Euroopan autonomiat muutoksen tuulissa Bertil Roslin Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 20/2006
Euroopan autonomiat muutoksen tuulissa Bertil Roslin Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 20/2006
Julkaisija VALTIONEUVOSTON KANSLIA Tekijä Bertil Roslin KUVAILULEHTI 15.8.2006 Julkaisun laji Julkaisu Toimeksiantaja Valtioneuvoston kanslia Toimielimen asettamispäivä 1.8.2005 Julkaisun nimi (myös ruotsinkielinen) Euroopan autonomiat muutoksen tuulissa (Europeiskt självstyre i omvandling) Tiivistelmä Tehtäväni on ollut keskeisten eurooppalaisten autonomioiden taloudellisten järjestelmien kuvaaminen. Selvityksen tulee voida toimia perustana vertailevalle analyysille, jonka vertauskohtana on Ahvenanmaa. Toimeksiantajan, valtioneuvoston kanslian, mukaan selvityksen pitää olla kuvaileva; siinä ei ole tarkoitus antaa suosituksia. Taloudellisen järjestelmän käsite tulkitaan tässä yhteydessä siten, että tarkoituksena on kuvailla autonomian ja emämaan välistä vuorovaikutussuhdetta, erityisesti talouden alueella. Selvitysote on kattava ja käsittää itsehallintoalueiden historialliset taustat, hallinnolliset järjestelyt ja sen taloudellisen ympäristön, jossa itsehallinto toimii. Euroopassa on lukuisia autonomioita. Valinta on tässä rajoitettu sellaisiin autonomioihin, jotka joko suoranaisesti muistuttavat Ahvenanmaata tai kuvaavat jotain demokratian tai hallinnon periaatetta. Tällaiset autonomiat voivat antaa ideoita ja esikuvia Suomessa jatkossa tehtävälle kehitystyölle. Selvityksessäni käsittelen siten Färsaaria, Grönlantia, Mansaarta, Jerseytä, Guernseytä, Gibraltaria, Skotlantia, Etelä-Tirolia, Belgian saksalaista autonomiaa, Kataloniaa ja Baleaareja. Aluksi Ahvenanmaan itsehallintoa kuvaillaan kymmenen usein esitetyn kysymyksen ja niihin annettavien vastausten avulla. Samat kysymykset toistuvat muita autonomioita kuvailtaessa. Matkan varrella tarkkaavainen lukija voi tehdä omat johtopäätöksensä; omat näkemykseni selviävät luvun 10 loppukeskustelusta. Avainsanat Autonomia, itsehallinto, Ahvenanmaa, Euroopan alueet Sarjan nimi ja numero Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 20/2006 Kokonaissivumäärä 158 Julkaisun jakelu Valtioneuvoston kanslia, julkaisut@vnk.fi ISSN 0782-6028 Kieli Fi Painopaikka Edita, 2006 ISBN 952-5631-17-6 Luottamuksellisuus Julkinen Kustantaja Valtioneuvoston kanslia
Utgivare: STATSRÅDETS KANSLI Författare: Bertil Roslin PRESENTATIONSBLAD 15.8.2006 Typ av publikation: Publikation Uppdragsgivare: Statsrådets kansli Datum då utredningen tillsattes: 1.8.2005 Publikationens namn: Europeiskt självstyre i omvandling Referat: Min uppgift har varit att utreda de ekonomiska systemen i centrala europeiska autonomier. Utredningen skall sedan läggas till grund för en jämförande analys där Ålands självstyrelse är jämförelsepunkten. Enligt uppdragsgivaren, statsrådets kansli, skall utredningen vara deskriptiv. Den är inte avsedd att utmynna i rekommendationer. Begreppet ekonomiskt system tolkas här så att det gäller att beskriva samspelet mellan autonomi och moderland, speciellt på det ekonomiska området. Anslaget är brett och omfattar historisk bakgrund, administrativ uppläggning och samhällsekonomisk omgivning. Det finns gott om autonomier i Europa. Urvalet har här begränsats till sådana autonomier som antingen direkt påminner om Åland eller illustrerar någon demokratisk eller administrativ princip. Sådana autonomier kan ge idéer och förebilder för ett fortsatt utvecklingsarbete. Jag behandlar sålunda Färöarna, Grönland, Isle of Man, Jersey, Guernsey, Gibraltar, Skottland, Sydtyrolen, den tyskspråkiga autonomin i Belgien, Katalonien och Balearerna. Inledningsvis ges en beskrivning av den åländska självstyrelsen i form av svar på tio ofta ställda frågor. Samma frågor återkommer i beskrivningen av de övriga autonomierna. Under resans gång kan den uppmärksamma läsaren dra sina egna slutsatser. Mina finns i den sammanfattande diskussionen i kapitel 10. Seriens namn och nummer: Statsrådets kanslis publikationsserie 20/2006 Sidantal: 158 Distribution: Statsrådets kansli, julkaisut@vnk.fi ISSN: 0782-6028 Språk: Fi Tryckort: Edita, 2006 ISBN: 952-5631-17-6 Sekretessgrad: Offentlig Förlag: Statsrådets kansli
SISÄLLYS 1 TEHTÄVÄ.................................................... 9 2 KYMMENEN KYSYMYSTÄ AHVENANMAASTA....................... 11 2.1 Milloin Ahvenanmaa sai itsehallintonsa ja miksi?............... 11 2.2 Miten Ahvenanmaan itsehallinto toimii?...................... 14 2.3 Miten itsehallinto rahoitetaan?............................. 17 2.4 Yhteiskunnallisia palveluja pohjoismaisessa hyvinvointihengessä?.. 20 2.5 Kuka voi asettua asumaan Ahvenanmaalle?.................... 22 2.6 Mitä Ahvenanmaan väestöstä tulisi tietää?.................... 23 2.7 Mistä ahvenanmaalaiset saavat toimeentulonsa?............... 25 2.8 Millaiset ovat ahvenanmaalaisten koulutusmahdollisuudet?....... 28 2.9 Kuuluuko Ahvenanmaa Euroopan unioniin?.................... 30 2.10 Miksi Ahvenanmaan itsehallinto on erityisen mielenkiintoinen?.... 32 3 AUTONOMIA JA ITSEHALLINTO.................................. 34 3.1 Autonomia käsitteenä.................................... 35 3.2 Lyhyt aatehistoriallinen tausta.............................. 39 3.3 Autonomioiden valinta.................................... 42 4 POHJOISMAISET SISARAUTONOMIAT............................. 50 4.1 Färsaarten autonomia tausta ja sisältö...................... 50 4.2 Färsaarten elinkeinoelämä................................. 55 4.3 Itsehallinto talouden kiertokulussa........................... 58 4.4 Grönlannin autonomia.................................... 61 4.5 Kohti jämerämpää kansantaloutta........................... 63 4.6 Grönlannin julkinen talous................................. 65 5
5 KATSAUS VANHOIHIN BRITTILÄISIIN AUTONOMIOIHIN................ 69 5.1 Mansaari itsehallinnon tausta ja rakenne.................... 70 5.2 Mansaaren talouden kasvu ja monipuolistuminen............... 76 5.3 Kanaalisaaret Jersey ja Guernsey............................ 82 5.4 Kanaalisaarten elinkeinoelämän dynamiikka................... 85 5.5 Gibraltar finanssikeskus EU:n sisällä........................ 90 6 SKOTLANTI JA DEVOLUTION -KÄSITE............................ 94 6.1 Itsehallinnon toimijat..................................... 95 6.2 Taloudelliset ehdot....................................... 97 6.3 Onko Skotlannista esikuvaksi?.............................. 99 7 ETELÄ-TIROLI KOLMIKIELINEN AUTONOMIA..................... 100 7.1 Tie toimivaan itsehallintoon............................... 100 7.2 Perustuslaillinen tausta................................... 102 7.3 Itsehallinnon rakenne.................................... 103 7.4 Kansanryhmät ja vähemmistösuoja......................... 105 7.5 Rooman ja Etelä-Tirolin välinen vuorovaikutus................. 107 7.6 Väkivahva aluetalous.................................... 108 7.7 Tulevaisuus ongelmia ja mahdollisuuksia................... 110 8 BELGIAN SAKSANKIELINEN KULTTUURIAUTONOMIA................ 113 8.1 Autonomian synty....................................... 113 8.2 Itsehallinnon rakenne ja tehtävät........................... 115 8.3 Saksankielisen yhteisön toiminta........................... 117 9 ESPANJA AUTONOMIOISTA KOOSTUVA VALTIO................... 119 9.1 Katalonia hyvä talous ja vanhat perinteet................... 120 9.2 Katalonian uusi itsehallintolainsäädäntö..................... 124 9.3 Baleaarit hyvinvoiva espanjalainen saariautonomia........... 126 6
10 LOPPUKESKUSTELU........................................... 130 A) Kaksi eurooppalaista yleislinjaa............................ 130 B) Itsehallinnon tarkoitus................................... 131 C) Voittoisa konsepti?...................................... 131 D) Perinteiden valtaa....................................... 132 E) Esikuvia.............................................. 133 F) Pohjois-Atlantin uusi voimakenttä.......................... 134 G) Toimintavaltuudet....................................... 135 H) Vuorovaikutusta........................................ 136 I) Rahoitus.............................................. 138 J) Verotusoikeus.......................................... 139 K) Menopaine............................................ 140 L) Julkisen sektorin rooli.................................... 141 M) Neutraali talousarvio.................................... 141 N) Alueellinen elinkeinoelämä................................ 142 O) Koulutus.............................................. 143 P) Autonomiat ja EU....................................... 145 Q) Sisämarkkinat.......................................... 146 R) Menestyksen edellytykset................................. 147 11 VIITERYHMÄN KOKOONPANO.................................. 148 12 LÄHTEET................................................... 149 7
8
1 TEHTÄVÄ Valtioneuvoston kanslia asetti kesäkuussa 2005 selvitysmiehen, jonka tehtävänä oli selvittää keskeisten eurooppalaisten alueellisten itsehallintoalueiden taloudellisia järjestelmiä. Tarkoituksena oli luoda perusta eri itsehallintojen taloudellisten järjestelmien vertailevalle analysoinnille. Selvityksen oli määrä olla kuvaileva eikä sen tarkoitus ollut antaa suosituksia. Selvitysmies selvittää, virkamiehet suosittelevat ja poliitikot päättävät. Valtioneuvoston kanslian tehtävän kuvailussa viitataan Pohjoismaihin, Kanaalisaariin ja Isoon-Britanniaan. Muut selvityksen kohteena olevat itsehallintoalueet ovat selvitysmiehen itsensä valitsemia. Itsehallintojen valintaa perustellaan seuraavassa luvussa. Selvityksen viiteryhmä (ks. s. 148) on tarkastanut valinnat ja lisännyt muutaman autonomian. Kaikkia tutkittuja alueita ei ole kuvailtu yhtä perusteellisesti, mutta kunkin alueen tärkeimmät piirteet on nostettu esiin. Toimeksiantaja ei ole määritellyt käsitettä taloudellinen järjestelmä. Selvitysmies on tulkinnut käsitteen siten, että kyse on toisaalta itsehallinnon rahoituksen, toisaalta itsehallinnon ja emämaan vuorovaikutussuhteen kuvaamisesta. Jotta lukija oikein ymmärtäisi tämän vuorovaikutussuhteen, on ollut tarpeellista kuvata itsehallinnon historiallista taustaa ja tämänhetkistä rakennetta. Vain taloudellisten tietojen taustaa vasten sekä itsehallinnon päämäärä että sen keskeiset hallinnolliset mekanismit jäävät huomioimatta ja itsehallinnon kuva piirtyy lukijalle vajavaisena tai jopa harhaanjohtavana. Myös alueellisen talouden peruspiirteiden selventäminen on osoittautunut tarpeelliseksi. Tarkastelun on oltava laajapohjainen, jotta tehtävä olisi mielekäs. Kymmenen kuukauden ajan olen selvittänyt Ahvenanmaan itsehallintoa ja eräitä muita Euroopan itsehallintoja. Toimeksiantaja on korostanut, että selvitysmiehen tulee suorittaa tehtävänsä itsenäisesti ja sivulleen vilkuilematta. Näin olen myös tehnyt. Pienen viiteryhmän piirissä on keskusteltu selvityksen suuntaamisesta. Viiteryhmässä on myös arvioitu asetettuja kysymyksiä ja raportin jäsentelyä. Johtopäätöksistä ja tekstistä vastaa yksin selvitysmies. Tärkeimmät johtopäätökset koskevat luonnollisesti vuorovaikutuksen vaikutuksia itsehallintoon ja emämaahan. Mainitut vaikutukset ovat usein epäsymmetrisiä. Emämaan taloudessa itsehallinnolle suunnattu rahoitus tuntuu miltei olemattomalta; on kyse muutamasta promillesta, korkeintaan muutamista prosenteista valtiontaloudessa. Itsehallinnon kannalta emämaasta tulevat rahavirrat usein sanelevat itse toimintaa. Tästä on kuitenkin tärkeä poikkeus: jos 9
autonomia myöntää veroetuuksia ja siten kilpailee emämaan kanssa, rahavirrat voivat muodostua merkittäviksi. Selvityksen taustamateriaali sisältää lukemattomia mielenkiintoisia yksityiskohtia. Selvitysmiehen tehtävänä on kuitenkin antaa helppotajuinen ja kattava kuva Euroopan itsehallintojen kehityksestä. Siksi on toisinaan ollut välttämätöntä turvautua uskaliaisiinkin yksinkertaistuksiin. Tästä ei ole syyttäminen viiteryhmää eikä eri maissa olevia tiedonantajia. Selvitysmies vastaa itse valinnoista ja raportista. 10
2 KYMMENEN KYSYMYSTÄ AHVENANMAASTA Ahvenanmaa Suomeen kuuluva itsehallinnollinen, demilitarisoitu ja yksikielisesti ruotsinkielinen maakunta. Maakunta koostuu yli 6 000 saaresta, joista suurin saari, Manner-Ahvenanmaa, muodostaa 70 % koko maapinta-alasta. Asukasluku on lähes 27 000. Asukkaista yli 40 % asuu Maarianhaminan kaupungissa. Linnuntietä etäisyys Turkuun on sama kuin etäisyys Tukholmaan. Sitä vastoin Suomen pääkaupunki sijaitsee kauempana kuin Ruotsin. Ahvenanmaalla on elinkeinopoliittisesti otollinen sijainti Tukholman alueen ja Etelä-Suomen välissä. Kummatkin alueet ovat vauraita kasvukeskuksia, joihin yhä suurempi osa väestöä ja elinkeinoelämää keskittyy. Lisäksi Ahvenanmaata leimaa sen merellinen sijainti Pohjois-Itämeressä, Itämeren alueen keskiössä. Itämeren alueella asuu yli sata miljoonaa ihmistä, jotka nyt elävät ripeän taloudellisen kasvun aikaa. Ahvenanmaan itä- ja eteläpuolella on vielä suuria tyydyttämättömiä kulutus- ja investointitarpeita. Tämä on harvinaista maailmassa, jota enenevässä määrin leimaavat tyydytetyt markkinat tai vähäinen ostovoima. Ahvenanmaasta on kirjoitettu paljon, sekä juridiikan että talouden aloilla. Tätä kaikkea on turha toistaa. Sen sijaan asetan kymmenen Ahvenanmaata koskevaa peruskysymystä, jotka usein esiintyvät päivittäisessä informaatiovirrassa. Siirtyessäni myöhemmin käsittelemään eurooppalaisia autonomioita asetan kutakuinkin samat kysymykset, tosin hieman yksityiskohtaisemmin. Näin lukija voi verrata vastauksia, Ahvenanmaasta Gibraltariin. 2.1 Milloin Ahvenanmaa sai itsehallintonsa ja miksi? Suomi kuului Ruotsiin yli 600 vuoden ajan. Suomen sodassa 1808 09 Venäjä valtasi Suomen, mukaan lukien Ahvenanmaan. Kansalliset siteet Ruotsiin katkesivat, mutta Ahvenanmaan kielellinen identiteetti ja kulttuuriset ominaispiirteet säilyivät. Syyskuun 17. päivänä 1809 solmitun Haminan rauhansopimuksen myötä Ahvenanmaasta tuli osa autonomista Suomen suuriruhtinaskuntaa. Venäjän imperiumi oli luonnollisesti huomioinut Ahvenanmaan strategisen sijainnin ja alkoi heti suunnitella sinne suurta linnoitusta, Bomarsundia. Linnoituksen oli määrä suojata Suomenlahden suuta ja Pietaria. Siinä missä Suomenlinna oli toiminut ponnahduslautana Venäjän pääkaupunkiin, Bomarsundista tuli nyt uhka Ruotsin pääkaupungille. 11
Krimin sodan aikana 1854 56 ranskalaiset ja englantilaiset laivastot hävittivät Bomarsundin. Paikallisväestökään ei liene tyytynyt vain sivustakatsojan rooliin. Ahvenanmaan kansallisuuskysymystä punnittiin vuoden 1856 Pariisin rauhanneuvotteluissa. Voittajavaltiot eivät kuitenkaan kyenneet saamaan Venäjää luopumaan Ahvenanmaan saarista. Venäjä oli kuitenkin pakotettu hyväksymään Ahvenanmaan demilitarisointia koskevan sopimuksen. Niin kutsuttua Ahvenanmaan rasitetta koskeva sopimus solmittiin 30. maaliskuuta 1856 Venäjän, Ranskan ja Englannin välillä. Sopimuksesta tuli liite Itävallan, Ranskan, Englannin, Preussin, Venäjän, Sardinian ja Turkin allekirjoittamiin rauhansopimuksiin. Demilitarisointi muodostaa edelleenkin Ahvenanmaan itsehallinnon erään kulmakiven. Heti vuoden 1917 Venäjän maaliskuun vallankumouksen jälkeen Ahvenanmaalla virisi keskustelu Ruotsiin liittymisestä. Ajatus syntyi siis ennen kuin Suomesta tuli itsenäinen valtio. Ahvenanmaalla järjestettiin sittemmin joulukuussa 1917 nimienkeräys ja enemmistö ahvenanmaalaisista ilmaisi kannattavansa liittymistä Ruotsiin. Joulukuun 6. päivänä 1917 senaatti hyväksyi Helsingissä Suomen itsenäisyysjulistuksen. Valkoisten ja punaisten suomalaisten välillä syttyi aseellinen yhteenotto. Venäjällä taasen sekasorto jatkui bolševikkien valtaannousun jälkeen. Niin Suomen kuin Venäjän sisäpoliittinen tilanne oli epäselvä. Ahvenanmaalaiset jatkoivat valitsemallaan linjalla. Kesäkuun 8. päivänä 1918 Finströmin kansanopistolla pidettiin laittomien Ahvenanmaan maakuntapäivien perustamiskokous. Nämä maakuntapäivät toimivat aina vuoteen 1922 asti ja siitä muodostui ahvenanmaalaisen poliittisen mielipiteen ilmaisija. Tammikuussa 1919 ahvenanmaalaiset esittivät jälleen vaatimuksensa liittymisestä Ruotsiin. Vaatimuksen esitti ahvenanmaalainen valtuuskunta Pariisin rauhankonferenssissa. Kuten moni muu Euroopan vähemmistö ahvenanmaalaiset halusivat, että periaatetta kansakuntien itsemääräämisoikeudesta sovellettaisiin myös Ahvenanmaan väestöön. Ahvenanmaalaiset eivät jääneet vaille tukea: syyskuussa 1919 Ranskan pääministeri (konseljin presidentti) Clemenceu lausui, että Ruotsin intressit Ahvenanmaalla olisi turvattava. Itsenäinen Suomi protestoi. Suomen hallitus asetti 19. heinäkuuta 1919 toimikunnan, jonka tehtävänä oli tehdä esitys uunituoreen hallitusmuodon edellyttämästä läänien itsehallinnosta. Toimikunta joutui heti poikkeamaan työsuunnitelmastaan, kun erityiset syyt näyttivät vaativan, että läänien itsehallintoa koskeva kysymys järjestetään erikseen ja heti Ahvenanmaan osalta. Ahvenanmaalla oli, kuten asia ilmaistiin 12
Tulenheimo-komitean mietinnössä, harjoitetun agitaation johdosta ilmennyt levottomuutta. Antti Tulenheimon johtama komitea laati siis esityksen laiksi Ahvenanmaan itsehallinnosta. Lakiesityksen perusajatus ilmenee johtolauseesta: Näin ahvenanmaalaisille taataan mahdollisuus järjestää olonsa niin vapaasti kuin on ylipäänsä mahdollista, kun kyseessä on maakunta, joka ei muodosta erillistä valtiota. Toukokuun 6. päivänä 1920 päivätty itsehallintolaki (124/1920) annettiin perustuslain säätämisjärjestyksessä. Ahvenanmaan lakiasäätävän elimen tuli antaa suostumuksensa, mikäli lakia muutettaisiin, selvennettäisiin tai kumottaisiin. Ahvenanmaan edustajat torjuivat lain. Toukokuun 31. päivänä 1920 ahvenanmaalaislähetystö kävi Ruotsin kuninkaan luona esittämässä, etteivät ahvenanmaalaiset olleet muuttaneet käsitystään siitä, että Ahvenanmaa tulisi taas liittää Ruotsiin. Ison-Britannian aloitteesta Ahvenanmaan kysymys vietiin Pariisin rauhankonferenssista vastikään perustettuun Kansainliittoon. Kansainliitto teki 24. kesäkuuta 1921 päätöksen asiassa. Kukaan kolmesta osapuolesta ei Ahvenanmaa, ei Suomi eikä Ruotsi ollut tyytyväinen päätökseen, mutta kaikki saivat jotakin. Ahvenanmaa sai itsehallintonsa, Suomi Ahvenanmaan kuulumisen Suomelle ja Ruotsi jatkossakin demilitarisoidun Ahvenanmaan. Kansainliitto katsoi myös, että Suomen nopeassa järjestyksessä säätämä itsehallintolaki voitiin hyväksyä, kunhan sitä vielä vahvistettaisiin kansallisuustakein. Kansainliitto päätti edelleen, että Ahvenanmaan demilitarisoinnista ja neutralisoinnista olisi solmittava erillinen sopimus. Ahvenanmaan ei sallittaisi muodostua uhaksi Ruotsin pääkaupungille. Kymmenen valtiota, nk. allekirjoittajavaltiot, allekirjoittivat Kansainliiton neuvoston päätöksen. Ahvenanmaan saarten linnoittamattomuutta ja neutralisoimista koskeva sopimus solmittiin 20. lokakuuta 1921. Sopimus oli vuoden 1856 Ahvenanmaan rasitetta tiukempi. Vielä tarvittiin yksi kansainvälinen sopimus Ahvenanmaan aseman vahvistamiseksi. Suomen ja Ruotsin välillä 21. kesäkuuta 1921 solmittuun nk. Ahvenanmaan sopimukseen kirjattiin erityiset takeet Ahvenanmaan väestön omaleimaisuuden säilyttämiseksi. Kansainliiton neuvosto hyväksyi sopimuksen yksimielisesti ja se liitettiin neuvoston 24. kesäkuuta 1921 tekemään päätökseen. Takeet sisällytettiin sittemmin erityiseen lakiin, 11. elokuuta 1922 annettuun nk. takuulakiin (189/1922). Takeet koskivat ensisijaisesti oikeutta: 13
1. hankkia kiinteää omaisuutta Ahvenanmaalla 2. äänestää paikallisissa vaaleissa 3. käyttää puolet kiinteistöjen perusverosta 4. säilyttää ruotsi opetuskielenä. Lisäksi takeisiin sisältyi ehto, että maaherran tulee nauttia ahvenanmaalaisten luottamusta. Takuulain sisältö on sittemmin kirjattu Ahvenanmaan itsehallintolakiin. Sekä Suomen että Ruotsin hallitukset katsovat, että kahdenvälinen Ahvenanmaan sopimus Ahvenanmaan väestön omaleimaisuuden säilyttämiseksi on edelleenkin voimassa. Ahvenanmaan itsehallintolainsäädäntö on uudistettu perusteellisesti vain kaksi kertaa: vuonna 1951 (28.12.1951 SäädK 670/1951) ja vuonna 1991 (16.8.1991 SäädK 1144/1991, ÅFS 71/1991). Uusia itsehallintolakeja valmisteltiin pitkään ja perusteellisesti. Ne sisälsivät monia uusia asioita, joista haluan mainita itsehallinnon rahoitusjärjestelmään tehdyt muutokset. Vuoden 1951 itsehallintolaki kodifioi autonomian ja emämaan välisen, jo vesittyneen verotusoikeuden synnyttämän taloudellisen järjestelmän. Valtion suorasta budjettirahoituksesta tuli vallitseva rahoitusmuoto. Vuoden 1991 itsehallintolaissa Ahvenanmaalle myönnettiin oma budjettitoimivalta, nimittäin oikeus itse määrätä maakunnan talousarvion menopuolesta. Samassa yhteydessä valtion rahoitus muutettiin yleiseksi rahoitukseksi, könttäsummaksi, jonka perusteita selostan kohdassa 2.3. Uudet itsehallintolait ovat syntyneet eduskunnassa perustuslain säätämisjärjestyksessä. Ahvenanmaan maakuntapäivätkin on hyväksynyt lait määräenemmistöllä. Viimeisten viidentoista vuoden aikana itsehallintolakia on muutettu vain muutamin kohdin. Tästä ei kuitenkaan voida päätellä, että suurten järjestelmämuutosten aika olisi ohi. 2.2 Miten Ahvenanmaan itsehallinto toimii? Ahvenanmaan itsehallintolaissa säädetään maakunnan toimielimistä, Ahvenanmaan kotiseutuoikeudesta, maakunnan toimivallasta, valtakunnan toimivallasta, valtakunnan viranomaisista Ahvenanmaalla, Suomen virallisten kielten käytöstä, maakunnan taloudenhoidosta, maaherrasta ja Ahvenanmaan valtuuskunnasta. Laissa on myös kansainvälisiä velvoitteita ja Euroopan unionin asioita koskeva luku. Luku lisättiin lakiin vuonna 1995. 14
Ahvenanmaalla on lainsäädäntövalta, jota toteuttaa maakuntapäivät, Ahvenanmaan kansanedustuslaitos. Maakuntapäivillä on 30 jäsentä, jotka valitaan salaisilla ja suhteellisilla vaaleilla neljä vuotta kestäväksi toimikaudeksi. Äänioikeus on Ahvenanmaan kotiseutuoikeuden saaneilla henkilöillä. Kotiseutuoikeus on myös edellytys henkilön vaalikelpoisuudelle maakuntapäivävaaleissa. Ahvenanmaalla sovelletaan perinteisen parlamentarismin periaatetta: maakuntapäivät valitsee maakunnan hallituksen jäsenet ja hallituksen tulee nauttia maakuntapäivien luottamusta. Maakuntapäivien tärkein tehtävä on maakuntalakien säätäminen ja Ahvenanmaan vuosittaisen talousarvion vahvistaminen. Maakuntapäivät työskentelee pohjoismaisten parlamenttien tapaan, mikä merkitsee laki- ja budjettiesitysten valiokuntakäsittelyä ja lakiesitysten kolmea täysistuntokäsittelyä. Ahvenanmaan itsehallintolaki perustuu Euroopassa yleiseen enumeraatioperiaatteeseen. Laissa määritellään mikä on maakunnan ja vastaavasti mikä Suomen eduskunnan toimivalta säätää lakeja. Toimivallan jako on eksklusiivinen: asiasta, joka kuuluu maakunnan lainsäädäntövallan piiriin, valtakunnan viranomaiset eivät voi säännellä niin, että se sitoisi Ahvenanmaata. Näin ei ole kaikissa Euroopan autonomioissa. On mielenkiintoista todeta, että ensimmäisessä itsehallintolaissa lueteltiin ne kysymykset, joissa Suomen eduskunnalla oli lainsäädäntövalta. Kaikkien muiden asioiden osalta lainsäädäntövalta kuului maakunnalle. Ahvenanmaa voi säätää maakuntalakeja mm. opetuksen ja koulutuksen, kulttuurin, terveydenhuollon, elinkeinoelämän ja työllisyyden edistämisen, sosiaalihuollon, sisäisen liikenteen, postilaitoksen, eetterimedian ja kunnallishallinnon aloilla. Itsehallinnon lainsäädäntövaltaan kuuluvat näin ollen kaikki suuret hallinnonalat sekä joitakin muita alueita. Maakuntapäivillä on myös lainsäädäntövaltaa verotuksen alueella; siihen palaan kohdassa 2.3. Itsehallintolaki määrittää myös ne alueet, joilla valtakunnan lainsäädäntö sääntelee Ahvenanmaata. Näihin kuuluvat mm. ulkoasiainhallinto ja ulkomaankauppa, kansalaisuuskysymykset ja ulkomaalaislainsäädäntö, valtaosa rikosoikeudesta ja tuomioistuimia koskeva lainsäädäntö, rahalainsäädäntö ja valuutta, yhtiöoikeus, pankki- ja luottolaitoslainsäädäntö, työoikeus, uskonnollisia yhdyskuntia koskeva lainsäädäntö ja kansalaisoikeudet. Valtakunnan lainsäädännön piiriin kuuluvat myös verot ja maksut, lukuun ottamatta maakunnalle tulosta mahdollisesti perittävää lisäveroa, tilapäistä ylimääräistä tuloveroa, elinkeino- ja huviveroa sekä kunnille tulevaa veroa. Maakunnalle tärkeä 15
kauppamerenkulkua ja väyliä koskeva lainsäädäntö kuuluu valtakunnallisen toimivallan piiriin. Maakuntapäivien säätämiä lakeja kutsutaan maakuntalaeiksi. Niillä on sama oikeusvaikutus kuin Suomen eduskunnan säätämillä laeilla. Ne ovat hierarkkisesti samalla tasolla kuin eduskunnan lait: valtakunnan lailla ei siis voida muuttaa tai kumota Ahvenanmaan lainsäädäntövaltaan kuuluvaa maakuntalakia. Jos maakuntapäivät on ylittänyt lainsäädäntövaltansa tai jos maakuntalaki koskee valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta, tasavallan presidentti voi määrätä maakuntalain kokonaan tai osittain rauenneeksi (veto-oikeus). Ennen presidentin päätöstä, asiasta on aina hankittava Ahvenanmaan valtuuskunnan lausunto, usein myös korkeimman oikeuden lausunto. Maakunnan hallitus huolehtii toimeenpanovallasta ja maakunnan yleisestä hallinnosta. Maakunnan keskushallinto on jaettu osastoihin: kansliaosastoon, talousosastoon, elinkeino-osastoon, koulutus- ja kulttuuriosastoon, sosiaali- ja ympäristöosastoon ja liikenneosastoon. Edellä mainittujen lisäksi on myös säädösvalmisteluosasto. Maakunnan hallituksella on oikeus säätää maakunta-asetuksia toimivaltaansa kuuluvista asioista. Maakuntapäivät voi myös maakuntalakiin sisältyvän valtuutuksen nojalla siirtää yksityiskohtaisten määräysten laatimisen maakunnan hallitukselle. Ahvenanmaan maakunta on yksikielisesti ruotsinkielinen. Maakunnan viranomaisten ja kunnallishallinnon sekä myös Ahvenanmaan valtionhallinnon virkakieli on ruotsi. Kielisäännös koskee myös evankelis-luterilaisen kirkon viranomaisia, mikäli kirkkolaista ei muuta johdu. Suomen kansalaisella on kuitenkin oikeus käyttää omassa asiassaan maakunnassa toimivassa tuomioistuimessa ja muussa valtion viranomaisessa suomen kieltä. Julkisin varoin ylläpidettävien ja julkisista varoista avustusta saavien koulujen opetuskieli on ruotsi. Maakunnassa tutkinnon suorittanut voi päästä valtion omistamaan tai valtionapua saavaan ruotsinkieliseen tai kaksikieliseen oppilaitokseen sekä suorittaa tutkinnon siellä, vaikkei hänellä ole sisäänpääsyä ja tutkinnon suorittamista varten muutoin vaadittavaa suomen kielen taitoa. Ahvenanmaalla Suomen hallitusta ja, tietyissä kysymyksissä, tasavallan presidenttiä edustaa maaherra. Tasavallan presidentti nimittää maaherran sovittuaan asiasta ensin maakuntapäivien puhemiehen kanssa. Maaherran tulee virassaan hoitaa säntillisesti maakunnan valtionhallintoa sekä valvoa valtion turvallisuutta. 16
Ahvenanmaan maakunnalla ja Suomen valtiolla on yhteinen toimielin, Ahvenanmaan valtuuskunta. Valtuuskunnan puheenjohtajana toimii yleensä maaherra. Valtuuskunnan jäseniksi valtioneuvosto ja maakuntapäivät valitsevat kumpikin kaksi henkilöä ja näille kullekin kaksi varamiestä. Valtuuskunta antaa erilaisia lausuntoja valtioneuvostolle, ministeriöille, maakunnan hallitukselle ja tuomioistuimille. Ahvenanmaan valtuuskunnalla on myös tärkeitä taloudellisia tehtäviä: - maakunnan ja valtakunnan välisen verotaloudellisen tasoituksen toimittaminen - tasoitusmäärän ennakon suuruuden vahvistaminen - Ahvenanmaan verohyvityksen vahvistaminen - ylimääräisen määrärahan myöntäminen poikkeuksellisen suuriin kertamenoihin ja valtion varoista maksettavan avustuksen myöntäminen kansantaloudellisten häiriöiden tai katastrofien seurauksena. Valtuuskunta on päätösvaltainen vain täysilukuisena. 2.3 Miten itsehallinto rahoitetaan? Suomen valtio kantaa verot ja maksut Ahvenanmaalla samoin, koko maata koskevin perustein. Maakunnalle suoritetaan sitten itsehallinnosta aiheutuvien menojen kattamiseksi vuosittain verovaroista määrä, joka vahvistetaan erityisessä tasoituksessa, nk. tasoitusmäärä. Tasoitusmäärä lasketaan siten, että valtion tilinpäätöksen mukaiset tulot, vähennettynä uusilla valtion lainoilla, kerrotaan 0,45 %:lla, eli tasoitusperusteella. Tasoitus toimitetaan vuosittain jälkikäteen, mutta tasoitusmäärästä maksetaan vuosittain ennakkoa. Tasoitusmenettelyssä on siis itse asiassa kysymys Ahvenanmaalla kerättyjen varojen palauttamisesta maakunnalle laissa säädetyn menettelyn mukaisesti. Tässä mielessä ei voida puhua valtion avustuksesta, vaan könttäsummasta itsehallinnon tarpeisiin. Vuonna 2005 valtio maksoi 181,8 miljoonaa euroa tasoitusta maakunnalle. Se koostui 174,7 miljoonan euron ennakosta ja 7,1 miljoonan euron suuruisesta lopputasoituksesta vuodelta 2004. Vuoden 2006 tasoituksen arvioidaan olevan 176,1 miljoonaa euroa ja koostuvan 174,0 miljoonan euron ennakosta vuodelle 2006 sekä ylimääräisestä 2,1 miljoonan euron suuruisesta ennakosta. Jos maakunnassa verovuodelta maksuun pantu tulovero ylittää 0,5 % koko maan vastaavasta verosta, Ahvenanmaa saa ylimenevän osan verohyvitykse- 17
nä, kansanomaisesti ilmaistuna ahkeruusrahana. Verohyvitystä annetaan vain välittömän, ei välillisen verotuksen, perusteella. Vuoden 2005 verohyvitys, joka maksettiin verovuoden 2003 perusteella, oli 21,0 miljoonaa euroa. Vuoden 2004 verotulojen perusteella maksettavan vuoden 2006 verohyvityksen arvioidaan olevan 20,5 miljoonaa euroa. Suhteessa Ahvenanmaan talousarvion loppusummaan, joka vuonna 2006 on 274,1 miljoonaa euroa, on siis kyse merkittävästä rahamäärästä. Ahvenanmaan budjetti vuodelle 2007 päätyy 298 miljoonaan euroon. Se merkitsee 4,4 % nousua vuodesta 2006. Valtion suorittama tasoitus on arvioitu 182 miljoonaksi euroksi. Verohyvitys on vuonna 2007 ennätyksellisen korkea, noin 32 miljoonaa euroa. Summan suuruus johtuu mm. Chips-yhtiön myynnistä saatujen tulojen verotuksesta. Verohyvitys otettiin käyttöön vuoden 1991 itsehallintolailla, jolla uudistettiin koko rahoitusjärjestelmä. Laki tuli voimaan 1. tammikuuta 1993. Verohyvitystä on maksettu joka vuosi ja se on vaihdellut 6,8 miljoonasta eurosta verovuonna 2000 aina 21,0 miljoonaan euroon verovuonna 2003. Järjestelmässä on kahden vuoden sisäänrakennettu viive. Maakunnalla on myös omia tuloja. Kaikki muut budjetoidut tulot, lukuun ottamatta valtion tasoituksesta ja verohyvityksestä peräisin olevat tulot, olivat 69,3 miljoonaa euroa vuonna 2005. Vuonna 2006 tulojen arvioidaan nousevan 80,6 miljoonaan euroon. Omat tulot koostuvat maksuista, myönnettyjen lainojen antamista tuloista, välitetyistä EU-tuista, omaisuuden tuotosta jne. Todettakoon vielä, että Ahvenanmaan oma pelimonopoli, PAF, tilittää vuonna 2007 peräti 18 miljoonaa euroa maakunnan kassaan. Kaikki ei ole saman vuoden voittovaroja, vaan osa tulee edellisten vuosien ylijäämistä. Ahvenanmaalle voidaan myöntää ylimääräistä määrärahaa poikkeuksellisen suuriin kertamenoihin. Maakunta voi myös saada valtion varoista avustusta erityisesti maakuntaa kohtaavien olennaisten kansantaloudellisten häiriöiden estämiseksi tai poistamiseksi taikka tuhoisien luonnontapahtumien, öljypäästöjen tai muiden niihin verrattavien tapahtumien kustannusten kattamiseksi. Vaikka näitä mahdollisuuksia harvoin käytetään, maakunta on eräällä tavalla jälleenvakuutettu suuremmassa kansantaloudellisessa ympäristössä, Suomen kansantaloudessa. Todettakoon, että maakunta on joskus saanut ylimääräisiä määrärahoja, muttei koskaan erityisiä avustuksia. Ahvenanmaalla on oikeus lainanottoon. Takaisinmaksamattomien lainojen saldo oli 31. joulukuuta 2005 ainoastaan 6,2 miljoonaa euroa. Vuoden 2006 ta- 18