Ref. Ares(2017)5084914-18/10/2017 EUROOPAN KOMISSIO TERVEYDEN JA ELINTARVIKETURVALLISUUDEN PÄÄOSASTO Terveys- ja elintarviketarkastukset ja analysointi DG(SANTE) 2017-6017 LOPPURAPORTTI SUOMESSA 3. 7. HUHTIKUUTA 2017 TEHDYSTÄ AUDITOINNISTA TARKOITUKSENA ARVIOIDA KÄYTTÖÖN OTETTUA JÄRJESTELMÄÄ, JOLLA PANNAAN TÄYTÄNTÖÖN ASETUKSEN (EY) N:O 882/2004 4 ARTIKLAN 6 KOHTA (KANSALLINEN AUDITOINTIJÄRJESTELMÄ)
Tiivistelmä Tässä raportissa esitetään Euroopan komission terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston Suomessa 3. 7. huhtikuuta 2017 tekemän toiminnan tarkastamisen (auditoinnin) tulokset. Auditoinnin tavoitteena oli arvioida järjestelmää, joka on otettu käyttöön rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi suoritetusta virallisesta valvonnasta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 882/2004 4 artiklan 6 kohdan (joka koskee toimivaltaisten viranomaisten toteuttamia toiminnan tarkastamisia, auditointeja) täytäntöönpanemiseksi. Auditoinnin soveltamisala kattoi menettelyt, jotka Evira on ottanut käyttöön 4 artiklan 6 kohdan täytäntöönpanemiseksi. Evira on toimivaltainen keskusviranomainen, joka vastaa suurimmasta osasta asetuksen (EY) N:o 882/2004 soveltamisalaan kuuluvista virallisista valvontatoimista. Raportissa todetaan, että auditoinnin soveltamisalaan kuuluva toimivaltainen viranomainen on ottanut käyttöön auditointijärjestelyjä asetuksen (EY) N:o 882/2004 4 artiklan 6 kohdan riippumattomuutta, avoimuutta ja riippumattomia arviointeja koskevien vaatimusten mukaisesti ja ottaen yleisesti huomioon komission päätöksessä 2006/677/EY esitetyt ohjeet. Kansallinen auditointijärjestelmä on yhä kehityksen alkuvaiheessa, mutta siinä on elementtejä, joiden ansiosta siitä voi tulla tehokas järjestelmä, joka perustuu ongelmanratkaisun ja jatkuvan parantamisen periaatteeseen. Siinä on tähän mennessä tuotu esiin joitakin erittäin hyviä käytäntöjä auditoiduilla aloilla, mukaan lukien järjestelmäprosessien perusteellinen arviointi ja sidosryhmien osallistuminen auditointiprosessiin. Siinä keskitytään voimakkaasti käyttöön otettujen järjestelyiden tehokkuuden, vaikuttavuuden ja soveltuvuuden arvioimiseen ja ainoastaan rajallisesti lakisääteisten vaatimusten noudattamiseen. Vaikka tähän mennessä toteutettujen kolmen hankkeen yhteydessä on havaittu useita puutteita, mikä tuo lisäarvoa organisaatiolle, toimivaltaiset viranomaiset eivät ole osoittaneet suunnittelevansa ja toteuttavansa tehokkaita toimia auditointitulosten perusteella. Tämä tarkoittaa, että auditointijärjestelmässä toimivaltaisille viranomaisille ei anneta varmistusta siitä, että viralliset valvontatoimet ovat suunniteltujen järjestelyiden mukaisia ja auditoinneissa havaitut mahdollisuudet parantaa virallisen valvonnan yhdenmukaisuutta ja tehokkuutta menetetään. Auditointiohjelman kehittämisen osalta prosessia ei ole dokumentoitu hyvin eikä siihen ole sisällytetty riskinarviointiin perustuvia priorisointeja. Tämä tarkoittaa, että auditoinnin kohteeksi valittavia aloja ei määritellä toimien ja niihin liittyvien tuotteiden luonteen sekä niiden mahdollisesti aiheuttamien riskien perusteella. Auditointiraporteissa on jonkin verran parannettavaa, mikä voisi huomattavasti tehostaa raporttien vaikutusta, erityisesti seuraavien osalta: Raportteja ei allekirjoiteta/hyväksytä, eikä ylin johto osallistu hyväksyntä-, levittämis- ja seurantaprosessiin, ja tämä vaikuttaa kielteisesti siihen, miten raportteihin suhtaudutaan ja miten ne otetaan vastaan. Auditoinnin tavoitteiden, kriteerien ja tulosten epäselvyys. Tämä vaikuttaa auditoidun II
viranomaisen kykyyn ryhtyä asianmukaisiin korjaaviin toimiin. Auditointiraportista ei myöskään käy selvästi ilmi, mitä perusteita ja menetelmiä käytetään virallisen valvonnan tehokkuutta ja suunniteltujen järjestelyiden sopivuutta koskevien havaintojen ja päätelmien tekemisessä. Suomi osallistuu riippumatonta arviointia koskevaan pohjoismaiseen hankkeeseen, joka on tehokas tapa saada palautetta omasta kansallisesta auditointijärjestelmästä ja saada tietää, miten muiden Pohjoismaiden auditointijärjestelmät on järjestetty. Raportti sisältää toimivaltaiselle viranomaiselle esitettyjä suosituksia havaittujen puutteiden korjaamiseksi. III
Sisällys 1 Johdanto...1 2 Tavoitteet ja soveltamisala...1 3 Oikeusperusta...2 4 Tausta...2 4.1 Aikaisemmat terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston auditoinnit...2 4.2 Taustaa: asetuksen (EY) N:o 882/2004 4 artiklan 6 kohta...2 4.3 Menetelmät...5 5 Havainnot ja päätelmät...6 5.1 Toimivaltaiset viranomaiset...6 5.1.1 Lakisääteiset vaatimukset...6 5.1.2 Havainnot...7 5.2 Auditointijärjestelyt...8 5.2.1 Riippumattomuus...8 5.2.1.1 Lakisääteiset vaatimukset...8 5.2.1.2 Havainnot...8 5.2.2 Riippumaton arviointi...9 5.2.2.1 Lakisääteiset vaatimukset...9 5.2.2.2 Havainnot...10 5.2.3 Auditoijan pätevyys...11 5.2.3.1 Lakisääteiset vaatimukset...11 5.2.3.2 Havainnot...11 5.2.4 Auditointiohjelman kehittäminen...13 5.2.4.1 Lakisääteiset vaatimukset...13 5.2.4.2 Havainnot...13 5.2.5 Auditointiprosessin täytäntöönpano...14 5.2.5.1 Lakisääteiset vaatimukset...14 5.2.5.2 Havainnot...16 5.2.6 Auditoinnissa annettujen suositusten jatkotoimet...20 5.2.6.1 Lakisääteiset vaatimukset...20 5.2.6.2 Havainnot...20 5.2.7 Avoimuus...22 5.2.7.1 Lakisääteiset vaatimukset...22 IV
5.2.7.2 Havainnot...22 5.3 Toimivaltaisen viranomaisen ilmoittamat haasteet...23 6 Yleiset päätelmät...23 7 Päätöskokous...24 8 Suositukset...24 V
RAPORTISSA KÄYTETYT LYHENTEET JA MÄÄRITELMÄT Lyhenne BTSF DG SANTE EU Evira MANCP NAS-verkosto PDCA Selitys Koulutuksen parantaminen elintarvikkeiden turvallisuuden lisäämiseksi (Better training for safer food) Euroopan komission terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto Euroopan unioni Elintarviketurvallisuusvirasto Evira Monivuotinen kansallinen valvontasuunnitelma Jäsenvaltioiden kansallisten asiantuntijoiden kansallisten auditointijärjestelmien verkosto suunnittele/toteuta/tarkista/toimi (Plan Do Check Act) VI
1 JOHDANTO Auditointi suoritettiin Suomessa 3. 7. huhtikuuta 2017. Auditointiryhmään kuului kaksi auditoijaa Euroopan komission terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosastosta (DG SANTE) ja yksi kansallinen asiantuntija toisesta jäsenvaltiosta. Aloituskokous pidettiin 3. huhtikuuta auditoinnin soveltamisalaan kuuluvan toimivaltaisen viranomaisen kanssa (ks. jäljempänä kohta 2). Kokouksessa auditointiryhmä vahvisti auditoinnin tavoitteet ja reittisuunnitelman ja sai lisätietoja, jotka olivat tarpeen auditoinnin suorittamiseksi hyväksyttävästi. 2 TAVOITTEET JA SOVELTAMISALA Auditoinnin tavoitteena oli arvioida järjestelmää (järjestelmiä), joka (jotka) on otettu käyttöön rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi suoritetusta virallisesta valvonnasta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 882/2004 1 (jäljempänä asetus (EY) N:o 882/2004) 4 artiklan 6 kohdan (joka koskee toimivaltaisten viranomaisten toteuttamia toiminnan tarkastamisia) täytäntöönpanemiseksi. Auditoinnin soveltamisala rajoittui menettelyihin, jotka elintarviketurvallisuusviranomainen Evira on ottanut käyttöön 4 artiklan 6 kohdan täytäntöönpanemiseksi. Evira on toimivaltainen keskusviranomainen, joka vastaa suurimmasta osasta asetuksen (EY) N:o 882/2004 soveltamisalaan kuuluvista virallisista valvontatoimista. Arviointiperusteet on annettu asetuksen (EY) N:o 882/2004 4 artiklan 6 kohdassa: Toimivaltaisten viranomaisten on toteutettava sisäisiä toiminnan tarkastamisia tai ne voivat teettää ulkoisia toiminnan tarkastamisia ja niiden on ryhdyttävä asianmukaisiin toimenpiteisiin näiden tulosten pohjalta sen varmistamiseksi, että ne saavuttavat tässä asetuksessa säädetyt tavoitteet. Toiminnan tarkastamisen on oltava riippumattomien tahojen arvioitavissa, ja se on toteutettava avoimesti. Lisäksi auditointiryhmä otti tarvittaessa huomioon komission päätöksen 2006/677/EY sellaisten ohjeiden antamisesta, joissa vahvistetaan perusteet toiminnan tarkastamisten suorittamista varten rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi suoritetusta virallisesta valvonnasta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 882/2004 2 (jäljempänä 1 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 882/2004, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi suoritetusta virallisesta valvonnasta, EUVL L 165, 30.4.2004, s. 1 141, oikaistu ja julkaistu uudelleen EUVL:ssä L 191, 28.5.2004, s. 1 52. 2 Komission päätös 2006/677/EY, tehty 29 päivänä syyskuuta 2006, sellaisten ohjeiden antamisesta, joissa vahvistetaan perusteet toiminnan tarkastamisten suorittamista varten rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi suoritetusta virallisesta valvonnasta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 882/2004 mukaisesti. EUVL L 278, 10.10.2006, s. 15 23. 1
komission päätös 2006/677/EY) mukaisesti. Tarvittaessa viitattiin jäsenvaltioiden kansallisten asiantuntijoiden kansallisten auditointijärjestelmien verkoston (jäljempänä NASverkosto) viiteasiakirjoihin, ja samalla tunnustettiin, että ne eivät ole auditointistandardeja eivätkä oikeudellisesti sitovia. 3 OIKEUSPERUSTA Auditointi tehtiin EU:n lainsäädännön yleisten säännösten ja erityisesti asetuksen (EY) N:o 882/2004 45 artiklan nojalla. Täydet viittaukset EU:n oikeusperustaan annetaan liitteessä 1. Tässä asiakirjassa mainituilla viittauksilla säädöksiin tarkoitetaan mahdollista viimeisintä muutettua versiota. 4 TAUSTA 4.1 Aikaisemmat terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston auditoinnit Yksityiskohtaista tietoa Suomen toimivaltaisten viranomaisten rakenteesta ja organisaatiosta saa Suomen maaprofiilista osoitteesta: http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/country_profiles/details.cfm?co_id=fi Terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto on tehnyt monia tarkastuksia ja auditointeja Suomessa. Näitä koskevat raportit ovat saatavilla osoitteesta http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/audit_reports/index.cfm Vaikka tämän auditoinnin aihe ei ole ollut yhdenkään aikaisemman auditoinnin erityiskohteena, aihetta on käsitelty lukuisissa alakohtaisissa auditoinneissa, joita on tehty vuodesta 2006. Tätä raporttia laadittaessa avoinna oli yksi Suomelle annettu suositus, joka koski 4 artiklan 6 kohdan soveltamista. 4.2 Taustaa: asetuksen (EY) N:o 882/2004 4 artiklan 6 kohta Asetuksen (EY) N:o 882/2004 4 artiklan 6 kohdassa vahvistetut vaatimukset, joiden mukaan Toimivaltaisten viranomaisten on toteutettava sisäisiä toiminnan tarkastamisia tai ne voivat teettää ulkoisia toiminnan tarkastamisia ja niiden on ryhdyttävä asianmukaisiin toimenpiteisiin näiden tulosten pohjalta sen varmistamiseksi, että ne saavuttavat tässä asetuksessa säädetyt tavoitteet. Toiminnan tarkastamisen on oltava riippumattomien tahojen arvioitavissa, ja se on toteutettava avoimesti olisi luettava yhdessä saman asetuksen 2 artiklan 6 kohdan määritelmän kanssa: Toiminnan tarkastamisella järjestelmällistä ja riippumatonta tarkastelua, jolla selvitetään, ovatko toiminta ja sen tulokset suunniteltujen järjestelyiden mukaisia, onko kyseiset järjestelyt toteutettu tehokkaasti ja ovatko ne sopivia tavoitteiden saavuttamisen kannalta. 2
Lisäohjeita vaatimusten ja määritelmän tietyistä näkökohdista annetaan komission päätöksessä 2006/677/EY. Päätöksen liitteessä esitetyissä ohjeissa annetaan erityisesti tietoa huomioon otettavista näkökohdista, kun varmistetaan, että auditointiprosessi on järjestelmällinen, avoin, riippumaton ja riippumattomien tahojen arvioitavissa. Lisäksi esitetään perusperiaatteet, jotka koskevat suunniteltujen järjestelyiden noudattamista, järjestelyiden tehokasta toteuttamista ja niiden sopivuutta tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Ohjeita annetaan myös auditointiraporteista, auditointien tulosten seurannasta, auditointien uudelleentarkastelusta ja parhaiden käytäntöjen levittämisestä, resursseista ja auditoijan pätevyydestä. Kuten päätöksen johdanto-osan kappaleissa todetaan: Ohjeet eivät ole sitovia, vaan niiden tarkoituksena on tarjota jäsenvaltioille hyödyllistä apua asetuksen (EY) N:o 882/2004 täytäntöönpanossa. NAS-verkosto on jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten virkamiesten (auditoijien) muodostama verkosto. Kyseiset toimivaltaiset viranomaiset vastaavat virallisten valvontajärjestelmien auditointien toteuttamisesta, kuten asetuksen (EU) N:o 882/2005 4 artiklan 6 kohdassa todetaan. Verkosto kokoontuu säännöllisesti terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston johdolla ja sen avustamana ja vaihtaa kokemuksia virallisten valvontatoimien kansallisten auditointijärjestelmien toteuttamisesta. Näiden vaihtojen, keskustelujen, työpajojen ym. aikana verkosto tunnistaa ja hyväksyy hyviä periaatteita ja käytäntöjä. Tietojen levittämisen mahdollistamiseksi verkosto, joka työskentelee täysistunnossa ja alaryhmissä ja jota terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto auttaa, yhdistää tiettyjä aiheita koskevat hyväksytyt periaatteet ja hyvät käytännöt verkoston viiteasiakirjoihin. Auditoinnin Suomessa toteuttamisen ajankohtana NAS-verkosto oli laatinut seuraavat verkoston viiteasiakirjat: Risk Based Planning for Audits of Official Control Systems helmikuu 2014 versio 1 Independence and Independent Scrutiny helmikuu 2014 versio 1 Auditing Effectiveness of Official Control Systems helmikuu 2014 versio 1 Audit evidence, lokakuu 2015 versio 1 Root cause analysis, marraskuu 2016 versio 1. Näitä asiakirjoja voidaan käyttää viiteasiakirjoina. Ne eivät kuitenkaan ole auditointistandardeja eivätkä oikeudellisesti sitovia. Verkoston asiakirjassa Risk Based Planning for Audits of Official Control Systems selvennetään auditointiasiantuntijoiden yhteisymmärrystä 4 artiklan 6 kohdan tavoitteista. Asetuksen 4 artiklan 6 kohdan mukaisten toiminnan tarkistamisten päätavoitteet ovat seuraavat: Tarkastaa 3
Arvioida Tunnistaa että toimivaltaiset viranomaiset täyttävät rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä kasvien terveyttä ja eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen yleiset ja erityiset valvontavaatimukset että viralliset valvontatoimet ovat kansallisella tasolla suunniteltujen järjestelyiden mukaisia, ja näihin voi sisältyä kaikenlaisia valvontasuunnitelmia (monivuotinen kansallinen valvontasuunnitelma (MANCP), liiketoiminta-, toiminta-, valvonta-, seurantasuunnitelma jne.), joiden tarkoituksena on panna täytäntöön lakisääteiset vaatimukset politiikkoja, strategioita, menettelyjä ja ohjeita. suunniteltujen järjestelyiden sopivuutta asetuksen (EY) N:o 882/2004 tavoitteiden saavuttamisen kannalta suunniteltujen järjestelyiden toteuttamisen tehokkuutta ja johdonmukaisuutta eli kykyä saavuttaa suunnitellut tulokset sitä, ovatko täytäntöönpanotoimet tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia. alat, joita on parannettava toimivaltaisten viranomaisten valvonta- ja hallintojärjestelmässä. Auditoinneilla voidaan myös tukea riskien tunnistamista ja analysointia. Verkoston asiakirjassa Auditing effectiveness of official control systems selvennetään auditointiasiantuntijoiden yhteistä näkemystä asetuksen (EY) N:o 882/2004 tavoitteista. Tehokkuuden määritelmän pohjalta on määriteltävä asetuksen (EY) No 882/2004 tavoitteet, ja niitä olisi käytettävä auditointikriteereinä. Tässä asiakirjassa ja tehokkuuden tarkastamisen helpottamiseksi 4 artiklan 6 kohdan mukaisesti asetuksen (EY) N:o 882/2004 tavoitteita ovat muun muassa varmistaa virallisen valvonnan korkea laatu (johdanto-osan 14 kappale) todeta, että noudatetaan lakisääteisiä vaatimuksia (johdanto-osan 6 kappale, 1 artikla) Varmistamisella tarkoitetaan, että sovelletaan PDCA-sykliä: 4
Laatu muodostuu seuraavista tekijöistä: valvontatoimien ja päätösten yhtenäisyys (johdanto-osan 12 ja 14 kappale) valvonnan yhtenäisyys (johdanto-osan 14 kappale) valvontatoimien tehokas riskinarviointiin perustuva kohdentaminen (3 artiklan 1 kohta) säännösten noudattamatta jättämisen luotettava havaitseminen noudattamatta jättämisen korjaaminen havaitsemisen jälkeen (54 ja 55 artikla). 4.3 Menetelmät Terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston suorittaman auditoinnin arviointiprosessi sisälsi seuraavat osat: alustava tutkimusvaihe, jossa kerättiin ja analysoitiin asiaankuuluvat tiedot, jotka olivat jo saatavilla terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosastossa. Tähän sisältyi suomalainen MANCP-suunnitelma ja siihen liittyvät vuosiraportit, Suomen maaprofiili ja alakohtaiset auditointiraportit; Eviran ennen auditointia toimittamien tiettyjen asiakirjojen tutkiminen ja tapaamiset 4 artiklan 6 kohdan mukaisten toiminnan tarkastamisten (auditointien) toteuttamisesta vastaavan yksikön kanssa. Terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston auditointiryhmä arvioi käyttöön otettuja järjestelyitä ja tarkasti niiden soveltamisen tutkimalla erilaisia todisteita, mukaan lukien auditointiohjelman kehittämistä ja täytäntöönpanoa koskevia asiakirjoja. 5
Arvioinnin soveltamisalaan ei kuulunut yksittäisten auditoijien suorituksen arviointi auditointien aikana, sillä terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston auditointiryhmä katsoi, että terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston alakohtaisten yksiköiden auditoijat voivat paremmin arvioida yksittäisen auditoinnin tehokkuutta asianomaisten alakohtaisten auditointien yhteydessä. Arvioinnissa keskityttiin erityisesti tekijöihin, joita auditointiryhmä piti olennaisena sen varmistamiseksi, että auditointielimet voivat tuottaa luotettavia auditointituloksia ja että virallisia valvontatoimia toteutettiin riittävästi asetuksen (EY) N:o 882/2004 tavoitteiden täyttymisen varmistamiseksi. Nämä tekijät olivat seuraavat: vastuu 4 artiklan 6 kohdan täytäntöönpanosta auditointielinten/-yksiköiden asema ja raportointisuhteet riippumattomia arviointeja koskevat järjestelyt auditoijien valintaan ja auditoijan pätevyyden hallinnointiin liittyvät menettelyt auditointiohjelmien kehittämismenettelyt ja erityistä huomiota on kiinnitettävä siihen, miten varmistetaan auditointi-/riskiympäristön riittävä kattavuus auditointien suunnittelu, toteutus ja raportointi, mukaan lukien viralliseen valvontaan liittyvien järjestelyiden sopivuuden tarkastus asetuksen tavoitteiden saavuttamisen kannalta auditoinnissa annettujen suositusten jatkotoimet, mukaan lukien käyttöön otettu korjaavia toimia koskeva järjestelmä tapauksissa, joissa ongelmia havaitaan auditoinnin aikana, ja se, miten ja missä määrin avoimuus varmistetaan. Lisäksi auditointiryhmä keräsi tietoa toimivaltaisten viranomaisten 4 artiklan 6 kohdan täytäntöönpanossa kohtaamista erityisistä haasteista. 5 HAVAINNOT JA PÄÄTELMÄT 5.1 Toimivaltaiset viranomaiset 5.1.1 Lakisääteiset vaatimukset Asetuksen (EY) N:o 882/2004 4 artiklan 6 kohdan mukaan toimivaltaisten viranomaisten on toteutettava sisäisiä toiminnan tarkastamisia tai ne voivat teettää ulkoisia toiminnan tarkastamisia... Saman asetuksen 2 artiklan 6 kohdan mukaan toiminnan tarkastamisella tarkoitetaan järjestelmällistä ja riippumatonta tarkastelua, jolla selvitetään, ovatko toiminta ja sen tulokset suunniteltujen järjestelyiden mukaisia, onko kyseiset järjestelyt toteutettu tehokkaasti ja ovatko ne sopivia tavoitteiden saavuttamisen kannalta. 6
5.1.2 Havainnot 1. Elintarviketurvallisuusviranomainen Evira ohjaa asetuksen N:o 882/2004/EY viralliseen valvontaan liittyviä kaikkien toimivaltaisten viranomaisten toimia. Yksityiskohtaista tietoa kaikkien asianomaisten toimivaltaisten viranomaisten välisen toimivallan jaosta on saatavissa Suomen maaprofiilista osoitteesta http://ec.europa.eu/food/audits-analysis/country_profiles/details.cfm?co_id=fi 2. Eviran organisaatio on muuttunut vuoden 2017 alusta lineaarisesta organisaatiosta prosessiperusteiseen organisaatioon. Uuden rakenteen tarkoituksena on vahvistaa asiakaslähtöistä lähestymistapaa sekä vähentää hallinnollista taakkaa. Tärkeimmät vastuualueet ovat a. elintarvikkeiden ja rehujen turvallisuus b. eläinten terveys ja hyvinvointi ja c. kasvien tuotanto ja terveys. Lisäksi Evirassa on tieteellisen tutkimuksen ja riskinarvioinnin parissa työskenteleviä osastoja sekä laboratoriopalveluja. 3. Eviran strategiset tavoitteet ovat seuraavat: a. Elintarviketurvallisuuden, eläinten terveyden ja kasvien terveyden korkea taso säilyy. b. Eläinten hyvinvointi paranee. c. Korkealaatuisen ruoan tuottamisen edellytykset turvataan ja maa- ja elintarviketalouden tuotantokyky kasvaa. d. Maa-, metsä- ja elintarviketalous sopeutuvat kestävästi ilmastonmuutokseen. e. Turvallisella ravitsemuksella edistetään hyvinvointia. 4. Auditointijärjestelmä on perustettu vuonna 2014 ja ollut käytössä siitä lähtien. Se sisältää Eviran sisäisen auditointitoiminnon, joka perustuu asetuksen (EY) N:o 882/2004 tavoitteisiin ja vastaa kaikkien virallisten valvontatoimien auditoinnista tässä yhteydessä. Se on toiminut kokeiluluonteisesti sen perustamisesta lähtien. Toimivaltaisia viranomaisia koskevat päätelmät 5. Toimivaltainen viranomainen on perustanut auditointijärjestelmän, jolla pyritään täyttämään asetuksen (EY) N:o 882/2004 tavoitteet. Virallisten valvontatoimien auditointiin liittyvät vastuut on osoitettu selkeästi, ja näin voidaan varmistaa auditointijärjestelmän asianmukainen toiminta. Tästä huolimatta auditointijärjestelmä on 7
alkuvaiheessa, ja kolmen vuoden jälkeen se on yhä pilottivaiheessa. 5.2 Auditointijärjestelyt 5.2.1 Riippumattomuus 5.2.1.1 Lakisääteiset vaatimukset Asetuksen (EY) N:o 882/2004 2 artiklan 6 kohdan mukaan toiminnan tarkastamisella (auditoinnilla) tarkoitetaan järjestelmällistä ja riippumatonta tarkastelua, jolla selvitetään, ovatko toiminta ja sen tulokset suunniteltujen järjestelyiden mukaisia, onko kyseiset järjestelyt toteutettu tehokkaasti ja ovatko ne sopivia tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Päätöksen 2006/677/EY liitteessä olevassa 5.3 kohdassa jäsenvaltioille annetaan lisäohjeita riippumattomuudesta: Auditointielinten olisi oltava vapaita kaikista kaupallisista, taloudellisista, hierarkkisista, poliittisista ja muista paineista, jotka voivat vaikuttaa niiden tekemiin arviointeihin tai auditointiprosessin lopputulokseen. Auditointijärjestelmän, auditointielimen ja auditoijien olisi oltava riippumattomia auditoimastaan toiminnasta sekä esteettömiä ja vapaita eturistiriidoista. Auditoijien ei pitäisi auditoida sellaisia aloja tai toimintoja, joista he ovat suoraan vastuussa. Kaikkien asianmukaisten toimivaltaisten viranomaisten olisi toteutettava varotoimia sen varmistamiseksi, että vastuut auditointi- ja valvontatoimien, esimerkiksi virallisten valvontajärjestelmien hallinnointi ja valvonta, tehtävistä pidetään toisistaan riittävän selkeästi erillään. NAS-verkoston viiteasiakirjassa Independence and Independent Scrutiny jäsenvaltioille annetaan lisäohjeita riippumattomuuteen kohdistuvista uhista ja lieventävistä toimenpiteistä. 5.2.1.2 Havainnot 6. Auditointikäsikirjassa (jonka hallinto-osaston johtaja hyväksyi kesäkuussa 2016) määritetään toimenpiteet, jotka on pantava täytäntöön sen varmistamiseksi, että auditointiprosessi, auditoijat ja auditoinnissa käytettävät tekniset asiantuntijat ovat riippumattomia. Siinä myös tunnustetaan riippumattomuuteen kohdistuvat uhat, sellaisina kuin ne on kuvattu NAS-verkoston viiteasiakirjan Independence and Independent Scrutiny liitteessä I. 7. Auditointiyksikkö on osa strategisen suunnittelun osastoa, ja sillä tarkoitetaan virkamiestä (pääauditoija), joka vastaa auditointitoimien organisoinnista ja hallinnoinnista. Virkamies työskentelee yksinomaan auditointitoimien organisoinnin ja toteuttamisen parissa. Auditointiryhmä totesi, että auditointitoiminnon riippumattomuus voi vaarantua, kun auditointi kattaa näkökohtia, joka liittyvät MANCP-suunnitelmaan ja virallisen valvonnan strategiseen suunnitteluun, joka on strategisen suunnittelun osaston 8
perustehtävä. Toimivaltainen viranomainen totesi, että pääauditoija raportoi osaston johtajalle, joka toimii myös Eviran varapääjohtajana, ja näin ollen auditointitoiminnon riippumattomuuteen ei kohdistu uhkaa. Muut auditointitoiminnon palveluksessa olevat auditoijat ovat virkamiehiä, jotka työskentelevät Eviran ja muiden toimivaltaisten viranomaisten (esim. kuntien) palveluksessa. Työ on vapaaehtoista ja osa-aikaista (15 työpäivää vuodessa). 8. Terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston auditointiryhmä vahvisti toimivaltaisen viranomaisen haastattelujen ja (toimivaltaisen viranomaisen toimittamien) auditointiraportteja koskevien esimerkkien arvioinnin perusteella, että auditointijärjestelmä ja auditoijat ovat riippumattomia auditoimastaan toiminnasta sekä esteettömiä ja vapaita eturistiriidoista. 9. Auditointikäsikirjassa kuvataan mahdollisuutta käyttää teknisiä asiantuntijoita auditoinnin aikana ja edellytetään, että asiantuntijoiden on toimittava itsenäisesti ja etteivät he auditoi yksikköjä, joiden kanssa he työskentelevät. Toimivaltainen viranomainen ei ole vielä käyttänyt teknisiä asiantuntijoita auditoinneissaan ja katsoo, että se voi mahdollisesti käyttää tätä auditointijärjestelmän ominaisuutta joissakin tulevissa auditoinneissa. Riippumattomuutta koskevat päätelmät 10. Toimivaltainen viranomainen on ottanut käyttöön järjestelyjä, joilla varmistetaan auditointiprosessin sekä yksittäisten auditoijien että asiantuntijoiden riittävä riippumattomuus ja joilla voidaan varmistaa auditointitulosten uskottavuus ja luotettavuus. 5.2.2 Riippumaton arviointi 5.2.2.1 Lakisääteiset vaatimukset Asetuksen (EY) N:o 882/2004 4 artiklan 6 kohdassa edellytetään, että toiminnan tarkastamisen (auditoinnin) on oltava riippumattomien tahojen arvioitavissa. Päätöksen 2006/677/EY liitteessä olevassa 5.4 kohdassa jäsenvaltioille annetaan lisäohjeita riippumattoman tahon suorittamasta arvioinnista : Sen tarkistamiseksi, onko auditointiprosessi tavoitteenasettelunsa mukainen, riippumattoman henkilön tai tahon olisi arvioitava sitä. Tällaisella henkilöllä tai taholla olisi oltava riittävät valtuudet sekä riittävästi asiantuntemusta ja resursseja tämän tehtävän suorittamiseksi tehokkaasti. Riippumattoman arvioinnin strategiat saattavat vaihdella toimivaltaisen viranomaisen tai toiminnon mukaan. Jos auditointiprosessin riippumattoman arvioinnin suorittamiseksi on perustettu elin tai komitea, siihen olisi kuuluttava yksi tai useampi riippumaton henkilö. Auditointiprosessin olisi oltava riippumattomien henkilöiden 9
saatavilla, ja heillä olisi oltava valtuudet vapaasti arvioida sitä. Riippumattoman henkilön tai tahon auditointiprosessissa toteamat puutteet olisi korjattava. 5.2.2.2 Havainnot 11. Toimivaltainen viranomainen on yhdessä muiden Pohjoismaiden kanssa ottanut käyttöön järjestelyjä auditointiprosessin riippumattoman arvioinnin suorittamiseksi. Tämä hanke, joka on tällä hetkellä pilottivaiheessa, sisältää Suomen, Tanskan, Ruotsin, Norjan ja Islannin väliset järjestelyt, joissa maat käyvät toistensa luona 2,5 vuoden välein kunkin maan järjestelmän auditointitoiminnon ja -toimien arvioimiseksi asetuksessa (EY) N:o 882/2004 kuvatun virallisen valvonnan yhteydessä. 12. Joulukuussa 2016 Tanskan ja Ruotsin kansallisen auditointijärjestelmän edustajat arvioivat Eviran auditointitoimintoa ja toimittivat raportin Eviran johdolle. Suomen ja Ruotsin edustajat arvioivat Norjan auditointitoimintoa helmikuussa 2017. Pohjoismaiden hankesuunnitelman mukaan Suomi ja Norja suorittavat vastaavan arvioinnin Islannissa marraskuussa 2017. Auditointiryhmä totesi, että Pohjoismaiden järjestely on tehokas yhteistyömalli jäsenvaltiolle ja sillä varmistetaan, että kansallisille auditointijärjestelmille tehdään riippumaton arviointi mahdollisimman vähäisin kustannuksin. Arviointiin osallistuvat auditoijat saavat lisäkokemusta, kun he näkevät, miten muut auditointijärjestelmät toimivat. 13. Joulukuussa 2016 tehdyssä riippumatonta arviointia koskevassa raportissa arvioitiin kansallista auditointijärjestelmää asetuksen (EY) N:o 882/2005 4 artiklan 6 kohdan vaatimusten perusteella. Se sisälsi myös arvioinnin Suomen kansallisen auditointijärjestelmän perustamisesta ja sen tavoitteista komission päätöksessä 2006/677/EY esitettyjen ohjeiden mukaisesti. Tärkeimmät käsitellyt näkökohdat olivat muun muassa auditointiohjelman riskinarviointiin perustuva suunnittelu, auditointitoiminnon ja auditointihenkilöstön riippumattomuus, auditointiprosessin täytäntöönpano ja se, miten tämä ilmenee auditointiraporteissa, sekä avoimuutta koskevat järjestelyt. 14. Arviointiraportissa tehtiin auditointiprosessin tehokkuutta koskevia päätelmiä, tunnistettiin hyviä käytäntöjä ja tuotiin esiin aloja, joilla tarvitaan parannuksia, kansallisen auditointijärjestelmän puutteita koskevien havaintojen perusteella. Toimivaltainen viranomainen ei ole vielä suunnitellut toimia, joilla korjataan raportissa esiin tuotuja puutteita, ja se totesi, että kun otetaan huomioon raportin kronologinen läheisyys komission terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosaston auditoinnin kanssa, päätettiin toteuttaa toimia molempien raporttien tulosten perusteella. 10
Riippumatonta arviointia koskevat päätelmät 15. Toimivaltainen viranomainen on toteuttanut toimia auditointijärjestelmänsä riippumattoman arvioinnin varmistamiseksi. Toimivaltaisella viranomaisella on näin ollen mahdollisuus hyötyä auditointiprosessin suorittamista koskevasta varmistuksesta ja riippumattoman arvioinnin tarjoamista parannusmahdollisuuksista. 5.2.3 Auditoijan pätevyys 5.2.3.1 Lakisääteiset vaatimukset Asetuksen (EY) N:o 882/2004 2 artiklan 6 kohdassa ja 4 artiklan 6 kohdassa ei aseteta auditoijien pätevyyttä koskevia erityisvaatimuksia. Saman asetuksen 6 artiklassa edellytetään, että virallista valvontaa harjoittava henkilöstö saa toimivaltansa alalla soveltuvan koulutuksen, jonka perusteella se pystyy hoitamaan velvollisuutensa pätevästi ja pysyy ajan tasalla toimivaltansa alalla ja saa säännöllistä lisäkoulutusta tarvittaessa. Komission päätöksen 2006/677 6.6 kohdassa annetaan auditoijan pätevyyttä koskevia ohjeita: Auditoijan pätevyyttä ja valintaa koskevat kriteerit olisi määriteltävä seuraavien seikkojen perusteella: yleinen tietämys ja vastaavat taidot, auditointiperiaatteet, -menettelyt ja -menetelmät, esimiestaidot/järjestelykyky, erityinen tekninen tietämys ja vastaavat taidot, henkilökohtaiset ominaisuudet, koulutus, työkokemus, koulutus auditointitehtäviin ja auditointikokemus. On olennaisen tärkeää ottaa käyttöön mekanismi sen varmistamiseksi, että auditoijat toimivat yhtenäisellä tavalla ja että heidän pätevyytensä säilyy. Auditointiryhmiltä edellytetty osaaminen ja pätevyys riippuu siitä, mitä alaa valvonta- tai ohjausjärjestelmissä auditoidaan. Auditoijien teknisen tietämyksen ja vastaavien taitojen osalta olisi otettava huomioon myös virallista valvontaa suorittavalle henkilöstölle asetetut koulutusvaatimukset (ks. asetuksen (EY) N:o 882/2004 liitteessä II oleva 1 luku). 5.2.3.2 Havainnot 16. Auditoijat rekrytoidaan lyhyeksi ajaksi kunakin vuonna, lukuun ottamatta pääauditoijaa, joka toimii tähän mennessä suoritettujen auditointien johtavana auditoijana ja jonka pätevyystaso on korkea (ks. havainto 7). Auditoijan tärkein valintakriteeri on tarvittavat ihmissuhde-/käyttäytymistaidot. Tätä pidetään erittäin tärkeänä, koska valtaosa 11
auditointitoimista perustuu sidosryhmien ja auditoitujen yksiköiden henkilöstön haastatteluihin. Koska auditoijat valitaan viralliseen valvontaan liittyvien toimivaltaisten viranomaisten joukosta, tämä tarkoittaa, että kaikki auditoijat ovat virallisia tarkastajia elintarvikealalla tai eläinten/kasvien terveyteen liittyvillä aloilla ja että heillä on kyseisen alan teknistä tietämystä. 17. Evira rekrytoi vuonna 2014 kolmeksi vuodeksi 15 auditoijaa: seitsemän Eviran osastoilta, yksi sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastosta (Valvira) ja seitsemän eri kunnista. Nämä tehtävät perustuivat pilottihankkeisiin. Kaikki auditoijat saivat auditointiin liittyvää koulutusta viitenä työpäivänä, ja koulutussuunnitelmaan sisältyi auditointia, viestintätaitoja, laadunhallintaa sekä johdanto lean-tuotantoteoriaan, joka on systemaattinen menetelmä, jossa määritetään järjestelmän/prosessin arvo ja poistetaan siinä esiintyvää hukkaa. Jotkut auditoijat ovat osallistuneet auditointia koskevaan BTSFkoulutukseen (Better Training for Safer Food). 18. Toimivaltainen viranomainen totesi, että vuonna 2017 on käynnissä jatkuva prosessi, jonka tarkoituksena on rekrytoida 8 10 osa-aikaista vapaaehtoista auditoijaa (ks. havainto 7), joita koulutetaan viiden päivän ajan ja kannustetaan osallistumaan auditointia koskevaan BTSF-koulutukseen. Lisäksi toimivaltainen viranomainen suunnittelee myös ottavansa käyttöön kolmivaiheisen auditoijan pätevöittämisprosessin (harjoittelija auditoija pääauditoija). 19. Auditointiryhmä totesi, että auditointitoiminnon henkilöstön rekrytointia koskevan kolmivuotisen pilottihankkeen aikana henkilöstön vaihtuvuus oli suuri, esim. vuoteen 2016 mennessä kymmenen auditoijaa lopetti vapaaehtoisesti auditointitoimiin osallistumisen. Tämä yhdistettynä siihen, että kukin auditoija on saatavilla vain joinakin tiettyinä työpäivinä kunakin vuonna (kymmenenä päivänä, koska viisi päivää on varattu koulutukseen), tarkoittaa sitä, että resursseja on vain rajoitetusti saatavilla. Toimivaltainen viranomainen totesi, että kunnan kanssa on tehty sopimus, jonka mukaan auditointitoimiin nimitetään virallinen tarkastaja kuudeksi kuukaudeksi joka vuosi, ja tämän tarkoituksena on varmistaa vakaus ja jatkuvuus auditointiin liittyvien toimien suorittamisessa. 20. Kuten havainnossa 9 esitetään, auditointitoiminnossa ei vielä ole hyödynnetty teknistä lisäasiantuntemusta. Auditointiryhmä totesi pääauditoijan kanssa tehtyjen haastattelujen ja valittujen auditointiasiakirjojen arvioinnin perusteella, että auditointijärjestelmässä on tähän mennessä käytetty henkilöstön jäseniä, joilla on riittävä auditointipätevyys, ja joissakin tapauksessa auditoidulla alalla tarvittavaa teknistä asiantuntemusta. Auditoijan pätevyyttä koskevat päätelmät 21. Käytössä on asianmukaisia menettelyjä, joilla varmistetaan, että auditoijilla on riittävä pätevyys tehtäviensä suorittamiseksi, mutta henkilöstön suuren vaihtuvuuden ja henkilöresurssien rajoitetun saatavuuden takia ei voida tehdä pitkäaikaisia suunnitelmia auditoijien pätevyyden ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi edelleen. 12
5.2.4 Auditointiohjelman kehittäminen 5.2.4.1 Lakisääteiset vaatimukset Asetuksen (EY) N:o 882/2004 3 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että Jäsenvaltioiden on varmistettava, että virallisia valvontatoimia toteutetaan säännöllisesti, riskien mukaan ja sopivin väliajoin tämän asetuksen tavoitteiden saavuttamiseksi. Asetuksen 2 artiklan 6 kohdan määritelmässä todetaan muun muassa, että auditointien pitäisi olla järjestelmällisiä. Päätöksen 2006/677/EY liitteessä olevassa 5.1 kohdassa jäsenvaltioille annetaan lisäohjeita järjestelmällisestä lähestymistavasta : Järjestelmällistä lähestymistapaa olisi sovellettava auditointien suunnitteluun, suorittamiseen, seurantaan ja hallinnointiin. Tämän vuoksi auditointiprosessin olisi perustuttava avoimeen suunnitteluun, jossa yksilöidään riskinarviointiin perustuvat prioriteetit, jotka kuuluvat toimivaltaisen viranomaisen vastuualueeseen asetuksen (EY) N:o 882/2004 mukaisesti, oltava osa auditointiohjelmaa, jolla taataan, että kaikki asiaankuuluvat toimintaalueet ja kaikki asianomaiset toimivaltaiset viranomaiset tulevat riittävällä tavalla katetuiksi asetuksen (EY) N:o 882/2004 soveltamisalan piiriin kuuluvilla sektoreilla riskinarviointiin perustuvalla asianmukaisella aikavälillä, joka on enintään viisi vuotta, saatava tueksi dokumentoituja auditointimenettelyitä ja kirjanpitoa, jotta voidaan varmistaa auditoijien välinen johdonmukaisuus ja osoittaa järjestelmällisen lähestymistavan noudattaminen. Lisäksi: Jos jäsenvaltiossa aiotaan ottaa käyttöön useampi kuin yksi auditointiohjelma, ne olisi koordinoitava tehokkaasti, jotta auditointiprosessi sujuu saumattomasti asianomaisten toimivaltaisten viranomaisten välillä. Auditointiohjelman/auditointiohjelmien olisi myös katettava kaikki keskeiset toimivaltaisen viranomaisen hierarkiatasot. 5.2.4.2 Havainnot 22. Auditointitoimiin on sisältynyt yksi pilottihanke vuodessa vuodesta 2014 lähtien, ja kukin hanke kattaa virallisen valvonnan tietyn alan. Tähän mennessä on toteutettu kolme hanketta: kasvien terveys, eläinperäisten elintarvikkeiden jäämien valvontaohjelma ja salmonellan valvontaohjelma. Vuonna 2017 toteutetaan lannoitteiden valvontaa koskeva auditointihanke. Toimivaltainen viranomainen on laatinut vuosille 2015 2018 monivuotisen auditointiohjelman, joka koskee aloja, jotka perustuvat Eviran johtajien tekemiin valintoihin auditointitoiminnon pilottivaiheen yhteydessä. Tarkoituksena oli toteuttaa auditointeja aloilla, joita voitaisiin käyttää auditointijärjestelmän mallintamisessa ja jatkokehittämisessä. Aiheet koskevat lähinnä horisontaalisia kysymyksiä, ja ne valitaan siten, että 50 prosenttia auditointihankkeista koskee 13
elintarvikkeiden turvallisuutta, 25 prosenttia kasvien terveyttä ja 25 prosenttia eläinten terveyttä ja hyvinvointia. 23. Auditointiohjelma suunnitellaan saatavilla olevien resurssien perusteella (valmiudet kahteen auditointihankkeeseen vuodessa), ja tarkoituksena on, että viidessä vuodessa toteutetaan viisi elintarvikkeiden turvallisuutta koskevaa hanketta ja kaksi tai kolme kasvien terveyttä ja tuotantoa koskevaa hanketta ja vastaava määrä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevaa hanketta. 24. Auditointijärjestelmässä ei ole määritelty auditointiympäristöä, ja auditointiohjelman kehittämisen osalta prosessia ei ole dokumentoitu hyvin, se ei ole avoin eikä se sisällä riskinarviointiin perustuvaa priorisointia. 25. Auditointiryhmä totesi, että auditointiohjelman laajennettu soveltamisala ja aikaavievä luonne sekä sen toteuttaminen yhdistettynä henkilöresurssien rajalliseen saatavuuteen aiheuttaa sen, että on mahdotonta kattaa kaikki virallisen valvonnan piiriin kuuluvat asianomaiset alat viidessä vuodessa. Auditointiohjelman kehittämistä koskevat päätelmät 26. Auditointohjelman kehittämisprosessia ei ole dokumentoitu hyvin, se ei ole avoin eikä se noudata riskinarviointiin perustuvaa priorisointia. Tämä tarkoittaa, että tämä ei johda ohjelmiin, joilla voidaan saavuttaa asianomaisten virallisten valvontatoimien riskinarviointiin perustuva riittävä kattavuus. Auditointiohjelman kehitystä rajoittaa lisäksi vakaiden ja riittävien resurssien puute. Ilman resursseja ei voida varmistaa auditointipalvelujen tarjoamisen jatkuvuutta. 5.2.5Auditointiprosessin täytäntöönpano 5.2.5.1 Lakisääteiset vaatimukset Asetuksen (EY) N:o 882/2004 2 artiklan 6 kohdassa todetaan, että toiminnan tarkastamisella tarkoitetaan järjestelmällistä ja riippumatonta tarkastelua, jolla selvitetään, ovatko toiminta ja sen tulokset suunniteltujen järjestelyiden mukaisia, onko kyseiset järjestelyt toteutettu tehokkaasti ja ovatko ne sopivia tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Päätöksen 2006/677/EY liitteessä olevassa 5.1 kohdassa jäsenvaltioille annetaan lisäohjeita järjestelmällisestä lähestymistavasta : Järjestelmällistä lähestymistapaa olisi sovellettava auditointien suunnitteluun, suorittamiseen, seurantaan ja hallinnointiin. Tämän vuoksi auditointiprosessin olisi. saatava tueksi dokumentoituja auditointimenettelyitä ja kirjanpitoa, jotta voidaan varmistaa auditoijien välinen johdonmukaisuus ja osoittaa järjestelmällisen lähestymistavan noudattaminen, 14
sisällettävä menettelyitä auditointihavaintojen tuottamiseksi, mukaan luettuna säännösten noudattamista ja noudattamatta jättämistä koskevan näytön tunnistaminen, ja auditointiraporttien laatimiseksi, hyväksymiseksi ja levittämiseksi, sisällettävä menettelyitä auditoinnin johtopäätösten tarkastelemiseksi, jotta voidaan tunnistaa vahvuuksia ja heikkouksia koko valvontajärjestelmässä, levittää parhaita käytäntöjä sekä varmistaa korjaavien ja ehkäisevien toimenpiteiden seuranta, oltava seurannan ja tarkastelun kohteena, jotta voidaan taata auditointiohjelman tavoitteiden saavuttaminen ja kartoittaa parantamismahdollisuuksia. Komission päätöksen 2006/677 6.1 kohdassa esitetään auditointiprosessin täytäntöönpanoa koskevia ohjeita: Asetuksen (EY) N:o 882/2004 4 artiklan 6 kohdan vaatimusten täyttämiseksi auditointijärjestelmän olisi katettava seuraavat kyseisen asetuksen 2 artiklan 6 kohdassa säädetyt kolme kohtaa: a) Todennetaan, ovatko toiminta ja sen tulokset suunniteltujen järjestelyiden mukaisia, sen varmistamiseksi, että virallinen valvonta suoritetaan vaatimustenmukaisesti ja että valvonnan suorittava henkilöstö toimii kaikkien sille annettujen ohjeiden mukaisesti. Tämä voidaan pääosin toteuttaa asiakirjatarkastuksin, mutta varmentamista on tehtävä myös paikan päällä. Auditointiryhmällä on oltava hyvä yleistietämys auditoinnista ja vastaavat taidot tämän auditointitavoitteen saavuttamiseksi. b) Sen todentaminen, onko suunnitellut järjestelyt toteutettu tehokkaasti. Jotta voidaan arvioida tehokkuutta eli sitä, missä määrin suunnitellut tulokset on saavutettu, on otettava huomioon täytäntöönpano paikan päällä. Tässä yhteydessä olisi arvioitava valvonnan laatua ja johdonmukaisuutta, mukaan luettuna auditointitoimet paikan päällä. Auditointiryhmä tarvitsee asianmukaista teknistä asiantuntemusta voidakseen täyttää tämän auditointitavoitteen. c) Auditointijärjestelmässä olisi myös pyrittävä arvioimaan, ovatko suunnitellut järjestelyt sopivia asetuksen (EY) N:o 882/2004 ja erityisesti kokonaisvaltaisen monivuotisen kansallisen valvontasuunnitelman tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Tässä yhteydessä olisi arvioitava virallisen valvonnan sopivuutta esimerkiksi sen tiheyden ja menetelmien osalta, kun otetaan huomioon tuotantoketju(je)n rakenne sekä tuotantomenetelmät ja tuotannon laajuus. Auditointiryhmällä olisi oltava laajaa tietämystä ja tuntemusta järjestelmäauditoinnista sekä tarvittavaa teknistä asiantuntemusta tämän auditointitavoitteen saavuttamiseksi. Sen määrittelemiseksi, ovatko suunnitellut järjestelyt sopivia c alakohdassa esitettyjen tavoitteiden saavuttamisen kannalta, olisi otettava huomioon seuraavat seikat: Auditointikriteerien olisi sisällettävä strategisia tavoitteita, jotka perustuvat asetuksiin (EY) N:o 178/2002 ja (EY) N:o 882/2004 (mukaan luettuna kokonaisvaltainen monivuotinen kansallinen valvontasuunnitelma) ja kansalliseen lainsäädäntöön. Auditointien painopisteenä olisi oltava valvontajärjestelyt, jotka koskevat kriittisiä valvontapisteitä tuotantoketju(i)ssa. Erityisesti olisi arvioitava sitä, pystyvätkö suunnitellut järjestelyt antamaan riittävät takeet a) lopputuotte(id)en turvallisuudesta ja b) muiden rehu- ja elintarvikelainsäädännön vaatimusten sekä eläinten terveyttä ja 15
hyvinvointia koskevien sääntöjen noudattamisesta. Tästä syystä auditoinnin olisi mahdollisuuksien mukaan ulotuttava yli hallinnollisten rajojen. Verkoston viiteasiakirjassa Auditing Effectiveness of Official Control Systems (helmikuu 2014 versio 1) jäsenvaltioille annetaan lisäohjeita siitä, miten voidaan arvioida virallisen valvonnan tehokasta täytäntöönpanoa ja sopivuutta tavoitteiden saavuttamisen kannalta. 5.2.5.2 Havainnot 5.2.5.2.1 Dokumentoidut menettelyt 27. Auditointikäsikirjassa kuvataan auditointijärjestelmän päätavoitteet, jotka ovat virallisten valvontatoimien tehokkuuden ja vaikuttavuuden todentaminen ja raportoiminen siitä ylimmälle johdolle sekä sen todentaminen, ovatko käytössä olevat järjestelyt sopivia Eviran tavoitteiden saavuttamisen kannalta. 28. Kuten auditointikäsikirjassa todetaan, jokaisen auditointihankkeen on katettava kaikki asianomaiset toimivaltaiset viranomaiset ja luottamuksellisen tiedon keruuta koskevat tilaisuudet valittujen sidosryhmien kanssa. Auditointiryhmä toi esiin tapaukset, joissa sidosryhmien haastatteluista saatiin auditointitoiminnolle hyödyllisiä tietoja, joilla edistettiin asioiden tunnistamista ja erityisasioiden parempaa kohdentamista, jotta näitä voitiin tarkastella lähemmin auditointihankkeen yhteydessä. Auditointiryhmän mielestä sidosryhmien osallistuminen auditointiprosessiin on hyvä käytäntö, joka on tuonut esiin riskeihin liittyviä kysymyksiä ja parantunut auditointitoimien mahdollisuuksia. 29. Auditointiryhmä totesi, että auditointihankkeet vievät paljon aikaa ja kaikkien hankkeen yhteydessä suunniteltujen auditointien toteuttaminen kestää monta kuukautta. Valmisteluvaihe kestää kaksi tai kolme kuukautta ja auditoinnin toteuttaminen voi kestää yhdestä neljään kuukautta. Toimivaltainen viranomainen totesi, että keskittymällä samaan alaan useissa eri auditoinneissa, järjestelmässä voidaan paremmin arvioida virallisen valvonnan tehokkuutta ja vaikuttavuutta sekä järjestelyiden sopivuutta Eviran tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Lisäksi se, että katetaan kaikki asianomaiset toimivaltaiset viranomaiset, auttaa todentamaan, miten kaikki järjestelmät toimivat yhdessä yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi. 30. Auditointikäsikirjassa ei nimenomaisesti todeta sitä eikä anneta kirjallisia ohjeita siitä, miten riskinarviointiin perustuvaa lähestymistapaa sovelletaan, kun tietyn hankkeen yhteydessä valitaan auditoitavia viranomaisia, osa-aloja ja osa-aiheita. Valmisteluvaiheessa auditoijat pyrkivät kuitenkin hakemaan tietoa, joka liittyy eri tasoilla ja maantieteellisissä paikoissa toteutettavien toimien merkitykseen, ja myöhemmin tätä tietoa analysoidaan, jotta voidaan tehdä tarkoituksenmukaisimmat valinnat mahdollisten riskien osalta. Muita dokumentoituja tietolähteitä, esimerkiksi valvonta- ja tarkastusraportteja sekä ulkoisia auditointia koskevia raportteja, ei vielä oteta huomioon, vaikka toimivaltainen viranomainen totesi, että se voisi harkita tällaisten tietojen sisällyttämistä tuleviin auditointeihin. 16
31. Auditointikäsikirjassa esitetään auditoinnissa käytettävät menetelmät, joihin kuuluvat a. tietojen arviointi ja analysointi, b. dokumentoitujen menettelyjen, tarkistuslistojen ja virallista valvontaa koskevien asiakirjojen läpikäynti, c. virallisen valvonnan suorittamisen valvonta, d. käynnit paikan päällä ja työympäristön havainnointi sekä e. haastattelut. Tosiasiallisesti käytetyistä auditointimenetelmistä tärkein käytetty menetelmä on haastattelu ja sidosryhmien ja auditoitavien haastatteluissa kerättyjen tietojen analysointi. 32. Auditointiryhmä totesi, että valmisteluvaiheen aikana käytettiin paljon lean-menetelmän työvälineitä, erityisesti seuraavia: perussyyanalyysi, arvoketjuanalyysi (väline, jolla analysoidaan, mitkä organisaation toimet ovat kaikkein arvokkaimmat), ongelmanratkaisu käyttämällä suunnittele/toteuta/tarkista/toimi (PDCA-sykli) -lähestymistapaa (ks. kohta 4.2). Tämä filosofia on myös sisäänrakennettu auditointien suorittamiseen, ja auditointiryhmän mielestä se on yksi auditointijärjestelmän suurimmista valteista. Siinä painotetaan järjestelmätason näkemystä yhdistettynä prosessiperusteisen lähestymistapaan. 5.2.5.2.2 Suunniteltujen järjestelyiden noudattaminen 33. Auditointijärjestelmän tavoitteiden ja arvioitujen auditointiraporttien perusteella auditointiryhmä totesi, että auditointi kattoi suunniteltujen järjestelyiden noudattamisen rajoitetusti ja lähinnä välillisesti. Tämä tarkoittaa, että auditointijärjestelmässä ei varmisteta, että suunniteltujen järjestelyiden noudattamista arvioidaan tehokkaasti ja järjestelmällisesti. Lisäksi koska käytettyihin auditointimenetelmiin ei kuulu virallisen valvonnan toteuttamisen arviointi (varjotarkastukset/todenperäisyyden tarkastaminen), järjestelmässä ei ole mahdollista tunnistaa paikallisia kroonisia puutteita, jotka saattavat liittyä taustalla oleviin systeemisiin syihin. 5.2.5.2.3 Suunniteltujen järjestelyiden tehokkaan toteuttamisen todentaminen ja niiden sopivuus tavoitteiden saavuttamisen kannalta 34. Auditointijärjestelmän tavoitteiden seurannan perusteella, kuten havainnossa 27 esitetään, auditointitoiminnossa käsitellään lähinnä asioita, jotka liittyvät suunniteltujen järjestelyiden tehokkaaseen toteuttamiseen ja niiden sopivuuteen tavoitteiden (sekä asetuksen (EY) N:o 882/2004 yhteydessä että muiden Eviran asettamien strategisten tavoitteiden, esim. tehokkuuteen liittyvien tavoitteiden) saavuttamisen kannalta. 17
35. Auditointiryhmä arvioi useita auditointiraportteja ja auditointiin liittyviä asiakirjoja ja löysi joitakin hyviä esimerkkejä tehokkuuden auditoinnista ja niiden suunniteltujen järjestelyiden sopivuuden arvioinnista, joiden osalta auditointiraporteissa havaittiin virallisiin valvontajärjestelmiin liittyviä puutteita. 5.2.5.2.4 Auditointiraportit 36. Auditointikäsikirjassa on dokumentoitu auditointiraporteissa käytettäviä menettelyjä, mukaan lukien raporttimallit, ja raporttien levittämisprosessissa auditoitaville annetaan mahdollisuus kommentoida havaintoja ja auditointiraporttiluonnoksen yleistä sisältöä. Käsikirjassa annetaan myös raporttien myöhempää levittämistä koskevia ohjeita. 37. Auditointiryhmä totesi, ettei auditointiraportteja allekirjoiteta/hyväksytä ja ettei ylin johto osallistu hyväksyntäprosessiin ja että tämä vaikuttaa kielteisesti siihen, miten raportteihin suhtaudutaan ja miten ne otetaan vastaan. 38. Auditointitavoitteita ja -kriteerejä, tosiasiallisesti arvioituja toimia sekä arvioinnin tuloksia ei kuvata selkeästi raporteissa. Tämä tarkoittaa, että useissa tapauksissa ei ole selvää, mitä oli aikomus arvioida, mitä arvioitiin ja mikä oli arvioinnin tulos. Vaatimusten noudattamisen arvioinnin osalta (ks. havainto 33) niissä harvoissa tapauksissa, joissa auditointi kattoi vaatimusten noudattamiseen liittyviä kysymyksiä, viittaukset auditoitavia toimia koskeviin lakisääteisiin vaatimuksiin puuttuvat, mikä tarkoittaa, että on epäselvää, tarkistettiinko auditoinnissa, onko lakisääteisiä vaatimuksia noudatettu vai ei. Raportointityylin selkeyden puute ja yhteisymmärryksen puuttuminen siitä, mitä tarkoitetaan havainnolla, päätelmällä ja suosituksella, hämärtävät raportin keskeisiä viestejä ja vaikuttavat kielteisesti lukijaan. 39. Vaikka tehokkuuden auditointi on kattavaa (kuten havainnoissa 27, 34 ja 35 esitetään) virallisen valvonnan tehokkuutta ja suunniteltujen järjestelyiden sopivuutta koskevien havaintojen/päätelmien perusteita ja menetelmiä ei nimenomaisesti esitetä (tämä voi johtaa tilanteisiin, joissa auditoitavat eivät ole halukkaita korjaamaan puutteita, jotka eivät (selvästi) liity asetuksen (EY) N:o 882/2004 tavoitteisiin. 5.2.5.2.5 Auditoinnin päätelmien uudelleentarkastelu ja parhaiden käytäntöjen levittäminen 40. Käytössä on järjestelyjä, joilla varmistetaan, että kunkin auditointihankkeen tuloksia tarkastellaan uudelleen auditointihankkeen lopussa, jotta voidaan tunnistaa mahdollisia koko järjestelmän laajuisia kysymyksiä ja parantamismahdollisuuksia. Toimivaltainen viranomainen ei ole vielä hyötynyt tästä mahdollisuudesta, sillä näitä järjestelyjä ei ole kaikilta osin pantu täytäntöön (yhtäkään asetuksen (EY) N:o 882/2004 soveltamisalaan kuuluvaa auditointihanketta ei ole toistaiseksi saatu päätökseen). 41. Hyvien käytäntöjen määrittelyn ja levittämisen osalta auditointiryhmä totesi, ettei hyviä käytäntöjä määritellä selkeästi/järjestelmällisesti eikä niitä näin ollen levitetä. Tämä tarkoittaa, että toimivaltaiset viranomaiset menettävät mahdollisuuden parantaa 18