Muistio SM1679577 1 (5) 00.00.01.00.00 SMDno-2015-2179 Talousvaliokunta 30.11.2016 klo 11; HE 228/2016 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä, laiksi rahanpesun selvittelykeskuksesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi Hallituksen esitykseen sisältyvillä lakiehdotuksilla pannaan täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2015/849 rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta, jäljempänä neljäs rahanpesudirektiivi, ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2015/847, jäljempänä maksajan tiedot -asetus. Jäsenvaltioiden on pantava neljäs rahanpesudirektiivi ja maksajan tiedot -asetus kansallisesti täytäntöön viimeistään 26 päivänä kesäkuuta 2017. Esitykseen liittyy talousarvion täydennysesitys (HE 249/2016 vp) Patentti- ja rekisterihallituksen toimintamenojen osalta. Lainsäädännön tavoitteena on säätää aiempaa kattavammin rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuntaan sovellettavasta riskiperusteisesta lähestymistavasta ilmoitusvelvollisten ja viranomaisten toiminnassa, ja tehostaa siten näiden rikosten torjuntaa. Hallituksen esityksen keskeiset ehdotukset koskevat lain soveltamisalaa, Ahvenanmaata, riskiperusteista lähestymistapaa ja asiakkaan tuntemista, aluehallintoviraston rahanpesun valvontarekisteriä, tosiasiallisten edunsaajien rekisteröintiä, rahanpesun selvittelykeskuksen tiedonvaihtoa, energiavirastoa, tietosuojaa, viranomaisten toimivaltuuksia, seuraamuksia ja muutoksenhakua. Lisäksi rahanpesun selvittelykeskuksen käytössä olevaan rekisteriin ja henkilötietojen käsittelyyn liittyviä säännöksiä ehdotetaan tarkennettavaksi. Esityksellä pyritään parantamaan rahanpesun selvittelykeskuksen edellytyksiä vaihtaa tietoja toimivaltaisten viranomaisten kanssa sekä selvitellä monimutkaisempia ja ammattimaisempia rahanpesuepäilyjä. Tarkoituksena on, että sekä viranomaiset että yritykset ja yhteisöt voisivat entistä enemmän toimia riskiperusteisesti, esimerkiksi valvonnan kohdentamisen ja asiakkaiden tunnistamismenettelyn osalta. Ehdotetun lain mukaan valtioneuvostolla, valvontaviranomaisilla, asianajajayhdistyksellä ja ilmoitusvelvollisilla yhteisöillä ja elinkeinonharjoittajilla olisi velvollisuus laatia rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskiarvio. Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuntajärjestelmän kehittämisellä ja omistajatietojen läpinäkyvyyden lisäämisellä voidaan samalla osaltaan vastata tarpeisiin torjua tehokkaasti harmaata taloutta ja talousrikoksia, jotka ovat Suomessa huumausainerikosten lisäksi suurin rahanpesun esirikosryhmä. Vaikutukset elinkeinoelämään Esityksen ensimmäisen lakiehdotuksen säännökset, jotka koskevat ilmoitusvelvollisten yritysten ja yhteisöjen asiakkaan tuntemismenettelyjä, perustuvat pitkälti voimassa olevaan lainsäädäntöön. Käsiteltävät asiakkaan tuntemistiedot ovat myös suurimmaksi osaksi samoja, jotka yritys tai yhteisö Postiosoite: Käyntiosoitteet: Puhelin: Virkasähköpostiosoite: Sisäministeriö Erottajankatu 2 Vaihde kirjaamo@intermin.fi PL 26 Helsinki 0295 480 171 www.intermin.fi 00023 Valtioneuvosto Faksi: 09 1604 4635
Sisäministeriö 2 (5) joutuisi keräämään ja tallettamaan asiakasrekisterinsä ylläpitämiseksi ja noudattaakseen henkilötietojen käsittelyä koskevaa lainsäädäntöä. Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuntaa koskeva lainsäädäntö muodostaa yleisesti sovellettavaan henkilötietolakiin nähden erityssäädöksen, jossa säädetään erityisesti poikkeuksista rekisteröidyn henkilön oikeuksiin epäilyttävien liiketoimien selvittelyn ja mahdollisen rikostutkinnan intressien turvaamiseksi. Esitykseen sisältyvä uusi sääntely ilmoitusvelvollisten yritysten ja yhteisöjen osalta perustuu neljänteen rahanpesudirektiiviin. Suurimmat direktiiviin perustuvat muutokset ovat ilmoitusvelvollisen velvollisuus dokumentoida rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskit, tarkemmat säännökset omistajien ja muiden tosiasiallisten edunsaajien tunnistamisesta sekä velvollisuus rekisteröidä nämä, ja poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden tuntemisvelvollisuuden laajentaminen koskemaan ulkomaisten asiakkaiden lisäksi kotimaisia asiakkaita. Lisäksi kaikkien valvontaviranomaisten ja asianajajayhdistyksen valvontavaltuuksien tarkistamisella ja uusilla hallinnollisilla seuraamuksilla olisi vaikutuksia ilmoitusvelvollisten toimintaan. Ilmoitusvelvollisten toimintaan kohdistuu jo voimassa olevan rahanpesulain nojalla valvontaa, mutta valvojien toimivaltuudet eivät ole yhtenäiset. Yhtenäistämällä näitä toimivaltuuksia olisi tarkoitus varmistaa, että eri ilmoitusvelvollisten ryhmiä kohdeltaisiin paremmin lainsäädännössä samalla tavalla. Samalla voimassa olevaan lakiin perustuvat rikosoikeudelliset sakot korvattaisiin hallinnollisilla seuraamuksilla, jotka soveltuvat paremmin tilanteisiin, joissa ilmoitusvelvolliset rikkovat rahanpesulainsäädännön velvoitteita. Ehdotetulla sääntelyllä tavoitellaan ennalta estävää vaikutusta rikkomusten osalta. Ensimmäisen lakiehdotuksen soveltamisalaan kuuluvien ilmoitusvelvollisten ryhmät vastaisivat pääosin voimassa olevaa lakia. Soveltamisalaan ehdotetaan kuitenkin lisättäväksi eräitä finanssisektorin toimijoita, mukaan lukien joukkorahoituksen välittäjät ja asunto-omaisuuteen liittyvien kuluttajaluottojen välittäjät. Rahapelitoiminnan osalta on huomattava, että asiamiehinä toimivat elinkeinonharjoittajat kuuluisivat ilmoitusvelvollisina lain soveltamisalaan nykytilaa vastaavasti, mutta voimassa olevasta rahanpesulaista poiketen niihin kohdistuisi viranomaisvalvontaa. Tämä on välttämätöntä direktiivin velvoitteiden täyttämiseksi. Näihin ei kuitenkaan kohdistuisi ehdotuksen mukaan toistaiseksi riskien arvioimisvelvollisuutta eikä hallinnollisia seuraamuksia, vaan kokonaisvastuu olisi direktiivin mukaisesti rahapeliyhteisöillä. Myös asiamiehille voitaisiin kuitenkin määrätä uhkasakko. Asiamiesten osalta kyse olisi direktiivin mukaisesti sen soveltamisalan laajentamisesta koskemaan rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskien perusteella myös muita elinkeinonharjoittajia kuin direktiivissä tarkoitettuja rahapeliyhteisöjä, ottaen huomioon, että asiakkaan tunnistaminen on annettu näiden tehtäväksi jo nykyisen lainsäädännön perusteella. Laajennus perustuu siten suureksi osaksi jo voimassa olevaan rahanpesulakiin. Riskien arvioiminen Esityksen ensimmäinen lakiehdotus edellyttää, että jokainen sen soveltamisalaan kuuluva ilmoitusvelvollinen yritys tai yhteisö laatii kirjallisen rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskiarvion. Velvollisuuden toteuttamiselle ehdotetaan puolen vuoden siirtymäaikaa lain voimaantulosta. Toisaalta nimenomainen dokumentointivelvoite lisää väistämättä jossain määrin ilmoitusvelvollisten hallinnollista taakkaa, mutta toisaalta rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskien arvioiminen voisi olla osa muuta asiakastoiminnan riskienhallintaa. Ehdotettu laki ei myöskään estäisi ilmoitusvelvollisten yhteistyötä riskien arvioinnissa. Ilmoitusvelvollisten osalta velvollisuus arvioida riskejä sisältyy jo voimassa olevaan rahanpesulakiin, ja niiden on perustettava asiakkaan tuntemismenettelynsä havaittuihin riskeihin.
Sisäministeriö 3 (5) Ehdotettu direktiivin mukainen dokumentointivelvoite kuitenkin selkiyttäisi sääntelyä. Ilmoitusvelvollisten olisi myös pidettävä riskiarvionsa ajan tasalla ja toimitettava se pyynnöstä valvojan nähtäväksi. Ilmoitusvelvollinen voisi jatkossa helpommin osoittaa valvojalle, millä tavalla se on reagoinut rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskeihin. Valvojat saisivat myös tarvittavaa tietoja valvonnan kohdistamiseksi riskiperusteisesti, jolloin voidaan parantaa valvontajärjestelmän kustannustehokkuutta. Valvojien on laadittava omat riskiarvionsa. Direktiivi edellyttää, että hallinnollisia seuraamuksia voidaan määrätä muun muassa systemaattisten, toistuvien ja vakavien asiakkaan tuntemistoimia koskevien rikkomusten osalta. Näihin toimiin sisältyvät yksinkertaistetun ja tehostetun asiakkaan tuntemismenettelyn soveltaminen sen mukaan, miten ilmoitusvelvollinen on itse arvioinut rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskejä. Kirjallisen riskiarvion edellyttäminen kaikilta ilmoitusvelvollisilta on siten näiden oikeusvarmuutta ja oikeusturvaa parantava vaatimus, ottaen myös huomioon direktiivin edellyttämän huomattavan hallinnollisten seuraamusten enimmäistason. Näin ollen hallinnollisen taakan lisäämistä tältä osin on pidettävä perusteltuna ja välttämättömänä. Sen lisäksi, että yritysten ja viranomaisten tulisi toimia riskiperusteisesti, direktiivin mukaisesti jäsenvaltioiden tulee riskiarvionsa valossa muun muassa reagoida tarvittaessa sääntelyssään korkeiden tai alhaisten riskien tilanteisiin. Rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskien muuttuvan luonteen vuoksi näistä tilanteista säätämistä lain tasolla on pyritty välttämään. Sen sijaan ilmoitusvelvollisten riskiperusteisen toiminnan helpottamiseksi on pidetty tarkoituksenmukaisena sisällyttää ensimmäiseen lakiehdotukseen valtioneuvostolle asetuksenantovaltuus, jolloin voidaan asetuksen tasolla erikseen säätää alhaisen riskin tilanteista. Näihin tilanteisiin voitaisiin soveltaa yksinkertaistettua asiakkaan tuntemismenettelyä, jota on myös mahdollista tarkentaa asetuksessa. Lähtökohtana lakiehdotuksessa on kuitenkin ilmoitusvelvollisen oma riskiarvio. Ilmoitusvelvollinen voisi siten soveltaa yksinkertaistettua asiakkaan tuntemismenettelyä jo oman riskiarvionsa perusteella, kunhan se on arvioinut toimintaansa ja asiakassuhteisiinsa liittyvät rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen riskit. Tosiasialliset edunsaajat Suomen rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen torjuntajärjestelmän yhtenä suurimpana puutteena on pidetty omistajia ja tosiasiallisia edunsaajia koskevien tietojen heikkoa saatavuutta. Ilmoitusvelvollisten edellytyksiä tunnistaa asiakkaansa ehdotetaan parannettavaksi säätämällä yritysten ja yhteisöjen velvollisuudesta tunnistaa ja rekisteröidä henkilöt, joilla on merkittäviä omistusosuuksia tai joita muuten pidetään näiden tosiasiallisina edunsaajina. Direktiivi edellyttää jäsenvaltioita säätämään siitä, että yritykset ja yhteisöt itse ylläpitävät tosiasiallisia edunsaajiaan koskevia tietoja, mutta myös näiden tietojen keskitetystä rekisteröinnistä. Se, että tiedot olisivat yritysten ja yhteisöjen itse ylläpitämien tietojen lisäksi saatavilla keskitetyssä rekisterissä, mahdollistaisi ilmoitusvelvollisten yritysten ja yhteisöjen toiminnassa sen, että asiakkaina olevien yritysten omistajatiedot ovat nopeammin ja tehokkaammin tarkistettavissa kyselyjärjestelmän avulla. Samalla tiedot olisivat nopeammin viranomaisten saatavilla. Rekisteröinnistä säädettäisiin erikseen kaupparekisterilaissa, yhdistyslaissa, uskonnonvapauslaissa ja säätiölaissa. Esityksen tavoitteena on luoda lain soveltamisalaan kuuluvien yritysten ja yhteisöjen ja viranomaisten tueksi mahdollisimman kustannustehokas kansallinen järjestelmä sen varmistamiseksi, että yritysten ja yhteisöjen omistajista ja tosiasiallisista edunsaajista rekisteröidään tiedot keskitetysti. Voimassa olevan rahanpesulain soveltamisalaan kuuluvien ilmoitusvelvollisten tulee jo tällä tunnistaa asiakkainaan olevien yritysten ja yhteisöjen omistajat ja tosiasialliset edunsaajat. Nyt direktiivin perusteella soveltamisala
Sisäministeriö 4 (5) laajenisi edunsaajatietojen ylläpidon ja rekisteröinnin osalta koskemaan myös muita yrityksiä ja yhteisöjä. Nämä eivät kuitenkaan olisi muilta osin velvollisia soveltamaan rahanpesulakia. Ehdotetun 6 luvun soveltamisalaan kuuluvat yhdistykset, uskonnolliset yhdyskunnat ja säätiöt antavat jo nykyisellään yhdistysrekisterin, uskonnollisten yhdyskuntien rekisterin ja säätiörekisterin perusilmoituksessa ensimmäisessä lakiehdotuksessa tarkoitetut tiedot. Kaupparekisterin perusilmoitukseen tulisi uutena tietosisältönä merkittäviä omistusosuuksia omistavia henkilöitä ja muita tosiasiallisia edunsaajia koskevat tiedot, lukuun ottamatta asunto-osakeyhtiöitä ja keskinäisiä kiinteistöosakeyhtiöitä, joiden osalta pitäydyttäisiin voimassa olevan lainsäädännön mukaisissa tiedoissa. Minimisääntelyä pidetään viimeksi mainittujen yhteisöjen osalta riittävänä. Yrityksille aiheutuisi jonkin verran hallinnollista taakkaa ja kustannuksia rekisteri-ilmoituksista. Kun perusilmoitus on tehty, hallinnollinen taakka aiheutuisi lähinnä muutosilmoituksista. Ilmoitusjärjestelmästä on kuitenkin tarkoitus tehdä täysin sähköinen, jolloin sen tekeminen olisi mahdollisimman helppoa ja keventäisi hallinnollista taakkaa. Tämä säästäisi myös pitkällä aikavälillä rekisteriviranomaiselle aiheutuvaa hallinnollista taakkaa ja kustannuksia. Huomioiden, että tosiasiallisten edunsaajien rekisteröinnissä on tarkoitus huomioida rekisterien olemassa olevaa tietosisältöä mahdollisimman pitkälle, yrityksille aiheutuva taakka on siten vähäisempi kuin mitä se olisi, jos luotaisiin täysin uusi järjestelmä. Poliittisesti vaikutusvaltaiset henkilöt Poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden tunnistamisvelvollisuus on neljänteen rahanpesudirektiiviin perustuva vaatimus, joka koskee sekä kotimaisia että ulkomaisia asiakkaita ja jolla voi olla myös kustannusvaikutuksia ja hallinnollista taakkaa ilmoitusvelvollisesta riippuen. Neljäs rahanpesudirektiivi edellyttää ensinnäkin, että kaikki ilmoitusvelvolliset tunnistavat asiakkaansa ja näiden omistajat tai tosiasialliset edunsaajat, jotka ovat poliittisesti vaikutusvaltaisia henkilöitä (20 artikla). Poliittisesti vaikutusvaltainen henkilö voi siten olla joko itse asiakas tai tämä voi käyttää merkittävää vaikutusvaltaa asiakkaana olevassa yrityksessä. Tunnistamisvelvollisuuden tarkoituksena on myös osaltaan edistää yritysten omistusosuuksien ja vaikutusvallan havaitsemista. On huomattava, että merkittävän vaikutusvallan havaitsemisen tarkoitus ei ole pelkästään rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen, vaan myös esimerkiksi korruption ennalta estäminen. Lainsäädännön laajentaminen kattamaan kotimaiset henkilöt ulkomaisten poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden lisäksi onkin perusteltu erityisesti tästä näkökulmasta, ottaen huomioon, että kotimaisten henkilöiden puuttuminen soveltamisalasta on merkinnyt huomattavaa puutetta omistajarakenteiden tunnistamisessa. Direktiivi edellyttää tällaisessa asemassa olevien asiakkaiden ja asiakkaana olevien yritysten tunnistamista koskevan pääsäännön lisäksi, että ilmoitusvelvolliset ryhtyvät kohtuullisiin toimiin arvioidakseen, ovatko henki- ja sijoitusvakuutusten edunsaajat poliittisesti vaikutusvaltaisia henkilöitä (21 artikla). Direktiivissä säädetään sen soveltamisalaan pakollisesti kuuluvista ilmoitusvelvollisten ryhmistä, joiden tulisi tunnistaa merkittävää vaikutusvaltaa käyttävät henkilöt. Direktiivin pakolliseen soveltamisalaan eivät kuulu esimerkiksi työeläkevakuutus- tai vahinkovakuutustoiminta, ja rahapelien osalta pakolliseen soveltamisalaan kuuluu pelkästään kasinotoiminta. Neljäs rahanpesudirektiivi kuitenkin nimenomaisesti edellyttää jäsenvaltioita riskiperusteisesti varmistamaan, että lainsäädäntö laajennetaan koskemaan kokonaan tai osittain ammattiryhmiä tai yrityksiä, joita erityisesti voitaisiin hyödyntää rahanpesuun. Suomessa on direktiivin minimitasoa pidemmälle menty soveltamisalan osalta jo aiemmin vakuutustoiminnan ja rahapelitoiminnan osalta. Rahanpesulainsäädäntö on jo vuodesta 1998 lähtien Suomessa koskenut rahanpesun riskien perusteella vahinkovakuutustoimintaa, ja se on vuonna 2008 laajennettu koskemaan
Sisäministeriö 5 (5) myös työeläkevakuutustoimintaa. Rahapelitoiminnan osalta lainsäädäntö on laajennettu koskemaan kaikkea rahapelitoimintaa, lukuun ottamatta kasinon ulkopuolella pidettäviä raha-automaatteja. Voimassa olevan rahanpesulain nojalla kaikkien ilmoitusvelvollisten on jo tunnistettava poliittisesti vaikutusvaltaiset henkilöt ulkomaisten asiakkaiden osalta. Velvollisuus koskee sellaisenaan kaikkia lain soveltamisalaan kuuluvia ilmoitusvelvollisia, mukaan lukien eräät alhaisen riskin tilanteina pidetyt vakuutustilanteet, riippumatta siitä minkälaista asiakkaan tuntemismenettelyä nämä soveltavat. Laajennuksella olisi kuitenkin kustannusvaikutuksia siinä tapauksessa, että ilmoitusvelvollinen ei ole toteuttanut tarvittavaa seurantamenettelyä ulkomaisten asiakkaiden osalta. Aivan kaikilla yrityksillä ei myöskään ole ulkomaisia asiakkaita, jolloin velvollisuuden soveltamisalaan kuuluvien asiakkaiden lukumäärä kasvaa jossain määrin. Yritykset voisivat kuitenkin itse arvioida, minkälaiset menettelyt ovat riittävät poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden tunnistamiseen ja asiakassuhteiden seurantaan. Lakiehdotus ei edellytä tietynlaista menettelyä. Yksittäiselle asiakkaan osalta uusi kotimaisten poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden tunnistamisvelvollisuus tarkoittaisi yksinkertaisimmillaan sitä, että tältä kysyttäisiin poliittista vaikutusvaltaa koskeva tieto muiden henkilötietojen ohella, esimerkiksi ammatti riittävällä tarkkuudella. Tehostetulla seurantamenettelyllä olisi kuitenkin hallinnollista taakkaa lisäävää vaikutusta riippuen siitä, minkälaista menettelyä yritys pitäisi riskiperusteisesti riittävänä. Lakiehdotuksessa on tehty lievennys asiakkaan tuntemismenettelyyn eräiden oleellisesti sosiaaliturvaan kuuluvien vakuutusten osalta. Näissä tilanteissa voitaisiin soveltaa aina yksinkertaistettua asiakkaan tuntemismenettelyä riippumatta siitä, onko kyseessä poliittisesti vaikutusvaltainen henkilö. Lievennystä pidettiin perusteltuna erityisesti perusoikeussääntelyn näkökulmasta, eikä näiden vakuutusten osalta ole noussut esiin merkittäviä rahanpesun riskejä. Kaikkien vakuutusyhtiöiden tulisi silti tunnistaa poliittisesti vaikutusvaltaiset henkilöt, ottaen huomioon, että vakuutusten ottaja eli asiakas voi olla yritys työnantajana. Liitteet - Jakelu Tiedoksi Talousvaliokunta Sisäministeri, erityisavustajat, kansliapäällikkö, poliisiosaston johto