1985 vp. - II LaVM n:o 3 - Esitys n:o 29 Toisen lakivaliokunnan mietintö n:o 3 hallituksen esityksestä laiksi liiketoimintakiellosta Eduskunta on 16 p;uvana huhtikuuta 1985 lähettänyt valiokunnan valmistelevasti käsiteltäväksi hallituksen esityksen n:o 29. Valiokunta on eduskunnan päätöksen mukaisesti hankkinut edellä mainitusta hallituksen esityksestä perustuslakivaliokunnan lausunnon, joka on otettu tämän mietinnön liitteeksi. Valiokunnassa ovat olleet kuultavina lainsäädäntöneuvos Gustaf Möller, lainsäädäntöneuvos Mikko Könkkölä ja lainsäädäntöneuvos Antero Kantola oikeusministeriöstä, toimistopäällikkö Antti Toivonen kauppa- ja teollisuusministeriöstä, toimistopäällikkö Eero Lyytikäinen työvoimaministeriöstä, toimistopäällikkö Johan Sipinen elinkeinohallituksesta, oikeusneuvosmies Erkki Mali Helsingin raastuvanoikeudesta, rikostarkastaja Jyrki Rostiala Keskusrikospoliisista, professori Raimo Lahti, oikeusneuvos Henrik Grönqvist, varatuomari Risto Airikkala Suomen Kunnallisliitosta, osastopäällikkö Stig Henriksson Teollisuuden Keskusliitosta, varatoimitusjohtaja Kari Heikkilä Suomen Yrittäjien Keskusliitosta, johtaja Tapio Vasara Pienteollisuuden Keskusliitosta ja varatuomari Tor Wikström Työeläkelaitosten Liitosta. Hallituksen esitys Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki, jonka nojalla voidaan määräajaksi kieltää konkurssivelallista tai konkurssiin asetetussa yrityksessä määräävässä asemassa ollutta harjoittamasta liiketoimintaa (liiketoimintakielto). Hallituksen esitys on osa vireillä olevaa konkurssilainsäädännön kokonaisuudistusta ja sillä pyritään osaltaan ehkäisemään taloudellista rikollisuutta. Valiokunnan kannanotot Valiokunta pitää lakiehdotusta tarpeellisena ja periaatteiltaan tarkoituksenmukaisena. Liiketoi- mintakiellon käyttöön otolla voidaan estaa niin yhteiskunnalle kuin yksityiselle velkojahekin vahingollista konkurssien väärinkäyttöä, mikä on valiokunnan mielestä tärkeää. Lakiehdotuksen 19 :ssä ehdotetaan säädettäväksi liiketoimintakiellon määräämistä ja pitentämistä koskevan asian käsittelystä. Perustuslakivaliokunta on toiselle lakivaliokunnalle antamassaan lausunnossa kiinnittänyt huomiota ehdotetun pykälän 2 momentin säännöksiin kotietsinnän toimittamisesta. Lausunnossa todetaan sääntelyn koskevan hallitusmuodon 11 :ssä kansalaisille perusoikeutena turvattua kotirauhan loukkaamattomuutta. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta pitää välttämättömänä, että lakitekstissä mainitaan kotietsinnän toimittamisen edellytykset. Lausuntoon viitaten toinen lakivaliokunta ehdottaa pykälän 2 momentin muutettavaksi siinä esitetyllä tavalla. Muilta osin valiokunta ehdottaa lakiehdotuksen hyväksymistä sellaisenaan. Asiaa käsitellessään valiokunta on kiinnittänyt huomiota liiketoimintakiellon noudattamisen valvontaan. Valvonta edellyttää, että liiketoimintakieltoja koskeva rekisteröintijärjestelmä on toimiva. Tästä syystä rekisteröinnin toteuttamista on valiokunnan mielestä seurattava. Kun kysymyksessä on uusi lainsäädäntö, pitää valiokunta tärkeänä, että sen soveltamista seurataan muutoinkin. Jos saadut kokemukset antavat aihetta, on harkittava lain soveltamisalan laajentamista siten, että liiketoimintakielto voitaisiin määrätä, vaikka yritys ei olisikaan joutunut konkurssiin. Saadun selvityksen mukaan vireillä oleva konkurssilainsäädännön uudistaminen tulee vaikuttamaan myös nyt käsiteltävänä olevan lainsäädännön toteuttamiseen. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota kyseisen uudistuksen viipymiseen. Se ei vastaa eduskunnan asiassa aiemmin ilmaisemaa tahtoa. Valiokunta edellyttääkin, että hallitus antaa pikaisesti konkurssilainsäädännön uudistamiseen liittyvät ehdotukset eduskunnalle. Erityi- 4285008610
2 1985 vp. - ll LaVM n:o 3 - Esitys n:o 29 sen tärkeää tässä suhteessa on muun muassa pesänhoitajan asemaa, velvollisuuksia ja velvollisuuksien täyttämistä koskevien säännösten uudistaminen. Edellä olevan perusteella toinen lakivaliokunta kunnioittaen ehdottaa, että lakiehdotus hyväksyttäisiin näin kuuluvana: Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään: Laki liiketoimintakiellosta 1-18 (Kuten hallituksen esityksessä) 19 Asian käsittejy (1 mom. kuten hallituksen esityksessä) Poliisin on syyttäjän pyynnöstä toimitettava liiketoimintakiellon määräämistä tai pitentämistä koskevassa asiassa tutkinta, josta on soveltuvin osin voimassa, mitä esitutkinnasta rikosasiassa on säädetty. jos on syytä epäillä, että liiketoiminta- kiellon miiiiriiiimiseen tai pitentämiseen on edellytykset, tutkinnassa saadaan takavarikoida todistusaineistoa ja toimittaa sen löytämiseksi kotietsintä (poist.), vaikkei ole syytä epäillä, että tutkittavana olevassa asiassa on tehty rikos. Etsinnässii on noudatettava takavarzkosta ja etsinniistii rzkosasioissa annettua lakia (260/ 59). (3 mom. kuten hallituksen esityksessä) 20-23 (Kuten hallituksen esityksessä) Helsingissä 18 päivänä lokakuuta 1985 Asian ratkaisevaan käsittelyyn ovat valiokunnassa ottaneet osaa puheenjohtaja Säilynoja, varapuheenjohtaja Zilliacus, jäsenet Alaranta, Ehrnrooth, A-L. Jokinen, Lahtinen, Lindroos, Pelttari, Pietikäinen, Rajamäki, Ratu, Starast, Särkijärvi, Tykkyläinen ja Valtonen.
Laki liiketoimintakiellosta 3 EDUSKUNNAN PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Liite Helsingissä, 25 päivänä syyskuuta 1985 lausunto n:o 12 Toiselle lakivaliokunnalle Toinen lakivaliokunta on kirjeellään 19 päivältä huhtikuuta 1985 pyytänyt perustuslakivaliokunnalta lausuntoa hallituksen esityksestä n:o 29 laiksi liiketoimintakiellosta. Asian johdosta ovat olleet kuultavina oikeusministeri Christoffer Taxell sekä lainsäädäntöjohtaja Klaus Helminen, lainsäädäntöneuvos Kari Lehtola ja lainsäädäntöneuvos Gustaf Möller oikeusministeriöstä, professori Mikael Hiden, tutkijaprofessori Antero Jyränki, professori Pekka Koskinen ja professori Ilkka Saraviita. Käsiteltyään asian lähinnä valtiosääntöoikeudelliselta kannalta perustuslakivaliokunta esittää kunnioittaen seuraavaa. Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki, jonka nojalla voidaan määräajaksi kieltää konkurssivelallista tai konkurssiin asetetussa yrityksessä määräävässä asemassa ollutta harjoittamasta liiketoimintaa. Hallituksen esitys on osa vireillä olevaa konkurssilainsäädännön kokonaisuudistusta ja sillä pyritään osaltaan ehkäisemään taloudellista rikollisuutta. Kielto, josta käytetään nimitystä liiketoimintakielto, on hallituksen esityksen mukaan luonteeltaan elinkeino-oikeudellinen turvaamistoimenpide, jonka tarkoituksena on estää liiketoiminnan harjoittamiseen sopimattomaksi osoittautunutta aiheuttamasta vastaisuudessa vahinkoa yhteiskunnalle ja yksityisille velkojille. Liiketoimintakiellon määräämisen perusedellytyksenä olisi konkurssin lisäksi se, että konkurssiin johtaneessa liiketoiminnassa on törkeästi tai toistuvasti laiminlyöty liiketoiminnan harjoittamiseen liittyvät velvollisuudet. Liiketoimintakieltoon määrätty ei saisi kiellon voimassaoloaikana harjoittaa sellaista liiketoimintaa, josta kirjanpitolaissa on säädetty kirjanpitovelvollisuus. Hän ei myöskään saisi olla henkilökohtaisesti vastuunalaisena yhtiömiehenä eikä osakeyhtiön tai muun yhteisön taikka säätiön hallituksen jäsenenä, varajäsenenä, toimitusjohtajana taikka muussa siihen rinnastettavassa asemassa eikä tosiasiallisesti johtaa yhteisön tai säätiön toimintaa tai hoitaa sen hallintoa. Liiketoimintakiellon määräisi yleinen tuomioistuin virallisen syyttäjän vaatimuksesta ja liiketoimintakiellon rikkominen olisi rangaistavaa. Lakiehdotus Valtiosääntöoikeudellinen arviointi Hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kannalta on kiinnitetty huomiota siihen, loukkaako liiketoimintakiellon määräämistä tai pitentämistä koskevassa asiassa syytt~jän pyynnöstä poliisin tekemä kotietsintä kansalaisten kotirauhaa ja onko se näin ollen hallitusmuodon 11 : n vastaista. Lisäksi on arvioitu, onko voimaantulo- ja siirtymäsäännöksessä ehdotettu taannehtivuus ristiriidassa valtiosääntöoikeudellisten taannehtivan rikoshin kieltoa koskevien periaatteiden kanssa. Kotietsintä Lakiehdotuksen 19 :n 2 momentin mukaan poliisin on syyttäjän pyynnöstä toimitettava liiketoimintakiellon määräämistä tai pitentämistä koskevassa asiassa tutkima, josta on soveltuvin osin voimassa, mitä esitutkinnasta rikosasiassa on
4 1985 vp. - II LaVM n:o 3 - Esitys n:o 29 säädetty. Tutkinnassa voidaan takavarikoida todistusaineistoa ja toimittaa sen löytämiseksi kotietsintä soveltaen takavarikosta ja etsinnästä rikosasioissa annettua lakia (260159), vaikkei ole syytä epäillä, että tutkittavana olevassa asiassa on tehty rikos. Hallitusmuodon 11 :n 1 momentin mukaan Suomen kansalaisen kotirauha on loukkaamaton. Saman pykälän 2 momentin nojalla kotietsinnän edellytyksistä ja toimittamisesta säädetään lailla. Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi lausunnoissa n:o 711981 vp., n:o 16/1982 vp. ja n:o 12/1984 vp. katsonut, että hallitusmuodon 11 :n ja vakiintuneen lainsäädäntökäytännön huomioon ottaen on kotirauhan suojasta poikkeamisesta säädettävä lailla ja pääsääntöisesti vain tärkeän yleisen edun sitä vaatiessa. Valtuudet kotirauhan piiriin tunkeutumiseen olisi annettava vain virkavastuulla toimivalle henkilölle, jolle ei tulisi antaa oikeutta itse käyttää pakkokeinoja, vaan hänen olisi turvauduttava poliisin virkaapuun. Perustuslakivaliokunta on edellä mainitussa lausunnossa n:o 711981 vp. hallituksen esityksestä n:o 102 sosiaalihuoltolaiksi maininnut esimerkkejä tapauksista, joissa kotirauhan suojasta poikkeamista voidaan pitää tärkeän yleisen edun vaatimana. Valiokunta mainitsi takavarikosta ja etsinnästä rikosasioissa annetun lain sekä poliisilain ja oikeudenkäymiskaaren tarjoamat mahdollisuudet puuttua kotirauhaan, samoin kuin sosiaalihuollon, terveydenhuollon, työsuojelun, elinkeinovalvonnan ja verotuksen alalla säädetyt tarkastusvaltuudet, jotka tosin useissa tapauksissa kohdistuvat liiketiloihin, työpaikkoihin ja varastoihin. Julkista etua palvelevina valiokunta mainitsi myös valtuusrikoslain, epäsiveellisten julkaisujen ehkäisemisestä annetun lain sekä palo- ja pelastustoimesta annetun lain asianomaiset säännökset. Hallituksen esityksessä käsitellään sellaisia tekoja, jotka monesti ovat rangaistavia, tai siinä mielessä rikoksiin läheisesti rinnastettavia tekoja, että tärkeä yleinen etu vaatii niiden selvittämistä. Näin ollen kotirauhan suojasta poikkeamiseen on esityksen tarkoittamissa tilanteissa tärkeitä yleisen edun vaatimia perusteita, joiden olemassaoloa on vakiintuneessa lainsäädäntökäytännössä pidetty edellytyksenä tavallisella lailla toteutettavalle puuttumiselle kotirauhaan. Oikeusturvan kannalta puolestaan on merkittävää, että kotietsinnän suorittamisesta päättäisi vangitsemiseen oikeutettu viranomainen ainoastaan syyttäjän pyynnöstä. Edellä mainitut seikat huomioon ottaen kotietsintä ei perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan merkitse liiketoimintakiellon määräämistä tai pitentämistä koskevan tutkinnan yhteydessä hallitusmuodon 11 : n turvaaman kotirauhan rikkomista. Perustuslakivaliokunta on lakiehdotuksen 19 :n 2 momentin osalta kiinnittänyt kuitenkin huomiota hallitusmuodon 11 : n 2 momentin siihen säännökseen, jonka mukaan lailla säädetään kotietsinnän edellytyksistä. Lakiehdotuksessa ei tältä osin ole nimenomaista säännöstä kotietsinnän toimittamisen edellytyksistä, joskin yleisten laintulkintaperiaatteiden noudattamisen säännöstä sovellettaessa on katsottava johtavan siihen, että kotietsintään on oikeus ryhtyä vain, jos on perusteltua syytä epäillä edellytysten olevan olemassa liiketoimintakiellon määräämiseen tai pitentämiseen. Koska ehdotettu sääntely koskee yhtä perusoikeutta, on perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan oikeusturvasyistä välttämätöntä mainita tämä edellytys jo lakitekstissä. Siksi lakiehdotuksen 19 : n 2 momentti tulisi muuttaa seuraavasti: "Poliisin on syyttäjän pyynnöstä toimitettava liiketoimintakiellon määräämistä tai pitentämistä koskevassa asiassa tutkinta, josta on soveltuvin osin voimassa, mitä esitutkinnasta rikosasiassa on säädetty. jos on syytä epäzllä, että ltzketolmlntaktellon määräämiseen tai pltentämlseen on edellytykset, tutklnnassa saadaan takavarikoida todistusaineistoa ja toimittaa sen löytämiseksi kotietsintä, vaikkei ole syytä epäillä, että tutkittavana olevassa asiassa on tehty rikos. Etsinnässä on noudatettava takavarikosta ja etsinnästä rikosasioissa annettua lakia (260/ 59)." Taannehtlvuus Hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen 23 :n 2 momentin mukaan lakia sovellettaisiin, jos yhteenkin sellaiseen konkurssiin asettaminen, johon johtaneessa liiketoiminnassa on laiminlyöty liiketoimintaan liittyvät velvollisuudet, on tapahtunut tämän lain tultua voimaan. Lakia voitaisiin tällöin soveltaa riippumatta siitä, milloin sopimaton menettely tai liiketoimintaan liittyvien velvollisuuksien laiminlyönti on tapahtunut. Suomen kirjoitettu perustuslaki ei sisällä nimenomaista taannehtivan rikoslain kieltoa, mutta tästä huolimatta taannehtivan rikoslain kielto
Laki liiketoimintakiellosta 5 on meillä voimassa perustuslain tasoisena oikeutena. Tämän mukaan tekoa, joka tekoaikanaan ei ollut rangaistava, ei voida teon tekemisen jälkeen säätää rangaistavaksi. Hallituksen esityksen mukaan liiketoimintakielto on luonteeltaan elinkeino-oikeudellinen turvaamistoimenpide. Siksi liiketoimintakieltoon eivät sellaisenaan sovellu taannehtivan rikoslain kieltoa koskevat periaatteet. Liiketoimintakielto on kuitenkin sen kohteeksi joutuvan kannalta kielteinen ja tosiasiallisesti rangaistukseen rionastuva seuraamus. Tämän vuoksi on arvioitava, olisiko liiketoimintakiellon määräämisedellytysten tietynlaisella taannehtivuudella kuitenkin merkitystä säätämisjärjestyksen kannalta. Liiketoimintakiellon määrääminen edellyttää lakiehdotuksen mukaan aina sitä, että ainakin yhteen lain tarkoittamaan konkurssiin asettaminen on tapahtunut lain voimaantulon jälkeen. Vaikka moitittavuuden toistuvuutta arvioitaessa voitaisiinkin ottaa huomioon ennen lain voimaantuloa sattuneita seikkoja, ei kysymys näin ollen ole täydellisestä taannehtivuudesta. Lisäksi asiaan vaikuttaa se, että lain voimaantuloa edeltävänä seikkana voidaan ottaa huomioon vain sellainen menettely, joka merkitsee tavalla tai toisella liiketoimintaan liittyvien velvollisuuksien laiminlyöntiä eli joka on jo tekohetkellä ollut lain tai hyvän liiketavan vastaista. Edelleen voidaan todeta, ettei olisi estettä saattaa tavallisella lailla voimaan järjestelmää, jossa yksi ainoa lain voimaantulon jälkeen tapahtunut, liiketoimintaan liittyvien velvollisuuksien laiminlyöntiä iimentävä konkurssi olisi riittävä edellytys liiketoimintakiellon määräämiselle. Tähän järjestelmään nähden hallituksen esitykseen sisältyvä lakiehdotus on lievempi, joten voimaantulosäännöstä ei voida pitää aidosti taannehtivana. Tämän vuoksi ja ottaen myös huomioon, ettei kysymyksessä ole muodollisen rangaistuksen määrääminen, perustuslakivaliokunta katsoo, että lakiehdotus voidaan voimaantulosäännöksen estämättä käsitellä tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä. Edellä esitettyyn viitaten perustuslakivaliokunta, jolla ei ole muuta huomautettavaa hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen johdosta, kunnioittaen lausuntonaan esittää, että hallituksen esitykseen sisältyvä ehdotus laiksi liiketoimintakiellosta voidaan käsitellä valtiopåivåjå"rjestyksen 66 :n säätämässå ;å"rjestyksessä. Perustuslakivaliokunnan puolesta: Ben Zyskowicz Jarmo Vuorinen Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Zyskowicz, jäsenet Aaltio, Alho, Anttila, Eenilä, Hämäläinen, Jansson, Kärhä,]. Mikkola, Muroma, Nieminen, Peltola, Pokka, Skinnari ja Viinanen.