Hyvät käytännöt BAT-poikkeusten käsittelyyn Kimmo Silvo Suomen ympäristökeskus SYKE Ympäristö- ja vesilupapäivät 8-9.10.2019, Helsinki K. Silvo
Taustaa Kuvattu hyvät käytännöt parhaan käyttökelpoisen tekniikan (BAT) päästötasoja lievempien päästöraja-arvojen (YSL 78 ) hakemiseen ja arvioimiseen direktiivilaitosten ympäristölupaprosesseissa. Esimerkkitarkastelu liitteessä. Raportti täydentää YM:n aiempaa ohjeistusta BAT-poikkeamien soveltamisesta. Selvityksessä hyödynnettiin komission kannanottoja ja julkaisuja, Euroopan ympäristöviraston (EEA) julkaisuja, ilmansaasteiden haittakustannusmalli Suomelle (IHKU) -hankkeen tuloksia sekä ohjetta suurten polttolaitosten BAT-päätelmien soveltamisesta. Tarkasteltiin vesipäästöjen ympäristöhaittojen arviointiin Suomessa soveltuvia menetelmiä mm. SYKEn aiempien hankkeiden pohjalta. Projektiryhmä SYKEssä: Kimmo Silvo, Virpi Lehtoranta, Mikko Savolahti, Mikko Attila, Mika Marttunen, Turo Hjerppe, Kaj Forsius ja Timo Jouttijärvi. Kuultiin YM:ä, ESAVI:a, PSAVI:a, KASELY:ä, Metsäteollisuus ry:tä ja Energiateollisuus ry:tä ESITYKSEN PITÄJÄ, SYKE 3.10.2019 2
Poikkeamien soveltaminen Suomessa BAT-päästötasoista voidaan poiketa, jos niiden mukaiset päästöraja-arvot johtaisivat laitoksen maantieteellisen sijainnin tai teknisten ominaisuuksien taikka paikallisten ympäristöolojen vuoksi kohtuuttoman korkeisiin kustannuksiin verrattuna saavutettaviin ympäristöhyötyihin. Poikkeaminen edellyttää aina ympäristönsuojelulain 78 :n mukaista tarkastelua ja ehtojen täyttymistä. Suomessa on tähän mennessä myönnetty ympäristönsuojelulain 78 :n mukaisia BATpoikkeamia kymmenessä ympäristölupapäätöksessä - niistä lainvoimaisia on vain kaksi. Kartoituksen perusteella sekä toiminnanharjoittajalle BAT-päästötasojen noudattamisesta aiheutuvien kustannusten että poikkeaman käyttämisestä aiheutuvien ympäristöhyötyjen menetysten arviointi ja erittely vaihtelivat eri hakemuksissa melko paljon toisistaan. 78 :n soveltaminen oli monissa tapauksissa haasteellista mm. tilarajoitteet, tekniikan saatavuus, ympäristökustannusten määrittäminen YMPÄRISTÖ- HYÖDYT KUSTANNUKSET 3
EU-maiden käytäntöjä Maat ilmoittivat vuoden 2017 kartoituksessa yhteensä 105 laitostason poikkeuksen hakemisesta vuoteen 2017 mennessä. Pääosin poikkeuksia haettiin lasin valmistukseen (40), sementin, kalkin ja magnesiumoksidin valmistukseen (30) sekä rauta- ja terästeollisuuteen (15). Euroopan Unioni Eniten epäselvyyttä on siitä, miten euromääräistetään vesi- ja ilmapäästöjen ympäristöhaittoja niissä tapauksissa, joissa riittävän laajaan ja luotettavaan tietopohjaan perustuvia haittayksikkökustannuksia ( /päästötonni) ei ole saatavilla. Tällöin arvioinneissa on käytetty yleensä laadullisia menetelmiä (esim. ympäristövaikutusten kuvaukset, luokittelut ja asiantuntija-arviot). Kohtuuttomien kustannusten arviointiin maat käyttävät erilaisia lähestymistapoja kuten kustannus-hyötyarviointeja, kustannustehokkuuslaskelmia sekä tapauskohtaista harkintaa. Komissiolle on raportoitava vuosittain BAT-poikkeamat: laitos, toimialakohtaisessa vertailuasiakirjassa oleva BAT-päätelmän numero, muuttuja ja kesto. Tiedot YLVAsta. 4
Hyvät käytännöt lupahakemuksessa Kun BAT-päästötasoista halutaan poiketa, tulisi toiminnanharjoittajan esittää osana ympäristölupahakemusta ainakin seuraavat tiedot: mille päästölle poikkeamaa haetaan ja ehdotus päästöraja-arvoksi perustelut poikkeamalle kuvaus millä teknisellä ratkaisulla BAT-päästötasoon voitaisiin päästä. Yksityiskohtaiset perustelut, jos esitetään, että BAT-päästötasojen mukaista tekniikkaa ei ole saatavilla tai esimerkiksi tilan puute estää tekniikan käyttöönottoa. arvio päästöjen vähentämisen kustannuksista arvio ympäristöhyödyistä, jotka poikkeamaa käytettäessä menetettäisiin päästöjen vähentämisen kustannusten ja menetettyjen ympäristöhyötyjen vertailu poikkeamaa koskevan päästön tai päästöjen raja-arvot sekä niiden voimassaoloaika 5
Hyvät käytännöt ratkaisussa perustelut poikkeaman myöntämiselle tai epäämiselle kustannusten ja ympäristöhyötyjen vertailu kustannusten laskennan, ympäristövaikutusten arvioinnin ja arvottamisen epävarmuudet sekä tiedon puutteet huomioon ottaen mahdolliset tilankäytölliset, tekniset tai muut esteet päästöjen vähentämisinvestoinnin toteuttamiselle poikkeamaa koskevan päästön tai päästöjen raja-arvot sekä niiden voimassaoloaika 6
Päästöjen vähentämisen kustannukset 1) Kustannusten arvioiminen rahamääräisesti nykyarvoina. Kustannukset tulisi arvioida rahamääräisesti, mikäli mahdollista, ja täydentää tarvittaessa laadullisella arvioinnilla. 2) Pääoma- ja käyttökustannukset. BAT-päästötasojen noudattamisen kokonaiskustannusten tulisi sisältää sekä pääomakustannukset että käyttö- ja kunnossapitokustannukset. 3) Nettoarvokustannukset. BAT-päästötasojen noudattamisen kokonaiskustannusten tulisi olla nettoarvo, josta on vähennetty kaikki BAT:n soveltamisesta aiheutuvat taloudelliset hyödyt. 4) Diskonttaus. Kustannukset tulisi diskontata eli laskettava kustannusten nykyarvo. Valittu diskonttokorko tulee ilmoittaa ja perustella. Kustannusarvioissa tulisi tehdä herkkyystarkastelu valitulle diskonttokorolle. Aikajaksona käytetään ensisijaisesti investoinnin pitoaikaa. 5) Kustannustietojen lähteet. Poikkeaman hakemuksessa tulisi selvästi kuvata kustannustietojen lähteet ja kustannusten laskennassa käytetyt menetelmät. 6) Kustannustietojen epävarmuus. Kustannustietojen epävarmuutta voidaan esittää niiden realistisella vaihteluvälillä. 7) Kustannusten luotettavuuden arviointi. Tämä voi perustua tietoihin muista laitoksista, joissa vastaava BAT-tekniikka on äskettäin otettu käyttöön, tai ulkopuolisten asiantuntijoiden arvioihin. 7
Ympäristöhyötyjen laskenta - yleistä 1) Ympäristöhyötyjen arvottaminen. BAT-poikkeuksen myöntämisen arvioinnin tulee sisältää BAT-päästötasojen K. Silvo noudattamisesta aiheutuvat ympäristöhyödyt. Ympäristöhyödyt tulisi arvioida rahamääräisesti (arvottaa), mikäli se on mahdollista, ja täydentää arviointia tarvittaessa laadullisella arvioinnilla. Arvioinnissa tulisi käyttää vakiintuneita, luotettaviin tutkimuksiin perustuvia epäpuhtauksien haittakustannuksia, mikäli niitä on saatavilla. 2) Menetettyjen ympäristöhyötyjen korjaus perusvuoden arvoon. Tietylle vuodelle arvioidut ympäristöhyödyt tulisi korjata tarkasteltavan vuoden (perusvuoden) hintatasoon inflaatiokertoimella. Ympäristökustannusten laskennassa käytettyjen yksikkökustannusten perusteet ja laskenta tulisi lisäksi tarkistaa sopivin väliajoin esimerkiksi 5 10 vuoden välein. Mikäli ympäristökustannuksille tehdään diskonttaus, diskonttokoron tulisi olla hyvin alhainen (esim. 0,2-1,0 %). 3) Hyötyjen arvioinnin lähteet. Poikkeaman hakemuksessa tulisi selvästi kuvata ympäristöhyötyihin liittyvien tietojen lähteet sekä ympäristöhyötyjen arvioinnissa ja laskennassa käytetyt menetelmät. 4) Hyötyjen epävarmuudet. Ympäristöhyötyjen epävarmuutta voidaan esittää niiden vaihteluvälillä. 8
Ympäristöhyötyjen arviointi ilmapäästöt Ilmapäästöjen menetettyjen ympäristöhyötyjen arvioinnissa suositellaan käytettäväksi ensisijaisesti alueellisesti K. Silvo tarkennettua IHKU-mallia Ympäristökustannusten arvioimiseksi IHKU-mallin antamia tuloksia (terveydelliset kustannukset) tulisi täydentää luontovaikutusten huomioon ottamisella. Ilman epäpuhtauspäästöjen aiheuttamia ekosysteemien monimuotoisuuden heikentymisen ympäristökustannuksia ( /päästö-t) on määritetty NEEDS-projektissa. Arvio ilmapäästöjen aiheuttamista haittakustannuksista luonnolle ja mahdollisesti rakennusmateriaaleille tulisi esittää erillään ilmapäästöjen terveydellisistä ympäristökustannuksista. Niille ilman epäpuhtauksien päästöille, joille ei voida soveltaa IHKU-mallia, voidaan käyttää Euroopan ympäristökeskuksen (EEA 2014) julkaisemia ympäristökustannuksia. Siltä osin kuin menetettyjä ympäristöhyötyjä ei kyetä arvioimaan euromääräisesti, tulisi niitä kuvata laadullisesti (esimerkiksi pölyn leviämismallinnukset, vaikutusten intensiteetti sekä ajallinen vaihtelu ja laajuus). 9
Korkeasta päästölähteestä ilmaan joutuvien eri epäpuhtauksien päästöjen ympäristökustannuksia ( /päästö-t) Suomen olosuhteissa. Epäpuhtaus Terveyshaittakustannukset teollisuuslaitosten päästöille, IHKU ( /päästö-t, vuoden 2017 hintataso) Luonnon monimuotoisuuden heikkenemisen haittakustannus, NEEDS ( /päästö-t, vuoden 2007 hintataso) EEA:n arvioimat haittakustannukset ( /päästö-t, vuoden 2005 hintataso) PM 2.5 5 900 17 100 Pääkaupunkiseutu 11 000 44 000 Yli 50 000 asukkaan 3 900 16 000 kunnat Muut alueet 3 100 12 000 PM 10 3 900 11 100 SO 2 730 3 100 400 4 100 11 900 NO x 240 1 000 1 400 1 500 3 800 NH 3 1 400 2 900 8 400 NMVOC 600 1 500 As 284 000 Cd 8 500 Cr 11 300 Hg 910 000 Ni 1 100 Bentseeni 27 PAH 1 261 000 PCDD/F-iteq 26 700 1,3-butadieeni 150 formaldehydi 60 dieselhiukkaset 170 CCE Final Report 2017 A. Andersin 10
Ympäristöhyötyjen arviointi vesiin johdettavat päästöt (1) Menetettyjen ympäristöhyötyjen arviointi voidaan tehdä kaksivaiheisena tarkasteluna siten, että ensimmäisessä vaiheessa verrataan BAT-päätelmän ja BAT-poikkeuksen mukaisten päästötasojen vesistövaikutuksia keskenään. Tässä vaiheessa Stora-Enso, Veitsiluoto tarkastelu keskittyy vertailtavien päästötasojen aiheuttamien vaikutusten suuruuteen ja vaikutusalueen laajuuteen. Tämän tarkastelun perusteella voi olla mahdollista todeta BAT-päätelmän ja BAT-poikkeuksen välillä oleva ero vesistövaikutuksissa niin pieneksi, ettei tarvetta yksityiskohtaisempaan menetettyjen ympäristöhyötyjen tarkasteluun BAT-poikkeuksen myöntämiseksi ole. Arvio menetetyistä ympäristöhyödyistä osoitetaan tällöin päästötasojen vesistövaikutuksina. Ympäristölaatunormeja voidaan hyödyntää haitattomuuden arvioinnissa niille aineille, joille normeja on annettu asetuksessa. Kriteerinä sille, pidetäänkö vesistövaikutuksia vähäistä suurempina, voidaan käyttää poikkeaman aiheuttaman pitoisuuslisän (ne muuttujat, joita käytetään ekologisessa luokittelussa, esim. chl-a, kok-p, kok-n) suhteellista osuutta jätevesiä vastaanottavan vesistön tyypin ekologisen luokan luokittelumuuttujien arvojen vaihteluvälistä. Kriteeriksi on esitetty yli 10 % 11 pitoisuuslisää vähintään puolella vesimuodostuman pinta-alasta.
Ympäristöhyötyjen arviointi vesiin johdettavat päästöt (2) Mikäli ero vesistövaikutuksissa on vähäistä suurempi, edetään arvioinnissa tarkempiin, mieluiten määrällisiin arvioihin K. Silvo menetetyistä ympäristöhyödyistä suhteessa BAT-päätelmän mukaisen päästötason aiheuttamiin kustannuksiin. Tällöin tarkastelussa tulisi tapauskohtaisesti hyödyntää esimerkiksi tässä raportissa esitettyjä arvottamismenetelmiä ja/tai niistä tuotettuja yksikköarvoja tulosten siirron avulla. Mikäli käytettävissä on tarkasteltavaan tapaukseen soveltuvia vesienhoidollisia kunnostuskustannuksia, tulisi ensisijaisesti käyttää niitä. Tapausesimerkkiliitteessä (7) on kuvattu yksityiskohtaisesti ympäristöhyötyjen laskemista ja arviointia. Tapauskohtaisesti on arvioitava millä menetelmällä saadaan edustava lopputulos. On myös hyväksyttävä, että kaikissa tapauksissa ei voida tehdä rahallista tai edes määrällistä arviota menetetyistä ympäristöhaitoista vaan kuvataan sanallisesti, taulukoin ja/tai kuvin vaikutusten luonne (esim. pitoisuusmuutoksin rehevöittävä, toksinen, terveyttä heikentävä, happea kuluttava, sameutta aiheuttava, hajua aiheuttava muutos), vaikutuksen laajuus ja kesto 12 sekä arvioidaan sen merkittävyys (laadullinen tarkastelu).
Virkistyskäyttöhyöty vesistön tilan muutoksen seurauksena Alue Välttävästä hyväksi Tyydyttävästä hyväksi Huonosta hyväksi Etelä-Suomi Keski-Suomi Pohjois-Suomi Rannikko Runsasravinteiset järvet 2900 1500 Humusjärvet Kirkasvetiset järvet 3000 1500 4000 2200 Runsasravinteiset järvet 1400 1000 Humusjärvet Kirkasvetiset järvet 2000 1000 2200 1500 Runsasravinteiset järvet - - Humusjärvet Kirkasvetiset järvet Rannikko 1100 600 1400 800 4300 2100 6100 58-86 /P 55-86 /P 104-176 /P 28-57 /P 36-57 /P 57-120 /P - /P 20-34 /P 36-64 /P 331-525 /Chl-a Virkistyskäyttöhyöty ekologisen tilan muutoksesta rantakiinteistöä kohden vuosittain ( /v/rantakiinteistö) (VIRVA-malli) (Hjerppe 2014) Nykytila Tavoitetila Huono Välttävä Tyydyttävä Hyvä Huono 0 36 50 64 Välttävä 0 10 20 Tyydyttävä 0 9 Hyvä 0 Rakentamattomien rantatonttien hinnan muutos (%), kun vesistöjen yleisen käyttökelpoisuusluokituksen mukainen tila vesistössä muuttuu (Artell 2014) K. Silvo 13
Kustannusten kohtuuttomuuden arviointi Kustannusten kohtuuttomuuden arvioinnissa tulisi verrata BAT-päästötasojen saavuttamisen kustannuksia ympäristöhyötyihin. Jotta poikkeama voidaan myöntää, tulisi investoinnin kustannusten olla selvästi ympäristöhyötyjä suuremmat. BAT-poikkeuksen käsittelyn kokonaisharkinnassa lupaviranomainen voi ottaa huomioon myös muita näkökohtia kuten vaikutukset viihtyisyyteen, aiemmat valitukset ja tasapuolisuus suhteessa muihin laitoksiin. Joissakin tapauksissa laadulliset arviot ja tapauskohtainen harkinta ovat tarkoituksenmukaisin lähestymistapa kokonaisarvion tekemiseksi. 14
Päätelmiä BAT-poikkeusten käsittely on varsin pitkälle harkinnanvaraista eri jäsenmaissa, komission ohjeistus jättää liikkumavaraa mm. euromääräisten arvioiden ja laadullisten arvioiden soveltamiselle Ilmapäästöille lähinnä terveysperusteisia ympäristökustannuksia on arvioitu jo pitkään ja menetelmät ovat kansainvälisesti vakiintuneita. Suomen olosuhteisiin on tehty tarkennettu IHKUlaskentamalli. Vesipäästöjen ympäristökustannukset ovat yksilöllisiä, terveyshaitta ei yleensä olennainen, haittoja tavallisesti virkistyskäytölle, kiinteistöjen arvolle ja ekosysteemin toiminnalle. Kansainvälisesti ei käytössä vesipäästöille yleisesti hyväksyttyjä yksikkökustannuksia tai laskentatapoja. Ympäristökustannusten arviointi hankalaa ja niiden vaihteluväli voi olla suuri. Laitosten yksilölliset tuotteet ja prosessit sekä rajoitteet esim. tilan suhteen voivat käytännössä vaikeuttaa oikeasuhtaisen ratkaisun löytämistä. Kansallista ohjeistusta saatetaan joutua edelleen tarkistamaan EU:n linjausten kehittyessä ja kansallisten tapausten käsittelykokemusten karttuessa. 15
Kiitos mielenkiinnosta! www.ymparisto.fi > Kulutus ja tuotanto > Paras tekniikka BAT K. Silvo https://www.ym.fi/fi-fi/ymparisto/lainsaadanto_ja_ohjeet/ymparistonsuojelun_valmisteilla_oleva_lainsaadanto/ Ymparistonsuojelulain_uudistaminen/Ymparistonsuojelulain_uudistuksen_toimeenpano 16