FI FI FI
EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 20.4.2010 SEK(2010) 414 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja KOMISSION ASETUKSEEN (EU) N:o /.. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 artiklan 3 kohdan soveltamisesta tiettyihin vertikaalisten sopimusten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiin ja KOMISSION TIEDONANTOON Suuntaviivat vertikaalisista rajoituksista {K(2010) 2365 lopullinen} {SEK(2010) 411} {SEK(2010) 413} FI FI
1. TAUSTAA 1. Vertikaalisiin sopimuksiin sovellettavat kilpailusäännöt on vahvistettu EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan soveltamisesta tiettyihin vertikaalisten sopimusten ja yhdenmukaistettujen menettelytapojen ryhmiin 22 päivänä joulukuuta 1999 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 2790/1999 1 ja komission tiedonannossa Suuntaviivat vertikaalisista rajoituksista 2, jäljempänä asetus ja suuntaviivat. 2. Asetuksessa säädetään ryhmäpoikkeuksen myöntämisestä vertikaalisille sopimuksille, kun toimittajan markkinaosuus on enintään 30 prosenttia. Ryhmäpoikkeusetua ei kuitenkaan sovelleta sopimuksiin, joihin sisältyy asetuksen 4 artiklassa lueteltuja vakavimpia kilpailunrajoituksia. 3. Komissio käynnisti vuonna 2008 asetuksen ja suuntaviivojen tarkistusprosessin, koska asetuksen voimassaoloaika päättyy 31. toukokuuta 2010. Komissio antoi prosessin tuloksena heinäkuussa 2009 luonnokset tarkistetuiksi asetukseksi ja suuntaviivoiksi ja aloitti julkisen kuulemisen. Julkisen kuulemisen jälkeen ja kansallisia kilpailuviranomaisia kuultuaan komission yksiköt tekivät vaikutustenarvioinnin ja toimittivat kollegion hyväksyttäviksi asetuksen ja suuntaviivojen muutosehdotukset. 2. ONGELMIEN MÄÄRITTELY 4. Nykyisten suuntaviivojen antamista seurannutta kymmenvuotiskautta on leimannut kaksi kehityssuuntaa. Ostajien markkinavoimaan ja osoituksiin sen mahdollisista kielteisistä vaikutuksista on kiinnitetty entistä enemmän huomiota ja internetin käyttö myyntikanavana on yleistynyt. 5. Ostajien markkinavoima: Nykyisen asetuksen mukaan ryhmäpoikkeusetu myönnetään, jos toimittajalla ei ole merkittävää markkinavoimaa, ts. sen markkinaosuus on alle 30 prosenttia. Viimeisten kymmenen vuoden aikana on kuitenkin yhä useammin tunnustettu, että vertikaalisten rajoitusten ei käytännössä tarvitse yleensä olla toimittajan johtamia. Osittain poliittisen huomion vuoksi taloudellisten tutkimusten painopiste on ollut pääasiassa vähittäiskaupan ostajavetoisissa vertikaalisissa rajoituksissa, mutta kansalliset kilpailuviranomaiset ovat havainneet samanlaisia rajoituksia myös muilla aloilla. 6. Verkkomyynti: Yritysten tekemiä vertikaalisia sopimuksia voidaan käyttää estämään eurooppalaisia kuluttajia ostamasta tuotteita verkosta. Internetistä on kehittynyt jakelukanava, jonka avulla jakelijoiden on helpompi saavuttaa asiakkaita laajalta maantieteelliseltä alueelta. Samalla se voi vaikuttaa yksinmyynnin ja valikoivan jakelun kaltaisten jakelumuotojen toimintaan siten, että eurooppalaiset kuluttajat saavat tuntuvia tehokkuusetuja. 1 2 EYVL L 336, 29.12.1999, s. 21 25. EYVL C 291, 13.10.2000, s. 1 44. FI 2 FI
7. Näistä syistä komissiolta on pyydetty ohjeistusta siitä, miten kohdellaan rajoituksia, joilla toimittajat voivat rajoittaa jakelijoidensa internetin käyttöä. On kuitenkin pidettävä mielessä, että nykyisen asetuksen mukaan toimittajat voivat rajoittaa vain aktiivista myyntiä alueilla, joilla ne soveltavat yksinmyyntijärjestelmää. Passiivista myyntiä ei voi rajoittaa. Komissiota on myös pyydetty selventämään, voiko toimittaja vaatia, että sen jakelijoilla on oltava liiketilat, joissa kuluttajat voivat tutustua tuotteeseen, ja näin estää pelkästään internetin kautta toimivien jakelijoiden toiminnan jakeluverkostossaan. 3. TAVOITTEET 8. EU:n kilpailusääntöjen yleistavoitteena on saada markkinat toimimaan kuluttajien eduksi myös siten, että kilpailu eurooppalaisilla toimitus- ja jakelumarkkinoilla on vääristymätöntä ja tehokasta. 9. Kun tarkastellaan ostajien markkinavoimaa, tarkistamisprosessin erityistavoitteena on antaa komissiolle, kansallisille kilpailuviranomaisille ja tuomioistuimille keinoja käsitellä tehokkaasti merkittävää markkinavoimaa käyttävien ostajien tekemät sopimukset, jotka sisältävät kilpailunvastaisia vertikaalisia rajoituksia, ja myös ehkäistä osapuolia tekemästä tällaisia sopimuksia. Verkkokaupan osalta erityistavoitteena on saavuttaa oikea tasapaino sen välillä, että eurooppalaisten kuluttajien ja yrittäjien sallitaan hyödyntää internetiä täysimääräisesti maantieteellisten esteiden ylittämiseen osana sisämarkkinoiden laaja-alaisempaa edistämistä, ja toisaalta sen välillä, että valmistajat voivat saavuttaa tehokkuusetuja ja parantaa tuotteittensa jakelua kuluttajia hyödyttävällä tavalla. 4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT 10. Koska asetuksesta saadut kokemukset ovat olleet yleisesti myönteisiä ja sidosryhmät ja kansalliset kilpailuviranomaiset ovat kannattaneet laajalti ryhmäpoikkeusasetuksen säilyttämistä, perusskenaariona on säilyttää asetukseen ja suuntaviivoihin perustuvat säännöt ennallaan. Lisäksi julkinen kuuleminen, unionin tuomioistuinten oikeuskäytäntö sekä komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten päätöskäytäntö eivät ole tukeneet sellaisen asetuksen laatimista, jossa ei lueteltaisi lainkaan vakavimpia kilpailunrajoituksia. 11. Ostajien markkinavoiman osalta on yksilöity seuraavat toimintavaihtoehdot: toimittajien markkinaosuuden lisäksi ryhmäpoikkeusetu asetetaan riippuvaiseksi myös ostajan markkinaosuudesta tuotantoketjun loppupään markkinoilla (toimintavaihtoehto 1); kuten toimintavaihtoehto 1, mutta arvioidaan ostajan markkinaosuutta tuotantoketjun alkupään markkinoilla (toimintavaihtoehto 2); ryhmäpoikkeusetu pidetään edelleen riippuvaisena ainoastaan toimittajien markkinaosuudesta (toimintavaihtoehto 3). 12. Aktiivisen ja passiivisen verkkomyynnin erottelun osalta on yksilöity seuraavat toimintavaihtoehdot: FI 3 FI
aktiivisen ja passiivisen verkkomyynnin erottelu säilytetään ennallaan eli sellaisena kuin se määritetään nykyisissä suuntaviivoissa (vaihtoehto 1); passiivisen ja aktiivisen verkkomyynnin erottelu säilytetään ja sitä täsmennetään (vaihtoehto 2); kaikki internetin käytön rajoitukset määritetään vakavimmiksi kilpailunrajoituksiksi (vaihtoehto 3); kaikille internetin käytön rajoituksille myönnetään ryhmäpoikkeus (vaihtoehto 4). 13. Jakelijoiden liiketilavaatimuksen osalta on yksilöity seuraavat toimintavaihtoehdot: jakelijoiden liiketiloja koskevalle vaatimukselle myönnetään ryhmäpoikkeus (vaihtoehto 1); jakelijoiden liiketiloja koskevalle vaatimukselle ja verkkomyynnin osuuden rajoittamiselle kokonaismyynnistä myönnetään ryhmäpoikkeus (vaihtoehto 2); jakelijoiden liiketiloja koskevalle vaatimukselle ei myönnetä ryhmäpoikkeusetua (vaihtoehto 3). 5. OSTAJIEN MARKKINAVOIMAN KÄYTTÖÖN LIITTYVIEN TOIMINTAVAIHTOEHTOJEN VAIKUTUSTEN ARVIOINTI 5.1. Taloudelliset vaikutukset: vaikutukset tehokkaaseen kilpailuun 14. Vaihtoehto 1 vaikuttaisi siten, että komissio, kansalliset kilpailuviranomaiset ja tuomioistuimet voisivat soveltaa tehokkaita korjaustoimia kilpailunvastaisiin sopimuksiin, kun ostajan markkinaosuus ylittää 30 prosenttia markkinoilla, joilla myyjä myy sopimustuotteita. Tällöin sopimuspuolten tehtävänä olisi arvioida, noudattaako sopimus 101 artiklan vaatimuksia. Tämän odotetaan ehkäisevän kilpailuvastaista toimintaa. 15. Vaihtoehdolla 2 olisi pääosin samat vaikutukset kuin vaihtoehdolla 1, kun tarkastellaan komission, kansallisten kilpailuviranomaisten ja tuomioistuinten valtuutusta. Erona vaihtoehtoon 1 ovat markkinat, jotka otetaan huomioon määritettäessä ostajan markkinaosuutta. Ostajan markkinaosuus tuotantoketjun loppupään markkinoilla on täsmällisin peruste arvioitaessa sitä, onko kuluttajalle aiheutunut haitta todennäköisesti seurausta vertikaalisesta sopimuksesta. Ostajien markkinavoima hankintamarkkinoilla liittyy kuitenkin usein läheisesti niiden markkinavoimaan tuotantoketjun loppupään markkinoilla, ja näin ollen markkinaosuus tuotantoketjun alkupään markkinoilla on kohtuullinen likiarvo määritettäessä, mikä ostajan markkinavoima on tuotantoketjun loppupään markkinoilla. Tämän vuoksi myös vaihtoehto 2 mahdollistaisi tehokkaan valvonnan ja kilpailunvastaisen toiminnan ehkäisyn. 16. Toisin kuin vaihtoehdoissa 1 ja 2, vaihtoehdossa 3 komissio tai kansalliset kilpailuviranomaiset voisivat käsitellä ostajien markkinavoimaan liittyviä kilpailunvastaisia rajoituksia ainoastaan peruuttamalla sopimuksen FI 4 FI
ryhmäpoikkeusedun. Tämä mahdollisuus ei ole kuitenkaan tuomioistuinten käytettävissä. Edun peruuttamisesta tehty päätös vaikuttaa lisäksi ainoastaan tulevaan tilanteeseen, eikä komissio voi määrätä seuraamuksia (sakkoa) menneistä kilpailunvastaisista menettelytavoista. Tällä vaihtoehdolla ei ole samaa estävää vaikutusta kuin vaihtoehdoilla 1 ja 2. 5.2. Vaikutukset yrityksiin 17. Kun sopimus ei kuulu ryhmäpoikkeuksen soveltamisalaan, sopimuspuolten on arvioitava itse, täyttääkö sopimus 101 artiklan mukaiset edellytykset. Ostajien markkinaosuudelle asetetun kynnysarvon käyttöönotto (vaihtoehdot 1 ja 2) aiheuttaa näin kustannuksia. On kuitenkin epätodennäköistä, että pk-yrityksillä olisi tämäntasoisia markkinaosuuksia. Tällainen oma arviointi on lisäksi tarpeen vain silloin, kun molempien sopimuspuolten markkinaosuudet ylittävät 30 prosenttia ja kyseinen sopimus sisältää kilpailunrajoituksia. 18. Myös vaihtoehto 2 aiheuttaisi epäilemättä kustannuksia, mutta vaihtoehtoon 1 verrattuna ne ovat todennäköisesti tuntuvasti pienempiä. Tämä pitää paikkansa, kun tarkastellaan ostajan markkinaosuuden tuntemisesta/määrittämisestä mahdollisesti aiheutuvia ongelmia ja voimassa olevien sopimusten tarkistamisvaatimuksesta aiheutuvia kustannuksia. 19. Vaihtoehto 3 ei muuttaisi nykytilannetta noudattamiskustannusten suhteen, ja se on yrityksille tämän vuoksi suotuisampi vaihtoehto. 5.3. Vaikutukset kuluttajiin 20. Vaihtoehtojen 1 ja 2 avulla kuluttajia voidaan suojata tehokkaammin ostajien markkinavoiman kilpailunvastaisen käytön vaikutuksilta. Vaihtoehdossa 3 komissio ja kansalliset kilpailuviranomaiset eivät pystyisi soveltamaan tehokkaasti korjaustoimia ja määräämään seuraamuksia kilpailunvastaisista menettelytavoista, jotka aiheuttavat haittaa kuluttajille. 6. ERI TOIMINTAVAHTOEHDOISTA VERKKOMYYNNILLE AIHEUTUNEIDEN VAIKUTUSTEN ARVIOINTI 6.1. Taloudelliset vaikutukset: vaikutukset tehokkaaseen kilpailuun i) Aktiivisen ja passiivisen myynnin erottelu verkkokaupassa 21. Vaihtoehto 4, jossa kaikki verkkomyynti määriteltäisiin aktiiviseksi myynniksi, tarjoaisi ryhmäpoikkeuksen pääosalle internetin käyttöä koskevista rajoituksista. Tämä johtaisi markkinoiden segmentoitumisen / hintasyrjinnän lisääntymiseen kuluttajien vahingoksi ja heikentäisi huomattavasti yhteismarkkinoita. Lisäksi tällainen toimintavaihtoehto ei olisi vakiintuneen oikeuskäytännön mukainen. 22. Vaihtoehto 3 ei mahdollistaisi jälleenmyyjien verkkotoiminnan rajoittamista millään tavoin. Tämän vuoksi se asettaisi kyseenalaiseksi yksinmyynnin perusajatuksen ja sen tehokkuusvaikutukset, vaikka sopimuspuolilla ei edes olisi merkittävää markkinavoimaa. FI 5 FI
23. Vaihtoehdot 1 ja 2 säilyttäisivät aktiivisen ja passiivisen myynnin eron myös internetin yhteydessä ja antaisivat toimittajille mahdollisuuden rajoittaa aktiivista myyntiä alueilla, joita koskeva yksinoikeus on annettu toisille jakelijoille. Sellaisten sopimuspuolten, joilla ei ole markkinavoimaa tai se on vain rajoitettua, perustamista yksinmyyntiverkostoista aiheutuvien kilpailunvastaisten vaikutusten riski on pieni. Tämän vuoksi nämä vaihtoehdot palvelevat parhaiten sellaisten sopimuspuolten etuja, jotka saattavat haluta perustaa yksinmyyntijärjestelmän, ja eurooppalaisten kuluttajien ja yritysten etuja, jotka voivat käyttää internetiä täysimääräisesti hyödykseen maantieteellisten esteiden ylittämiseksi. ii) Internet ja jakelijoiden liiketiloja koskeva vaatimus 24. Vaihtoehto 3 ei tarjoaisi ryhmäpoikkeusta sellaisten toimittajien asettamalle liiketilavaatimukselle, joilla ei ole markkinavoimaa tai se on vain rajoitettua. Tämä vaihtoehto rajoittaisi toimittajien vapautta järjestää jakelujärjestelmänsä asianmukaiseksi katsomallaan tavalla mahdollisten vapaamatkustajaongelmien ratkaisemiseksi, vaikka kilpailunvastaisen markkinoiden sulkemisen riski on vähäinen. Vaihtoehto ei näin ratkaisisi tehokkaalla tavalla jakelijoiden välistä vapaamatkustajaongelmaa. Kyseisiä palveluja ei ehkä siis tarjottaisi parhaalla mahdollisella tavalla, mikä haittaisi kuluttajia. 25. Vaihtoehdossa 1 liiketiloja koskevalle vaatimukselle myönnettäisiin jatkossakin ryhmäpoikkeus. Tässä vaihtoehdossa toimittajat, joilla ei ole markkinavoimaa tai se on rajoitettua, voisivat järjestää jakeluverkostonsa asianmukaiseksi katsomallaan tavalla ja vaatia tarvittaessa liiketiloja. Tämän vaihtoehdon perusteella kuluttajille ei aiheutuisi vahinkoa, sillä pelkästään verkossa toimivien jakelijoiden kilpailunvastainen sulkeminen markkinoilta olisi epätodennäköistä. 26. Vaihtoehdossa 2 voitaisiin rajoittaa valtuutettujen jälleenmyyjien verkkomyynnin osuutta kokonaismyynnistä. Tällainen rajoitus olisi ongelmallinen, sillä toimittajat voisivat rajoittaa liiketilojen välityksellä toimivien jakelijoidensa verkkokauppaa kuluttajien vahingoksi. 6.2. Vaikutukset yrityksiin i) Aktiivisen ja passiivisen myynnin erottelu verkkokaupassa 27. Vaihtoehto 3 heikentäisi toimitus- ja jakeluketjun tehokkuutta silloin, kun kilpailuriski on vähäinen tai sitä ei ole. Se myös aiheuttaisi noudattamiskustannuksia yrityksille, sillä niiden olisi itse arvioitava toimintansa yhteensopivuutta 101 artiklan kanssa. Vaihtoehto 4 heikentäisi puolestaan merkittävästi yhteismarkkinoita. 28. Vaihtoehdot 1 ja 2 supistaisivat yritysten noudattamiskustannuksia, sillä niissä ryhmäpoikkeus myönnettäisiin yksinmyynnille internetissä. Antamalla useampia esimerkkejä passiivisen ja aktiivisen myynnin rajoituksista, vaihtoehto 2 lisää oikeusvarmuutta ja supistaa näin yrityksille aiheutuvia kustannuksia. ii) Internet ja jakelijoiden liiketiloja koskeva vaatimus 29. Vaihtoehto 3 lisäisi niille yrityksille aiheutuvia noudattamiskustannuksia, joilla ei ole markkinavoimaa tai se on rajoitettua, sillä toimittajien ei tarvitsisi perustella FI 6 FI
tapauskohtaisesti, miksi ne eivät salli pelkästään verkkomyyntiä harjoittavien toimijoiden jaella tuotteitaan silloin, kun kilpailuriski on vähäinen tai sitä ei ole. 30. Vaihtoehto 1 antaisi yrityksille mahdollisuuden kehittää toimitus- ja jakeluketjuaan ilman vaihtoehtoon 2 sisältyvää riskiä, ts. riskiä siitä, että jakelijoiden verkkokauppatoimintaa rajoitetaan perusteettomasti. 6.3. Vaikutukset kuluttajiin i) Aktiivisen ja passiivisen myynnin erottelu verkkokaupassa 31. Vaihtoehdot 1 ja 2 säilyttäisivät mahdollisuuden soveltaa yksinmyyntiä verkkokaupassakin. Samalla ei kuitenkaan voitaisi rajoittaa vertikaalisin sopimuksin kuluttajien oikeutta rajatylittäviin ostoksiin. Vaihtoehdolla 3 olisi kielteinen vaikutus niiden yritysten toimitus- ja jakeluketjujen suorituksiin, joilla ei ole markkinavoimaa tai se on rajoitettua, ja näin ollen sillä olisi välillinen kielteinen vaikutus kuluttajiin. ii) Internet ja jakelijoiden liiketiloja koskeva vaatimus 32. Vaihtoehto 1 sovellettuna yhdessä sen pääperiaatteen kanssa, että verkkokaupan rajoituksille ei myönnetä ryhmäpoikkeusta, antaisi valmistajille mahdollisuuden järjestää vapaasti jakelujärjestelmänsä ja valituille jakelijoille mahdollisuuden verkkomyyntiin lopullisille kuluttajille. Vaihtoehdossa 1 pelkkää verkkokauppaa harjoittavat jakelijat voidaan jättää soveltamisalan ulkopuolelle. Näin saatetaan rajoittaa kuluttajien mahdollisuuksia verkkokauppaan. Toisaalta toimittajat voivat ratkaista mahdollisen vapaamatkustajaongelman, mikä lopulta hyödyttää kuluttajia. Vaihtoehto 2 lisää mahdollisuuksia verkkokaupan kieltämiseen ja estää näin kuluttajia ostamasta verkosta. Toimittajat voisivat siis segmentoida markkinoita kuluttajia haittaavalla tavalla. Vaihtoehdolla 3 olisi kielteinen vaikutus niiden yritysten toimitus- ja jakeluketjujen suorituksiin, joilla ei ole markkinavoimaa tai se on rajoitettua, ja näin ollen sillä olisi välillinen kielteinen vaikutus kuluttajiin. 6.4. Vaikutukset julkishallintoon ja unionin talousarvioon sekä muut vaikutukset 33. Ostajien markkinavoimaa koskevilla vaihtoehdoilla ja verkkomyyntiin liittyvillä kysymyksillä ei ole suoraa vaikutusta unionin talousarvioon. 34. Ne vaihtoehdot, joilla on myönteinen vaikutus tehokkaaseen ja vääristymättömään kilpailuun, varmistavat parhaiten pitkän aikavälin työllisyysmahdollisuudet. Vähittäiskaupan kehittämisellä internetissä voi olla välillisesti myönteinen vaikutus ympäristönsuojeluun. 7. PÄÄTELMÄ: PARHAAKSI ARVIOITU VAIHTOEHTO 35. Ostajien markkinavoimaan liittyvien vaikutusten arvioinnista seuraa, että vaihtoehdot 1 ja 2, joissa otetaan huomioon ostajien markkinavoima, täyttävät parhaiten edellä yksilöidyt erityistavoitteet eli varmistavat ostajien markkinavoiman käyttöön liittyvien vertikaalisten rajoitusten tehokkaan valvonnan. Erityisesti niiden ennaltaehkäisevä vaikutus on paljon suurempi kuin vaihtoehdossa 3. Vaihtoehto 2 aiheuttaa yrityksille paljon vähemmän noudattamiskustannuksia kuin vaihtoehto 1, ja FI 7 FI
poistaa näin suurelta osin julkisissa kuulemisissa tämän asian osalta esitetyt huolet. Tämän vuoksi parhaaksi arvioidaan vaihtoehto 2. 36. Verkkomyyntiin liittyvien vaikutusten arvioinnista seuraa, että vaihtoehto 2, jossa täsmennetään aktiivisen ja passiivisen myynnin eroa, sovittaa parhaiten yhteen niiden sopimuspuolten pyrkimykset, joilla ei ole markkinavoimaa tai se on rajoitettua, saavuttaa jakelun kustannusetuja sekä kuluttajien ja yritysten edut käyttää internetiä täysimääräisesti hyväkseen maantieteellisten esteiden ylittämiseksi. Samalla vaihtoehto 2 tarjoaa enemmän oikeusvarmuutta ja aiheuttaa yrityksille vähemmän noudattamiskustannuksia kuin vaihtoehto 1. Tämän vuoksi parhaaksi arvioidaan vaihtoehto 2. 37. Kun tarkastellaan jakelijoille asetettua liiketilavaatimusta, vaihtoehto 1, jonka perusteella liiketiloja koskevalle vaatimukselle myönnettäisiin jatkossakin ryhmäpoikkeus, on vaihtoehtoa 3 parempi, koska jälkimmäinen vaihtoehto voi johtaa epätyydyttäviin tuloksiin kuluttajien kannalta ja aiheuttaa yrityksille noudattamiskustannuksia. Vaihtoehto 1 on myös vaihtoehtoa 2 suositeltavampi, sillä se antaa myös mahdollisuuden rajoittaa verkkomyynnin osuutta. Tämän vuoksi parhaaksi katsotaan vaihtoehto 1. 8. SEURANTA JA ARVIOINTI 38. Ehdotetun asetuksen voimassaolo päättyy 12 vuoden kuluttua sen voimaantulosta. Komissio voi kuitenkin muuttaa sitä aikaisemmin, jos sidosryhmiltä ja kansallisilta kilpailuviranomaisilta saatuihin tietoihin perustuva asetuksen toiminnan seuranta ja arviointi osoittavat, että asetuksen säännökset eivät enää vastaa markkinaolosuhteita EU:ssa. FI 8 FI