Komission ehdotus ammattipätevyysdirektiivin muuttamisesta koskee myös yleistä tutkintojen tunnistamisjärjestelmää koskevaa sääntelyä. Jos direktiiviehdotus hyväksytään, lopullinen direktiivi kuuluu osittain maakunnan lainsäädäntövaltaan. Tällöin maakunta vastaisi toimivaltaansa kuuluvilta osin hyväksytyn direktiivin täytäntöönpanosta maakunnassa. Taloudelliset ja hallinnolliset vaikutukset Elintarviketurvallisuusvirasto Evira teki vuonna 2011 yhteensä 45 laillistuspäätöstä EU/ETA-koulutuksen perusteella. Sosiaalija terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvira teki vuonna 2011 yli 600 ammattioikeuspäätöstä EU/ETA-koulutuksen perusteella. Opetushallitus käsitteli vuonna 2011 noin 900 ulkomailla suoritettuun koulutukseen liittyvää hakemusta, joista 180 koski ammattipätevyyden tunnustamista EU/ETAkoulutuksen perusteella. Toimivaltaiset viranomaiset ovat todenneet tunnustamishakemusten määrän kasvaneen noin 5 10 % vuosittain. Direktiiviehdotus merkitsee hallinnollisen taakan kasvua kotijäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille. Uutena asiakasryhmänä olisivat Suomesta EU/ETA-maahan säännellyssä ammatissa työskentelevään lähtevät. Tältä osin esimerkiksi Suomessa myönnettyjen asiakirjojen aitouden varmistaminen edellyttää uutta yhteistyötä suomalaisten korkeakoulujen ja oppilaitosten sekä ammattipätevyyden tunnustamisesta vastaavien viranomaisten välillä. Myös kahden päällekkäisen tunnustamisjärjestelmän ylläpito on omiaan jonkin verran lisäämään toimivaltaisen viranomaisen työtä. Ammattikortin myöntämiseen liittyvät tiukat määräajat vaikuttaisivat toteutuessaan toimivaltaisten viranomaisten työn kuormittavuuteen ja vastuun lisääntymiseen ja tällöin erityisesti Opetushallituksen, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston Valviran ja Elintarviketurvallisuusviraston Eviran resurssitarpeiden voidaan arvioida kasvavan. Lisäksi direktiiviehdotuksen mukaisten kielitaitotestien järjestäminen, hälytysmekanismin käyttöönotto ja säänneltyjen ammattien vastavuoroinen arviointi sekä palveludirektiivin mukaisen keskitetyn palvelupisteen käyttöalan laajentaminen aiheuttaa lisätyötä sekä toimivaltaisille viranomaisille (kielitaitotestauksen ja hälytysmekanismin osalta erityisesti Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valviralle) että osittain myös näiden asiakokonaisuuksien osalta keskeisille vastuuministeriöille eli opetus- ja kulttuuriministeriölle, sosiaali- ja terveysministeriölle sekä työ- ja elinkeinoministeriölle. Toimivaltaiset viranomaiset ovat arvioineet henkilötyövuosiin kohdistuvan lisäresurssitarpeen olevan 30 50 % muutosehdotusten toteutumisen laajuudesta riippuen. Valtion talousarviota koskevat asiat käsitellään ja niistä päätetään kehyspäätös- ja talousarvioprosesseissa.
8 7 Perustuslaki Perustuslain kannalta direktiiviehdotus liittyy yksityiselämän suojaa koskevaan 10 :ään ja viranomaisten asiakirjojen ja muiden tallenteiden julkisuutta koskevaan 12 :ään. Näiltä osin ehdotus ei sisällä perustuslain kanssa ristiriidassa olevia säännöksiä. 8 Asian käsittely Euroopan yhteisöjen komissio on antanut 22.6.2011 vihreän kirjan ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun direktiivin uudistamisesta ja järjestänyt julkisen kuulemismenettelyn vihreässä kirjassa esitetyistä kysymyksistä. Opetus- ja kulttuuriministeriö on tämän johdosta pyytänyt eri ministeriöiltä, ammattipätevyyden tunnustamisesta vastaavilta tahoilta, etujärjestöiltä, Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto ARENE:lta, Suomen yliopistot UNIFI:lta sekä tietosuojavaltuutetun toimistolta lausunnot Suomen vastauksen laatimisen tueksi. Direktiivin uudistamista koskevaa vihreää kirjaa ja siihen liittyvää e-kirjettä on käsitelty sisämarkkinajaostossa (EU 8) 13.9.2011 ja koulutusjaostossa (EU 30) 6.10.2011. Eduskunnassa e-kirjettä (E 55/2011 vp) on käsitelty suuressa valiokunnassa 23.9.2011 ja sivistysvaliokunnassa 6.10.2011. Sivistysvaliokunta on antanut asiassa lausuntonsa (SiVL 7/2011 vp). Komissio on antanut 19.12.2011 ehdotuksensa ammattipätevyysdirektiivin uudistamisesta. Opetus- ja kulttuuriministeriö on tammikuussa 2012 pyytänyt sidosryhmätahojen lausunnot ehdotetuista muutoksista ja valtioneuvoston alustavista kannoista. Direktiiviehdotusta on käsitelty sisämarkkinajaostossa (EU 8) 18.1.2012. Ehdotettujen muutosten käsittely on alkanut neuvoston työryhmässä 25.1.2012. Suomi on jättänyt ensimmäisessä työryhmäkokouksessa tutkimusvarauman. Komission tavoitteena on saada asia käsiteltyä vuoden 2012 aikana. U-kirjelmää on käsitelty sisämarkkinajaoston kirjallisessa menettelyssä maaliskuussa 2012. 9 Valtioneuvoston kanta Suomi suhtautuu pääasiassa myönteisesti sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmään (IMI) perustuvan eurooppalaisen ammattikortin käyttöönottoon, vaikka ammattikortin luomisvelvoite merkitsee käytännössä kotijäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten hallinnollisen työn lisääntymistä. Suomi suhtautuu kuitenkin erittäin varauksellisesti ehdotettuihin käsittelyaikoihin. Lisäksi Suomi pitää ongelmallisena velvoitetta myöntää kortti myös silloin, kun kyseinen ammatti ei ole kotijäsenvaltiossa säännelty. Suomi katsoo, että direktiivissä tulisi säätää tarkemmin niistä reunaehdoista, joiden puitteissa komissio voisi siirretyn säädösvallan nojalla määrittää ammatit, joiden edustajille kortti voidaan myöntää. Lisäksi Suomi katsoo, että ammattien määrittelyssä komission ei tulisi antaa täytäntöönpanosäädöksiä, vaan delegoituja säädöksiä. Suomi vastustaa ehdottomasti säännöstä ns. hiljaisesta tunnustamispäätöksestä, jonka perusteella vastaanottavan jäsenvaltion katsottaisiin vahvistaneen eurooppalaisen ammattikortin ja tunnustaneen näin ammattihenkilön pätevyyden harjoittaa säänneltyä ammattia vastaanottavassa jäsenvaltiossa, mikäli vastaanottava jäsenvaltio ei tee ammattikorttiin liittyvää päätöstä säädetyssä määräajassa. Ehdotettu säännös ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen eikä yhteen sovitettavissa esimerkiksi terveydenhuollon ammattien harjoittamiseen kiinteästi liittyvien potilasturvallisuusnäkökohtien kanssa. Suomi katsoo, ettei henkilöiden vapaata liikkuvuutta sisämarkkinoilla voida edistää niin voimallisin keinoin, että ammattipätevyyden tunnustamiskäsittelyn mahdollinen viivästyminen viranomaisessa aiheuttaisi terveydenhuollon palveluja käyttäville asiakkaille henkeen ja terveyteen kohdistuvan riskin. Suomi ei kannata velvoitetta, jonka perusteella ammattikortin hakeminen tulisi olla mahdollista myös internetin välityksellä. Suomi katsoo, että jäsenvaltioita tulisi kannustaa sähköisten asiointijärjestelmien kehittämiseen, mutta ei kannata tähän liittyvien velvoitteiden asettamista. Suomen mielestä direktiiviin ehdotettu säännös ammattikortin myöntämiseen liitty-
9 vien maksujen kohtuullisuudesta ja suhteellisuudesta on riittävä. Näin ollen Suomi suhtautuu varauksella säännökseen, jonka mukaan komissiolle annettaisiin valtaa antaa delegoituja säädöksiä maksujen laskentaan liittyvissä kysymyksissä. Suomi kannattaa jäsenvaltioiden velvoittamista käyttämään IMI-järjestelmää ammattikortin luomiseen ja ammattipätevyyden tunnustamista koskevien tietojen vaihtoon. Suomi voi kannattaa väliaikaista palvelun tarjoamista koskevien säännösten muuttamista ja sitä, että jäsenvaltiot velvoitetaan toimittamaan luettelot perusteluineen kaikista niistä terveyteen tai turvallisuuteen liittyvistä ammateista, joissa ammattipätevyyden ennakkotarkastusta vaaditaan. Suomi katsoo, että lisääntyvä avoimuus mahdollistaa suhteettomien tai tarpeettomien velvoitteiden asettamisen vähentymisen. Suomi voi kannattaa pätevyystasoluokittelun merkityksen muuttamista komission esityksen mukaisesti. Suomi kannattaa jäsenvaltioita koskevaa velvoitetta perustella korvaavien toimenpiteiden asettaminen sekä velvoitetta järjestää kelpoisuuskokeita säännöllisesti. Suomi voi kannattaa osittaisen pätevyyden periaatteen sisällyttämistä direktiiviin. Suomi pitää tärkeänä säännöstä, jonka mukaan jäsenvaltiot voisivat olla noudattamatta osittaisen pätevyyden periaatetta pakottavista syistä. Osittaisen pätevyyden periaatetta ei voida soveltaa esimerkiksi terveydenhuollon ammattihenkilöihin. Ehdotettua 4 f artiklaa tulisikin täydentää siten, että säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle rajattaisiin selkeästi ammatit, joilla on kansanterveyteen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviä vaikutuksia. Suomelle on tärkeää varmistaa valmistelun kuluessa se, että direktiivin sanamuoto mahdollistaa peruskoulun jälkeen lähihoitajan koulutuksen suorittaneen henkilön mahdollisuuden hakeutua automaattisen tunnustamisen piiriin kuuluviin sairaanhoitaja- ja kätilöopintoihin. Artiklat 31.1 ja 40.2 ehdotetuissa muodoissaan määrittävät opintoihin pääsyn edellytykseksi yleissivistävien kouluopintojen 12 vuoden oppimäärän tai todistuksen vastaavantasoisen kokeen suorittamisesta hyväksytysti. Suomi katsoo, että maininta ECTS-pisteistä voitaisiin ulottaa myös sairaanhoitajien ja kätilöiden koulutusvaatimuksia koskeviin säännöksiin. Lisäksi Suomi katsoo, että komission antaessa delegoituja säädöksiä liitteen V mukauttamiseksi tulisi oppiaineluettelojen sijaan koulutuksen vähimmäisvaatimuksiin kytkeä osaamisperustaisuus. Suomi vastustaa proviisorin koulutusta koskevaa 44 artiklan 2 b kohdan mukaista säännöstä siitä, että koulutukseen tulee kuulua kuusi kuukautta harjoittelua teoreettisen ja käytännöllisen opiskelun jälkeen. Suomi voi kannattaa sitä, että kuuden kuukauden mittaisesta pakollisesta harjoittelusta säädetään jatkossakin direktiivissä, mutta vastustaa harjoittelun ajankohdan harmonisointia. Opintoihin kuuluvan harjoittelun ajankohdasta tulee voida päättää joko jäsenvaltiotasolla tai korkeakouluissa itsenäisesti, eikä siitä tule säädellä ammattipätevyysdirektiivissä. Suomi ei pidä perusteltuna sitä, että arkkitehdin koulutukseen säädettäisiin kuuluvaksi täysipäiväisen opiskelun kestosta riippuen vähintään vuoden tai kahden vuoden palkallinen harjoittelujakso. Suomi katsoo, että opintoihin kuuluvan harjoittelun ajankohdasta tulee voida päättää joko jäsenvaltiotasolla tai korkeakouluissa itsenäisesti, eikä siitä tule säädellä ammattipätevyysdirektiivissä. Suomi ei myöskään pidä perusteltuna, että direktiivissä säädettäisiin opintoihin kuuluvan harjoittelun palkallisuudesta. Suomen mielestä arkkitehdin koulutusta koskevassa 46 artiklassa voidaan jatkossakin säätää opintojen sisällöstä ja vähimmäiskestosta, mutta ei harjoittelun ajankohdasta tai sen palkallisuudesta. Lisäksi Suomi vastustaa erikoislääkärin koulutusta koskevaan 25 artiklaan ehdotettua lisäystä opintojen hyväksiluvun enimmäismäärästä. Suomi katsoo, että ehdotetut harjoittelua ja hyväksilukua koskevat yksityiskohtaiset säännökset kuuluvat koulutuspolitiikan alaan eikä niistä tämän vuoksi ole mahdollista säätää ammattipätevyysdirektiivissä. Suomi suhtautuu kielteisesti velvoitteeseen nimetä kansallinen elin, jolla on valmiudet arvioida muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen vaatimustenmukaisuutta suhteessa ammattipätevyysdirektiiviin. Suomen järjestelmä perustuu siihen, että korkeakouluilla
10 on yhdenmukaistamisjärjestelmään kuuluvaa koulutusta järjestäessään kansalliseen lainsäädäntöön perustuva velvollisuus noudattaa ammattipätevyysdirektiivin vaatimuksia. Näin ollen erillisiä akkreditointi- tai hyväksymismenettelyjä ei ole tarvittu eikä niitä haluta jatkossakaan luoda. Suomi suhtautuu varauksella yhteisiä koulutuspuitteita ja yhteisiä koulutustestejä koskeviin säännösehdotuksiin. Suomi katsoo, että ehdotettuun palkallisen harjoittelun tunnustamissäännökseen tulee sisällyttää mahdollisuus erityisistä syistä olla hyväksymättä toisessa jäsenvaltiossa suoritettua palkallista harjoittelua ammattipätevyyden myöntämiseksi. Tällainen erityinen syy olisi esimerkiksi se, että ammattipätevyyden saavuttamiseksi harjoitteluun kuuluu olennaisena osana kotijäsenvaltion kansallisen lainsäädännön soveltaminen. Suomi kannattaa kielitaitosäännösten täsmentämistä. Suomi katsoo kuitenkin, että ehdotusta tulee selkeyttää testaamisen ajankohdan osalta. Suomi pitää tärkeänä, että toimivaltaiselle viranomaiselle annettaisiin direktiivissä säädettyjen edellytysten täyttyessä mahdollisuus varmistua hakijan riittävästä kielitaidosta ennen ammattipätevyyden tunnustamista. Suomi kannattaa hälytysmekanismin luomista, koska on tärkeää, että tieto terveydenhuoltoalan ammattihenkilön ammatinharjoittamisoikeuden rajoituksista yhdessä jäsenvaltiossa siirtyy myös toisten jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille. Suomi katsoo, että hälytys tulisi antaa paitsi ammatinharjoittamista koskevasta kiellosta, myös sitä koskevasta olennaisesta rajoituksesta. Suomi voi kannattaa keskusyhteyspisteitä ja tukikeskuksia koskevia ehdotuksia. Kansalaisen kannalta on selkeää, että tietoa olisi saatavilla yhden portaalin kautta. Keskusyhteyspisteen luominen ei Suomen käsityksen mukaan tuo muutosta toimivaltaisten viranomaisten asemaan tai niitä koskevaan neuvontavelvoitteeseen. Suomi kannattaa säänneltyjen ammattien vastavuoroisen arvioinnin mallia, koska sen voidaan ennakoida lisäävään avoimuutta ja mahdollistavan säänneltyjen ammattien lukumäärän pienentymistä ja sitä kautta poistavan liikkuvuuden esteitä. Säänneltyjen ammattien kokonaisvaltainen tarkastelu voi myös osaltaan edistää palvelujen sisämarkkinoiden parempaa toteutumista. Suomi ottaa kantaa ehdotukseen sisältyviin EU:n budjettikustannuksiin osana vuoden 2013 talousarviomenettelyä sekä vuoden 2014 osalta osana EU:n monivuotisen rahoituskehyksen kokonaistasovalmistelua.