HE 92/2003 vp La VL tnomvp
U^altiopäivaasia, 92/2003 HE Sivu 1/2, PALUU ' HAKU KAIKISTA Asían valiokuntakäsittely HE 92/2003 vp tullihallintojen keskinäisestä avunannosta ja yhteistyöstä tehdyn yleissopimuksen ja sen oikaisupöytäkirjan hyväksymisestä sekä siihen liittyviksi laeiksi Ministeriö Valtiovarainministeriö [ Saapurri s-vaihe Asiarrtuntijava ihe /Jaostokäsittel y Ratkaistavana Käsittely ] päättynyt Keskusteluvai he Täysistunto lähettänyt 14.10.2003 lakivaliokuntaan lausuntoa varten Täysistunto lähettänyt 14.10.2003 perustuslakivaliokuntaan lausuntoa varten Täysistunto lähettänyt 14.10.2003 hallintovaliokuntaan mietintöä varten Lakivaliokunta Saapunut 15.10.2003 Käsittely päättynyt 05.02.2004 LaVL 1/2004 vp Käsittelyvaiheet 16.10.2003 Ilmoitettu asia valiokuntaan saapuneeksi lausunnon antamista varten. 21.10,2003 Asiantuntijoiden kuuleminen - finanssisihteeri Jukka Kekkonen, valtiovarainministeriö (K) - lainsäädäntöneuvos Tomi Vuori, sisäasiainministeriö (K) - apulaispoliisipäällikkö Rauno Sintonen, sisäasiainministeriö (K) I käsittely 22.10.2003 Asiantuntijoiden kuuleminen - tiedustelupäällikkö Sami Rakshit, Tullihallitus (K) apulaispäällikkö Jari Liukku, keskusrikospoliisi (K) professori Pekka Koskinen, (K) - professori Ari-Matti Nuutila, (K) Jatkettu I käsittely 04.11.2003 Asiantuntijoiden kuuleminen - lainsäädäntösihteeri Tanja Innanen, oikeusministeriö Todettu asiantuntijakuuleminen päättyneeksi. 05.02.2004 Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely Valmistunut: - LaVL 1/2004 vp Perustuslakivaliokunta Saapunut 14.10.2003 Käsittely päättynyt 11.12.2003 PeVL 21 /2003 vp Käsittelyvaiheet 15.10.2003 Ilmoitettu asia valiokuntaan saapuneeksi lausunnon antamista varten. I käsittely
http://fakta.eduskuntaji/triphome/bin/thw/trip/?${base}=vkfa03a${snhtml}=vknos... 6.2.2004.i t i o päivääsi a, HE 92/2003 Sivu 2/2 % 23.10.2003 Asiantuntijoiden kuuleminen Jatkettu I käsittely - neuvotteleva virkamies Ismo Mäenpää, valtiovarainministeriö - lainsäädäntöneuvos Eero J. Aarnio, oikeusministeriö (K) - Helsingin apulaispoliisipäältikkö Rauno Sintonen, sisäasiainministeriön edustajana (K) - lainsäädäntöneuvos Tomi Vuori, sisäasiainministeriö, Rajavartiolaitoksen esikunta (K) - professori Mikael Hiden, (K) - professori Olli Mäenpää, (K) - professori Kaarto Tuon, (K) - professori Veli-Pekka Viljanen, (K) 11.11.2003 Todettu asiantuntijakuuleminen päättyneeksi. 09.12.2003 Yleiskeskustelu - lausuntoluonnos 11.12.2003 Jatkettu yleiskeskustelu - 9.12.2003 esitelty lausuntoluonnos Yksityiskohtainen käsittely Valmistunut: -PeVL 21/2003 vp Hallintovaliokunta Saapunut 15.10.2003 Käsittelyvaiheet 15.10.2003 Ilmoitettu asia valiokuntaan saapuneeksi mietinnön antamista varten. I käsittely - perustuslakivaliokunnalle ja lakivaliokunnalle 11.12.2003 Asiantuntijoiden kuuleminen Jatkettu I käsittely - ylitarkastaja Marja Kartila, valtiovarainministeriö (K) - tiedustelupäällikkö Sami Rakshit, Tullihallitus (K) 12.12.2003 Asiantuntijoiden kuuleminen - apulaispoliisipäällikkö Rauno Sintonen, sisäasiainministeriö (K) - toimistopäällikkö Olli Hakkarainen, sisäasiainministeriö, rajavartio-osasto - lainsäädäntösihteeri Tanja Innanen, oikeusministeriö Päivitetty 06.02.2004 08:52:05 http://fakta.edus^ 6.2.2004 VALTIOVARAINMINISTERIÖ MUISTIO ' Vero-osasto l~tp[p itjuv 7 IA j, ; / 20.10.2003
Nvm Ismo Mäenpää Eduskunnan lakivaliokunnalle Hallituksen esitys 92/2003 vp EHDOTUS TULLIHALLINTOJEN KESKINÄISESTÄ AVUNANNOSTA JA YHTEISTYÖSTÄ TEHDYN YLEISSOPIMUKSEN JA SEN OIKAISUPÖYTÄKTRJAN HYVÄKSYMISESTÄ SEKÄ SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K. 3 artiklan perusteella tehdyn tullihallintojen keskinäistä avunantoa ja yhteistyötä koskevan ns. Napoli II yleissopimuksen. Yleissopimus sisältää määräykset EU:n jäsenvaltioden tullihallintojen välisestä yhteistyöstä kansallisen tullilainsäädännön oikean soveltamisen varmistamiseksi sekä min kansallisen kuin yhteisön tullilainsäädännön rikkomisten vuoksi syytteeseen ja rangaistukseen saattamiseksi. Yhteisön tullilainsäädännön oikean soveltamisen varmistamiseksi tehtävästä yhteistyöstä säätäminen kuuluu yhteisön toimivaltaan ja siitä onkin säädetty yhteisöinstrumentteja. Esimerkiksi tullipetosten osalta Napoli II yleissopimusta sovelletaan siis vasta sen jälkeen kun asiassa on käynnistetty esitutkinta. On huomattava, että käsite tullihallinto on määritelty sopimuksessa laajasti. Termillä tarkoitetaan paitsi jäsenvaltioiden tulliviranomaisia myös muita viranomaisia, jotka ovat toimivaltaisia panemaan yleissopimuksen määräykset täytäntöön. Sopimuksella ei näin ollen ole haluttu vaikuttaa jäsenvaltioiden oikeuteen itse päättää kansallisten viranomaisten toimivallasta, Suomessa ovat siis myös poliisi ja rajavartiolaitos sopimuksessa tarkoitettuja tullihallintoja. Yleissopimus sisältää perinteistä keskinäistä hallinnollista avunantoa koskevat määräykset pyynnöstä tai omaaloitteisesti annettavista tiedoista, minkä lisäksi se mahdollistaa myös oikeudellisen virka-avun antamisen. Näiltä osin sopimus ei tuo sisällöllisesti uutta nykytilanteeseen. Suomella on EU-maiden kanssa samansisältöisiä kahdenvälisiä tulliyhteistyösopimuksia, minkä lisäksi tullilaki ja rikos-oikeusapulaki (4/1994) sallivat kyseisenlaisen avun antamisen ilman sopimustakin. Yleissopimuksen merldttävimmät säännökset koskevat sopimuksen IV luvun erityisiä yhteistyön muotoja. Näitä ovat rajojen yli tapahtuva välitön takaa-ajo, rajojen yli tapahtuva valvonta, valvottu läpi-lasku, peitetutkinta ja yhteiset erityismtkimusryhmät. Näitä yhteistyömuotoja voidaan soveltaa vain, kun kyse on rikoksista, jotka koskevat laitonta huumausaineiden ja eräiden muiden kiellettyjen tavaroiden sekä huumausaineiden valmistamisessa käytettävien aineiden kauppaa tai rajan yli tapahtuvaa verollisten tavaroiden kauppaa, jolla pyritään kiertämään veroja tai saamaan perusteettomasti maksuja julkisista varoista, jos yhteisön tai jäsenvaltioiden talousarvioon kohdistuva taloudellinen rasitus on huomattavaa, taikka muuta yhteisön tai kansallisissa Mlilainsäädännöissä kiellettyjen tavaroiden kauppaa. Yhteistyön erityismuotoja toteutettaessa on noudatettava laillisuusperiaatetta, toissijaisuusperiaatetta sekä suhteellisuusperiaatetta. VALTIOVARAINMINISTERI Ö PL 28 00023 VALTIONEUVOSTO PUH. (09) 16001
Välitöntä takaa-ajoa ja rajan yli tapahtuvaa (jatkuvaa) valvontaa koskevat säännökset ovat yhdenmukaiset Schengenin yleissopimuksen vastaavien määräysten kanssa. Soveltamisalat eri rikosten suhteen määräytyvät kuitenkin eri tavoin. Napoli II soveltuu vain tullirikoksiin. Lisäksi on huomattava, että Napoli II yleissopimus, toisin kuin Schengenin sopimus, sallii välittömän takaa-ajon myös meritse. Suomen osalta nämäkään tulliyhteistyön muodot eivät ole periaatteiltaan uusia, sillä Suomella on Ruotsin ja Norjan kanssa voimassa rajatulliyhteistyösopimukset (SopS 1-2/1963 ja 36-37/1969), joiden mukaisesti tulliviranomaiset voivat suorittaa valvontavyöhykkeellä (Ruotsin kanssa kolmen kilometrin päähän rajalta) samankaltaisia toimenpiteitä pidemmällekin menevin valtuuksin.napoli II sopimuksen osalta jäsenvaltioiden on annettava julistus siitä, rajoittaako se takaa-ajoa ajallisesti tai aluellisesti. Esityksessä ehdotetaan toimittavan kuten Schengenin sopimuksen osalta eli rajoituksia ei tehtäisi. Erona Schengenin sopimukseen on myös se, että Napoli II sopimuksessa määrätään millä tavoin voidaan toisen sopimusvaltion alueella tehdä peitetutkintaa. Peitetatkinnasta on sittemmin sovittu myös EU:n vuoden 2000 oikeusapuyleissopimuksessa. Napoli II sopimuksen soveltamisala rajoituu tältäkin osin laittomien tai verollisten tavaroiden kauppaan liittyviin rikoksiin. Lisäksi soveltaminen edellyttää, että tapausta on erittäin vaikeaa selvittää ilman tällaisia tutkimustoimia. Tyypillinen tapaus, johon peitetutkintaa sovellettaisiin voisi olla soluttauneen virkamiehen toimiminen huumausainekuriirina. Peite-tutkinnassakin on noudatettava paikallisvaltion laisäädäntöä Peitetutkinnasta säädetään Suomessa poliisilaissa, jonka säädösten mukaisesti Napoli II yleissopimuksen perusteella tehtävän peitetutkinnan tulee tapahtua. Asiasta päättäisi poliisi, koska vain poliisilla on Suomessa valtuudet peitetuitkintaan.. Yleissopimuksessa on rajojen yli tapahtuvan välittömän takaa-ajon ja valvonnan sekä peitetutkinnan osalta määräykset, joiden mukaan jäsenvaltio voi ilmoittaa, ettei se sitoudu noudattamaan näitä toimia koskevia artikloita tai osia mistä. Yleissopimuksessa on myös määräys, jonka mukaan jäsenvaltio voi tapauskohtaisesti kieltäytyä jostain tietystä yhteistyön erityismuodosta, jos sen lainsäädäntö ei sitä salli tai se ei sisällä säännöksiä asiasta. Yleissopimus tulee voimaan 90 päivän kuluttua siitä, kun kaikki Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet Euroopan unionin neuvoston pääsihteerille hyväksyneensä yleissopimuksen. Kuitenkin ne jäsenvaltiot, jotka ennen sanottua ajankohtaa ovat yleissopimuksen hyväksyneet, voivat antaa julistuksen, jonka mukaan yleissopimusta sovelletaan niiden suhteissa niihin muihin jäsenvdtioihin, jotka ovat antaneet samansisältöisen julistuksen. Tällä tavoin Napoli II yleissopimusta jo sovelletaan tiettyjen jäsenmaiden välillä. 2(2)
ESIKUNTA SISÄASIAINMINISTERIÖ 0 RAJAVARTIOLAITOKSEN Oikeudellinen osasto Tomi Vuori Helsinki MUISTIO 20.10.200 3 Eduskunnan lakivaliokunnalle HALLITUKSEN ESITYS (HE 92/2003 VP) TULLIHALLINTOJEN KESKINÄISESTÄ AVUNNANNOSTA JA YHTEISTYÖSTÄ TEHDYN YLEISSOPIMUKSEN JA SEN OIKAISUPÖYTÄKIRJAN HYVÄKSYMISESTÄ SEKÄ SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI Esityksellä hyväksyttäisiin tullihallintojen keskinäisestä avunannosta ja yhteistyöstä tehty yleissopimus (Napoli II) ja sen oikaisupöytäkirja sekä asiaan liittyvät lait. Rajavartiolaitoksella on osana sisäasiainministeriötä ollut kiitettävästi tilaisuus esittää näkökantojaan valmistelun eri vaiheissa. Rajavartiolaitoksella ei ole asiallista huomautettavaa esityksestä. Kehitys perustuu tosiasiallisesti pitkälti Suomen kannoista riippumatta rikoksentorjunnan tehostamistarpeeseen Euroopan unionin muissa jäsenvaltioissa. Lainvalvontaviranomaisten toimialueita sääntelevä sekavahko sopimus- ja säädöskenttä on tuotu esityksessä hyvin esille. Rajavartiolaitoksen esikunta kiinnittää huomiota siihen, että Euroopan unionin keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa tehty yleissopimus, Schengenin säännöstö, tullihallintojen tekemät keskinäiset bilateraalisopimukset sekä monet muut vastaavat jo valmistuneet tai vasta kehitteillä olevat oikeudelliset instrumentit ovat omiaan vaikeuttamaan toimivaltasäännösten hallitsemista. Ongelma koskee erityisesti tavallista kansalaista, mutta tulkinta on viranomaisellekin hyvin haasteellista. Tämä asettaa Suomessa poliisi-, tulli- ja rajavartioviranomaisten sinänsä hyvin toimivalle yhteistoiminnalle (PTRyhteistyö) entistä suurempia vaatimuksia. Kansalaisten perusoikeuksiin liittyvät toimivaltasäännökset eivät enää nykyisin ilmene lakikirjasta. Rajavartiolaitoksen, joka sekin on esitutkintaviranomainen, näkökulmasta Napoli ll:n kaltaiset sopimukset ovat merkityksellisiä siinäkin mielessä, että vain rajavartiolaitoksella on Suomen sisäisen turvallisuuden viranomaisista kyky toimia tehokkaasti myös merellä ja ilmassa. Vaikka esim. Napoli II -sopimuksen vaikutuksen voidaan arvioida olevan Suomelle toistaiseksi kohtuullisen vähämerkityksellinen, muuttunee tilanne oleellisesti Baltian maiden, erityisesti Viron, tulessa Euroopan unionin jäseneksi. On huomattava, että Napoli ll:n kaltaiset oikeudelliset instrumentit, niin käytännön näkökulmasta kaukaisilta kuin ne saattavat Suomessa tuntuakin, ovat saaneet alkunsa alueilla, joissa niillä on todellista ja miltei jokapäiväistä merkitystä. Mainittakoon, että rajavartiolaitoksen esikunta on mm. edustanut Suomea puheenjohtajamaa Belgian vetämässä neuvotteluprosessissa, jossa pyrittiin muuttamaan Schengenin säännöstöä siten, että tarkkailu ja takaa-ajo Schengenin yleissopimuksessa tarkoitettujen rikosten estämiseksi olisi ollut mahdollista myös merellä ja ilmassa. Nyt esiliä oleva Napoli II -sopinus mahdollistaa rajat ylittävän toiminnan tullirikosten osalta myös merellä. RAJAVARTIOLAITOKSEN ESIKUNTA, PL 3. 00131 Helsinki, puhelin 020 410 6511, telekopio 020 410 6755 Rajavartiolaitos on jo tähän mennessä tarkkaillut erilaisia kohteita mm. merellä teknisen valvonnan keinoin osana rajavalvontaa sen mukaan kuin rajavartiolaitoksesta annetussa laissa (320/1999, jäljempänä rajavartiolaki) säädetään. Edellä kuvatut seikat kuitenkin merkitsevät rajavartiolaitokselle tarvetta mm. varsinaisen teknisen tarkkailun suorittamiseen siten kuin tekninen tarkkailu ymmärretään pakkokeinolaissa (450/1987) ja poliisilaissa (493/1995). Tämä on ilmeistä erityisesti siinä tapauksessa, että seurattaviin aluksiin aletaan sijoittaa ilmasta tai toisesta aluksesta käsin seurattavia seurantalaitteita (= tekninen seuranta). Tekninen tarkkailu ei ole tällä hetkellä rajavartiolain mukaan sallittua rajavartiolaitokselle. Sisäasiainministeriö on asettanut 30.5.2002 hankkeen rajavartiolaitoksesta annetun lain uudistamiseksi. Edellä kuvatut seikat otetaan osaltaan valmistelutyössä huomioon. Tarkoitus on rajavartiolaitoksen oman esitutkinnan tehostamisen ja edelleen tiivistyvän PTR-yhteistyön vuoksi esittää teknisen tarkkailun sallimista rajavartiolaitokselle. Esityksen käsittely on määrä aloittaa eduskunnassa syysistuntokaudella 2004.
2 SISÄASIAINMINISTERIÖ Poliisiosasto Poliisitoimintayksikkö 20.10.2003 (ti 21.10.2003 klo 10.30) LAKIVALIOKUNNALLE HE 92/2003 vp tulli hai iintoj en keskinäisestä avunannosta ja yhteistyöstä tehdyn yleissopimuksen ja sen oikaisupöytäkirjan hyväksymisestä sekä siihen liittyviksi laeiksi ASIANTUNTIJALAUSUNTO Eduskunnan lakivaliokunta on pyytänyt sisäasiainministeriötä lähettämään edustajansa asiantuntijana kuultavaksi tiistaina 21.10.2003 klo. 10.30 alkavaan kokoukseen, jossa käsitellään hallituksen esitystä tullihallintojen keskinäisestä avunannosta ja yhteistyöstä tehdyn yleissopimuksen (ns. Napoli II) ja sen oikaisupöytäkirjan hyväksymisestä sekä siihen liittyviksi laeiksi. Sisäasiainministeriö esittää kunnioittavasti kirjallisena lausuntonaan seuraavaa: Sisäasiainministeriö pitää kannatettavana kansainvälisen yhteistyön tehostamista rikosten torjunnan ja selvittämisen osalta. Yhteistyömuotojen laajentaminen jäsenvaltioiden rajojen yli ulottuvaksi on eräs edellytys kansainvälisen rikollisuuden torjunnalle. Lisäksi ehdotuksessa mainittujen yhteistyön erityismuotojen merkitys on tärkeä varsinkin ammattimaisen ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa ja selvittämisessä. Sisäasiainministeriö näkee yleisestikin tärkeänä, että kansainvälisiä sopimusinstrumentteja laadittaessa ja voimaansaatettaessa otetaan kokonaisvaltaisesti huomioon myös muut vastaavia päämääriä varten laaditut sekä valmisteilla olevat sopimukset. Kansainvälinen ja varsinkin järjestäytynyt rikollisuus on harvemmin siten eriytynyttä, että lainvastaisia toimia voitaisiin kansallisesti torjua tehokkaasti pelkästään yhden viranomaisen ja sitä sitovan sopimuksen toimesta. Rikosten torjunnan ja selvittämisen tulee olla mahdollisimman tehokasta riippumatta siitä mikä tai mitkä lainvalvontaviranomaiset ja minkä sopimuksen nojalla asiassa toimivat. Tästä syystä sisäasiainministeriö suhtautuu myönteisesti siihen, että Napoli II-sopimusta laadittaessa on otettu huomioon valmisteilla ollut hallituksen esitys koskien keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä tehdyn yleissopimuksen (MLA-sopimus) hyväksymistä, varsinkin koska viimeksi mainittu sopimus sisältää useita vastaavansisältöisiä säännöksiä kuin nyt käsiteltävänä oleva ehdotus. Koska rikosten torjuntaan ja selvittämiseen voivat osallistua eri viranomaiset eri sopimusten nojalla, pitää sisäasiainministeriö tärkeänä, että käytännössä tieto rikosten torjuntaan tai selvittämiseen sovellettavista menetelmistä ja toimintata-hoista välittyy kaikille niille viranomaisille, jotka ovat toimivaltaisia kyseessä Postiosoit e PL 26 00023 VALTIONEUVOSTO Käyntiosoite Säästöpankinranta 2 A 00530 HELSINKI Puhelin Vaihde (09) 16 001 Sähköposti: etunimi.sukunimi@p oliisi.fi Telefax (09)160 42924
SISÄASIAINMINISTERIÖ olevassa asiassa. Näin vältetään käytännössä mahdollisesti ilmentyvät toimivalta-epäselvyydet ja -ristiriidat. Siksi on tärkeää, että esimerkiksi yleissopimuksessa tarkoitettuja pakkokeinoja käytettäessä varmistetaan, että ilmoitus pakkokeinon käytöstä tehdään Napoli II-yleissopimuksessa tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena toimivan Tullihallituksen lisäksi myös ko. asiassa poliisin toimivaltaista viranomaista edustavalle keskusrikospoliisille. Esimerkiksi 23 artiklan mukaisen pelletoiminnan osalta on tärkeää, että menettelyt eri kansallisten viranomaisten välillä muodostuvat selkeiksi ja täsmällisiksi sekä koordinoiduiksi, jolloin toiminta ei vaarannu tiedonkulun puutteellisuuden ja päällekkäisten toimintojen johdosta. Myös peitetoimintaa osallistuvien virkamiesten turvallisuus edellyttää, että jutun selvittämisen osalta mahdollisesti käytössä olevat muun viranomaisen menetelmät ovat peitetoiminnasta vastaavan tahon tiedossa. Tästä syystä sisäasiainministeriö suhtautuu myönteisesti esityksen 5 artiklaa koskevissa perusteluissa korostettuun koordinoinnin merkitykseen, varsinkin mikäli se ulotetaan koskemaan kokonaisuudessaan niitä viranomaisia, jotka ovat toimivaltaisia saman asian osalta ja joilla saattaa olla vireillä rikostorjunta- ja selvitystoiminta. Tämä edesauttaa myös toiminnan asianmukaista valvontaa ja käytettävissä olevien voimavarojen mahdollisimman tehokasta hyödyntämistä. Mm. keskusrikospoliisi on 26.7.2001 valtiovarainministeriön veroosaston tul-liyksikölle antamassaan lausunnossa pyytänyt harkitsemaan tulisiko tullilakiin sisällyttää vastaavansisältöiset vieraan valtion viranomaista koskevat toimivaltuus-säännökset kuin poliisilain takaaajoa ja tarkkailua koskevissa 22 aj a 30 a :ssä on mainittu poliisin osalta Schengenin yleissopimuksen säätämisen yhteydessä. On kuitenkin huomattava, että Napoli II sopimus, johon käytännön soveltamistilanteissa joudutaan kuitenkin voimaanpanosäännösten lisäksi turvautumaan, on näiltä osin varsin yksityiskohtainen. Lähinnä tullilakiin otettavilla säännöksillä olisi siten informatiivinen arvo. Tältä osin tulisi ehkä kokonaisvaltaisesti pohtia erillisten toimivaltuussäannösten sisällyttämisen merkitystä kansalliseen lainsäädäntöön. Sisäasiainministeriö haluaa vielä korostaa eri sopimuksissa käytettävien termien yhdenmukaisen käytön merkitystä epäselvyyksien välttämiseksi. Näin ollen sisäasiainministeriö katsoo, että esityksen perusteluissa tulisi selkeästi määritellä sellaisten termien sisältö, joiden osalta saattaa käytännön soveltamistilanteissa ilmetä epäselvyyksiä siitä syystä, että vastaavan asian osalta jossakin toisessa sopimuksessa tai kansallisessa lainsäädännössä saatetaan käyttää eri termiä. Muun muassa Napoli Ilsopimuksessa käytetyt käsitteet "yhteiset erityistutkimusryhmät" ja "peitetutkinta" eroavat MLA-sopimuksen käsitteistä "yhteiset tutkmtaryhmät" ja "peitetoiminta". Käsite "peitetutkinta" eroaa myös kansallisessa lainsäädännössä käytetystä käsitteestä "peitetoiminta". Apulaispoliisipäällikkö Rauno Sintonen a:\perustuslakivaliokunta.doc
f Ztt? t/p Tullihallitus MUISTIO Valvontaosasto 22.10.2003 Sami Rakshit Eduskunnan L Au. \VA v.!0 ku»jwah.t HE 92/2003 vp Yleistä Napoli II -yleissopimus käsittelee EU-maiden tullihallintojen keskinäistä avunantoa ja yhteistyötä. Sopimus perustuu EU-sopimuksen K.3 artiklaan. Sopimuksen kohteena on avunanto kansallisten tullilainsäädäntöjen oikean soveltamisen varmistamiseksi sekä yhteistyö kansallisten ja EY:n tullilainsäädäntöjen rikkomusten syytteenseen saattamiseksi (III pilari). Avunanto EY:n tullilainsäädännön oikean soveltamisen varmistamiseksi (I pilari) sisältyy neuvoston asetukseen (EY) Nro 515/97. Suomella on lukuisia kahdenvälisiä tulliyhteistyösopimuksia, joista useita myös nykyisten ja tulevien EU-jäsenvaltioiden kanssa. Sopimukset käsittävät lähinnä avunantoa koskevia määräyksiä, mutta osin myös on käsitelty myös erityisiä yhteistyömuotoja (lähinnä valvottua läpilaskua). Lisäksi Suomella on Ruotsin ja Norjan kanssa bilateraaliset rajatulliyhteistyösopimukset, jotka käsittelevät lähinnä rajanpinnassa (molemmin puolin rajaa!) tapahtuvaa yhteistyötä. Napoli II -yleissopimus ei luo kansallisille tullihallinnoille uusia toimivaltuuksia, eikä muutoinkaan vaikuta kansallisen lainsäädännön määrittelemiin toimivaltuuksiin. Yleissopimus luo kansallisille hiuihallinnoille juridisen perustan pyytää yhteistyötä (toimenpiteitä tai kiiretapauksissa omaa toimivaltaa) muilta EU-jäsenvaltioilta rikostorjuntatoi-mien suorittamiseksi. Kukin jäsenvaltio itse määrittelee, mitkä kansalliset viranomaiset se haluaa Napoli II -yleissopimuksen tarkoittamiksi ns. toimivaltaisiksi viranomaisiksi. Suomessa tällaisia toimivaltaisia viranomaisia ovat tullin lisäksi poliisi ja rajavartiolaitos. Pyynnöstä annettava ja oma-aloitteinen apu (2 ja 3 luvut) Yleissopimuksen 2 ja 3 luvuissa on säännelty titllihauhr^en välisestä avunannosta, 2 luvussa pyynnöstä annettavasta avusta ja 3 luvussa oma-aloitteisesta avusta. Säännökset vastaavat tulliyhteistyösopimusten vastaavia avunantoa koskevia määräyksiä. Yleissopimuksella kaikkien EUvaltioiden välillä tulee noudatettavaksi samansisältöiset mahdollisuudet ja velvollisuudet keskinäiseen avunantoon. Avunantoa koskevat määräykset eivät estä jäsenvaltioita sitoutumasta pidemmälle menevään avunantoon joka jo aiemmin vomassaolleilla tai täysin uusilla sopimusjärjestelyillä. Avunantoa koskevien määräysten keskeinen sisältö on, että pyynnön vastaanottaneen viranomaisen on meneteltävä kyseisessä tilanteessa aivan samoin, kuin se menettelisi toisiessaan omaan lukuunsa. Kyseisen viranomaisen onkin käytettävä kaikkia kansallisen lainsäädännön suomia laillisia toimivaltuuksia toimenpiteen suorittamiseksi. Lisäksi viranomaisen on oma-aloitteisesti, ilman lisäpyyntöä, annettava apua kaikissa kyseiseen rikokseen liittyvissä tilanteissa. Tarvittaessa pyynnönvastaanottanut viranomainen on velvollinen aktiivisesti selvittämään tarvittavan avun laajuuden ja tarkemman kohteen. Lisäksi oma-aloitteisessa avunannossa viranomaisen on omaaloitteisesti informoitava muita jäsenvaltioita todisteista ja tiedoista, joista voi olla hyötyä muiden jäsenvaltioiden selvittäessä ja tutkiessa tullirikoksia tai ryhtyessä syytetoimiin. Yhteistyön erityismuodot (4 luku) Napoli II -yleissopimuksen keskeinen sisältö ja "uutuus" on sen 4 luvun mukaisissa yhteistyön erityismuodoissa. Tällaisia erityismuotoja ovat rajat ylittävä takaa-ajo ja valvonta, valvottu läpilasku, peitetutkinta ja yhteisten tutkintaryhmien käyttö. Eli kyseessä ovat yhteistyömuodot, joissa toisen jäsenvaltion viranomaiset mahdollisesti toimivat toisen jäsenvaltion alueella tullirikosten tutkimiseksi. Erityisten yhteistyömuotojen keskeinen tarkoitus on kompensoida niitä epäkohtia, jotka EU:ssa toteutettu tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaate on synnyttänyt. Yhteistyötä tiivistämällä
jäsenvaltioiden viranomaiset pystyvät joustavammin ja tehokkaammin vastaamaan rajojen madaltumisesta aiheutuvaan vakavan rikollisuuden kansainvälistymiseen. Viranomaisyhteistyön periaatetta korostaa myös Suomen ilmoitus, että Napoli II -yleissopimuksen kansallisina, toimivaltaisina viranomaisina tulevat toimimaan kaikki rajat ylittävän rikollisen toi-minan torjumisen kannalta keskeiset viranomaiset: poliisi, tulli ja rajavartiolaitos. Erityisiä yhteistyömuotoja arvioitaessa on aina muistettava, ettei yleissopimus lähtökohtaisesti luo uusia toimivaltuuksia kansallisille viranomaisille: kaikki toiminta tapahtuu kansallisen lainsäädännön rajaamissa puitteissa. Eli kansallisen lainsäädännön vastaisia toimenpiteistä ei saa suorittaa yleissopimuksen perusteella. Lisäksi jäsenvaltio voi siis yksittäistapauksessa kieltäytyä yhteistyöstä, mikäli pyydetyn toiminnan laajuus on ilmeisessä epäsuhteessa oletetun rikoksen vakavuuteen. Jäsenvaltioilla on oikeus teke-määllä erityinen varauma jättäytyä rajat ylittävää takaa-ajoa, rajat ylittävää valvontaa ja peitetoimintaa koskevien artikloiden soveltamialan ulkopuolelle. Suomi ei tule esittää-mää yhtään varaumaa erityisen yhteistyön ulkopuolelle jättäytymisestä. Erityisistä yhteistyömuodoista kaksi, rajat ylittävä takaa-ajo ja valvonta, on säännelty lähes identtisellä tavalla Schengenin yleissopimuksessa. Myös Schengenin säännöstön soveltamisessa kaikki kolme ns. PTR-viranomaista (poliisi, tulli ja rajavartiolaitos) ovat toimivaltaisia viranomaisia. Napoli II - yleissopimuksen suhde Schengenin yleissopimukseen on se, että vaikka Napoli II -yleissopimus mahdollistaa erilaisten varaumien teon, jäsenvaltion on sitoduttava Napoli II -yleissopimuksen yhteistyömuotoihin kuitenkin vähintään samassa laajuudessa kuin Schengenin säännöstön mukaan se on sitoutunut. Yhteistyömuodoista rajat ylittävät takaa-ajoa ja valvontaa on jo nyt mahdollista
tehdä paitsi Schengenin säännöstön perusteella myös rajatulliyhteistyösopimuksiin perustuen. Valvotut läpilaskut ja yhteiset tutkintaryhmät on kattavasti huomioitu bilateraalisissa tulliyhteistyösopimuksissa sekä uudessa rikosoikeusapulaissa. Lisäksi eduskunnassa on par'aikaa käsiteltävänä hallituksen esitys MLA-sopimuksen (EU:n oikeusapusopi-mus) ratifioimiseksi; MLAsopimukseen perustuen jo säädetty ja voimaansaatettu kansallinen laki yhteisistä tutkintaryhmistä. Näin ollen yhteistyömuodoista ainoastaan pei-tetoiminta on Suomen tulliviranomaiselle "uusi" tulliyhteistyömuoto. Koska yhteistyötä tehtäessä toimitaan kansallisen lainsäädännön määrittelemällä tavalla, kansallinen lainsäädäntö määrittelee Suomen mahdollisuudet osallistua tähän peitetoiminta yhteistyöhön. Napoli LI -yleissopimuksen mukainen toimivaltainen viranomainen on tullin lisäksi poliisi, peitetoimintaa tulee toteuttamaan Suomen osalta toistaiseksi ainoastaan poliisi.
t*»*/**/*^ 1(4) Lakivaliokunta KESKUSRIKOSPOLI ISI 21.10.2003 1411/011/03 HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE TULLIHALLINTOJEN KESKINÄISESTÄ AVUNANNOSTA JA YHTEISTYÖSTÄ TEHDYN YLEISSOPIMUKSEN JA SEN OIKAISUPÖYTÄKIRJAN HYVÄKSYMISESTÄ SEKÄ SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI Eduskunnan lakivaliokunta on pyytänyt keskusrikospoliisia lähettämään edustajansa asiantuntijana kuultavaksi keskiviikkona 22.10.2003 klo. 10.00 alkavaan kokoukseen, jossa käsitellään hallituksen esitystä tullihallintojen keskinäisestä avunannosta ja yhteistyöstä tehdyn yleissopimuksen (ns. Napoli H) ja sen oikaisupöytäkirjan hyväksymisestä sekä siihen liittyviksi laeiksi. Keskusrikospoliisi esittää kunnioittavasti kirjallisena lausuntonaan seuraavaa: 1. Yleistä Keskusrikospoliisi pitää kannatettavana kansainvälisen yhteistyön tehostamista rikosten torjunnassa ja selvittämisessä. Yhteistyömuotojen laajentaminen jäsenvaltioiden rajojen yli ulottuvaksi on yksi edellytys tehokkaalle kansainvälisen rikollisuuden torjunnalle. Lisäksi ehdotuksessa mainittujen yhteistyön erityismuotojen merkitys on oleellinen varsinkin ammattimaisen ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa ja selvittämisessä. Yleisesti keskusrikospoliisi näkee tärkeänä, että kansainvälisiä sopimusinstrumentteja laadittaessa ja voimaan saatettaessa otetaan kokonaisvaltaisesti huomioon myös muut vastaavia päämääriä varten laaditut sekä valmisteilla olevat sopimukset. Kansainvälinen ja varsinkin järjestäytynyt rikollisuus on harvemmin siten eriytynyttä, että lainvastaisia toimia torjuttaisiin pelkästään yhden viranomaisen ja sitä sitovan sopimuksen toimesta. Rikosten torjunnan ja selvittämisen tuleekin olla mahdollisimman tehokasta riippumatta siitä mikä tai mitkä lainvalvontaviranomaiset ja minkä sopimuksen nojalla asiassa toimivat. Tästä syystä keskusrikospoliisi suhtautuu myönteisesti siihen, että Napoli ll-sopimuksen voimaansaattamista koskevaa hallituksen esitystä laadittaessa on otettu huomioon valmisteilla ollut hallituksen esitys koskien keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä tehdyn yleissopimuksen (ns. MLA-sopimus) hyväksymistä, varsinkin koska viimeksi mainittu sopimus sisältää useita vastaavansisältöisiä säännöksiä ja toimivaltuuksia kuin nyt käsiteltävä ehdotus. Keskusrikospoliisi kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että vaikka Napoli Il-sopimus onkin lähtökohtaisesti tullihallintojen keskinäistä toimintaa tehostava sopimus, on myös poliisi tämän sopimuksen nojalla toimivaltainen viranomainen joissakin asioissa. Esimerkiksi peitetoimintaa koskevassa 23 artiklassa on todettu, että lupa toimia toisen jäsenvaltion alueella väärän henkilöllisyyden turvin on paitsi tullihallinnon virkamie- KESKUSRIKOSPOLIISI 21.10.2003 hellä myös tämän hallinnon puolesta toimivalla edustajalla. Näin ollen poliisi voi Napoli li sopimuksen nojalla suorittaa peitetoimintaa jutuissa, jossa kansallisen lainsäädännön asettamat pertetoiminnan edellytykset täyttyvät. Vastaava toimintamahdollisuus poliisilla on kuitenkin jo MLA-sopimuksen nojalla, joten Napoli ll-sopimus ei tältä osin juurikaan tuo lisäarvoa asiaan. 2. Yhteistyön koordinointi Koska rikosten torjuntaan ja selvittämiseen voivat osallistua eri viranomaiset eri sopimusten nojalla, pitää keskusrikospoliisi tärkeänä, että käytännössä tieto rikosten torjuntaan tai selvittämiseen kulloinkin sovellettavista menetelmistä ja toimijatahoista välittyy kaikille niille viranomaisille, jotka ovat kansallisesti toimivaltaisia kyseisessä asiassa. Näin vältetään
käytännössä mahdollisesti ilmentyvät päällekkäiset toiminnat sekä toimivaltaepäselvyyksistä johtuvat haitat. Siksi on tärkeää, että esimerkiksi yleissopimuksessa tarkoitettuja tietoja vaihdettaessa taikka pakkokeinoja käytettäessä varmistetaan, että ilmoitus toimenpiteistä tehdään Napoli Il-yleissopimuksessa tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena toimivan Tullihallituksen lisäksi myös poliisille. Menettelyjen eri kansallisten viranomaisten välillä tulee olla koordinoituja, jotta rikostorjunnan tavoite ei vaarannu tiedonkulun puutteellisuuden ja päällekkäisten toimintojen johdosta. Keskusrikospoliisi suhtautuukin myönteisesti esityksen 5 artiklaa koskevissa perusteluissa korostettuun koordinoinnin merkitykseen varsinkin, mikäli se ulotetaan koskemaan kokonaisvaltaisesti niitä viranomaisia, jotka ovat toimivaltaisia samassa asiassa ja joilla saattaa olla vireillä esitutkintatoimia asiaan liittyen. Poliisin, tuliin ja rajavartiolaitoksen yhteisen rikostorjuntastrategian tarpeellisuus korostuu jatkossa, kun otetaan huomioon muun muassa nyt esillä oleva Napot; li sopimus. Rikostorjunnan vaikuttavuus ja toiminnan kustannustehokkuus edellyttävät, että PTRviranomaisten toimialat määritellään rikostorjunnan osalta selkeästi, sillä erityisesti järjestäytyneen ja muun vakavan rikollisuuden torjunta aiheuttaa yhteiskunnalle vuosittain huomattavia kustannuksia. Toimialamäärittelyiden jälkeen poliisi-, tulli- ja rajavartioviranomaisten tulee lisätä rikostorjuntaan liittyvää yhteistyötään merkittävästi erityisesti rikostiedustelun ja -analyysin osalta, jotta rikosten ennalta estämiseen ja tutkintaan liittyvät toimet voitaisiin toteuttaa koordinoidusti sekä suunnitelmallisesti. 3. Toimivaltuussäännökset Keskusrikospoliisi on aikaisemmassa (26.7.2001) valtiovarainministeriön vero-osaston tuliiyksikölle antamassaan lausunnossa kehottanut harkitsemaan tulisiko tullilakiin sisällyttää vastaavansisältöiset vieraan valtion viranomaista koskevat toimi-valtuussäännökset kuin poliisilain takaa-ajoa ja tarkkailua koskevissa 22 a ja 30 a :ssä on mainittu poliisin osalta Schengenin yleissopimuksen säätämisen yhteydessä. Vaikkakin Napoli II sopimus, johon käytännön soveltamistilanteissa joudutaan voimaanpanosäännösten lisäksi turvautumaan, on perusteluiltaan varsin yksityiskohtainen, olisi lainsäädännön selkeyden ja yhdenmukaisuuden vuoksi syytä harkita toi-mivaltuussäännöksiä koskevan säätämistavan yhdenmukaisuutta ja yhteismitallisuutta riippumatta siitä minkä viranomaisen toimivaltuuksista kulloinkin säädetään. KESKUSRIKOSPOLIISI 21.10.2003 4. Yksityiskohtaisia kannanottoja Peitetoiminta Ehdotuksen pelletoimintaa koskevassa 23 artiklassa on todettu, että jäsenvaltiot soveltavat artiklaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti. Voimaansaattamislain 2 :ssä on todettu, että peitetoiminnassa ja valeostossa noudatetaan pakkokeinolain 6 luvun 7 :n sekä poliisilain 28, 31 a :n 1 momentin, 31 b :n 1 momentin ja 32 a :n säännöksiä. Keskusrikospoliisi suhtautuu myönteisesti voimaansaattamislakiin tehtyyn täsmennykseen, jonka mukaan 31 a ja 31 b :ien osalta sovelletaan vain pykälien 1 momentteja, jolloin esimerkiksi peitetoiminnan osalta oikeusavun antaminen on mahdollista vaikka rikoksen vaikutukset eivät ilmenisikään Suomessa mikä edellytys on mainittu poliisilain 31 a :n 2 momentissa. Vastaava täsmennys on tehty MLAsopimuksen voimaansaattamista koskevaan lakiin. Koska vakava ja järjestäytynyt rikollisuus on yhä ammattimaisempaa ja erikoistunutta, tulee myös lainvalvontaviranomaisten toimien vastata rikollisessa toimintaympäristössä tapahtuneita muutoksia. Joissakin tilanteissa peitetoiminnan toteuttaminen saattaa edellyttää peitetoimintaa suorittavalta virkamieheltä tietynlaista harvinaislaatuisempaa erityisosaamista. Voimaansaattamislaki mahdollistaisi siten tällaisten osaamistarpeiden toteuttamisen muun muassa siten, että Suomen poliisi voisi pyytää oikeusapuna saada käyttää esimerkiksi saksalaista tietyn erityistaidon omaavaa peitehenkiiöä suomalaisessa operaatiossa, jonka toteuttamisessa tätä taitoa tarvitaan. Täsmennys mahdollistaakin ammattimaisen rikollisuuden torjunnan asettamien erityisvaatimusten sekä työturvallisuusnäkökohtien huomioimisen peitetoiminnan ja valeoston osalta. Keskusrikospoliisi haluaa kuitenkin tässä yhteydessä korostaa, että lainvalvontaviranomaisten kansainvälistä yhteistoimintaa tulee tarkastella kokonaisvaltaisesti. Esimerkiksi tehokkaan peitetoimintaan liittyvän yhteistyön kannalta ei ole riittävää, että voimassa olevat kansainväliset sopimukset ja säännökset mahdollistavat oikeusavun
pyytämisen ja antamisen sinänsä mikäli kansallinen lainsäädäntö muutoin saattaa lopulta jopa tosiasiassa estää kyseisen oikeusavun toteuttamisen. Näin saattaa olla esimerkiksi peitehenkilön suojaamiseen liittyvien säännösten osalta. Useissa Euroopan valtioissa peitehenkiiöä voidaan oikeuskäsittelyssä todistajana kuultaessa suojata niin, että hänen oikea henkilöllisyytensä ei paljastu, eli kuuleminen voidaan suorittaa anonyymisti. Suomen kansallisen todistelua koskevan lainsäädännön tietynasteinen puutteellisuus tältä osin saattaa merkitä, että oikeusavun antamisesta Suomelle kieltäydytään. Siten myös kansallisten säännösten tarkastelu ja kehittäminen kansainvälisten sopimusten soveltamisen varmistamiseksi on välttämätöntä. Käsitteistä Keskusrikospoliisi haluaa vielä korostaa eri sopimuksissa käytettävien termien yhdenmukaisen käytön merkitystä epäselvyyksien välttämiseksi. Muun muassa Napoli llsopimuksessa käytetyt käsitteet "yhteiset erityistutkimusryhmät" ja "peitetutkinta" eroavat MLA-sopimuksen käsitteistä "yhteiset tutkintaryhmät" ja "peitetoiminta". Käsite "peitetutkinta" eroaa myös kansallisessa lainsäädännössä käytetystä käsitteestä "peitetoiminta". Keskusrikospoliisi katsookin, että termien yhtäläisyyteen tulisi kiinnittää huomiota sillä se osaltaan poistaisi käytännön soveltamistilanteissa mahdollisesti
15(4} KESKUSRIKOSPOLIISI 21.10.2003 esiin tulevia epäselvyyksiä. Määrittelyjen ja käsitteiden selkeyttä puoltaa myös se, että sopimuksen nojalla on mahdollisuus puuttua varsin pitkälle meneviin henkilön perusoikeuksissa ja ihmisoikeussopimuksissa suojattuihin oikeushyviin. Apulaispäällikkö Rikostarkastaja
Helsinki 23. lokakuuta 2003 & **/Z*3 Vi> Professori Pekka Koskinen,. ÄSia: Hl 92/2003 vp (tullihallintojen 3$/2* 0 3I keskinäinen avunanto ja yhteistyö ym.) / L a k i v a 1 iokunnal le Käsiteltävänä on HE 92/2003 vp tullihallintojen keskinäisestä avunannosta ja yhteistyöstä tehdyn yleissopimuksen ja sen oikaisupöytäkirjan hyväksymisestä sekä siihen liittyviksi laeiksi. Olin asiassa kuultavana lakivaliokunnassa 22.10.2003, ja esitän nyt kirjallisessa muodossa silloin esiin tuomani keskeiset näkökohdat. HE:ssä tarkoitettu asia liittyy moniin muihin lainsäädännöllisiin järjestelyihin, osaksi jo voimaan tulleisiin, osaksi juuri nyt eduskunnan käsittelyssä oleviin. Schengen, kansainvälisestä rikosoikeusavusta annettu laki, tullin yhteistyösopimukset, eduskunnassa oleva rikosoikeusapusopimus (HE 31/2003) ovat tällaisia. Sen vuoksi nyt esillä olevan HE:n arviointi on hankalaa, yhteydet muuhun säännösmateriaaliin ovat vaikeasti hallittavissa. Se EU:n sääntelyhanke, jonka tuloksena nyt käsillä oleva HE on, on jo aikaisemmin ollut eri vaiheissaan eduskunnan käsiteltävänä. Nyt esillä olevaa HE:tä vastaavaa esitystä (HE 203/2002 vp) käsiteltiin jo vaaleja edeltäneillä valtiopäivillä. Sieltä ehdittiin saada hallintovaliokunnan lausunto (HaVL 42/2002 vp). Lausunto oli eräiltä osin huomattavan kriittinen. Valiokunnan silloinen kritiikki puree täysin määrin myös nyt käsiteltävänä olevaan esitykseen. Tähän HEreen liittyvät ongelmat ovat osin pääasiassa valtiosääntöoikeudellisia. Asian tämän puolen selvittely kuulunee lähinnä perustuslakivaliokunnalle. Sen vuoksi sivuutan enimmäkseen asian tämän puolen. Oma huomioni, ja nimenomaan rikosoikeuden asiantuntijana, kohdistuu ennen muuta HE:ssä esillä olevan yleissopimuksen 4 lukuun. Yleissopimuksen 4 luvussa on puhe yhteistyön erityismuodoista. Niitä ovat 1) rajojen yli tapahtuva välitön takaa-ajo, 2) rajojen yli tapahtuva valvonta, 3) valvottu läpilasku, 4)
peitetutkinta ja 5) yhteiset erityistutkintaryhmät. Rikokset, joihin erityiset yhteistyön muodot voivat liittyä, on lueteltu 19 artiklassa (Periaatteet). Enimmäkseen on kysymys sen suuruusluokan rikoksista, joihin nähden järjestelyä voi pitää perusteltuna. Artiklan 2 kohdan alakohta d jää kuitenkin avoimeksi ja voi pitää sisällään melko triviaalejakin tapauksia. Erityistä tälle sopimukselle on se, että erilaisten varaumien tekeminen on poikkeuksellisen laajasti mahdollista. Tämän mahdollisuuden käyttämistä täytyy vakavasti myös harkita. HE:n s. 16/1 korostetaan laillisuus-, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden merkitystä. Itse sopimustekstissä niihin näköjään viitataan vain yleissopimuksen preambulissa, jonka merkitys ei ehkä ole yhtä painava kuin jos periaatteet olisi listattu sopimuksen 19 artiklassa, nimeltään "Periaatteet". Rikosoikeuden edustajana kiinnitän huomiota 19 artiklan 8 kohtaan, jonka mukaan ulkomaiset virkamiehet rinnastetaan kotimaisiin niin mahdolli»en rikoksen kohteina kuin tekijöinäkin. Tältä osin rikoslain asianomaiset tunnusmerkistöt näyttävätkin jo sillä tavalla kirjoitetuilta, että tavoite toteutuu. 39 artikla / takaa-ajo Takaa-ajo tuntuu luontevalta, kun joku on tavattu itse teossa rikoksesta. Sen sijaan valtuuden ulottaminen siihen, joka "on ollut osallisena" rikkomuksessa, herättää tulkintaongelmia. Osallinenhan on voinut olla mukana kuviossa ihan muuhun aikaan, eikä hänellä tarvitse olla mitään yhteyttä akuuttiin tilanteeseen. Artiklan 4 kohdan alakohdan e mukaan asetta saa kantaa mukana, mutta käyttää vain "hätävarjelua varten". Vastaavasti viitataan 1. lakiehdotuksen 2 :ssä "rikoslain 4 luvun 4 :n mukaiseen" hätävarjelutilanteeseen. Viitattu säännös sisältyy vuoden 2004 alussa voimaan tulevaan rikosoikeuden yleisiä oppeja koskevaan uudistukseen. Mahdollisten sekaannusten välttämiseksi pykäläviittaukseen olisi varmaan liitettävä asianomainen säädöskokoelman numero (kuten saman pykälän muissakin säädösviittauksissa). Hätävarjelun osalta sääntely on selkeä. Sen sijaan kysymys mahdollisuudesta voimakeinojen käyttöön jää epäselväksi. Mitään nimenomaista mainintaa asiasta ei ole. Mutta kun 20 artiklan 4 kohdan alakohdassa a korostetaan, että on noudatettava sen valtion lainsäädäntöä, jonka alueella toimitaan, tämän voinee katsoa kattavan myös voimakeinojen käyttöä koskevan säännöstön. Kysymys on kuitenkin sen luokan asioista, että ainakin valiokunnan mietinnössä olisi perusteltua jotakin lausua. EU:n jäsenmaidenkin keskuudessa lienee eroja yleisessä liipasinherkkyydessä. Olisikin vähintään korostettava, että ulkomaisen viranomaisen on mahdollisuuksien mukaan toimittava tiiviissä yhteistyössä kotimaisen viranomaisen kanssa. 21 arti kla / valvonta Tältä osin ei ole uutta lausuttavaa suhteessa edelliseen artiklaan. 22 artikla / läpilasku Tätä koskevia säännöksiä ei sisälly kotimaiseen lainsäädäntöön. Perustelujen (s. 21/11) lausuma siitä, että valvottu läpilasku sisältyisi kotimaiseenkin oikeuteen kansainvälisen oikeusapulain 1 :n 6 kohdan kautta, ei ratkaise asiaa tyydyttävällä tavalla. Yhdyn Ari- Matti Nuutilan ehdotukseen nimenomaisen sääntelyn lisäämisestä (ainakin) poliisilakiin. 23 artikla / peitetutkinta
Tähän liittyvät varmaan esityksen suurimmat ongelmat. Juuri tähän suuntasi kovimman kritiikkinsä myös vaaleja edeltäneen eduskunnan hallintovaliokunta. Siihen kritiikkiin voi täysin määrin yhtyä. Ensinnäkin on kovin ongelmallista se, että peitetutkintavaltuus annettaisiin ulkomaiselle tulliviranomaiselle, vaikka kotimaan vastaavalla viranomaisella samaa valtuutta ei ole. Toinen ongelma liittyy siihen, että valtuus ulotettaisiin toimimiseen rikosten "estämiseksi", eikä yksinomaan niiden "selvittämiseksi". Kumpaakin ongelmaa on asianmukaisesti käsitelty vaaleja edeltäneen eduskunnan hallintovaliokunnan lausunnossa (HaVL 42/2002 vp). Kritiikki pätee täysin määrin myös nyt esillä olevaan esitykseen. Helsingissä 23. lokakuuta 2003 Pekka Koskinen
2 Eduskunnan lakivaliokunnalle Asia: Lausunnon antaja: Sähköposti Asiantuntijakuuleminen ke 22.10.2003 klo 10.00 Hallituksen esitys HE 92/2003 vp tullihallintojen keskinäisestä avunannosta ja yhteistyöstä tehdyn yleissopimuksen ja sen oi-kaisupöytäkirjan hyväksymisestä sekä siihen liittyviksi laeiksi Ari-Matti Nuutila Rikosoikeuden professori, Turun yliopisto Puh. 02 333 5543 (t), 050 351 7551 (GSM) Telekopio 02 333 6570 (kanslia) arinuu@utu.fi 1. Asian aikaisempi käsittely eduskunnassa Napoli II yleissopimuksen aikaisempi käsittely Hallituksen esityksessä on kyse tullihallintojen keskinäistä avunantoa ja yhteistyötä koskevan Napoli II yleissopimuksen hyväksymisestä. Asia oli ensimmäistä kertaa esillä eduskunnassa valtioneuvoston kirjelmänä U 38/1996 vp. Hallinto- ja lakivaliokunnat antoivat yleissopimusehdotuksesta lausuntonsa (HaVL 6/1996 vp ja La VL 16/1996 vp). Lakivaliokunta oli lausunnossaan poikkeuksellisen kriittinen. Se epäili, että välitön takaa-ajo ja rajojen yli tapahtuva valvonta loukkaisivat Suomen täysivaltaisuutta. Lisäksi se katsoi, että sopimuksen kansallinen valmistelu ei ollut ollut riittävän perusteellista ja sopimus oli toimitettu liian myöhään eduskunnan käsiteltäväksi. Valtioneuvoston muistiosta ei ilmennyt asian periaatteellinen puoli. Asia oli uudestaan esillä, kun valtioneuvosto antoi tiedonannon, joka koski yleissopimuksen IV lukuun kirjattujen yhteistyön erityismuotojen uudelleen muotoiltua tekstiä. Hallintovaliokunta antoi asiassa kaksi lausuntoa (HaVL 11/1997 vp ja 16/1997 vp) ja lakivaliokunta yhden (LaVL 7/1997 vp). Lakivaliokunta totesi lausunnossaan seuraavaa. "Se, voidaanko Suomessa ottaa uusia epäkonventionaalisia tutkintamenetelmiä käyttöön, ja jos voidaan, niin kuinka laajalti, on arvioitava perusteellisen harkinnan ja valmistelun pohjalta rikosten torjuntaa, rikosten ennaltaehkäisemistä ja rikosten tutkintaa koskevien yleisten säännösten, lähinnä poliisilain ja esitutkintalain yhteydessä. Asiaa ei voida ratkaista tulliyhteistyöhön pohjautuvassa yleissopimuksessa. - - - Tulliviranomaisilla ei voi eikä saa olla laajempia ja pidemmälle meneviä toimivaltuuksia kuin poliisiviranomaisilla." Yleissopimus tehtiin lopulta 18.12.1997 Euroopan unionin oikeus-ja sisäasiainyhteis-työn puitteissa. Se perustuu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklaan. Perinteisten, keskinäistä hallinnollista avunantoa koskevien määräyksien lisäksi se mahdollistaa myös oikeudellisen virka-avun antamisen. Yleissopimuksessa on lisäksi määräykset yhteistyön erityismuodoista, joita ovat rajojen yli tapahtuva välitön takaa-ajo, rajojen yli tapahtuva valvonta, valvottu läpilasku, peitetutkinta ja yhteiset erityis-tutkimusryhmät.
Yleissopimuksessa on rajojen yli tapahtuvan välittömän takaa-ajon ja valvonnan sekä peitetutkinnan osalta määräykset, jonka mukaan jäsenvaltio voi ilmoittaa, ettei se sitoudu noudattamaan näitä toimia koskevia artikloita tai osia niistä. Yleissopimuksessa on myös määräys, jonka mukaan jäsenvaltio voi tapauskohtaisesti kieltäytyä jostain tietystä yhteistyön erityismuodosta, jos sen lainsäädäntö ei sitä salli tai se ei sisällä säännöksiä asiasta. Näin ollen yleissopimus antaa poikkeuksellisen paljon liikkumavaraa jäsenvaltioille. Palaan tähän yksityiskohtaisissa huomautuksissani. Napoli II yleissopimus oli eduskuntakäsittelyssä jo vuonna 2002 hallituksen esityksenä 203/2002 vp. Lähetekeskustelussa 22.10.2002 asia lähetettiin lakivaliokuntaan, jolle perustuslaki- ja hallintovaliokuntien tuli antaa lausuntonsa. Hallintovaliokunta ehtikin antaa asiassa lausunnon HaVL 42/2002 vp, mutta asia raukesi eduskunnan päätettyä työskentelynsä 18.2.2003. Hallintovaliokunta piti kansalaisten oikeusturvan sekä viranomaistoiminnan toiminnalliselle ja taloudelliselle tehokkuudelle tärkeänä, ettei rikostorjuntatyö ja siihen liittyvä kansainvälinen yhteistyö hajoa kansallisella tasolla liiaksi lukuisten toimijoiden ja koordinoijien myötä. Suomessa poliisi toimii yleisenä lainvalvontaviranomaisena ja yleisenä esitutkinnan johdosta vastaavana viranomaisena. Tämä poliisin keskeinen rikostorjuntarooli tulee ottaa huomioon sopimusjärjestelyjä kansallisesti toimeenpantaessa. Valiokunta korosti, ettei tule mahdollistaa sellaisen tilanteen syntymistä, jossa vieraan valtion tullivirkamiehellä olisi laajemmat toimivaltuudet kuin suomalaisella tullivir-kamiehellä. Napoli II yleissopimuksen voimaansaattamislakiehdotuksessa ehdotettiin lähinnä tullihallinnon virkamiesten väliseen yhteistyöhön sovellettavaksi säännöstä, jonka mukaan toisen EU-valtion virkamiehelle voitaisiin antaa lupa suorittaa peite-toimintaa tai valeostoja Suomessa. Suomen tullihallinnon virkamiehellä ei ole vastaavaa oikeutta. Huumausaineiden laittoman kaupan torjunta aavalla merellä Välillisesti tähän lainsäädäntöhankkeeseen liittyy myös valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle U 32/2002 vp, jossa on kysymys ehdotuksesta yleissopimukseksi huumausaineiden laittoman kaupan torjumisesta tullihallintojen toimesta aavalla merellä. Koska asia tullee tällä vaalikaudella hallituksen esityksen muodossa eduskunnan käsiteltäväksi, jo nyt puheena olevan hallituksen esityksen yhteydessä on syytä ottaa huomioon eduskunnan kannanotot aavalla merellä tapahtuvasta huumekaupan torjunnasta. Tässä asiassa perustuslakivaliokunta antoi suurelle valiokunnalle lausuntonsa (PeVL 44/2002 vp) yhdessä ulkoasianvaliokunnan (UaVL 8/2002 vp) ja valtiovarainvaliokunnan (VaVL 32/2002 vp) kanssa. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta korosti sitä aikaisempaa kantaansa, että perustuslain 1 :n 1 momentin säännöstä Suomen täysivaltaisuudesta tulkittaessa on otettava huomioon Suomen jäsenyys useissa kansainvälisissä järjestöissä (HE 1/1998 vp, s. 71/11). Täysivaltaisuussäannöstä on tarkasteltava Suomen kansainvälisten velvoitteiden valossa ja erityisesti ottaen huomioon Suomen jäsenyys Euroopan unionissa (HE 1/1998 vp, s. 72/11). Perustuslain 1 :n 3 momentin mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Säännöksellä on tulkinnallista merkitystä arvioitaessa, milloin kansainvälinen velvoite on ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuussäännösten kanssa (HE 1/1998 vp, s. 73/11). Perustuslakivaliokunta on useaan otteeseen pitänyt perusteltuna lähteä siitä, että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa kansainvälisessä yhteistoiminnassa ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät ole sellaisenaan ristiriidassa perustuslain säännösten kanssa (PeVL 6/2001 vp, s. 3-4, PeVL 38/2001 vp, s. 4-5 ja PeVL 44/2002 vp). Perustuslakivaliokunta katsoi tässä asiassa, että huumausaineiden laiton kauppa on uhka ihmisten terveydelle ja mittavaksi kasvaessaan voi uhata myös yhteiskunnan perusrakenteita. Näin ollen
2 tullihallintojen yhteistyön tehostamiselle oli hyväksyttävät ja painavat perusteet ja sopimusehdotukseen kirjatut toimivaltuudet olivat tarpeellisia. Sopimusehdotus vaikutti valiokunnan mielestä vain vähäisessä määrin valtion täysivaltaisuuteen, eikä siten tältä osin ollut ristiriidassa perustuslain säännösten kanssa valtion täysivaltaisuudesta. Sopimusjärjestelyn oli kuitenkin täytettävä myös muut perustuslaista, erityisesti sen perusoikeussäännöksistä johtuvat vaatimukset. Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota muun muassa siihen, että viranomaisten oikeutta käyttää voimakeinoja ei ollut määritelty perustuslain 7 :n 3 momentin tarkoittamalla täsmällisyydellä ja tarkkarajaisuudella, koska sopimusehdotus ei sisältänyt määräyksiä siitä, millaisissa tilanteissa ja millä edellytyksillä viranomaisella on oikeus käyttää voimakeinoja. Sopimusehdotuksessa ei ollut myöskään määräyksiä suhteellisuusperiaatteen noudattamisesta voimakeinoja käytettäessä (ks. myös PeVL 6/2001 vp). Omien kansalaisten luovuttamista koskeva sopimusmääräys todettiin perustuslain 9 l:n 3 momentin kanssa ristiriitaiseksi (ks. myös PeVL 42/2001 vp) erityisesti siitä syystä, että luovuttamiselle ei ollut sopimusmääräyksessä harkinnanvaraa. 2. Yksityiskohtaiset huomiot - yhteistyön erityismuodot (Napoli II yleissopimuksen 4 luku) Yhteistyön erityismuodot ovat sallittuja vain, kun kyse on rikoksista, jotka koskevat laitonta huumausaineiden ja eräiden muiden kiellettyjen tavaroiden sekä huumausaineiden valmistamisessa käytettävien aineiden kauppaa, rajan yli tapahtuvaa huomattavaa verollisten tavaroiden kauppaa taikka muuta yhteisön tai kansallisessa tullilainsäädännössä kiellettyjen tavaroiden kauppaa. Velvoitteet yhteistyön erityismuotoihin ovat siten huomattavasti rajatummat kuin yleissopimuksen 2-3 luvuissa tarkoitetussa tavanomaisessa yhteistyössä. Yhteistyön erityismuotoja toteutettaessa on noudatettava laillisuusperiaatetta, toissijaisuusperiaatetta sekä suhteellisuusperiaatetta. Toimenpiteiden on perustuttava lakiin, niihin voidaan ryhtyä vain, jos vaikutukseltaan vähäisemmät toimet eivät ole sopivia, ja toimenpiteiden merkityksen ja laadun on oltava oikeassa suhteessa oletetun rikoksen vakavuuteen (ks. myös HE s. 16/1). Jäsenvaltio voi yksittäistapauksessa kieltäytyä yhteistyön erityismuodosta, jos pyydetyn toiminnan laajuus on ilmeisessä epäsuhteessa oletetun rikoksen vakavuuden kanssa. Välitön takaa-ajo (20 artikla) ja rajojen yli tapahtuva valvonta (21 artikla) Käytännössä välitön takaa-ajo tarkoittaa sitä, että jäsenvaltion virkamiehet jatkavat toisen jäsenvaltion alueella sellaisen henkilön takaa-ajoa, joka on tavattu toisessa valtiossa tekemässä edellä mainittua rikosta, jonka johdosta hänet voidaan luovuttaa, tai joka on osallistumassa tällaiseen rikokseen. Suomeen ulottuva takaa-ajo edellyttää lupaa Suomen viranomaiselta, ellei tilanne ole niin kiireellinen, että pyyntöä ei ehditä tehdä ennen rajan ylitystä. Tällöinkin rajanylityksestä on ilmoitettava ja oikeusapu-pyyntö esitettävä. Takaa-ajo on keskeytettävä, jos Suomi sitä pyytää. Takaa-ajajat voivat ottaa epäillyn kiinni ja luovuttaa hänet Suomen viranomaisille, sekä suorittaa hänelle turvatarkastuksen. Välittömän takaa-ajon ja rajojen yli tapahtuvan valvonnan osalta jäsenvaltio voi ilmoittaa, ettei se sitoudu noudattamaan asiaa koskevia artikloja (20 artiklan 8 kohta ja 21 artiklan 5 kohta). Ilmoitus voidaan milloin tahansa peruuttaa. Yleissopimuksen 19 artiklan 3 kohdassa on lisäksi määräys, jonka mukaan pyynnön vastaanottanut valtio ei ole velvollinen täyttämään pyyntöä, mikäli se on vastoin valtion lainsäädäntöä tai asiasta ei säädetä kansallisessa lainsäädännössä. Sama pätee peitetutkintaan. Lakivaliokunta katsoi lausunnossaan La VL 16/1996 vp, että välitön takaa-ajo ja rajojen yli tapahtuva valvonta loukkaisivat Suomen itsemääräämisoikeutta. Kantansa tueksi valiokunta