1 Poliisihallituksen lupahallintoyksikkö Viite: lausuntopyyntönne POHADno/2010/696 IDENTEETTIOHJELMALUONNOKSESTA Poliisihallituksen lupahallintoyksikkö on pyytänyt Finanssialan Keskusliitolta (FK) kommentteja (lausuntoa) identiteettiohjelmaluonnoksen kohdista varmistamaton henkilöllisyys ja ulkomaalaisen asiointikortti. Esitämme lausuntonamme seuraavan: Identiteettiohjelmassa on kattavasti selvitetty nykytila, kehitysnäkymät ja riskit sekä esitetty johtopäätökset ja toimenpidesuositukset. Identiteettiohjelma on pääosin kannatettava. Esimerkiksi identiteettivarkaudet, niiden aiheuttamat vahingot ja torjuntakeinojen kehittäminen on syytä selvittää perusteellisesti. FK ei ota tässä lausunnossa kantaa henkilöllisyyden todentamisessa käytettäviin tunnistusasiakirjoihin. FK kuitenkin korostaa, että esimerkiksi ajokorttien asema henkilöllisyyden todentamisessa on tarkoituksenmukaista selvittää viranomaisten ja mm. finanssialan toimijoiden kanssa yhteistyössä. Ohjelmaluonnoshan on tehty viranomaistyönä. Ulkomaalaisen varmistamaton henkilöllisyys ja ulkomaalaisen asiointikortti Ohjelmassa on esitetty oikeansuuntaisesti ongelma ulkomaalaisen erityistilanteista, mm. peruspankkipalvelujen saamisessa. FK on antanut asiasta lausunnon vähemmistövaltuutetulle 10.8.2007, (liite 1). Turvapaikanhakijoiden varmistamaton henkilöllisyys asettaa haasteita henkilöiden asiointiin viranomaisissa ja myös mm. pankeissa. Ongelmallisin on prosessin alkuvaihe eli sen ajanjakso, jolloin henkilö ei ole saanut päätöstä turvapaikasta tai oleskeluluvasta. Tällöin henkilöllä ei ole myöskään Suomen viranomaisen myöntämää muukalaispassia tai pakolaisen matkustusasiakirjaa. Näiden asiakirjojen saamisen jälkeen asiointi mm. pankeissa on ollut mahdollista, vaikka asiakirjoissa on merkintä varmistamattomasta henkilöllisyydestä. Turvapaikanhakijoille maksetut toimeentulotuet maksetaan käteisellä. Tämä on ollut omiaan vaarantamaan vastaanottokeskusten turvallisuutta. Turvapaikanhakijat ovat hoitaneet pankki- ja muita asioitaan kuntien pakolaistyöntekijöiden tai muiden viranomaisten avulla. Ratkaisuksi edellä kuvattuun ongelmaan ohjelmassa esitetään ulkomaalaisen asiointikorttia, joka annettaisiin turvapaikanhakijoille, vaikka heidän henkilöllisyyttään ei ole voitu varmistaa. Tästä korttiin tehtäisiin merkintä. Asiointikortista säädettäisiin
2 erikseen laissa. Kortti sisältäisi biometriset tunnisteet; kasvokuva ja sormenjäljet. Henkilöllisyys jäädytettäisiin yhteen henkilöllisyyteen, jota käytettäisiin asioinnissa viranomaisissa ja mm. pankeissa. Kortti ei olisi passiin tai henkilökorttiin verrattava henkilöllisyystodistus, vaan asiointikortti korvaisi nykyiset vastaanottokeskusten pahvikortit. Asiointikortin käyttöaika olisi maahantulon ja maastalähdön/maastapoistamisen tai muukalaispassiin tai pakolaisen matkustusasiakirjan saamisen välinen aika. Kun henkilö saa päätöksen jostakin edellä mainituista, asiointikortti tulisi palauttaa ja peruuttaa tai mitätöidä. Tunnistetietona kortissa olisi ulkomaalaisrekisterin asiakasnumero, ei henkilötunnus. FK kannattaa ulkomaalaisen asiointikorttia seuraavin varauksin ja kommentein: Asiointikortin etuna on henkilöllisyyden jäädyttäminen yhteen henkilöllisyyteen. Kortin myöntäminen kaikille turvapaikanhakijoille ei olisi automaattista, vaan henkilöllisyyden selvittämiseksi on tehtävä toimenpiteitä, joilla varmistetaan paras tiedossa oleva henkilöllisyys. Biometriset tunnisteet ovat omiaan lisäämään kortin luotettavuutta ja estävät väärinkäytöksiä. Ohjelman mukaan yksi biometrinen tunniste ei riitä, vaan niitä pitää olla useampia. Ohjelmaluonnoksessa todetaan oikeansuuntaisesti, ettei Suomesta saa tulla maata, jossa turvapaikanhakijoille myönnetään ns. uusi henkilöllisyys liian helposti. Asiointikortin myöntämisen kannalta kriittisin tekijä on, ettei suurimalla osalla turvapaikanhakijoista ole mitään matkustusasiakirjoja mukanaan. Tämä vaikeuttaa tai tekee mahdottomaksi parhaan tiedossa olevan henkilöllisyyden selvittämisen. Ohjelmaluonnoksessa ei ole arvioitu asiointikortin käyttöönottamisen aiheuttamaa työmäärää ja resurssivaikutuksia. Henkilöllisyyden selvittäminen on yksi prosessin osa. Asiointikortin omaavalle turvapaikanhakijalle voitaisiin avata pankkitili, jos viranomaisen myöntämä asiointikortti hyväksytään henkilöllisyyden todentamisessa käytettäväksi tunnistusasiakirjaksi. Tämä voisi olla mahdollista, sillä jo nykyäänkin asiakkaan tunnistamisessa ja henkilöllisyyden todentamisessa hyväksytään muukalaispassi ja pakolaisen matkustusasiakirja, vaikka näissä on merkintä varmistamattomasta henkilöllisyydestä. Asiointikortin on oltava sellainen, että pankki voi luottaa siihen sellaisenaan henkilöllisyyden todentamisessa. On huomattava, että pankin on noudatettava rahanpesulainsäädännössä säädettyjä asiakkaan tuntemista koskevia velvoitteita. Keskeistä kuitenkin on, että pankki voi kaikissa tilanteissa tarjota peruspankkipalvelut rikkomatta sille lainsäädännössä asetettuja velvoitteita. Ulkomaalaisen asiointikortilla tulee olla Finanssivalvonnan hyväksyntä siten, että Finanssivalvonta tarkastelee asiaa mm. rahanpesulainsäädännön näkökulmasta. Pankit, vakuutusyhtiöt ja rahoitusyhtiöt ovat rahanpesun ja terrorismin torjunnasta annetun lain tarkoittamia ilmoitusvelvollisia. Lain 2 luvun 6-22 :t koskevat asiakkaan tuntemista. Ilmoitusvelvollisen on tunnistettava asiakkaansa ja todennettava
3 henkilöllisyys. Tunnistamisvelvollisuuden rikkominen on rahanpesulain mukaan rangaistavaa siten, että rangaistus kohdistuu lakia rikkovaan toimihenkilöön. Finanssivalvonnan standardissa 2.4 on tarkemmat säännökset tunnistamisvelvollisuudesta ja tunnistamisessa hyväksyttävistä asiakirjoista. Finanssivalvonnan standardi on uudistettavana. Ulkomaalaisen asiointikortista ehdotetaan säädettäväksi lailla (henkilökorttilaki, ulkomaalaislaki). Tämä on tarkoituksenmukaista, koska lainsäädännön tarkistamisen osalta on otettava huomioon, että rahanpesulainsäädännössä asetetut asiakkaan tunnistamis- ja tuntemisvelvoitteet perustuvat OECD:n alaisuudessa toimivan FATF:n antamiin rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämistä koskeviin suosituksiin. Ei ole nähtävissä, että suosituksiin tai sääntelyyn olisi tulossa lievennyksiä miltään osin. FK:n esittää, että ohjelman jatkovalmistelussa selvitetään, millä tavoin kysymys varmistamattomasta henkilöllisyydestä on eri EU- jäsenvaltioissa ratkaistu. Muuta Ohjelmaluonnoksessa todetaan ajokorttiin liittyvät epävarmuustekijät, kun ajokortti hyväksytään henkilöllisyyden todentamisessa. Käytännössä ajokortti hyväksytään ja tullaan hyväksymään jatkossakin tunnistamisessa. Ohjelmaluonnoksen mukaan voimassa olevia ajokortteja on noin 3,5 miljoonaa kappaletta. Luonnoksessa ei kuitenkaan ole lukumäärätietoja väärennetyistä tai väärennetyksi epäillyistä ajokorteista. FK toteaa, että ajokortteihin liittyviä seikkoja on syytä pitää esillä, mutta ajokorttien väärinkäytöistä on tarkoituksenmukaista esittää myös lukumäärätiedot. Yksityisen sektorin ja viranomaisten yhteistyötä ehdotetaan kehitettäväksi. FK kannattaa ehdotusta. Esimerkiksi hyväksyttävien todentamisasiakirjojen varmennetekijöitä koskeva dokumentti on tehty pankkien edunvalvontajärjestössä. Asiakirjoihin ja varmennetekijöihin on tullut lukuisia muutoksia. Kattavien tietoja saaminen muutoksista ja vaikeaa eli dokumentin päivittäminen on työlästä. FK ehdottaa, että poliisi luo ja ylläpitää tällaisen dokumentin sekä antaa siihen käyttöoikeudet mm. pankeille. FK kiinnittää huomiota luonnoksessa käytettyyn terminologiaan. Termejä pankkitunnukset, pankkitunnisteet ja TUPAS-tunnisteet käytetään vaihtelevasti. FK toteaa, että tarkoitettaessa pankin myöntämiä tunnisteita tulee käyttää termiä verkkopankkitunnukset. Kun kyse on TUPAS-palvelusta, tulee käyttää termiä TUPAStunnistuspalvelu. FINANSSIALAN KESKUSLIITTO
Helena Laine 10.8.2007 Vähemmistövaltuutetulle Asiakkaan oikeudesta peruspankkipalveluihin Finanssialan Keskusliitto esittää lausuntonaan turvapaikanhakijoiden peruspankkipalveluja koskevaan lausuntopyyntöönne nro 1366/65/2007 TM kunnioittavasti seuraavan. Vähemmistövaltuutettuun on oltu yhteydessä Helsingin Metsälän vastaanottokeskuksesta, jonka kokemusten mukaan turvapaikanhakijoilla on ollut vaikeuksia saada pankkitiliä avatuksi. Pankkitilin tarve on suurin niillä turvapaikanhakijoilla, jotka ovat saaneet työpaikan ja tarvitsevat palkkatiliä. Lausuntopyynnöstä ilmenevät ongelmat ovat olleet jo aiemmin esillä Suomen Pankkiyhdistyksessä, nyttemmin Finanssialan Keskusliitossa. Epäkohdista on myös otettu yhteyttä viranomaisiin. On hyvä, että vähemmistövaltuutettu on ryhtynyt selvittämään asiaa. Kuten lausuntopyynnössä on todettu, luottolaitostoiminnasta annetun lain 134 :ssä säädetään asiakkaan oikeudesta peruspankkipalveluihin. Säännös turvaa lähtökohtaisesti asiakkaille oikeuden pankkitiliin, tilinkäyttövälineeseen ja maksujenvälitystä koskevan toimeksiannon hoitamiseen. Pankki voi kieltäytyä peruspankkipalvelun tarjoamisesta vain jos siihen on painava peruste, joka liittyy asiakkaaseen tai hänen aiempaan käyttäytymiseensä taikka siihen, ettei asiakassuhteelle ilmeisesti ole tarvetta. Pankin tulee samalla noudattaa em. lain 145 :n säännöksiä asiakkaan tunnistamisesta, Rahoitustarkastuksen määräyksiä tunnistamisessa noudatettavista menettelytavoista sekä rahanpesun estämisestä ja selvittämisestä annetun lain säännöksiä. Kuten lausuntopyynnössä mainitussa luottolaitoslain perusteluissa todetaan, peruspankkipalvelujen tarjoamisesta kieltäytymiselle voi olla painava peruste esimerkiksi silloin, kun asiakasta ei ole voitu luotettavasti tunnistaa. Turvapaikanhakijan omaa ilmoitusta henkilöllisyydestään ei voida pitää sellaisena luotettavana lähteenä, jota laissa tarkoitetaan. Pankkien tulee tarkkaan noudattaa niille asetettuja erityisiä asiakkaiden tunnistamista koskevia velvoitteita. Asiakkaan tunnistamisvelvollisuuden rikkominen on rahanpesulain perusteella rangaistavaa. Rangaistus kohdistuu lakia rikkovaan toimihenkilöön henkilökohtaisesti. Rahoitustarkastuksen standardissa 2.4 tarkennetaan, miten ja mistä asiakirjasta tunnistaminen voidaan tehdä. Finanssialan Keskusliitto ry Finansbranschens Centralförbund rf Bulevardi 28, FI-00120 Helsinki Bulevarden 28, FI-00120 Helsingfors Puh: 020 793 4200 Tel: +358 20 793 4200 Faksi: 020 793 4202 Fax: +358 20 793 4202 etunimi.sukunimi@fkl.fi fornamn.efternamn@fkl.fi www.fkl.fi
Helena Laine 10.8.2007 Koska pankit eivät voi tinkiä lakisääteisistä velvoitteista, pitäisi näkemyksemme mukaan ennemminkin pyrkiä vaikuttamaan siihen, että turvapaikanhakijat saisivat nykyistä nopeammin pankeissa hyväksyttävän tunnistamisasiakirjan. Toinen vaihtoehto olisi se, että lainsäädäntöä muutettaisiin turvapaikanhakijoiden tunnistamisen osalta. Rahanpesun estämisestä ja selvittämisestä annetun lain muuttaminen on parhaillaan vireillä sisäasiainministeriössä. Uudistuksessa, joka pohjautuu ao. direktiiviin, tullaan kiinnittämään erityistä huomiota asiakkaan tunnistamiseen ja edelleen korostamaan henkilöllisyyden todentamisesta riippumattomista ja luotettavista lähteistä. Esimerkiksi turvapaikanhakijat ovat sellainen erityisryhmä, jonka tunnistamisprosessi ei ole täydellinen, mistä aiheutuu nyt käsiteltävänä olevia, ilmeisesti koko Eurooppaa koskevia ongelmia. Rahanpesusäännösten uudistamishankkeesta olisi mahdollista edelleen esittää näkemyksiä ja olisi varmaankin yhteisen edun mukaista, että myös vähemmistövaltuutettu voisi antaa lausuntonsa ko. lainsäädäntöhankkeesta (SM, Tiina Ferm, puh. 160 42 330). Tässä yhteydessä olisi varmasti mahdollista pohtia, miten turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden toteamiseen liittyviä ongelmia voitaisiin vähentää. Koska voimassaoleva rahanpesun estämistä koskeva lainsäädäntö ja komission maksutietoasetus eivät mahdollista palvelujen tarjoamista ilman asiakkaan identiteetin luotettavaa tunnistamista, ehdotamme, että viranomaiset selvittävät sen, minkälaiset edellytykset on todentaa turvapaikanhakijoiden ja muiden maahanmuuttajien identiteetti luotettavalla tavalla ja tuottaa siihen perustuen maahanmuuttajien käyttöön todistus, joka statukseltaan vastaan muita virallisia henkilöllisyystodistuksia. Finanssialan Keskusliitto on valmis tarvittaessa osallistumaan asian pohtimiseen esimerkiksi yhdessä viranomaisten kanssa. FINANSSIALAN KESKUSLIITTO Erkki Kontkanen johtaja Finanssialan Keskusliitto ry Finansbranschens Centralförbund rf Bulevardi 28, FI-00120 Helsinki Bulevarden 28, FI-00120 Helsingfors Puh: 020 793 4200 Tel: +358 20 793 4200 Faksi: 020 793 4202 Fax: +358 20 793 4202 etunimi.sukunimi@fkl.fi fornamn.efternamn@fkl.fi www.fkl.fi