DIAARIOTE VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE

Transkriptio

1 t * S//koo3 op

2 VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 41/2003 vp laeiksi seutuvaltuustokokeilusta ja seutuyhteistyökokeilusta annetun lain muuttamisesta Saapunut; Lausuntoa varten Mietintövk: HaV Ministeriö: SM Lähettäjä: Täysistunto Lähetyspvm: Saapumispvm: Tilakoodi: Käsittely päättynyt Lopputoimi: PeVL 8/2003 vp Lopputöin». pvm: Lausunto lähetetty PeVL 8/2003 vp HaV Valmistunut PeVL 8/2003 vp Yksityiskohtainen käsittely Jatkettu I käsittely yleiskeskustelu lausuntoluonnos Jatkettu I käsittely Asiantuntijakuulemisen päättäminen Jatkettu I käsittely Asiantuntijoiden kuuleminen -professori Mikael Hiden (K) -professori Aimo Ryynänen (K) I käsittely Asiantuntijoiden kuuleminen -lainsäädäntöjohtaja Pertti Laitinen sisäasiainministeriö (K) -kehityspäällikkö Teemu Eriksson sisäasiainministeriö -lainsäädäntöneuvos Risto Eerola oikeusministeriö (K) -neuvotteleva virkamies, vaalijohtaja Arto Jääskeläinen oikeusministeriö (K) -lakiasiain päällikkö Kari Prättälä Suomen Kuntaliitto (K) -professori Ilkka Saraviita (K) Ilm. vkaan saapuneeksi (lausunto) Kirjaus Saap. lausuntoa varten

3 SISÄASIAINMINISTERIÖ Alueiden ja hallinnon kehittämisosasto Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE LAIKSI SEUTUVALTUUSTOKOKEILUSTA JA SEUTUYHTEISTYÖKOKEILUSTA ANNETUN LAIN MUUTTAMISESTA (HE41/2003) Yhdenvertaisuus Esityksessä on kysymys seutuyhteistyökokeilusta annetun lain täydentämisestä niin, että seutuyhteistyökokeilusta annetussa laissa tarkoitettujen kokeiluseutujen kuntien tehtäviä ja päätösvaltaa voidaan siirtää myös seutuhallinnolle, jonka ylintä päätösvaltaa käyttää kokeiluseudun kuntien asukkaiden valitsema seutuvaltuusto. Seutuyhteistyökokeilulakia käsiteltiin kaksi kertaa perustuslakivaliokunnassa (PeVL 11 ja 1 la/2000 vp), jolloin valiokunta käsitteli hallituksen esitystä muun muassa yhdenvertaisuuden ja kunnallisen itsehallinnon kannalta. Nyt kysymyksessä olevaa esitystä on arvioitava myös yhdenvertaisuusperiaatteen ja kunnallisen itsehallinnon kannalta. Lakiehdotuksessa olevia säännöksiä seutuvaltuuston vaalista on niin ikään tarkasteltava säätämisjärjestyksen kannalta. Lakiehdotus on yhdenvertaisuuden kannalta merkittävä, koska säädettävä laki olisi määräajan voimassa oleva kokeilulaki, jota sovellettaisiin vain kahdeksan kokeiluseudun alueella. Perustuslakivaliokunta on useassa kannanotossaan pitänyt jonkinasteiseen erilaisuuteen johtavaa kokeilulainsäädäntöä sinänsä hyväksyttävänä yhdenvertaisuuden kannalta. Valiokunta on tällöin korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn ja että kokeilu saattaa ainakin joissakin rajoissa muodostaa sellaisen hyväksyttävän perusteen, jonka nojalla muodollisesta yhdenvertaisuudesta voidaan tinkiä alueellisessa suhteessa. Lakiehdotuksen tavoitteena on hankkia kokemuksia seudullisesta kansanvaltaisesta ja ylikunnallisesta päätöksenteosta ja sen vaikutuksista julkisten palvelujen rahoitukseen, järjestämiseen, saatavuuteen ja laatuun sekä kunnallishallintoon. Kokeilu kohdistuu ensinnäkin itse päätöksentekojärjestelmään eli ylikunnallisen kansanvaltaisen päätöksentekojärjestelmän toimivuuteen. Toiseksi kokeilulla pyritään saamaan tietoa siitä, voidaanko nykyään kunnille kuuluvia tehtäviä järjestää nykyistä laadukkaammin ja tehokkaammin seudun käsittävässä kuntaa suuremmassa kokonaisuudessa. Hallituksen esityksessä kuvattu kuntarakenteen ja seutuyhteistyön tilanne huomioon ottaen ehdotetulla kokeilulla on painava yhteiskunnallinen tarve. Kokeiluseutujen kuntien asukkaiden kannalta kokeilun painopiste on kunnallisten palvelujen ja toimintojen uudelleenjärjestelyssä. Seututasolle siirtyvistä tehtävistä päätettäisiin kuntien valtuustoissa. Kokeiluun kuuluvien tehtävien sisällöllinen sääntely ei muuttuisi vaan säilyisi samanlaisina kuin muuallakin Suomessa. Kokeilulla on ainoastaan välillistä merkitystä kokeiluseutujen kuntien asukkaiden palvelujen saamista koskevien oikeuksien kannalta, koska kokeilu koskee päätöksentekojärjestelmää ja kuntien tehtävien hoidon yhteistä organisoimista. Vaaleihin perustuva järjestely lisää kokeiluseudun asukkaiden vaikutusmahdollisuuksia seudullisella tasolla. Ehdotetun lain soveltaminen ei näin ollen johda ristiriitaan perustuslain yhdenvertaisuussäännöksen kanssa.

4 Kunnallinen itsehallinto Perustuslain 121 :n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Säännös pohjautuu perustuslakivaliokunnan jo hallitusmuodon voimassa ollessa vakiintuneeseen käytäntöön, jonka mukaan perustuslain-voimaisesti suojattu kunnallinen itsehallinto merkitsee kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Itsehallinto kattaa muun muassa kuntalaisten oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin (HE 1/1998 vp, s. 175/11). Tavallisella lailla ei voida puuttua itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin tavalla, joka asiallisesti ottaen tekisi itsehallinnon merkityksettömäksi (PeVL 31/1996 vp, s. l/i). Kuntien erilaisista yhteistoimintavelvoitteista on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä jo usean vuosikymmenen ajan. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on pidetty mahdollisena säätää tavallisella lailla pakkokuntayhtymistä ja vastaavista kuntien yhteistoimintaelimistä, vaikka valiokunta onkin katsonut kuntien velvoittamisen lailla osallistumaan kuntayhtymään lähtökohtaisesti rajoittavan jossain määrin kunnallista itsehallintoa (PeVL 31/1996 vp ). Kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyjä arvioidessaan valiokunta on kiinnittänyt huomiota esimerkiksi yhteistoimintatehtävien ylikunnalliseen luonteeseen, hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen niitä hoidettaessa sekä siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistamaa asemaa (PeVL 32/2001 vp, s. 2/II). Merkitystä on annettu myös sille, onko järjestely supistanut oleellisesti yhteistoimintaan velvollisten kuntien yleistä toimialaa (PeVL 11/1984 vp,s.2/ii). Perustuslakivaliokunta on pitänyt ongelmallisena kuntien yhteistoimintaelimen tehtävien lisäämistä siinä määrin ja sillä tavalla, että se vaikuttaisi oleellisesti jäsenkuntien hallintoon ja vaarantaisi kunnallisen itsehallinnon perusteisiin sisältyvän periaatteen kunnan päätösvallan kuulumisesta kuntalaisten valitsemille toimielimille (PeVL 11/1984 vp, s. 2/II). Valiokunta on kuntien vapaaehtoisesta seutuyhteistyöstä todennut (PeVL 1 la/2002 vp s. 2/1), että on hankalaa perustuslain 121 :ssä turvattuun kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta, jos kuntien päätösvaltaa ja tehtäviä siirrettäisiin hyvin laajamittaisesti seudulliselle toimielimelle. Valiokunta on katsonut tämän näkökohdan koskevan ja viime kädessä rajoittavan myös kuntien kuntalain mukaista mahdollisuutta siirtää tehtäviään kuntayhtymille. Kuntien itsehallinnon suojan kannalta on kiinnitettävä huomiota myös siihen, onko yksittäisillä kunnilla riittävät vaikutusmahdollisuudet seutuvaltuuston toiminnassa. Arvioitaessa seutuvaltuustokokeilun suhdetta kuntien itsehallinnon perustuslainsuojaan on otettava huomioon myös se, että seutuvaltuusto olisi suoraan seudun asukkaiden valitsema. Käsiteltävänä olevassa lakiehdotuksessa seudullisiksi siirrettävistä tehtävistä päätettäisiin kokeiluseudun kuntien valtuustoissa. Järjestelyn perustuslainmukaisuuden kannalta onkin keskeistä se, että tehtävien siirtäminen perustuu kunnan omaan päätöksentekoon. Tärkeää on myös, muodostuuko seutukuntien tehtävistä ja hallinnosta tarkoituksenmukainen kokonaisuus ja takaavatko ehdotetut järjestelyt kokeiluseutujen kunnille ja niiden asukkaille riittävät vaikutusmahdollisuudet. Ehdotettu järjestelmä eroaa nykyisistä kuntien yhteistoimintaa koskevista tapauksista siinä, että ylintä päätösvaltaa siirretyissä tehtävissä käyttäisi yleisillä ja suhteellisilla vaaleilla valittu seutuvaltuusto, johon valittaisiin vähintään yksi edustaja kustakin kokeiluseudun kunnasta. Kuntien asukkaiden valitsemat kunnanvaltuustot eivät enää käyttäisi päätösvaltaa kunnilta seutuvaltuustolle siirtyvissä asioissa. Kuntien perustuslain 121 :n 1-3 momenttien mukaista kuntien itsehallintoa järjestelyllä ei voida poistaa.

5 Kunnilla olisi rahoitusvastuu myös seudulle siirtyvistä kuntien tehtävistä. Seudun tehtäviä hoitaisi seutuvaltuusto, jonka rahoitukseen kunnat osallistuisivat perussopimuksessa sovitulla tavalla. Muun muassa tämä edellyttää, että kunnilla on riittävät mahdollisuudet vaikuttaa seutuvaltuuston toimintaan. Lakiehdotuksen mukaisessa järjestelyssä kunnilla olisi vähäisempi vaikutusmahdollisuus kuin kuntien välisessä kuntalain mukaisessa yhteistoiminnassa sen vuoksi, että ylin päätöksentekoelin, seutuvaltuusto, olisi seudun kuntien asukkaiden valitsema. Seutuvaltuustossa on toisaalta turvattu se, että siinä on edustus kokeiluseudun kaikista kunnista. Muutoinkin vaalijärjestelmällä on pyritty turvaamaan seutuvaltuuston kunnittainen edustavuus. Lakiehdotuksen 4 :n mukaan seutuvaltuusto perustettaisiin kokeiluseudun kuntien välisellä sopimuksella. Sopimus olisi hyväksyttävä kussakin kokeiluseudun kunnassa ja näin jokaisen kunnan asema on seutuvaltuuston perustamisessa turvattu. Kunnan itsehallinnon osa-alueena on myös kunnallinen verotusoikeus ja kunnan mahdollisuus päättää itsenäisesti taloudestaan (esim. PeVL 42/1998 vp). Lakiehdotuksen 5 :n 1 momentin säännös rajoittaisi tässä erityistapauksessa lievästi kokeiluseudun kuntien vapautta sopia seutuvaltuuston rahoituksen määräytymisperusteesta. Säännöksen tarkoituksena on tasata kokeiluseudun kuntien taloudellista kantokykyä ja yhteisesti järjestettävistä toiminnoista kuntien asukkaille aiheutuvia kustannuksia. Kustannusten tasaaminen edistää asukkaiden yhdenvertaisuutta seudulla, eikä sen voida katsoa loukkaavan kuntien itsehallintoa, koska se ei rajoita kokeiluseudun kunnan mahdollisuutta päättää itsenäisesti omasta taloudestaan. Seudun ylin toimielin seutuvaltuusto ei olisi kokeiluseudun kuntien, vaan niiden asukkaiden valitsema. Kunnalla ei organisaationa ole näin ollen yhtä vahvaa asemaa päätöksenteossa kuin kuntayhtymissä. Tällaista rahoitusjärjestelyä ei kuitenkaan voitane pitää kuntien itsehallintoa tai niiden talouden itsenäisyyttä kohtuuttomasti rajoittavana kun otetaan huomioon, että kuntien itsehallinto on perimmältään kuntien asukkaiden itsehallintoa. Ehdotuksessa yksittäisen kunnan mahdollisuus vaikuttaa taloudellisten rasitusten oikeudenmukaiseen jakautumiseen on pyritty turvaamaan siten, että kunnat sopivat rahoituksesta perussopimuksessa ja rahoituksen perusteiden tulisi olla samat kaikille kunnille. Vaikka ehdotettu järjestely saattaisi supistaa kuntien tehtäväpiiriä kuntien omilla päätöksillä, tehtävien järjestämisvastuu olisi edelleen yksiköllä, jonka päätöksenteko olisi itsehallinnon periaatteiden mukaisesti järjestetty. Seutuvaltuuston ja kuntien välinen työnjako perustuisi kuntien omaan päätöksentekoon. Molemmilla tasoilla ylintä päätösvaltaa käyttäisi asukkaiden suoraan valitsema toimielin. Järjestely turvaisi kokonaisuutena sen, että päätösvalta seutuvaltuuston ja kuntien vastuulla olevien tehtävien hoidossa perustuisi kuntien asukkaiden itsehallintoon. Järjestely ei lisäisi kuntien taloudellisia rasituksia, mutta kunnat olisivat vastuussa seutuvaltuustolle kuuluvien tehtävien rahoittamisesta. Kuntien vaikutusmahdollisuudet seutuvaltuuston päätöksentekoon olisivat heikommat kuin kuntien nykyisessä yhteistoiminnassa, mutta ehdotuksessa on pyritty turvaamaan yksittäisen kunnan mahdollisuus vaikuttaa taloudellisiin rasituksiin ja niiden oikeudenmukainen jakautuminen asukkaiden kesken on turvattu suoralla säännöksellä yhtenevistä perusteista. Kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta on tärkeää, että seutuhallinnon päätösvaltaa käyttää kokeiluseudun asukkaiden välittömillä vaaleilla valitsema toimielin. Seutuhallinnon kansanvaltaisuus lieventää tehtävien siirrosta johtuvaa kuntien asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien kaventumista kokeilualueen kunnissa. Ehdotetulla sääntelyllä ei rajoiteta kuntien yleistä toimialaa tai niiden oikeutta itsehallintonsa mukaisesti hoitaa vapaaehtoisesti itselleen ottamiaan tehtäviä. 5

6 Kokeiluseutujen kuntien asukkaiden itsehallinto ei seutuvaltuustokokeilun järjestämisen johdosta tule edellä tarkoitetulla tavalla merkityksettömäksi. Lakiehdotuksen mukainen ehdotus on näin ollen kunnallisen itsehallinnon peruslähtökohtien mukainen. Seutuvaltuuston vaalit Seutuvaltuuston vaaleissa äänioikeus ja vaalikelpoisuus olisivat pääosin samansisältöisiä kuin kunnallisvaaleissa. Ainoastaan ennakkoäänestysjärjestely poikkeaisi lakiehdotuksen 12 :n nojalla kunnallisvaalien ennakkoäänestyksestä. Ennakkoon ei voisi äänestää ulkomailla eikä kokeiluseudun ulkopuolella olevissa ennakkoäänestyspaikoissa Suomessa. Syinä tähän ovat ennakkoäänestyksen järjestämisen tekninen vaikeus ja kustannussyyt. Asukkaiden osallistumisen kannalta seutuvaltuuston vaali olisi lisäys nykyisiin osallistumisjärjestelmiin. Seutuvaltuuston vaali mahdollistaisi asukkaiden nykyistä tehokkaamman osallistumisen kuntien välisessä yhteistyössä hoidettaviin tehtäviin, mikä antaisi toisaalta mahdollisuuden nykyistä laajempaan yhteistyöhön. Samalla asukkaille jäisivät nykyiset osallistumismahdollisuudet kuntien hallintoon. Vaalien toimittaminen niin, että valtuutetut valitaan kunnittain ja vaalin suhteellisuus toteutuu seututasolla, on nykyisestä poikkeava menettely. Tarkoituksena on turvata seutuvaltuuston edustavuus ja jonkinasteinen kuntien edustus seudun hallinnossa. Jälkimmäinen on tarpeellinen, koska järjestelmässä seutu saa rahoituksensa suurelta osin kuntien talousarvioiden kautta. Ehdotetussa järjestelmässä suhteellisuus toteutuu hyvin ja vaalissa annetuilla äänillä on samanlainen painoarvo. Ennakkoäänestysmahdollisuuden suppeus saattaisi vaikeuttaa joidenkin henkilöiden osallistumista seutuvaltuuston vaaliin. Näin tapahtuisi, jos henkilö ei ole kokeiluseudulla lainkaan ennakkoäänestyksen aikana tai varsinaisena vaalipäivänä. Tällaisia henkilöitä ovat tilapäisesti ulkomailla tai muualla Suomessa oleskelevat, jotka eivät käy kokeiluseudun alueella. Säännökset eivät kuitenkaan estä tällaista henkilöä äänestämästä. Kysymyksessä on määräaikainen kokeilu ja osallistumisjärjestelmä on lisäys kuntalain osallistumismahdollisuuksiin. Lievästi rajoitettu ennakkoäänestysmahdollisuus ei ole ristiriidassa perustuslain 14 :ssä säädettyjen vaali-ja osallistumisoikeuksien kanssa. 6

7 OIKEUSMINISTERI Ö Lainvalmisteluosasto LsN Risto Eerola Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys 41/2003 vp EHDOTUKSET LAEIKSI SEUTUVALTUUSTOKOKEILUSTA JA SEUTUYHTEISTYÖKOKEI- LUSTA ANNETUN LAIN MUUTTAMISESTA 1. Aluksi Hallituksen esitys 41/2003 vp sisältää ehdotukset laeiksi seutuvaltuustokokeilusta ja seutuyhteistyökokeilusta annetun lain muuttamisesta. Ensin mainitun lakiehdotuksen mukaan seutuyhteistyökokeilusta (560/2002) annetun lain mukaisilla kokeiluseuduilla voitaisiin ottaa käyttöön hallintomalli, jossa ylintä päätösvaltaa käyttäisi seutuvaltuusto. Seutuvaltuuston valitsisivat kokeiluseudun kuntien asukkaat kunnallisvaalien yhteydessä neljäksi vuodeksi kerrallaan. Ehdotettu seutuvaltuustokokeilua koskeva laki sisältäisi säännökset seutuvaalien toimittamisesta samoin kuin seutuhallinnon järjestämisestä. Toisen lakiehdotuksen valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen muutos koskee seutuyhteistyökokeilusta annetun lain voimassaoloajan jatkamista seitsemällä vuodella. Valtiosääntöoikeudellisesti ehdotuksia arvioidaan seuraavassa ensinnäkin yhdenvertaisuuden kannalta ja toiseksi perustuslain 121 :ssä taatun kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Lopuksi otetaan esille joitakin lakiehdotuksiin liittyviä yksityiskohtia. 2. Ehdotusten arviointi yhdenvertaisuuden kannalta Ensimmäisen lakiehdotuksen 1 :n mukaan seutuvaltuustokokeilua voitaisiin kuntien niin päättäessä soveltaa seutuyhteistyökokeilusta annetun lain mukaisilla kokeiluseuduilla. Nämä kokeiluseudut on puolestaan tyhjentävästi lueteltu viimeksi mainitun lain 2 :ssä. Seutuvaltuustokokeilua koskevan lakiehdotuksen alueellinen soveltamisala tulee tällä tavoin myös säädetyksi suoraan lain tasolla. Perustuslakivaliokunta on jo aiemmin arvioinut seutuyhteistyökokeilusta annettua lakia yhdenvertaisuuden kannalta (ks. Pe VL 11/2002 vp). Kyseisessä laissa tarkoitettujen kokeiluseutujen ja niiden ulkopuolisten kuntien suhteen kannalta seutuvaltuustokokeilu merkitsee uudenlaista erottavaa seikkaa. Nyt ehdotettu laki on yhdenvertaisuuden kannalta merkityksellinen myös sikäli, että seutuyhteistyö-

8 Eteläesplanadi 10, PL 25 I Puhelin: Valtioneuvosto I Telekopio: kokeiluun kuuluvien kokeiluseutujenkin kesken käytössä voisi olla erilaisia hallintomalleja. Perustuslakivaliokunta on aiemmin muissa yhteyksissä todennut, että pelkkää maantieteellistä kriteeriä ei voida pitää perustuslain 6 :n 2 momentissa tarkoitettuna hyväksyttävänä perusteena perusoikeusjärjestelmässä, jonka kokonaisuuteen kuuluvat myös liikkumisvapaus ja vapaus valita asuinpaikka (ks. Pe VL 59/2001 vp). Kuten esitysluonnoksen säätämisjärjestysperusteluissa (s. 24/II) mainitaan, valiokunta on kuitenkin käytännössään pitänyt kokeilulainsää-däntöä sinänsä hyväksyttävänä yhdenvertaisuuden kannalta tapauksissa, jotka ovat koskeneet muun muassa Kainuun hallintokokeilua (PeVL 65/2002 vp), sosiaaliturvamaksusta vapauttamista (PeVL 39/2002 vp), kuntien seutuyhteistyökokeiluja (PeVL 11/2002 vp), ylioppilastutkinnon kehittämistä (PeVL 58/2001 vp), kotitaloustyön tukemista (PeVL 19/1997 vp), toimeentulotehtävien siirtoa (PeVL 23/1994 vp) ja terveyskeskusmaksua (PeVL 3/1991 vp). Perustuslakivaliokunta on noissa yhteyksissä korostanut, ettei yhdenvertaisuudesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen vaatimaan sääntelyyn. Valiokunnan mukaan kokeilu saattaa ainakin joissakin rajoissa muodostaa sellaisen hyväksyttävän perusteen, jonka nojalla yhdenvertaisuudesta voidaan alueellisessa suhteessa tinkiä. Nyt ehdotettu laki olisi määräaikainen ja voimassa vuoden 2012 loppuun. Lain tarkoituksena on sen 1 :n 1 momentin mukaan hankkia kokemuksia seudullisesta kansanvaltaisesta päätöksenteosta ja sen vaikutuksista julkisten palvelujen järjestämiseen, rahoitukseen, saatavuuteen ja laatuun sekä kunnallishallintoon. Saman pykälän 2 momentin mukaan kokeilun tavoitteena on myös etsiä keinoja, joilla turvataan julkisten palvelujen yhdenvertainen saatavuus ja niiden rahoitus sekä lisätään asukkaiden osallistumismahdollisuuksia kuntien yhteistyössä hoitamiin tehtäviin. Tällaisia tavoitteita voidaan pitää hyväksyttävinä syinä ehdotetun kokeilun järjestämiseen (ks. PeVL 65/2002 vp). Yhdenvertaisuuden kannalta on lisäksi merkitystä annettava sille, että ehdotettu kokeilu rajoittuu vain niihin kokeiluseutuihin, joilla jo sovelletaan seutuyhteistyökokeilusta annettua lakia. Merkitystä on myös sillä, että ehdotettu laki koskee vain kyseisten kokeiluseutujen hallinnon järjestämistä eikä siis merkitse aineellisesti uusia mahdollisuuksia tehtävien siirtoon yli sen, mikä seutuyhteistyökokeilusta annetun lain mukaan jo on mahdollista. Tämä ei tosin käy suoraan ilmi lakiehdotuksesta itsestään. Tämän vuoksi seutuvaltuustokokeilua koskevan lakiehdotuksen 1 :n 1 momenttiin olisi syytä lisätä maininta myös siitä, että seutuvaltuustokokeilusta annetussa laissa tarkoitetulle seutuhallinnolle voidaan siirtää vain niitä tehtäviä, jotka kuuluvat seutuyhteistyökokeilusta annetun lain soveltamisalaan. Kaikkiaan lakiehdotus johtaakin vain siihen, että seutuyhteistyökokeiluun kuuluvien seutujen hallinnon muodot järjestyvät jonkin verran eri tavoin sen mukaan, otetaanko kokeiluseudulla käyttöön seutuvaltuustoon perustuva hallintomalli vai ei. Edellä mainituilla perusteilla ehdotettu seutuvaltuustokokeilun mahdollistava laki ei ole ristiriidassa perustuslain 6 :n kanssa. Toisen lakiehdotuksen mukaan seutuyhteistyökokeilusta annetun lain voimassaoloaikaa jatkettaisiin seitsemällä vuodella eli vuoden 2012 loppuun. Yhdenvertaisuuden kannalta arvioituna tämä tarkoittaa sitä, että tietynasteiseen erilaisuuteen johtava kokeilu olisi voimassa seitsemän vuotta kauemmin kuin lakia alun perin säädettäessä oli tarkoitettu. Seutuyhteistyökokeilusta antamassaan lausunnossa 8

9 perustuslakivaliokunta kuitenkin huomautti, että yhdenvertaisuuden näkökulmasta kokeilulla on ainoastaan välillistä merkitystä kunnan asukkaiden kannalta, koska kokeilu koskee kuntien yhteistä päätöksentekorakennetta ja päätösvallan käytön järjestelyjä sekä kuntien tehtävien hoidon yhteistä organisoimista (ks. Pe VL 11/2002 vp). Valiokunta katsoi tuolloin, ettei perustuslain 6 :stä johtunut estettä käsitellä lakiehdotusta tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Seutuyhteistyökokeilun pelkkä jatkaminen seitsemällä vuodella ei valtiosääntöoi-keudellisesti arvioituna ole sellainen muutos kokeilun voimassaoloon, että se johtaisi ristiriitaan perustuslain 6 :n kanssa. 3. Lakiehdotusten tarkastelu kunnallisen itsehallinnon kannalta Kuntien hallinnon tulee perustuslain 121 :n 1 momentin mukaan perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kunnan hallinnon yleisistä perusteista säädetään perustuslain 121 :n 2 momentin mukaan lailla. Perustuslain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen mukaan lailla säätämisen vaatimus koskee muun muassa kunnan ylimmän päätöksentekovallan käyttöä, kunnan muun hallinnon järjestämisen perusteita ja kunnan asukkaiden keskeisiä osallistumisoikeuksia. Itsehallinnon periaatteen mukaisesti lailla on turvattava kunnan päätöksentekojärjestelmän kansanvaltaisuus (ks. HE 1/1998 vp, s. 176/1). Kuten edellä on todettu, ehdotettu laki ei laajenna sitä tehtäväpiiriä, jota voidaan hoitaa ylikunnallisesti. Lisäksi seutuvaltuustoon tukeutuvan hallintomallin käyttöön ottaminen on kunnille vapaaehtoista. Seutuvaltuuston valitsisivat kokei-luseudun kuntien asukkaat kunnallisvaalien yhteydessä neljäksi kalenterivuodeksi kerrallaan. Perustuslakivaliokunta katsoi Kainuun hallintokokeilusta antamassaan lausunnossa kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta olevan tärkeää, että Kainuun maakunnan päätösvaltaa käyttää maakunnan asukkaiden välittömillä vaaleilla valitsema toimielin. Maakunnan hallintojärjestelmän kansanvaltaisuuden perustuslakivaliokunta katsoi lieventävän tehtävien siirrosta johtuvaa kuntien asukkaiden osallistumismahdollisuuksien kaventumista kokeilualueen kunnissa (ks. Pe VL 65/2002 vp). Vastaavasti ehdotetun seutuval-tuustokokeilun voidaan katsoa ainakin jossain määrin kompensoivan sitä kuntatason osallistumismahdollisuuksien kaventumista, jota seutuyhteistyökokeilusta annetun lain mukaiset tehtävien siirrot ylikunnalliselle tasolle väistämättä merkitsevät. Viime kädessä kokeilun voidaan myös nähdä osaltaan toteuttavan perustuslain 14 :n 3 momentin säännöstä, jonka mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Tässä tapauksessa lailla edistetään peruskuntien asukkaiden mahdollisuuksia vaikuttaa ylikunnallisesti hoidettavia tehtäviä koskevaan päätöksentekoon. Kuntien erilaisiayhteistoimintavelvoitteita käsitelleissä lausunnoissaan perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä saa antaa yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan Eteläesplanadi 10, PL 25 I Puheli*: Valtioneuvosto I Telekopio:

10 10 mahdollistamaa asemaa (ks. esim. Pe VL 65/2002 vp ja 32/2001 vp). Tällöin on kuitenkin ollut kysymys nimenomaan kuntien pakollisesta yhteistoiminnasta. Esillä olevan lakiehdotuksen mukaan seutuvaltuustossa olisi vähintään yksi edustaja seudun jokaisesta kunnasta. Seutuvaltuustossa olisi vähintään 27 ja enintään 85 jäsentä, jollei lain 14 :stä muuta johtuisi. Kokeiluseudun jokaisessa kunnassa asetetaan omat ehdokkaat, mutta koska vaalipiirinä on kokeiiuseutu, vaaleissa on mahdollista äänestää myös muussa kuin äänioikeutetun kotikunnassa asetettua ehdokasta. Ehdotettu laki ei sisällä säännöstä, joka estäisi yhdestä kunnasta valittuja ehdokkaita saavuttamasta enemmistöä seutuvaltuustossa. Näin ollen kokeiluseutuun kuuluvien kuntien keskinäisestä koosta riippuen on ainakin teoriassa mahdollista, että yhden kunnan edustajat saavat seutuvaltuustossa määräävän aseman. Arvioitaessa tällaisen mahdollisuuden merkitystä kunnallisen itsehallinnon ja erityisesti kuntalaisten osallistumismahdollisuuksien kannalta on merkitystä kuitenkin annettava ensinnäkin sille, että seutuvaltuustoon perustuvan hallintomallin valitseminen on kunnille vapaaehtoista. Toisaalta on myös huomattava, että välittömillä vaaleilla valittavan seutuvaltuuston kokoonpanon pitkälle menevää, lailla tapahtuvaa rajoittamista voitaisiin pitää kuntalaisten osallistumis-ja vaikuttamismahdollisuuksien kannalta ongelmallisena sen kunnan asukkaiden osalta, joita lain säännökset estäisivät saamasta kunnan asukasluvun mukaista suhteellista osuutta seutuvaltuustopaikoista. Merkillepantavaa on myös se, ettei Kainuun hallintokokeilusta annettu lakikaan (343/2003) sisällä säännöstä, joka estäisi sen, että maakuntavaltuuston enemmistö voi muodostua yhden kunnan edustajista. Edellä esitetyn perusteella ehdotetun lain ei voida katsoa johtavan ristiriitaan kunnallista itsehallintoa koskevien perustuslain säännösten kanssa, vaikka se ei sisälläkään tässä tarkastellun kaltaista rajottussäännöstä. Kunnallisen itsehallinnon keskeisiin ominaispiirteisiin kuuluu myös kuntien mahdollisuus päättää itsenäisesti taloudestaan (ks. HE 1/1998 vp, s. 176/1). Tätä oikeutta rajoitetaan jossain määrin ensimmäisen lakiehdotuksen 5 :n 1 momentissa. Kuten säätämisjarjestysperusteluissa (s. 26/1) esitetään, rajoitus on kuitenkin varsin lievä sisältäessäan ainoastaan säännöksen mahdollisista rahoituksen pääosan määräytymisperusteista ja edellyttäessään. että maksujen perusteiden tulee olla samat kaikille kunnille. Säännöksen tarkoituksena on kokeiluseudun kuntien taloudellisen kantokyvyn tasaaminen, minkä voidaan katsoa edistävän kyseisen alueen asukkaiden yhdenvertaisuutta. Säännöksessä mahdollistetaan myös sopiminen kolmen vuoden siirtymäajasta yhtenäistettäessä rahoitusosuuksien perusteita. Säännös ei ole ongelmallinen perustuslain 121 :n kannalta. Ensimmäisen lakiehdotuksen 4 :n 3 momentin mukaan valtioneuvosto vahvistaa kuntien seutuhallinnosta tekemän sopimuksen. Pykälän 4 momentissa säädetään niistä edellytyksistä, joiden vallitessa valtioneuvosto voi vahvistaa sopimuksen. Säännöksen sanamuodon mukaan ("(v)altioneuvosto voi vahvistaa --") valtioneuvoston harkintavaltaa ei ole laissa sidottu tyhjentävästi tiettyihin perusteisiin. Perustuslakivaliokunta ei kuitenkaan seutuyhteistyökokeilusta antamassaan lausunnossa pitänyt samaan tapaan järjestettyä valtioneuvoston vahvistamistoimivaltaa valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellisenä kysymyksenä kunnallisen itsehallinnon kannalta, vaikka huomauttikin, että itsehallinnon kannalta olisi asianmukaisempaa järjestää valtioneuvoston päätöksenteko laillisuusharkintaan perustuvaksi (ks. Pe VL 11/2002 vp). Vastaavasti valtioneuvoston ehdotetun vahvistamistoimivallan ei voida nytkään katsoa olevan ongelmallinen perustuslaissa turvatun kunnallisen itsehallinnon kannalta.

11 11 * 4. Yksittäisiä seikkoja Ensimmäisen lakiehdotuksen 6 sisältää säännökset seutuhallinnon muista toimielimistä. Pykälän 2 momentin mukaan seutuhallinnossa voi olla muita kuin 1 momentissa mainittuja toimielimiä "siten kuin seutuvaituusto johtosäännössään määrää". Sanamuodon mukaan tulkittuna säännös voitaisiin ymmärtää seutuvaltuustolle annetuksi toimivaltuudeksi poiketa erityislainsäädännössä edellytetyistä toimielinjärjestelyistä. Esityksen perusteluista (s. 16/1) ilmenee kuitenkin, että tämä ei ole tarkoitus, koska niiden mukaan "(s)eutuvaltuustolle siirrettävistä tehtävistä määräytyy, mitä lakisääteisiä toimielimiä seutuhallinnossa olisi oltava seutuvaltuuston. seutuhallituksen ja tarkastuslautakunnan lisäksi". Tämän vuoksi ehdotettuun säännökseen tulisi lisätä viittaus siihen, että seutuhallinnossa on muita toimielimiä myös sen mukaan kuin sen hoitamaa tehtävää koskevasta muusta laista johtuu. Seutuyhteistyökokeilusta annetun lain muuttamista koskevan lakiehdotuksen voimaantulosäännös osoittaa tarkoituksena olevan, että jos seutuyhteistyökokeilun piiriin kuuluvat kunnat ottavat hallinnossaan käyttöön seutuvaltuustomallin, niin sen rinnalla ei voi käyttää seutuyhteistyökokeilusta annetun lain 4 ja 5 :n mukaisia hallintomalleja (ks. myös s. 24/1, jossa 5 a :n sisällöstä tosin annetaan jossain määrin erheellinen kuva). Voimaantulosäännös koskee kuitenkin vain niitä järjestelyjä, jotka perustuvat valtioneuvoston ennen seutuvaltuustokokeilusta annettavan lain voimaantuloa vahvistamiin sopimuksiin. Koska seutuvaltuustokokeilu kattaa kaksi tulevaa kunnallisvaalikautta, on mahdollista, että osa seutuyhteistyökokeiiuun osallistuvista kunnista seutuvaltuustokokeilua koskevan lain voimassa ollessakin ensin päättää ottaa käyttöön seutuyhteistyökokeilusta annetun lain 4 tai 5 :n mukaisen hallintomallin ja vasta myöhemmin päästä sopimukseen seutuvaltuustomalliin siirtymisestä. Tällaisten tilanteiden varalta seutuyhteistyökokeilusta annetun lain muuttamisesta annettavaksi ehdotetun lain 5 a :ään olisi syytä lisätä säännös, jonka mukaan seutuvaltuustomallin rinnalla ei voi käyttää saman lain 4 ja 5 :ssä tarkoitettuja hallintomalleja. Ensimmäisen lakiehdotuksen 3 :n 1 momentin mukaan seutuvaituusto päättää seutuhallinnon keskeisistä tavoitteista, hallintosäännöstä ja muista johtosäännöistä sekä vuotuisesta talousarviosta ja määrärahojen käytöstä. "Seutuhallinto" käsite esiintyy tässä ensimmäisen kerran ilman, että missään on mainittu sen sisältöä. Tämän vuoksi esimerkiksi 3 :ään olisi asianmukaista lisätä maininta siitä, että seutuvaltuustokokeilun toteuttamisesta sopineet kunnat harjoittavat yhteistoimintaa muodostamalla seutuhallinnon. Seutuhallinto on selvästikin tarkoitettu olemaan oikeushenkilö- Tämä ominaisuus lienee tarkoitettu seuraamaan kuntalain (365/1995) 80 :stä, jota 24 :n 1 momentin sisältämän yleisen viittauksen nojalla sovelletaan seutuhallintoon. Voisi kuitenkin harkita myös sitä, että tällaisesta merkittävästä seikasta säädettäisiin selvyyden vuoksi erikseen. Ensimmäisen lakiehdotuksen 26 koskee järjestelytoimikuntaa. Pykälän 3 momentissa säädetään järjestelytoimikunnan toiminta päättymään siihen, kun Ett&sphmuS 10.?!. 25 g PuMn: VoUmnoatm I Ttkkepis:

12 seutuvaalien tulos on vahvistettu ja "seutuhallitus aloittaa toimikautensa". 'Toimikautta'" koskevan maininnan voitaisiin 24 :n 1 momentti sekä kuntalain 9 ja 19 huomioon ottaen tässä yhteydessä myös ymmärtää viittaavan vaaleja seuraavan kalenterivuoden alkuun. Koska seutuhallitukseen valitut ryhtyvät 27 :n 3 momentin mukaan kuitenkin heti hoitamaan tehtäväänsä ja koska järjestelytoimikunnan toiminnan on tarkoitus (ks. s. 23/1) päättyä tähän, olisi myös 26 :n 3 momentissa selvempää käyttää esimerkiksi ilmaisua "- - ja seutuhallitus aloittaa toimintansa*. Ensimmäisen lakiehdotuksen 27 :n 1 momentissa jää epäselväksi, mitä viittaus "4 :n 1 momentin estämättä" itse asiassa tarkoittaa. Selvää on, ettei se voi tarkoittaa mahdollisuutta poiketa seutuhallintoa koskevasta sopimuksesta. Viittauksen poistamista olisikin syytä harkita. 12

13 OIKEUSMINISTERIÖ Neuvotteleva virkamies, vaalijohtaja Arto Jääskeläinen /ftz 7/ / 0.0O 3 t,y> Pe Zshtoz^/c MUISTIO HALLITUKSEN ESITYS EDUSKUNNALLE LAIKSI SEUTUVALTUUSTOKOKEILUSTA JA SEUTUYHTEISTYÖKOKEILUSTA ANNETUN LAIN MUUTTAMISESTA (HE 41/2003 v.p.): Lausunto Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Tässä lausunnossa hallituksen esitystä tarkastellaan vain vaalien näkökulmasta. Seutuvaalien vaalijärjestelmä Seuiuvaalien vaalijärjestelmäksi on esityksessä valittu yhdistetty duondtin ja Hare-Niemayerin menetelmä. Kussakin kunnassa asetetaan omat ehdokkaat, mutta äänioikeutetut saavat äänestää minkä kunnan ehdokasta tahansa. Samaa järjestelmää tullaan käyttämään vuonna 2004 toimitettavissa Kainuun maakuntavaltuuston vaaleissa (laki Kainuun hallintokokeilusta 343/2003)- Oikeusministeriö on lausunnoissaan sisäasiainministeriölle ( ) ja eduskunnan perustuslakivaliokunnalle ( ) koskien Kainuun hallintokokeilua suhtautunut kriittisesti kyseiseen vaalijärjestelmään lähinnä siksi, että se on erityisesti äänestäjän näkökulmasta melko vaikeaselkoinen ja myös siksi, että järjestelmä voi teoriassa johtaa tilanteisiin, joissa lain soveltaminen on hankalaa. Koska järjestelmä on kuitenkin nyttemmin lailla säädetty käytettäväksi Kainuun maakuntavaaleissa, oikeusministeriö pitää tarkoituksenmukaisena, että samanlainen järjestelmä otetaan käyttöön myös seutuvaaieissa, jotka ovat vaalitekni-sesti samanlaiset vaalit kuin maakuntavaalit. Ennakkoäänestys Esityksen 12 :n mukaan seutuvaalien ennakkoäänestys ehdotetaan toimitettavaksi vain kokeilualueen kunnissa sijaitsevissa yleisissä ennakkoäänestyspaikoissa ja laitoksissa sekä koti äänestyksenä. Tämä on käytännön syistä, muun muassa vaalimateriaaiin jakelun kannalta, perusteltua. On kuitenkin huomattava, että ehdotus merkitsisi, että kokeilualueen ulkopuolisen kunnan laitoksessa oleva äänioikeutettu ei voisi äänestää kyseisessä laitoksessa ennakkoon. Jos hän ei myöskään pääsisi äänestämään vaalipäivänä omaan äänestyspaikkaansa, hän ei tosiasiassa voisi käyttää äänioikeuttaan. Tällaisia henkilöitä olisi todennäköisesti kuitenkin erittäin vähän, mahdollisesti ei lainkaan. Lisäksi on huomattava, että Kainuun hallintokokeilusta annettu laki sisältää täysin samanlaisen sääntelyn. Oikeusministeriön toimivalta antaa tarkempia määräyksiä ja ohjeita Esityksen 23 :ssä ehdotetaan, että oikeusministeriö antaisi vaalien toimittamisessa tarvittavat tarkemmat määräykset asetuksella. Ehdotus on sinänsä tarpeellinen, se on käynyt ilmi jo nyt kun Kainuun maakuntavaaleja on alettu valmistella ministeriön ja paikallisen ohjausryhmän yhteistyönä. Vaalien toimittamiseen liittyen oikeusministeriö ei kuitenkaan yleensä anna asetuksia. Ainoa vaaleihin liittyvä asetus on asetus on valtioneuvoston asetus ulkomailla ennakkoäänestyspaikkoina olevista edustustoista. Sen sijaan vaalilain (714/1998) 193 :ssä todetaan, että oikeusministeriö vahvistaa tarvittavat kaavat vaaleissa käytettäville asiakirjoille ja lomakkeille sekä antaa

14 tarkemmat ohjeet ehdokaslistojen yhdistelmän ja presidentinvaalin ehdokasluettelon muodosta. Lisäksi vaalilain 195 :ssä säädetään, että oikeusministeriö antaa tarvittaessa tarkempia määräyksiä ja ohjeita vaalilain soveltamisesta. Säännösten nojalla ministeriö on kul-ioisiakin vaaleja varten antanut vaaliohjeet 1-7 eri vaaliviranomaisille. Esimerkiksi kunnan keskusvaalilautakunnalle annetaan aina vaaliohje nro 1 (Kunnan keskusvaalilautakunnan tehtävät), joka vuoden 2003 eduskuntavaaleissa käsitti 65 tekstisivua ja 52 liitesivua. Vaaliohjemenettely on käytännössä osoittautunut toimivaksi ja hyödylliseksi niin oikeusministeriön kuin paikallisten vaaliviranomaistenkin kannalta ja samaa menettelyä olisi tarkoitus soveltaa myös seutuvaaleihin. Esityksen 11 :ssä todetaan, että seutuvaalit toimitetaan noudattaen soveltuvin osin vaalilain säännöksiä. Lisäksi 22 :ssä mainitaan vielä (varmuuden vakuudeksi), että "siltä osin kuin tässä laissa ei toisin säädetä, seutuvaaleissa noudatetaan vaalilain säännöksiä". Näin ollen myös vaalilain 193 ja 195 :t tulevat sovellettaviksi seutuvaaleihin. Siksi ehdotan, että esityksen 7 :n 4 momentista ja 23 :stä poistettaisiin tarpeettomina viittaukset oikeusministeriön antamiin tarkempiin määräyksiin ja ohjeisiin sekä asetuksiin, jolloin kyseiset säännökset kuuluisivat: momentti: "Seutuvaaleissa kaikissa kokeiluseudun kunnissa asetetut ehdokkaat ovat yhdellä ehdokaslistojen yhdistelmällä" : "Oikeusministeriö antaa määräyksen seutuvaalien toimittamisesta viimeistään vaalivuoden maaliskuun loppuun mennessä". Lisäksi voitaneen harkita, onko tarpeellista säätää vaalilain soveltamisesta kahdessa kohdassa, sekä 11 :ssä että 22 :ssä. Muuta Muilta osin esitykseen ei ole huomauttamista.

15 SUOMEN KUNTALIITTO FLNLANDS KOMMUNFÖRBUND Lakiasiat Kari Prättälä ' Perustuslakivaliokunnalle HE 41/2003 vp laki seutuvaltuustokokeilusta ja seutuyhteistyökokeilusta annetun lain muuttamisesta Seutuvaltuustokokeilun taustaa Hallituksen esityksen säätämisjärjestystä koskevissa perusteluissa on nostettu esiin perustuslain kannalta olennaisia kysymyksiä, mm. kokeilun vaikutukset peruspalveluihin ja asukkaiden oikeusasemaan, kuntien itsehallintoon ja vaalijärjestelmään. Seuraavassa ei toisteta näitä näkökohtia, vaan kiinnitetään huomiota seikkoihin, jotka perusteluissa ovat jääneet vaille arvioita tai arvio on joltain osin puutteellista. Hallituksen esityksen perusteluissa on yleisperustelujen johdantokappaleessa selostettu nyt käsiteltävänä olevan seutuvaltuustokokeilun tausta. Kun kunnat ovat liian pieniä vastaamaan eräistä kuntien vastuulla olevista palvelutehtävistä, kunnat ovat enenevässä määrin hoitaneet näitä tehtäviä yhteistyössä. Yhteistyö on nähty vaihtoehtona kuntaliitoksille. Kun seudullisille yhteistyöorganisaatioille on siirretty yhä merkittävämpiä tehtäviä, on nähty vaaraksi se, että päätöksenteko etääntyy kuntien valtuustoista ja paikallisen demokratian toimintaedellytykset saattavat heikentyä. Kun pääosan tehtävistä hoitaa organisaatio, joka käsittää useampia kuntia, nähdään luonnolliseksi, että myös tällä organisaatiolla on seudun asukkaiden valitsema valtuusto. Seutuhallinnon tehtävät ovat muodostumassa niin merkittäviksi, että toiminnan legitimiteetin katsotaan vaativan suorilla vaaleilla valitun päätöksentekoelimen. Demokratia ei toteudu riittävällä painolla, kun keskeiset peruspalvelut hoidetaan seudun tasolla ja suorilla vaaleilla valittu päätöksentekijä on vain peruskunnissa. Nämä perustelut viittaavat siihen, että seudulla oltaisiin edetty vaiheeseen, jolloin olisi järkevää keskustella kuntien yhdistämisestä. Se, että tämän sijasta pohditaan suorilla vaaleilla valittavan seutuvaltuuston perustamista viittaa siihen, että kuntien yhdistämiskeskustelua halutaan välttää tai sitä halutaan siirtää. TOINEN LINJA HELSINKI PL 200,00101 HELSINKI ANDRA LINJEN HELSINGFORS PB 200,00101 HELSINGFORS PUH./TFN(09)77ÌÌ TELEFAX (09)

16 Seutudemokratian suhde kunnalliseen itsehallintoon Lakiehdotuksessa on selostettu kokeilun tarkoitus käytännönläheisesti. Tarkoituksena on hankkia kokemusta seudullisesta kansanvaltaisesta päätöksenteosta ja sen vaikutuksista julkisten palvelujen rahoitukseen, järjestämiseen, saatavuuteen ja laatuun sekä kunnallishallintoon. Hallituksen esityksessä ei ole tarkasteltu kokeilun suhdetta hallinnon tai kuntarakenteen kehittämiseen kokonaisuudessaan. Tällainen pohdinta on ajankohtaista sen vuoksi, että kokeilujen kautta on syntymässä sekä maakuntia (Kainuu) että seutuja, joilla on suorilla vaaleilla valittu valtuusto. Enintään muutamalla seudulla toteutettavana seutuvaltuustokokeilu ei järkytä kunnallishallinnon perusteita. Hallinnon kokeiluilla pyritään kuitenkin yleensä saamaan kokemuksia myös siitä, voitaisiinko kokeiltava järjestelmä ottaa myös laajempana tai kenties yleisenä järjestelmänä käyttöön. Seutuvaltuustokokeiluun sisältyvien järjestelyjen toteuttaminen laajamittaisena hallinnon uudistuksena olisi ongelmallinen mm. seuraavista syistä: Perustuslain mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua asukkaiden itsehallintoon. Jos merkittäviä kunnan tehtäväalueita siirrettäisiin yleisesti seuduille, jolla olisi suorilla vaaleilla valittu seutuvaltuusto, järjestely saattaisi syrjäyttää kunnallishallinnon tavalla, joka olisi ristiriidassa perustuslaissa turvatun kunnallisen itsehallinnon kanssa. Kuntalaisten oikeuteen valita itse kunnan päättävä elin kuuluu lähtökohtaisesti se, että valtuustolla ja sen alaisilla toimielimillä on päätösvalta ja vastuu kunnalle kuuluvista tehtävistä. Perustuslakivaliokunta on todennut kuntien vapaaehtoisenkin yhteistyön ongelmallisuuden kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta seutuyhteistyökokeilusta antamassaan lausunnossa (PeVL 1 la/2002 vp). Periaatteen kannalta olisi "hankalaa, jos kuntien päätösvaltaa siirrettäisiin hyvin laajamittaisesti seudulliselle toimielimelle. Sama näkökohta koskee, ja valiokunnan mielestä viime kädessä rajoittaakin, kuntien kuntalain mukaista mahdollisuutta siirtää tehtäviään kuntayhtymille." Pelastustoimen alueiden muodostamista koskevasta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 32/2001 vp.) perustuslakivaliokunta katsoi, että kunnan tehtävien siirtäminen ylikunnallisille toimielimille "heikentää kunnallisen toiminnan kansanvaltaisuusvaatimuk-sen toteutumista". Valiokunta totesi muun ohella, että "edessä voi olla tilanne, jossa ei enää hyvin toteudu se itsehallinnon perusteisiin kuuluva periaate, että kuntien päätösvalta viime kädessä kuuluu kuntien jäsenten suorilla vaaleilla valitsemille toimielimille". Ks. myös lausunto Pe VL 11/1984 pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnasta. Nyt käsiteltävänä oleva seutuvaltuustokokeilu koskisi vain seutuhallintokokeilussa mukana olevia seutuja, käytännössä kenties vain yhtä seutua. Lähtökohta on, kuten edellä todettiin, käytännönläheinen. Tarkoituksena on katsoa, minkälaisia vaikutuksia tällaisella seutuhallinnolla on päätöksentekoon ja palveluihin. Vasta myöhemmässä vaiheessa olisi aika arvioida, miten kokeilun tuloksia hyödynnetään hallinnon kehittämisessä laajemmin. Valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissakin lähtökohtana voidaan pitää sitä, että tavoitteena ei ole koko kuntakenttää koskeva raken-

17 teiden muutos, vaan yksittäisiä seutuja koskeva kokeilu. Näin rajattunakin lakiesitys herättää eräitä kysymyksiä suhteessa kuntien itsehallinnon perustuslain suojaan. Perustuslakivaliokunta totesi Kainuun hallintokokeilusta antamassaan lausunnossa (PeVL 65 /2002 vp), että siirrettävien tehtävien laajuudesta johtuen sääntely on varsin ongelmallinen kunnallisen itsehallinnon keskeisten periaatteiden kannalta. Valiokunta kuitenkin totesi, että siirron taustalla on Kainuun poikkeuksellisen vaikea taloudellinen ja sosiaalinen tilanne, joka jatkuessaan uhkaa kokeilualueen kuntien mahdollisuuksia tuottaa kunnallisia peruspalveluita että päätösvaltaa käyttää asukkaiden välittömillä vaaleilla valitsema toimielin, mikä on tärkeää kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta ehdotetulla sääntelyllä ei rajoiteta kuntien yleistä toimialaa tai niiden oikeutta hoitaa vapaaehtoisia tehtäviä eikä maakunnalle siirretä kuntien kaikkia pakollisia tehtäviä. Valiokunnan käsityksen mukaan mm. mainittuihin seikkoihin perustuvan kokonaisarvion perusteella ehdotettu sääntely voidaan tällaisessa kokeiluyhteydessä toteuttaa tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Perustelut pätevät pääosin myös seutuvaltuustokokeiluun. On kuitenkin syytä kiinnittää huomiota myös siihen, että seutuvaltuustokokeiluun voisivat osallistua kaikki seutuyhteistyökokeilussa mukana olevat kunnat. Kokeilua ei voida ainakaan kaikilla alueilla perustella samalla tavalla seudun poikkeuksellisella tilanteella kuin Kainuussa. Tätä ei hallituksen esityksen perusteluissa ole tehtykään, vaan on viitattu yleisemmin kuntarakenteen ja seutuyhteistyön tilanteen luomaan painavaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen. Perustuslakivaliokunta on pitänyt tavallisen lainsäätämisjärjestyksen edellytyksenä sitä, että "laeissa suoraan säädetään, missä kunnissa ja millaisin edellytyksin kokeilu pannaan toimeen, tai toissijaisesti sidotaan valtioneuvoston tätä koskeva päätöksenteko riittävän täsmällisesti laissa säädettyihin kriteereihin" (PeVL 19/1997 vp sekä 11/2002). Seutuyhteistyökokeilussa päädyttiin säätämään kokeilualueista suoraan laissa. Nyt kokeilualueet ovat laissa samat kuin seutuyhteistyökokeilussa, mutta käytännössä kokeilussa ei ehkä olisi mukana kuin yksi seutu. 17 Seutuhallinnon rahoitus Kainuun kokeilu koskee vain yhtä taloudellisesti ja sosiaalisesti vaikeassa tilanteessa olevaa maakuntaa. Nyt käsiteltävänä oleva kokeilu voisi koskea periaatteessa kaikkia seutuyhteistyökokeilussa mukana olevia alueita. Kun kokeilu käytännössä koskisi ehkä vain yhtä seutua, olisi harkittava, edellyttävätkö kuntien itsehallintoon tai lainsäädäntövallan siirtämiseen (perustuslain 80 ) liittyvät näkökohdat kokeilun tarkempaa rajaamista myös itse laissa. Niin käytännön kuin perustuslainkin kannalta ongelmallinen seikka kokeilumallissa on se, että kunnat ovat rahoitusvastuussa myös seutuhal-

18 Perusoikeudet ja asukkaiden oikeusasema linnon tehtävistä, mutta niillä ei olisi enää samanlaista vaikutusmahdollisuutta päätöksentekoon kuin kuntayhtymässä tai muussa kuntien yhteistoiminnassa. Tämä ongelma on lain perusteluissa tuotu esiin. Sivulla 26 on todettu, että kuntien vaikutusmahdollisuudet seutuhallinnon päätöksentekoon ovat heikommat kuin kuntien yhteistoiminnassa, mutta ehdotuksessa on pyritty turvaamaan yksittäisen kunnan mahdollisuus vaikuttaa taloudellisten rasitusten oikeudenmukaiseen jakautumiseen. Tällä viitataan lähinnä siihen, että kunnat hyväksyvät kuntien välisellä sopimuksella kuntien keskinäisen kustannusten jaon ja niiden oikeudenmukainen jakautuminen asukkaiden kesken on turvattu säännöksellä yhtenevistä perusteista, Nätnä säännökset ovat sinänsä paikaltaan, mutta ne eivät muuta sitä tosiasiaa, että kunnat joutuvat osallistumaan sellaisten tehtävien hoitamiseen, joihin niillä ei ole mahdollisuutta vaikuttaa. Kunnilla on kuntalain mukaan velvollisuus pitää taloutensa tasapainossa, mutta niiden velvollisuus rahoittaa seutuhallintoa saattaa aiheuttaa sen, että tämän velvoitteen täyttäminen ei onnistu. Toisaalta on selvä, ettei kokeilua varten ole tarkoituksenmukaista luoda myöskään uutta verotusjärjestelmää, joten vaihtoehtoja rahoituksen järjestämiselle ei juurikaan ole. Sopimukset on laadittava sillä tavoin, että seutuhallinnon taloudelliset raamit saadaan pitämään. Rahoitusvastuun ja toiminnallisen vastuun eriytyminen on periaatteellisella tasolla kokeilumallin merkittävä epäkohta. Kokeilun mukainen seutuhallinto ei voi toimia yleisenä hallinnon kehittämisen mallina ennen kuin rahoitusvastuu ja toiminnallinen vastuu on samalla organisaatiolla. Peruskuntaa parempaa ratkaisua tähän ei ole keksitty. Yhdenvertaisuuden, perusoikeuksien toteutumisen tai asukkaiden oikeusturvan näkökulmasta kokeilussa ei näyttäisi olevan ongelmia. Perustuslakivaliokunnan Kainuun kokeilulain yhteydessä esittämät näkökohdat pätevät pääosin tässäkin tapauksessa. 18 SUOMEN KUNTALIITTO

19 Ls/HE 41/2003AS Pe ^P^3Syil06Z v/y/jt Herra puheenjohtaja Perustuslakivaliokunta on vuosien varrella antanut runsaasti lausuntoja lainsäädäntösuunnitelmista, joilla on pyritty tuottamaan väljyyttä tiukkaan kahtiajakoon "valtionhallinnon" ja kunnallishallinnon" välillä. Tämän lisäksi vuoden 2003 valtiopäivillä annettiin kaksi lausuntoa siitä, kuinka kuntien alueellisen yhteistyön kehittäminen yksittäisen kunnan (valtuuston) päätösvaltaa kaventamalla on perustuslainmukaista demokratiaperustelulla. Lausunnossa Kainuun hallinto-kokeilusta (65/2002) tällaisen vallansiirron soveltuminen perustuslain vahvistamaan kunnalliseen itsehallintoon perusteltiin yhdeltä osin, joskin varsin vahvasti, kansanvaltaisuusaspektilla. Päätösvaltaa siirrettiin kunnalliselimiltä suoralla vaalilla valittavalle Kainuun alueen kuntien valtuustolle. Hyvin perusteellisessa lausunnossa 11/2003 hallituksen esityksestä seutukuntayhteistyöstä demokratia-aspekti tuli näkyville osin välillisesti. Valiokunta kiinnitti yksityiskohtaisesti ja kriittisellä tavalla huomiota järjestelyihin, joiden seurauksella julkisen vallan käyttö perustettiin sopimuksiin. Tulkitsen myös jotenkin vaikeaselkoisen valiokunnan kannanmäärittelyn liittyvän demokratiaaspektiin. Kritiikin ydin oli kuitenkin se, että järjestelmä perustui sopimuksiin, vaikka PeL 2 :n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Nyt esillä olevassa mallissa yhteistoiminta perustetaan vapaaehtoisiin sopimuksiin, mutta varsinainen päätöksenteko demokraattisesti valitun toimielimen ratkaisuihin. Käsillä oleva hallituksen esitys toteuttaa perustuslakivaliokunnassa usein esillä ollutta kaavaa: määräaikaisella lainsäädäntömuutoksella tietyillä alueilla asuvat ihmiset tulevat kokeilun ajaksi muilla alueilla asuvista ihmisistä poikkeavaan asemaan. Joskus tämä on merkinnyt muista poikkeavaa perusoikeussuojaa, joskus, kuten nyt, kunnallisen itsehallinnon alaan kuuluvien tehtävien toteuttamista muiden alueiden väestöstä poikkeavalla tavalla Tällaiset kokeilulait ovat tähdänneet kokeisiin, joiden tuloksia halutaan yleistää, jos tulokset ovat perustuslaissa säädettyjen yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden kannalta myönteisiä. Kokeilut on voitu suorittaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Myös nyt esillä olevan kahden lakiehdotuksen kohdalla tämä näyttää toteutuvan. 'Perustuslain 6 :n yhdenvertaisuussaäntely edellyttää lähtökohtaisesti samanlaista kohtelua mm. asuinpaikkaan katsomatta. Pelkkää maantieteellistä kriteeriä ei voida pitää perustuslain 6 :n 2 momentissa tarkoitettuna hyväksyttävänä perusteena eri asemaan asettamiselle perusoikeusjärjestelmässä, jonka kokonaisuuteen kuuluvat myös maassaliikkumisoikeus ja asuinpaikan valitsemisen vapaus (PeVL 59/2001 vp, s. 2/1, PeVL 11/2002 vp, s. 2/JJ). Perustuslakivaliokunta on kuitenkin pitänyt jonkinasteiseen erilaisuuteen johtavaa kokeilulainsäädäntöä sinänsä hyväksyttävänä yhdenvertaisuuden kannalta kotitaloustyön tukemisen (PeVL 19/1997 vp ), toimeentulotehtävien siirron (PeVL 2/1994 vp) ja terveyskeskusmaksun (PeVL 3/1991 vp) kohdalla samoin kuin ylioppilastutkinnon (PeVL 58/2001 vp) ja seutuyhteistyön (PeVL 11/2002 vp) kehittämisen kannalta. Valiokunta on tällöin korostanut, ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle