että lakiehdotukset hyväksyttäisiin muuttamattomina. Helsingissä 4 päivänä kesäkuuta 1991

Transkriptio

1 99 vp- PuVM 2-Lepäämässä olevat lakiehdotukset Puolustusvaliokunnan mietintö n:o 2 vuoden 99 valtiopäivillä lepäämään jätetyistä ehdotuksista valmiuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi sekä ehdotuksesta puolustustilalaiksi Eduskunta on lähettänyt 6 päivänä huhtikuuta 99 puolustusvaliokuntaan vuoden 990 valtiopäivillä lepäämäänjätettäväksi hyväksytyt ehdotukset valmiuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 248/989 vp) sekä ehdotuksen puolustustilalaiksi (HE vp ). Valiokunnassa ovat olleet kuultavina lainsäädäntöneuvos Heikki Kanninen oikeusministeriöstä, hallitusneuvos Pekka Pitkänen puolustusministeriöstä, perusoikeuskomitean puheenjohtaja, ylijohtaja K. J. Lång, pääsihteeri Eeva-Liisa Tuominen tasa-arvoasiain neuvottelukunnasta, puheenjohtaja, kansanedustaja Outi Ojala Naisjärjestöt Yhteistyössä ry:stä ja varapuheenjohtaja Kristiina Hallman Suomen Sadankomitealiitosta. Valmiuslain tarkoituksena on laissa määritellyissä poikkeusoloissa turvata väestön toimeentulo ja maan talouselämä, ylläpitää oikeusjärjestystä ja kansalaisten perusoikeuksia sekä turvata valtakunnan alueellinen koskemattomuus ja itsenäisyys. Laissa säädetään valtioneuvoston päätöksentekomenettelystä ja toimivaltuuksista poikkeusoloissa. Toimivaltuudet koskevat lähinnä valvontaa ja säännöstelyä, valtiontalouden hoitoa, työvoiman käyttöä ja hallinnon järjestämistä. Valtioneuvosto saadaan oikeuttaa käyttämään vain sellaisia toimivaltuuksia, jotka ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi. Toimivaltuuksia puolestaan saadaan käyttää ja panna täytäntöön vain sellaisin tavoin, jotka ovat välttämättömiä lain tarkoituksen saavuttamiseksi. Puolustustilalain mukaan valtiollisen itsenäisyyden turvaamiseksi ja oikeusjärjestyksen ylläpitämiseksi voidaan valtakunnan puolustusta tehostaa ja sen turvallisuutta lujittaa saattamalla hallitusmuodon 6 :ssä mainituissa poikkeusoloissa voimaan puolustustila. Laissa säädetään puolustustilan voimaansaattamismenettelystä, valtakunnan puolustusta tukevista yleisistä turvallisuustoimenpiteistä sekä sotilaallisen ja taloudellisen maanpuolustuksen toimintaedellytysten turvaamisesta. Puolustustilalain säännöksiä saadaan säätää sovellettaviksi vain siltä osin, kuin se on välttämätöntä tämän lain tarkoituksen saavuttamiseksi ja valmiuslaissa säädetyt toimivaltuudet eivät riitä. Valmiuslaki, joka on säädettävä valtiopäiväjärjestyksen 67 :ssä määrätyllä tavalla, ja puolustustilalaki muodostavat saman lainsäädännöllisen kokonaisuuden. Puolustusvaliokunnan mietintöjen n:ot 6 ja vp perusteluihin viitaten valiokunta on edelleen lakiehdotusten hyväksymisen kannalla. Valiokunta kuitenkin edellyttää, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin sen selvittämiseksi, miten valmiuslain 23 :n työvelvoite koskee hoitovapaalla olevia vanhempia. Valiokunta kunnioittaen ehdottaa, että lakiehdotukset hyväksyttäisiin muuttamattomina. Helsingissä 4 päivänä kesäkuuta 99 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa puheenjohtaja Lamminen, varapuheenjohtaja Laakso ja jäsenet Kasurinen, Korva, Laitinen, Laivoranta, Lindqvist, A. Ojala, Pykäläinen, Rauramo, Rimmi, Rossi ja Seivästö. 2032K

2 2 99 vp - PuVM 2-Lepäämässä olevat lakiehdotukset Vastalauseita Valmiuslaki Käsillä on eduskunnan lepäämään hyväksymä hallituksen esitys valmiuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Koska esitys on vaalia edeltäneillä valtiopäivillä saanut lopullisen sisältönsä, tyydymme lyhyesti perustelemaan kielteisen kantamme ao. lakiehdotukseen. Käsityksemme mukaan lakiesitys saattaa merkitä sitä, että kriisin kuin kriisin oloissa poliittinen valtaryhmittymä tulkitsee olevat ongelmat sellaisiksi, että niistä selviytyminen edellyttää valmiuslain viranomaisille mahdollistamia poikkeuksellisia toimivaltuuksia myös sellaisissa tilanteissa, joihin nykyinen erityislainsäädäntö ei antaisi poikkeusvaltuuksia. Hyvinvointivaltio, joka muun muassa käyttää tuotannossaan ja hallinnassaan runsaasti korkeaa teknologiaa, on maatalousvaltaista yhteiskuntaa selvästi alttiimpi kriiseille ja myös- ilmeisestivalmiimpi turvautumaan poikkeustoimivaltuuksien käyttöön. Tätä mahdollista kehitysnäkymää on omalla tavallaan jäsennetty hallituksen esityksessä (HE 248/989 vp). Lähtökohtana on valmiuslakiesityksen varsinaisissa säännöksissä vallan keskittäminen valtioneuvostolle. Lakiehdotuksessa ei ole otettu huomioon, että ainakin tietyntyyppisissä poikkeusoloissa tarvittavat määräykset voitaisiin antaa myös eduskuntalailla. Esityksessä strategista päätöksentekovaltaa halutaan keskittää valtioneuvostolle, vaikka todennäköisemmältä ja tarkoituksenmukaisemmalta kriisin selviytymistavalta näyttäisi demokraattisten päätöksentekorakenteiden vahvistaminen ja vapaan mielipiteenmuodostuksen turvaaminen. Kyllin demokraattinen yhteiskunta on myös vahva yhteiskunta. Vapaa tiedonkulku katkaisee huhuilta siivet. Riittävän laaja päätöksentekijöiden joukko turvaa päätöksille tarvittavan yksituumaisuuden. Viisas kriisinhallinta ei menetä "näkö- ja kuuloaistiaan". -Näitä periaatteita ei ole mielestämme riittävästi otettu huomioon esityksen valmistelussa. Valmiuslain sisältämien toimivaltuuksien osalta järkevin lainsäädännön rakentamistapa olisi ollut kunkin eri kriisityypin osalta kehittää omaa erityislainsäädäntöään, jossa olisi määritelty yksityiskohtaisesti ja ennakoiden viranomaisten kulloisetkin toimivaltuudet. Käsillä olevassa esityksessä esimerkiksi työvelvollisuutta merkitsevät säännökset ovat käytettävissä useimpien kriisien yhteydessä. Eräänä esityksen epäkohtana on sodan kriisivalmiuden ja siviilihallinnon vastaavia tehtäviä toimittavien elinten toiminnan sekoittuminen keskenään. Näin näyttäisi käyvän erityisesti esityksen 2 :n momentin -3 kohdan tilanteissa, joita ovat sota, sodanjälki tila, sodan uhka, Suomen alueellisen koskemattomuuden loukkaus jne. Näistä tunnusmerkeistä ja niiden todellisesta sisällöstä esityksen valmistelu ei ole kyennyt sanomaan juuri mitään konkreettista. Esimerkkinä mainittakoon kysymys siitä, milloin "sodan jälkitila" päättyy ja milloin tästä seuraavien valtuuksien käytössä siirrytään normaaliaikaan. Erityisesti 2 :n momentin 3 kohdan epämääräisen lavea muotoilu jättää tilaa monille tulkinnoille: "vieraiden valtioiden välinen sota tai sodanuhka ja muu vaikutuksiltaan näihin verrattava Suomen ulkopuolella sattunut erityinen tapahtuma, jos siitä voi aiheutua vakava vaara :n momentissa tarkoitetuille kansallisen olemassaolon ja hyvinvoinnin perusteille". Millaiset ulkoiset tapahtumat ja kuinka etäällä oikeuttavat arvioimaan, että niistä aiheutuu vakavaa vaaraa "kansallisen olemassaolon ja hyvinvoinnin perusteille"? Koska näitä kysymyksiä ei ole kyetty selvittämään, päädymme siihen johtopäätökseen, että lakiehdotus olisi hylättävä. Puolustustilalaki Eduskunnan lepäämään hyväksymä hallituksen esitys (HE 249/989 vp) puolustustilalaiksi sisältää keskeisiä valtuussäännöksiä viranomaisten käyttöön sodan aiheuttaman kriisin voittamiseksi. Koska lakiesitys on käsitelty valiokunnassa jo edellisillä valtiopäivillä ja koska esityksen sisältö on lopullisesti päätetty, perustelemme vain lyhyesti seuraavilla peruslähtökohdilla kielteistä kantaamme käsillä olevaan ehdotukseen. Esitys merkitsee voimassa olevaan, ilmeisen vanhentuneeseen sotatilalakiin ja sen soveltamisaikaiseen oikeustilaan nähden varovaisia parannuksia. Esityksen keskeisimmät ongelmakohdat ovat demokraattisen päätöksenteon liiallinen rajoittaminen (lain soveltamisedellytykset ja

3 Valmiuslaki ja puolustustilalaki 3 voimaansaattaminen, esityksen --4 ), kansalaisten perusoikeuksien kaventaminen, joista keskeisimpänä turvasäilömenettelyn (esityksen 8 ja 9 ) vaikutus henkilökohtaisen vapauden suojan ja rikosoikeudellisen legaliteettiperiaatteen loukkauksina, yhdistymisvapauden (esityksen 0 ) sekä kokoontumis- ja sananvapauden (esityksen, 3, 4 ja )liian pitkälle viedyt rajoitukset. Ehdotuksen :ssä lain soveltamisala on ilmaistu viittaamalla HM 6 :ään, joka oikeuttaa lailla rajoittamaan kansalaisille hallitusmuodon II luvussa turvattuja perusoikeuksia "sodan tai kapinan aikana". Mielestämme kapina käsitteenä on epämääräinen ja se saattaa alentaa puolustustilan voimaansaattamiskynnystä. Puolustustilalakiin ei tulisi kirjata sellaisia poikkeusolojen käsitteitä,joiden sisältöä ei ole lakia säädettäessä kyetty riittävän täsmällisesti määrittelemään. Tältä osin esitys olisi voitu saattaa vastaamaan niitä määreitä, joita Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksessa on hätätilalle asetettu, esimerkiksi seuraavalla tavalla: "Valtiollisen itsenäisyyden turvaamiseksi ja kansakunnan elämän ylläpitämiseksi voidaan valtakunnan puolustusta tehostaa ja sen turvallisuutta lujittaa saattamalla sodan aikana ja sen luomissa poikkeusoloissa voimaan puolustustila, josta selviytyminen ei ole mahdollista viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin." Esityksen erityisenä puutteena on pidettävä sitä, että sodan uhka oletetaan kaikissa tapauksissa ennalta arvaamattomaksi kiiretilanteeksi. Tällä perusteella eduskunta sivuutetaan poikkeustilanteen arvioimisesta pääsääntöisesti ja puolustustila saatetaan voimaan asetuksella. Vasta tämänjälkeen eduskunnalle varataan tilaisuus tilanteen arviointiin. Säännös olisi tullut kirjoittaa niin, että eduskunnan ensisijainen päätösvalta olisi voitu turvata ja että puolustustilan voimaansaattaminen asetuksella olisi tullut tehdä mahdolliseksi vain ennalta -arvaama ttomissa kiiretilanteissa. Ihmisoikeuksien kannalta esityksen turvasäilöä koskeva kohta (esityksen 9 )merkitsee poikkeusta, jonka olemassaoloa ei voida perustella valtion taholta Euroopan ihmisoikeussopimusjärjestelmässä hätätilaan nojautuen. Sekä kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen (KP-sopimus) 5 artiklasta että EN-sopimuksen 7 artiklasta -jotka ovat edellisen sopimuksen 4 (2) artiklanjajälkimmäisen 5 (2) artiklan tarkoittamia kriisioloissakin ehdottomia ihmisoikeussopimusmääräyksiä - voidaan lukea niin taannehtivan rikoslain kieltokuin myös yleinen rikosoikeudellinen legaliteettiperiaate. Esityksen 9 :n turvasäilömenettelyn avulla on mahdollista kohdistaa vapaudenriisto henkilöön, jonka voidaan "pätevin perustein epäillä todennäköisesti syyllistyvän" tulevaisuudessa rikokseen. Tämä on mitä ilmeisimmässä ristiriidassa sen periaatteen kanssa, että ihmisiä voidaan tuomita vain tehdyistä rikoksista ja vain sellaisista rikoksista, joista on säädetty laissa rangaistus. Näillä perusteilla esityksen 9 olisi tullut poistaa. Muista ihmisoikeusloukkauksista voidaan mainita esityksen yhdistymisvapautta (0 ), kokoontumisvapautta ( ), liikkumisvapautta (2 ) sekä sananvapautta (3, 4 ja ) liiaksi rajoittavat säännökset. Edellä olevan perusteella ehdotamme, että lakiehdotukset hylättäisiin. Samalla ehdotamme, että eduskunta edellyttäisi hallituksen valmistelevan uuden esityksen sodan ajan kriisivalmiuden aikaansaamiseksi siten, että esityksessä otettaisiin huomioon nyt käsillä olevaa lakiehdotusta tarkemmin eduskuntakäsittelyn aikana esitetyt kriittiset huomautukset perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisesta myös poikkeusoloissa ja vaatimus eduskunnan aseman turvaamisesta poikkeusolojen toimivaltuuksista päätettäessä ja että hallitus valmistelee välittömästi esityksen Suomen hallitusmuodon ja valtiopäiväjärjestyksen muuttamisesta niin, että eduskuntaa ei saa hajottaa kriisivaltuuslakeja käytettäessä. Helsingissä 4 päivänä kesäkuuta 99 Jaakko Laakso Eila Rimmi

4 4 99 vp - PuVM 2- Lepäämässä olevat lakiehdotukset Haluamme esittää puolustusvaliokunnan mietintöön hallituksen esityksestä valmiuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi sekä puolustustilalaiksi vastalauseenamme seuraavaa: Mielestämme valiokunnan pääpiirteissään hyväksymiin lakiesityksiin sisältyy kokonaisuudessaan sellaisia rakenteellisia puutteita, että esitämme lakeja hylättäviksi. Valmiuslaki. Erityisesti näin tulisi menetellä siksi, että valmiuslakiesityksen 2 :n kohdat -3, sota, sodan jälkitila, sodanuhka, Suomen alueellisen koskemattomuuden loukkaus jne. eivät edellytä valmiuslain säätämistä. Vanhan sotatilalain uudistaminen on riittävä toimenpide näihin poikkeusoloihin varautumiseksi. 2. Lakiehdotuksen 2 :n 4 kohta. Taloudelliset kriisit eivät myöskään edellytä valmiuslain säätämistä. Nykyisin on jo olemassa erilaisia lakeja ja asetuksia, jotka koskevat taloudellista maanpuolustusta. 3. Lakiehdotuksen 2 :n 5 kohta koskee suuronnettomuuksia. Suuronnettomuuksiin varautuvat mm. väestönsuojelulaki ja asetus lääkintähuollosta poikkeuksellisissa oloissa. Lisäksi terveydenhuolto varautuu katastrofien varalta osana terveydenhuollon normaalia toimintaa. Ydinsodan aiheuttamien vammojen hoitoon varautuminenkaan ei edellytä valmiuslain säätämistä. Sosiaali- ja terveysministeriön työryhmämuistion mukaan valmiustoimien huomattava tehostaminen ei ole suositeltavaa, koska se pystyisi ehkäisemään vaurioista vain pienen osan, tukisi erheellisen selviämisilluusion syntymistä ja kuluttaisi voimavaroja muiden väestön terveyden kannalta oleellisempien toimenpiteiden kustannuksella. 4. Valmiuslakiesitys kaventaisi toteutuessaan suomalaista demokratiaa. Lakia sovellettaessa valtioneuvosto ja viranomaiset saisivat laajat valtuudet rajoittaa kansalaisten perusoikeuksia. Valmiuslain yleisiä periaatteita käsittelevässä 9 :ssä sanotaan, ettei hallitusmuodon 8-0 ja 2-4 :ssä turvattuja perusoikeuksia saa valmiuslain nojalla rajoittaa kuin Suomeen kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen ja sodan aikana. Kuitenkaan lain muut pykälät eivät edes sisällä sellaisia toimivaltuuksia, jotka antaisivat oikeu- II den esimerkiksi kirje- ja puhelinsalaisuuksien loukkaamiseen. Tällaisen yleisen periaatteen kirjaaminen on tulkittavissa siten, että lain määräyksiä on tarkoitus käyttää paljon laajemmin kansalaisoikeuksien rajoittamiseen kuin lain kirjain edellyttäisi. 5. Esityksen mukaan valtioneuvosto antaisi asetuksen lain toimivaltuuksien käyttöönotosta. Eduskunnalla olisi siis vain jälkitarkastusoikeus lain soveltamisesta päätettäessä. Tämä merkitsee, ettei eduskunnalla olisi mahdollisuutta edes teoriassa puuttua viranomaisten räikeimpiin ihmisoikeusloukkauksiin. Asetuksen j älkitarkastushan mahdollistaa vain asetuksen hylkäämisen tai hyväksymisen. Tältä osin menettely poikkeaa osittain puolustustilalakiesityksen vastaavasta järjestelystä. Valmiuslakiesityksellä halutaan koota erilainen kriisilainsäädäntö yhteen, mutta lakiesitys laajentaa vaarallisella tavalla niitä tilanteita, joita voidaan tulkita poikkeuksellisiksi oloiksi. Puolustustilalaki. Ehdotuksen :ssä lain soveltamisala on ilmaistu viittaamalla HM 6 :ään, joka oikeuttaa lailla rajoittamaan kansalaisille hallitusmuodon II luvussa turvattuja perusoikeuksia sodan tai kapinan aikana. Sanat "tai kapinan" lisättiin hallitusmuotoehdotukseen kansalaissodan jälkeen, ja tämän säännöksen pohjalta nykyistä sotatilalakia ryhdyttiin valmistelemaan heti hallitusmuodon vahvistamisen jälkeen. Mielestämme kapina käsitteenä on epämääräinen eikä sitä ole kyetty riittävän täsmällisesti määrittelemään. Puolustustilalakiin ei tule kirjata sellaisia poikkeusolojen käsitteitä, joiden sisältö jää epämääräiseksi ja tulkinnanvaraiseksi. Valiokunnan ensimmäisessä käsittelyvaiheessa olisi tullut esityksen ensimmäinen pykälä muotoilla uudestaan seuraavaan tapaan: "Valtiollisen itsenäisyyden turvaamiseksi ja kansakunnan elämän ylläpitämiseksi voidaan valtakunnan puolustusta tehostaa ja sen turvallisuutta lujittaa saattamalla sodan aikana ja sen luomissa poikkeusoloissa voimaan puolustustila, josta selviytyminen ei ole mahdollista viranomaisten säännönmukaisin toimivaltuuksin." 2 ja 3. Puolustustilan julistamisasetus ja jatkamisasetus

5 Valmiuslaki ja puolustustilalaki 5 Lakiesityksen mukaan eduskunnalle on lain voimaansaattamisessa jätetty nk. jälkitarkastusmahdollisuus. Kun kyseessä on lakiesitys, jolla voimaan saatettuna on hyvin laajat vaikutukset kansalaisten elämään, tulee päätös lain voimaansaattamisesta tehdä eduskunnassa. Lakiesityksen perusteluissa esitettyä lain voimaansaattamistapaa puolustetaan sodan syttymisen ennalta arvaamattomuudella. Historia on kuitenkin osoittanut, että sodan syttymistä edeltää kriisivaihe,joka voi olla hyvinkin pitkä. Parlamentaarinen sotatilalakikomiteakin toteaa mietinnössään (988:40) seuraavaa: "Sodat tai yleensä aseelliset konfliktit puhkeavat harvoin odottamatta. Niihin johtavaa kehitystä voidaan seurata ja sen merkitystä voidaan ennalta arvioida, jopa monien vuosien aikana." Näin ollen on perusteltua, että eduskunta päättää puolustustilalain voimaansaattamisesta ilman lakiesityksessä esitettyä asetusmenettelyä. Asetusmenettely tulisi säätää noudatettavaksi äkillisissä tilanteissa. Lakiin tulisi myös kirjata pykälä, joka kieltää eduskunnan hajottamisen puolustustilan voimassa ollessa. Kiiretilanteita varten olisi tullut säätää toissijainen oikeus valtioneuvostolle myöntää valtuus puolustustilan julistamiseen uudessa 2 :n 2 momentissa, jolloin esityksen 2 momentti siirtyisi lain 2 :n 3 momentiksi seuraavasti: "Mikäli valtakunnan ulkoiseen turvallisuuteen kohdistuu ennalta arvaamaton uhka, minkä vuoksi tämän lain tarkoituksen toteuttamiseksi on välttämätöntä saattaa maa välittömästi puolustustilaan, se voidaan tehdä asetuksella. Viimeistään seitsemän päivän kuluttua asetuksen antamisen jälkeen eduskunta on kutsutlava koolle päättämään, miltä osin puolustustilaa koskeva asetus on oleva voimassa. Eduskuntaa ei saa hajottaa puolustustilan voimassa ollessa." 9. Turvasäilömenettely Lakiesitykseen sisältyvä mahdollisuus sulkea ihmisiä turvasäilöön on arveluttavaa kansalaisten perusoikeuksien kannalta. Samalla turvasäilömenettelyn ottaminen lakiin merkitsisi tältä osin tiukennusta voimassa olevan sotatilalain (vuodelta 930) määräyksiin. Viime sotien aikana tehdyt turvasäilöön ottamiset perustuivat poikkeuksellisissa oloissa säädettyyn tasavallan suojelulakiin. 0 ja. Yhdistysten lakkauttaminen ja kokoontumisvapaus Lakiesitykseen sisältyy säännökset, joiden mukaan valtioneuvosto voi lakkauttaa rekisteröidyn tai rekisteröimättömän yhdistyksen toiminnan sekä poliisipiirin päällikkö voi kieltää yleisen kokouksen pitämisen. Näillä säännöksillä rajoitetaan hallitusmuodossa turvattuja perusoikeuksia. Todennäköistä on, että yhdistysten toiminnan lakkauttamispäätöksiin samoin kuin kokousten kieltämisiin liittyy poliittisia näkökohtia, joilla kansalaisia ja kansalaisryhmiä voidaan syrjiä. Tämän vahvistavat esityksen 0 :n perustelut, joissa todetaan, että "yhdistyksen lakkauttamispäätöstä harkittaessa harkintaan voisi sisältyä poliittisia tai kansainvälispoliittisia näkökohtia, joiden arvottaminen kuuluu sopivimmin valtioneuvostolle". Mielestämme puolustusvaliokunnan olisi tullut mietinnössään esittää 9, 0 ja poistettaviksi. Edellä olevan perusteella kunnioittaen ehdotamme, että Eduskunta päättäisi hylätä lakiehdotukset. Helsingissä 4 päivänä kesäkuuta 99 Arja Ojala Tuija Maaret Pykäläinen

6