Valtiovarainministeriö Vero-osasto Viitteenne: Hankkeen VM008:00/2015 lausunto LAUSUNTO LUONNOKSESTA HALLITUKSEN ESITYKSEKSI VEROTUSMENETTELYN JA VERONKANNON UUDISTAMISTA KOSKEVAKSI LAINSÄÄDÄNNÖKSI Valtiovarainministeriö on pyytänyt Keskuskauppakamarilta lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi verotusmenettelyn ja veronkannon uudistamista koskevaksi lainsäädännöksi. Keskuskauppakamari esittää lausuntonaan seuraavaa: Yleistä lakiesityksestä Lakiesityksen keskeisenä tavoitteena on yhtenäistää verotuksen menettelysäännöksiä. Keskuskauppakamari pitää ehdotettua muutosta pääosin perusteltuna ja oikeansuunaisena. Useita verolajeja koskevat yhtenäiset verotus- ja veronkantomenettely sekä muutoksenhakuja seuraamusjärjestelmät luovat lähtökohtaisesi hallitusohjelmassa luvattua verotuksen ennustettavuutta ja parantavat verovelvollisen oikeusturvaa. Myös joustavuuden tuominen ilmoitusmenettelyyn on kannatettava suuntaus. Verotusmenettelyjen yhtenäistämisen lisäksi ehdotus sisältää useita muutoksia, joilla laajennetaan Verohallinnon oikeuksia harkinnanvaraisiin toimenpiteisiin. Keskuskauppakamarin näkemyksen mukaan tällainen sääntely heikentää verovelvollisen oikeusturvaa ja on hallitusohjelman tavoitteiden vastainen. Hallitusohjelman veropoliittisen linjauksen kuudennen verotuksen kärkitavoitteen mukaan verotusmenettelyt ovat asiakaslähtöisiä ottaen huomioon verotuksen johdonmukaisuuden, ennakoitavuuden ja oikeusvarmuuden sekä tietojen saannin. Lisäksi Keskuskauppakamari pyytää lain valmistelun tässä vaiheessa ottamaan huomioon seuraavat näkökohdat:
Laki oma-aloitteisten verojen verotusmenettelystä Myöhästymismaksun määrä (35 ) Myöhästymismaksun määrä on 3 euroa jokaiselta ilmoituksen antamisen määräpäivää seuraavalta päivältä ilmoituksen antamisajankohtaan saakka, kuitenkin enintään 135 euroa. Jos ilmoitus annetaan yli 45 päivää ilmoituksen antamisen määräpäivän jälkeen, myöhästymismaksun määrä on kuitenkin edellä mainittu määrä lisättynä kahdella prosentilla myöhässä ilmoitetun maksettavan veron määrästä. Ehdotettua myöhentymismaksun määrää voidaan pitää kohtuullisena, vaikka se saattaa pienempien yrittäjien osalta kiristää myöhästymisseuraamuksia. Lisäksi kiinteä päiväkohtainen maksu tuo ennakoitavuutta verotukseen. Veronkorotus ja veronkorotuksen määrä (36 ja 37 ) Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi kaikille oma-aloitteisille veroille yhteiset veronkorotusta koskevat säännökset. Esityksessä todetaan, että Veronkorotuksen määrä perustuisi pääasiassa laiminlyönnin taloudelliseen vakavuuteen eikä sen määräämisessä arvioitaisi tuottamuksen astetta sekä Veronkorotuksen määrääminen ei pääsääntöisesti perustuisi menettelyyn, jossa arvioidaan teon moitittavuutta huolimattomuuden tai tahallisuuden perusteella. Säännöksellä pyritään hallinnollisesti yksinkertaiseen menettelyyn, verotulojen kertymisen turvaamiseen sekä parantamaan verotuksen ennakoitavuutta. Keskuskauppakamarin käsityksen mukaan ehdotettu laiminlyönnin taloudellisen vakavuuden perusteella määrättävä veronkorotus olisi luonteeltaan pikemminkin viivästysseuraamus eikä laiminlyönnistä aiheutunut hallinnollinen sanktio. Koska veronkorotus on kuitenkin luonteeltaan rinnastettavissa rikosoikeudellisiin seuraamuksiin (vrt. ne bis in idem -periaatteen soveltaminen veronkorotukseen ja verorikossyytteeseen), on esitettyä mallia pidettävä liian kaavamaisena. Ehdotuksen mukaan veronkorotus olisi aina 10 prosenttia määrätystä verosta, ellei toisin määrätä. Hallituksen esityksen mukaan ehdotettu veronkorotuksen määrä vastaa verotuskäytännön tasoa nykytilassa. Keskuskauppakamarin käsityksen mukaan hallintooikeuksien oikeuskäytännössä määräämät veronkorotukset ovat tietyissä tilanteissa olleet kuitenkin huomattavasti ehdotettua tasoa alhaisemmat. Näin ollen veronkorotuksen määrää koskeva ehdotus käytännössä kiristäisi veronkorotuksia. Keskuskauppakamari ehdottaa, että veronkorotus voisi jatkossakin olla alle 10 prosenttia teon moitittavuudesta riippuen. Veron määrääminen ja päätöksen oikaisu verovelvollisen vahingoksi (41 ) Ehdotuksen mukaan verotuksen muuttamisen pääsääntönä olisi, että verotusta voitaisiin muuttaa tai vero määrätä säädetyssä määräajassa lähtökohtaisesti virheen laadusta tai perusteesta riippumatta. Hallituksen esitysluonnoksen mukaan Verovelvollisen vahingoksi
oleva virhe voitaisiin tietyissä kuittauksen tyyppisissä tilanteissa oikaista hänen hyväkseen, vaikka verovelvollisen hyväksi tehtävän verotuksen oikaisun tai veron määräämisen määräaika ja verovelvollisen muutoksenhakuaika olisi kulunut umpeen. Tämä edellyttäisi sitä, että verovelvollisen hyväksi tehtävällä muutoksella olisi asiayhteys samanaikaisesti hänen vahingokseen tehtävän muutoksen kanssa. Ehdotettu muutos on kannatettava ja parantaa verovelvollisen oikeusturvaa tilanteissa, joissa verovelvollisella itsellä ei ole mahdollisuutta vaatia oikaisua määräaikojen umpeutumisen vuoksi. Verotuksen oikaisun, veron määräämisen ja päätöksen oikaisun määräaika (43 ) Hallituksen esitysluonnoksen mukaan verotuksen oikaisua koskeva yleinen määräaika olisi kolme vuotta verovuoden, kalenterivuoden tai tilikauden päättymistä seuraavan vuoden alusta. Verohallinto voisi siten oikaista verotusta ja määrätä verovelvollisen suoritettavaksi oikean määräisen veron pääsääntöisesti kolmen vuoden määräajassa. Määräaika vastaisi myös verovelvollisen muutoksenhakuaikaa. Ehdotus pidentää eräiden verolajien osalta Verohallinnon oikaisuaikaa, kun samalla verovelvollisen oikaisuaika lyhenee eräissä verolajeissa. Keskuskauppakamari katsoo, että oikaisun tekemisen määräaikoja ei tule muuttaa yksipuolisesti Verohallintoa ja veronsaajaa suosivaksi vaan muutokset tulee tehdä tasapuolisesti. Keskuskauppakamari katsoo, että kaikkia verolajeja koskevat yhtenäiset oikaisun määräajat lisäävät verotuksen yhtenäisyyttä ja ennakoitavuutta. Määräaikojen lyhentäminen puolestaan lyhentää valitusten käsittelyaikoja, mikä on positiivinen asia. Määräaikoja lyhennettäessä on kuitenkin toimittava tasapuolisesti siten, että myös verovelvollisen oikeussuoja otetaan huomioon. Ehdotettu 3 vuoden määräaika koskisi laissa mainittujen oma-aloitteisten verojen lisäksi myös tuloverotusta, sillä vastaava määräaika sisällytettäisiin myös verotusmenettelylakiin. Tuloverotuksessa Verohallinnon nykyiset määräajat ovat ehdotettuja määräaikoja lyhemmät (pääsääntönä 2 vuotta) ja verovelvollisen määräajat ehdotettu pidemmät (käytännössä 6 vuotta). Tämän johdosta ehdotettuun 3 vuoden määräaikaan tulee suhtautua varauksella. Jatkettu määräaika (44 ) Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uutena menettelynä veroviranomaisen harkintaan perustuvasta oikeudesta jatkaa verovelvollisen vahingoksi tapahtuvaa veron määräämisaikaa. Menettely olisi tarkoitettu poikkeukselliseksi ja sovellettavaksi vain niissä verointressiltään merkittävissä tilanteissa, joissa Verohallinnosta riippumattomista syistä oikeita ja riittäviä tosiasiatietoja verotuspäätöksen tekemiseksi ei ehditä saada tai joissa asiaa ei ehditä selvittää riittävästi ennen verotuksen muuttamiseen liittyvän määräajan päättymistä ja valvontatoimi olisi tämän vuoksi yleisen määräajan päättyessä selvästi keskeneräinen. Hallitusesitysluonnoksen mukaan yhden vuoden jatkettu määräaika olisi poikkeuksellinen toimenpide. Vaikka jatketun määräajan käyttämiselle on lainkohdassa asetettu edellytyksiä,
antaa erityisesti lain 44 :n 1 momentin 1) kohdan lause taikka valvontatoimi vaatii muusta vastaavasta syystä erityisiä aikaa vieviä selvityksiä Verohallinnolle mahdollisuuden jatkaa veron määräämisen määräaikaa käytännössä lähes rajoituksetta, varsinkin kun määräajan jatkamista koskevaan päätökseen ei voi hakea muutosta. Keskuskauppakamari katsoo, että määräajan jatkamista koskevaa säännös heikentää verovelvollisen oikeusturvaa sekä verotuksen ennakoitavuutta merkittävästi. Siten jatkettua määräaikaa koskeva säännös tulisikin poistaa. Lain 44 :n 2 momentin mukaan päätös jatketusta veron määräämisajasta voidaan tietyissä tilanteissa tehdä jopa 60 päivää mainitun 3 vuoden määräajan päättymisen jälkeenkin. Myöskään tällaista lisäjatkoaikaa ei voida pitää verotuksen ennakoitavuuden ja verovelvollisen oikeussuojan näkökulmasta hyväksyttävänä. Keskuskauppakamari katsoo, että verotuksen ennakoitavuuden vuoksi sekä verovelvollisella että Verohallinnolla on oltava laissa määritellyt selkeät veron määräämistä ja oikaisua koskevat määräajat, eikä niitä tule voida jatkaa harkinnanvaraisesti. Pidennetty määräaika (45 ) Lain 45 :n mukaan veroa voidaan määrätä tai päätöstä oikaista verovelvollisen vahingoksi 43 :ssä säädetyn määräajan estämättä kuuden vuoden kuluessa 4 :ssä tarkoitetusta ajankohdasta siltä osin kuin veron määräämisen tai päätöksen oikaisun perusteena on: 1) 10 :ssä tarkoitettu veron kiertäminen; tai 2) sellainen verovelvollisen verotukseen vaikuttava tieto, joka on saatu kansainvälisessä tietojenvaihdossa muutoin kuin automaattisessa tietojenvaihdossa. Säännös pidentää Verohallinnon veron määräämistä koskevaa määräaikaa merkittävästi samalla kun esimerkiksi ennakkoperinnässä verovelvollisen määräaikaa lyhennetään. Säännöksellä on ilmeisesti tarkoitus puuttua mm. harmaaseen talouteen, mikä sinällään on hyvä asia. Veron määräämisen määräajan jatkaminen jopa 6 vuoteen on kuitenkin selkeästi hallitusohjelmassa mainitun verotuksen ennakoitavuutta koskevan tavoitteen vastainen. Lain 46 :ssä säädetään rikosperusteisesta veron määräämisestä ja päätöksen oikaisusta. Keskuskauppakamarin käsityksen mukaan tämä rikosperusteista veron määräämistä koskeva säännös kattaa merkittävän osan niistä tilanteista, joihin 45 soveltuisi. Siten erityisen pidennetyn määräajan säätäminen ei Keskuskauppakamarin käsityksen mukaan ole tarkoituksenmukaista. Oikaisuviranomainen (57 ) Verotuksen oikaisulautakunta ratkaisee tässä laissa tarkoitetut oikaisuvaatimukset. Verohallinto voi kuitenkin ratkaista oikaisuvaatimuksen siltä osin kuin esitetty vaatimus hyväksytään, jos muutoksenhakijana on muu kuin Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö. Keskuskauppakamari pitää ehdotettua muutosta hyvänä. Se, että muutosta haetaan ensi vaiheessa oikaisulautakunnalta kaikissa verolajeissa, lisää verotuksen yhtenäisyyttä.
Valitusaika (64 ) Valitus on tehtävä 60 päivän kuluessa oikaisuvaatimukseen annetun päätöksen tiedoksisaannista. Ehdotettu 60 päivän valitusaika oikaisulautakunnan päätöksestä lyhentää verovelvollisen valitusaikaa merkittävästi. Tämä voi heikentää verovelvollisen oikeusturvaa. Toisaalta lyhempi valitusaika lyhentänee asioiden käsittelyaikoja merkittävästi, mitä on pidettävä sekä verovelvollisen että veronsaajan kannalta tavoiteltavana asiana. Seurannaismuutos (71 ) Lain 71 :n 2 momentin mukaan Jos verovelvollisen suoritettavan tai vähennettävän veron määrä on Verohallinnon tai muutoksenhakuviranomaisen päätöksen taikka verovelvollisen antaman veroilmoituksen tai oikaisuilmoituksen johdosta muuttunut toisen verovelvollisen suoritettavan tai vähennettävän veron määrään vaikuttavalla tavalla, Verohallinto määrää tai oikaisee viimeksi mainitun veron muutosta vastaavaksi. Saman pykälän 5 momentin mukaan Edellä 1 4 momentissa tarkoitettu seurannaismuutos voidaan tehdä, vaikka tässä laissa säädetty veron määräämisen tai päätöksen oikaisun määräaika on päättynyt. Seurannaismuutos voidaan jättää tekemättä, jos muutoksen tekeminen on erityisestä syystä kohtuutonta. Ehdotettu muutos tuo merkittävän parannuksen nykytilanteeseen verrattuna, sillä vallitsevan oikeuskäytännön mukaan toisen verovelvollisen verotukseen ei ole voitu tehdä seurannaismuutosta, mikäli muutoksen tekemistä koskeva määräaika on päättynyt. Saman pykälän 4 momentin mukaan Edellä 2 momentissa tarkoitettu seurannaismuutos verovelvollisen eduksi edellyttää verovelvollisen vaatimusta. Vaikka lainkohdan soveltamistilanteet lienevät pääsääntöisesti sellaisia, että 2 momentin mukaiseen oikaisuun oikeutettu verovelvollinen on tietoinen toisen verovelvollisen osalta tehdystä päätöksestä, on tärkeää varmistua siitä, että verotuksen oikaisuun oikeutettu verovelvollinen saa kaikissa tilanteissa tiedon toisen verovelvollisen verotukseen tehdystä päätöksestä ja siitä aiheutuvasta muutosmahdollisuudesta omaan verotukseen. Verotusmenettelylakia koskevat muutosehdotukset Verotuksen oikaisu verovelvollisen hyväksi ja verovelvollisen vahingoksi (55 ja 56 ) Hallituksen esitysluonnoksen mukaan verotusta voidaan oikaista verovelvollisen hyväksi 3 vuoden kuluessa verovuoden päättymistä seuraavan vuoden alusta. Ehdotus lyhentäisi verovelvollisen hyväksi tapahtuvaa oikaisuaikaa nykyisestä n. 6 vuodesta 3 vuoteen. Samanaikaisesti verovelvollisen vahingoksi tapahtuvan oikaisun määräaikaa pidennettäisiin nykyisestä n. 2 vuodesta 3 vuoteen ja lisäksi säädettäisiin erityisiä tätäkin pidempiä, osin harkinnanvaraisia määräaikoja.
Ehdotettu muutokset kokonaisuudessaan heikentävät merkittävästi verovelvollisen oikeusturvaa ja myös verotuksen ennakoitavuutta. Keskuskauppakamari katsoo, että verotuksen oikaisun määräaikoja ei voida muuttaa ehdotetulla tavalla yksipuolisesti ja ainoastaan Verohallinnon ja veronsaajan etu huomioiden, vaan mahdolliset määräaikojen muutokset tulee tehdä tasapuolisesti. Verotuksen oikaisuajan jatkaminen (56 a ) Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uutena menettelynä veroviranomaisen harkintaan perustuvasta oikeudesta jatkaa verovelvollisen vahingoksi tapahtuvaa verotuksen oikaisuaikaa. Menettely olisi tarkoitettu poikkeukselliseksi ja sovellettavaksi vain niissä verointressiltään merkittävissä tilanteissa, joissa Verohallinnosta riippumattomista syistä oikeita ja riittäviä tosiasiatietoja verotuspäätöksen tekemiseksi ei ehditä saada tai joissa asiaa ei ehditä selvittää riittävästi ennen verotuksen muuttamiseen liittyvän määräajan päättymistä ja valvontatoimi olisi tämän vuoksi yleisen määräajan päättyessä selvästi keskeneräinen. Hallituksen esitysluonnoksen mukaan yhden vuoden jatkettu määräaika olisi poikkeuksellinen toimenpide. Vaikka jatketun määräajan käyttämiselle on lainkohdassa asetettu edellytyksiä, antaa erityisesti 56 a :n 1 momentin 1) kohdan lause taikka valvontatoimi vaatii muusta vastaavasta syystä erityisiä aikaa vieviä selvityksiä Verohallinnolle mahdollisuuden jatkaa verotuksen oikaisun määräaikaa käytännössä lähes rajoituksetta, varsinkin kun määräajan jatkamista koskevaan päätökseen ei voi hakea muutosta. Keskuskauppakamari katsoo, että määräajan jatkamista koskevaa säännös heikentää verovelvollisen oikeusturvaa sekä verotuksen ennustettavuutta merkittävästi. Siten jatkettua määräaikaa koskeva säännös tulisi poistaa hallituksen esityksestä. Lain 56 b :n 2 momentin mukaan päätös oikaisuajan jatkamisesta voidaan tietyissä tilanteissa tehdä jopa 60 päivää mainitun 3 vuoden määräajan päättymisen jälkeenkin. Myöskään tällaista lisäjatkoaikaa ei voida pitää verotuksen ennakoitavuuden ja verovelvollisen oikeussuojan näkökulmasta hyväksyttävänä. Keskuskauppakamari katsoo, että verotuksen ennakoitavuuden vuoksi sekä verovelvollisella että Verohallinnolla on oltava laissa määritellyt selkeät veron määräämistä ja oikaisua koskevat määräajat, eikä niitä tule voida jatkaa harkinnanvaraisesti. Pidennetty verotuksen oikaisuaika (56 b ) Lain 56 b :n mukaan verotuista voidaan oikaista verovelvollisen vahingoksi 56 :ssä säädetyn määräajan estämättä kuuden vuoden kuluessa verovuoden päättymistä seuraavan vuoden alusta siltä osin kuin verotuksen oikaisun perusteena on: 1) 28 :ssä tai elinkeinotulon verottamisesta annetun lain 52 h :ssä tarkoitettu veron kiertäminen; 2) 29 :ssä säädetty peitelty osinko; 3) 31 :ssä säädetty siirtohinnoitteluoikaisu; 4) 31 :ssä tarkoitetussa etuyhteydessä olevien osapuolten välinen yritys- tai rahoitusrakenteita koskeva järjestely; tai
5) sellainen verovelvollisen verotukseen vaikuttava tieto, joka on saatu kansainvälisessä tietojenvaihdossa muutoin kuin automaattisessa tietojenvaihdossa. Edellä 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla perusteella verotusta voidaan oikaista myös verovelvollisen hyväksi 1 momentissa säädetyssä määräajassa. Säännös pidentää Verohallinnon verotuksen oikaisua koskevaa määräaikaa samalla kun verovelvollisen määräaikaa lyhennetään. Säännöksellä on ilmeisesti tarkoitus puuttua mm. harmaaseen talouteen, mikä sinällään on hyvä asia. Veron määräämisen määräajan jatkaminen 6 vuoteen on kuitenkin selkeästi hallitusohjelmassa mainitun verotuksen ennustettavuutta koskevan tavoitteen vastainen. Lain 56 c :ssä säädetään rikosperusteisesta verotuksen oikaisusta. Keskuskauppakamarin käsityksen mukaan tämä rikosperusteista verotuksen oikaisua koskeva säännös kattaa merkittävän osan niistä tilanteista, joihin 45 soveltuisi. Siten erityisen pidennetyn määräajan säätäminen ei keskuskauppakamarin käsityksen mukaan ole tarkoituksenmukaista. Verotusta koskevan oikaisuvaatimuksen määräaika (64 ) Ehdotuksen mukaan Verotusta koskeva oikaisuvaatimus on tehtävä kolmen vuoden kuluessa verovuoden päättymistä seuraavan vuoden alusta. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikön, kunnan, seurakunnan ja Kansaneläkelaitoksen on kuitenkin tehtävä oikaisuvaatimus neljän kuukauden kuluessa verovelvollisen verotuksen päättymisestä. Muutosehdotus lyhentää verovelvollisen oikaisuaikaa merkittävästi nykyisestä n. 6 vuodesta 3 vuoteen. Samalla myös veronsaajien oikaisuaikaa lyhennetään n. 8 kuukaudella nykyisestä n. 2 vuodesta 1 vuoteen ja 4 kuukauteen. Kun samanaikaisesti Verohallinnon määräaikoja verovelvollisen vahingoksi tehtävän oikaisun osalta pidennetään, heikentävät muutokset kokonaisuutena verovelvollisen oikeusturvaa merkittävästi. Lisäksi muutokset siirtävät valtaa veronsaajilta ja niitä edustavalta veronsaajien oikeudenvalvontayksiköltä Verohallinnolle. Valitusaika (67 ) Valitus on tehtävä 60 päivän kuluessa oikaisuvaatimukseen annetun päätöksen tiedoksisaannista. Ehdotettu 60 päivän valitusaika oikaisulautakunnan päätöksestä lyhentää verovelvollisen valitusaikaa merkittävästi. Tämä voi heikentää verovelvollisen oikeusturvaa. Toisaalta lyhempi valitusaika lyhentänee asioiden käsittelyaikoja merkittävästi, mitä on pidettävä sekä verovelvollisen että veronsaajan kannalta tavoiteltavana asiana. Keskuskauppakamari pitää ehdotettua valitusaikaa perusteltuna ja kannatettavana.
Veronkantolaki Palautuksen käyttämisen esteet (40 ) Ehdotetun uuden veronkantolain 40 :n 1 momentin 2 kohdan mukaan palautusta ei käytetä sellaisen velan tai sen osan suoritukseksi, jonka täytäntöönpano on keskeytetty tai kielletty. Ehdotettu muutos on tarpeellinen ja kannatettava, sillä voimassa oleva lainsäädäntö ei ole estänyt palautuksen käyttämistä sellaisen verovelan suorittamiseen, jonka täytäntöönpano on keskeytetty tai kielletty. Ann-Mari Kemell Johtaja Tarmo Puustinen Veroasiantuntija