HALLITUKSEN ESITYS LAIKSI JULKISTEN TYÖVOIMA- JA YRITYSPALVELUIDEN ALUEELLIS- TA TARJOAMISTA JA TYÖELMÄKOKEILUA KOSKEVASTA KOKEILUSTA

Transkriptio

1 Valtioneuvoston yleisistunto : Esittelymuistio Muistion laatija: Hanna Liski-Wallentowitz erityisasiantuntija, esittelijä 1/5 HALLITUKSEN ESITYS LAIKSI JULKISTEN TYÖVOIMA- JA YRITYSPALVELUIDEN ALUEELLIS- TA TARJOAMISTA JA TYÖELMÄKOKEILUA KOSKEVASTA KOKEILUSTA Kokeilun taustaa Pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelmaan sisältyy kirjaus selvittää työvoimapalveluiden siirto resursseineen vaikeimmin työllistyvien osalta kuntien vastuulle, Tanskan mallin mukaisesti. Selvitys tehtiin syksyllä 2015 työ- ja elinkeinoministeriön johdolla. Valmisteluryhmä ehdotti selvityksessään tammikuussa 2016, että työvoimapalveluiden järjestämisvastuun siirtoa voitaisiin kokeilla joillakin alueilla. Päätöstä kokeilun käynnistämisestä ei tehty, koska esitys maakunnalle siirrettävistä tehtävistä oli kesken ja työvoima- ja yrityspalvelujen järjestäminen oli osa tätä esitystä. Alkuvuodesta 2016 Maria Kaisa Aula kartoitti oikeus- ja työministeri Jari Lindströmin asettamana selvityshenkilönä eri toimijoiden näkemyksiä toimenpiteistä, joilla työnantajien työllistämiskynnystä sekä työttömien työllistymiskynnystä voitaisiin alentaa. Aula ehdotti työllisyyspalvelujen alueellisia kokeiluja, jotka toteutettaisiin vuosina Alueelliset kokeilut sisällytettiin huhtikuussa 2016 päivitettyyn toimintasuunnitelmaan strategisen hallitusohjelman kärkihankkeiden ja reformien toimeenpanemiseksi Huhtikuun alussa 2016 hallitus myös linjasi, että julkiset työvoima- ja yrityspalvelut siirretään valtiolta maakuntien järjestämisvastuulle vuoden 2019 alusta. Työ- ja elinkeinotoimistot (jatkossa TE-toimistot) sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset lakkaisivat itsenäisinä virastoina ja niiden tehtävät siirrettäisiin maakunnille. Maakuntauudistuksessa yrityspalvelut sekä julkiset työvoima- ja yrityspalvelut kootaan uudeksi kasvupalveluksi. Maakunta vastaisi julkisen kasvupalvelun järjestämisestä, tuottajina olisivat yritykset, kolmas sektori ja julkisomisteiset yritykset. Hallituksen huhtikuussa 2016 tekemä linjaus julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen siirtämisestä maakuntien järjestämisvastuulle tarkoitti, että vaikeimmin työllistyvien työvoimapalveluiden siirtoa koskevaan selvitykseen sisältynyttä kokeilua ei ollut tarkoituksenmukaista alkaa valmistella ehdotetussa muodossa. Työ- ja elinkeinoministeriön johtamassa työryhmässä alettiin valmistella hallitusohjelman päivitettyyn toimintasuunnitelmaan sisällytettyjä alueellisia kokeiluja. Hallituksen esityksen valmistelu ja lausunnot Kokeilualueet valittiin avoimen haun jälkeen kesäkuussa Kokeiluun valittiin yhdeksän aluetta, joista kolme oli maakunnallisia järjestäjä tuottaja -mallin kokeiluja ja kuusi kokeilua kahden tai useamman kunnan alueella toteutettavia asiakaslähtöisen palvelun tuottamismallin kokeiluja (jäljempänä kuntapohjaiset kokeilut).

2 2/5 Kokeilun toteuttaminen Luonnosta hallituksen esitykseksi valmisteltiin työ- ja elinkeinoministeriön johdolla laajapohjaisessa työryhmässä syksyllä Valmisteluun osallistuivat keskeiset ministeriöt, keskushallinnon ja kokeilualueiden edustajat. Luonnos oli lausunnolla Lausuntokierroksen aikana kuntapohjaisiin kokeilualueisiin ilmoitettiin muutoksia ja yksi kokeiluun valittu alue jättäytyi kokeilun ulkopuolelle. Lausunnonantajat pitivät yleisesti ottaen kokeilutoimintaa hyvänä. Useimmat lausunnonantajat pitivät myös esitettyä kokeilua kannatettavana. Lausunnonantajat kiinnittivät huomiota kokeilun lyhyeen kestoon ja toimeenpanon haasteisiin. Haasteina tuotiin esille henkilöresurssit, henkilöstön osaaminen, huoli toteutukselle välttämättömien asiakastietojärjestelmämuutosten valmistumisesta, kokeilun vaikutukset asiakkaan asiointiin sekä kokeilun seuranta ja ohjaus. Lähes kaikkien lausunnonantajien mielestä kokeilun kesto on liian lyhyt sille tavoitteeksi asetettujen vaikutusten todentamiseksi. Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota myös siihen, että kokeilun ajoittuminen samanaikaiseksi maakuntauudistuksen ja kasvupalveluja koskevan valmistelun kanssa ei mahdollista kokeilun tulosten parasta hyödyntämistä kasvupalveluja koskevan lainsäädännön valmistelussa. Valtiovarainministeriö toi esille, että kokeilun vaikuttavuuden arviointiin tulee kiinnittää erityistä huomiota ja usean lausunnonantajan mielestä vaikutusarvioinnit tuli laatia esitysluonnosta yksityiskohtaisemmin. Työttömien valtakunnallinen yhteistoimintajärjestö TVY ry kiinnitti huomiota siihen, että kahden suuren muutoksen läpi vieminen ilman taloudellisten resurssien lisäämistä voi vaikeuttaa pitkäaikaistyöttömyyden vähentämistä ja palveluohjauksen sujuvoittamista. TVY ry, SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry ja muutama TEtoimisto kiinnittivät huomiota myös siihen, että kokeilun toteutustapa voi näyttäytyä työnhakijoille sekavana. Asiakkaiden neuvonnan ja informoimisen tärkeyteen kiinnittivät huomiota Kansaneläkelaitos ja sosiaali- ja terveysministeriö. Kokeilussa mukana olevien viiden kuntapohjaisen kokeilualueen kunnat, Kuntaliitto ja Kunnallinen työmarkkinalaitos esittivät, että kokeilun kestoa tulisi jatkaa maakuntauudistuksen siirtymäajaksi vuoden 2019 tai 2020 loppuun. Viisi lausunnon antajaa oli sitä mieltä, että kokeilua ei tulisi lainkaan käynnistää ja kaksi lausunnon antajaa suhtautui lyhyen kokeilun käynnistämiseen kriittisesti. Osa lausunnonantajista esitti, että työelämäkokeilua ja sosiaalista kuntoutusta koskevia säännöksiä muutettaisiin siten, että kokeiltaviin palveluihin osallistuvan etuudet ja kunnalle järjestämisestä maksettavat korvaukset olisivat molempien palvelujen osalta samat kuin kuntouttavassa työtoiminnassa. Lausuntokierroksella ollutta luonnosta muutettiin siltä osin, että työelämäkokeilussa tarjottavia tehtäviä ei rajattaisi. Sosiaalinen kuntoutus jätettiin pois ehdotetusta laista, koska kunta voi muutoinkin tarjota palvelua sosiaalihuoltolain 17 :n perusteella. Ehdotetun lain mukainen kokeilu toteutettaisiin viidellä kuntapohjaisella kokeilualueella. Kokeilualueita ovat Satakunnassa Pori ja Rauma, Pirkanmaalla Tampereen kaupunkiseutu Pohjois-Savossa Kuopion seutu, Varsinais-Suomessa Turun seutu ja Lapissa Rovaniemi, Kemi, Kemijärvi, Tornio ja Sodankylä. Kuntapohjaisissa kokeiluissa on mukana 24 kuntaa ja kokeilualueet sijoittuvat viiden TEtoimiston toimialueelle. Kuntouttavan työtoiminnan korvaavana palveluna tarjottaisiin Satakunnan ja Pohjois-Savon kokeilualueilla työelämäkokeilua. Kokeilussa laajennettaisiin kuntien toimivaltaa julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen tarjoamisessa tietyille asiakaskohderyhmille. Toimivallan laajentaminen tarkoittaisi myös asiakaspalveluun liittyvien resurssien siirtoja valtiolta kunnille. Julkisten

3 3/5 Kokeilun vaikutukset Taloudelliset vaikutukset työvoima- ja yrityspalvelujen tarjoaminen on uusi tehtävä kunnille. Kokeilukunnat ovat lähtökohtaisesti ilmoittaneet haluavansa kokeilla uuden tehtävän hoitamista, jolloin kyse olisi vapaaehtoisesta kunnan tehtävien lisääntymisestä. Ehdotetun lain mukaan kunta vastaisi TE-toimiston sijaan kohderyhmänsä palveluprosessista ja julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden tarjoamisesta. Kunta huolehtisi työnhakijoiden haastattelusta, palvelutarpeen arvioinnista sekä työllistymissuunnitelman laatimisesta. Kunta vastaisi myös sen asiakkaaksi ohjattujen työnhakijoiden ohjaamisesta palvelutarpeiden mukaisiin julkisiin työvoima- ja yrityspalveluihin tai muihin tarpeen mukaisiin palveluihin, myöntäisi palkkatukea asiakkaita palkkaaville työnantajille sekä tekisi sopimuksen työkokeilun järjestämisestä. Kokeilun aikana työttömien työllistymisprosessia tuettaisiin ja seurattaisiin nykyistä tiiviimmin tavoitteena kannustaa työttömiä hakeutumaan työhön ja koulutukseen. Eri palveluja tarvitsevat työttömät saisivat kokeilussa sosiaali- ja terveyspalvelut sekä julkiset työvoimapalvelut yhdeltä taholta. Toimivallan laajentaminen mahdollistaa kunnille TE-toimiston asiakastietojärjestelmän (ns. URA-järjestelmä) käytön kokeilun kohderyhmiin kuuluvien osalta. Järjestelmään tehdään toteuttamisen kannalta välttämättömät tekniset muutokset, joilla mahdollistetaan rajattu asiakastietojen käsittely ja viranomaispäätösten tekeminen. Muutoksia tehtäisiin myös tietojärjestelmään tallennettaviin ja tulostettaviin päätöksiin sekä joiltakin osin verkkoasiointipalveluun. Kokeiluissa TE-toimistojen virkamiehiä siirrettäisiin valtion virkamieslain (750/1994) nojalla työskentelemään kokoaikaisesti tai osa-aikaisesti kokeilukuntien johdon ja valvonnan alaisina kunnan toimivaltaan kokeilussa kuuluvissa tehtävissä. Työllisyysmäärärahasta osa kiintiöitäisiin kunnille. Kunnat voisivat käyttää työllisyysmäärärahaa palkkatuettuun työhön ja starttirahaan sekä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain mukaisiin korvauksiin. Alueellisten kokeilujen toimeenpano käynnistyy vaiheittain vuoden 2017 aikana. Maakunnalliset kokeilut ovat käynnistyneet vuoden 2017 alussa ja kuntapohjaiset kokeilut siltä osin kun kokeilujen toimenpiteet eivät ole edellyttäneet säädösmuutoksia. Ehdotetussa laissa esitetyn toimivallan siirron ja työelämäkokeilun osalta kokeilu käynnistyisi lain tultua voimaan. Kokeiluhankkeiden toimeenpanon tueksi on käynnistynyt Valtioneuvoston kanslian rahoittama arviointi- ja toimintatutkimus (ns. TEAS-tutkimus). Tutkimus toteutetaan siten, että kokeilun tuloksia olisi käytettävissä jo kokeilun aikana. Tutkimuksen avulla on myös tarkoitus tunnistaa sellaisia toimintamalleja, palveluja ja niiden tuottamistapoja, jotka olisivat hyödynnettävissä maakuntamallissa. Tutkimus kestää marraskuun 2018 loppuun ja sen toteuttaa konsortio Demos Helsinki (Demos ry), MDI ja Common Dialogues (Nommoc Seugolaid osk). Kokeilulle ei ole osoitettu erillistä määrärahaa hallitusohjelmassa eikä hallituksen kärkihankkeiden rahoitusta koskevassa päätöksessä. Kokeilu toteutettaisiin suuntaamalla olemassa olevia henkilöresursseja ja työllisyysmäärärahoja uudelleen. Kokeilun toimeenpano esitetyllä tavalla edellyttää muutoksia asiakastietojärjestelmiin ja verkkopalveluihin, mistä aiheutuu työ- ja elinkeinohallinnolle ja Kelalle kustannuksia. Kokeilun ei arvioida merkittävästi lisäävän henkilöstökustannuksia.

4 4/5 Valtion vuoden 2017 talousarvion työ- ja elinkeinoministeriön pääluokan momentin.51 julkisiin työvoima- ja yrityspalveluihin varattua määrärahaa saa käyttää työvoima- ja yrityspalvelujen alueellisiin kokeiluihin. Määrärahaa voi käyttää kohderyhmille tarjottaviin ehdotuksen mukaisiin julkisiin työvoima- ja yrityspalveluihin. Määrärahaa ei voi käyttää tietojärjestelmäkustannuksiin eikä esimerkiksi tila- tai laitekustannuksiin. Kokeilulla tavoitellaan kustannussäästöä työttömyydestä julkiselle taloudelle (kunnat ja valtio) aiheutuvista kokonaiskustannuksista. Tavoitteen toteutumista sekä kokeilujen kustannussäästöjä tuottavien toimintamallien soveltuvuutta ja hyödyntämistä arvioidaan TEAS-tutkimushankkeessa. Kokeilujen kustannusvaikutusten arviointi jää rajatuksi, koska esimerkiksi kaikkia työllisyysvaikutuksia ja muita pitkäkestoisia vaikutuksia ei ehditä kokeilun keston puitteissa arvioimaan. Vaikutukset viranomaisten tehtäviin Kokeilu laajentaa määräajaksi kokeilualueiden kuntien tehtäviä. Kokeilu aiheuttaa myös muutoksia TE-toimiston henkilöstön tehtäviin Varsinais-Suomen, Satakunnan, Pirkanmaan, Pohjois-Savon ja Lapin TE-toimistojen alueella. Kokeilu vähentäisi kokeilualueilla TE-toimiston työnhakija-asiakkaiden määrää ja samalla TE-toimiston tehtäviä. Osa TE-toimistojen henkilöstöstä kuitenkin siirtyisi hoitamaan ehdotetun lain mukaisia tehtäviä. Yhteistoimintalain edellyttämät neuvottelut muuttuvista tehtävistä käydään kevään 2017 aikana, jolloin siirtyvien henkilöiden määrä tarkentuu (arvio noin 150 henkilöä). Kunnat todennäköisesti osoittavat nykyisin työllisyyden hoidon tehtävissä toimivaa henkilöstöään hoitamaan ehdotetun lain mukaisia tehtäviä. Kunnan kokeiluun osoittaman henkilöstön määrä tarkentuu TE-toimistoista siirtyvän henkilöstön määrän täsmentyessä. Kohderyhmän työttömyysturvaan liittyvät tehtävät sekä osa julkisiin työvoima- ja yrityspalveluihin liittyvistä tehtävistä jäisivät TE-toimistolle. TE-toimiston vastuulle jäisivät lisäksi kokeilualueen muut kuin työttömät työnhakijat sekä kaikki kokeilualueen ulkopuolella olevissa TE-toimiston toimialueeseen kuuluvissa kunnissa asuvat työnhakijat. Julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen hankinnat jäisivät elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtäväksi ja tukien maksatus ja takaisinperintäharkinta KEHA-keskuksen tehtäväksi, jolloin ehdotetulla kokeilulla ei olisi vaikutusta mainittujen viranomaisten tehtäviin. Viranomaisyhteistyön tarve vähenisi kokeilualueilla, kun TE-toimisto ei osallistuisi työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta, kuntouttavasta työtoiminnasta ja kotoutumisen edistämisestä annettujen lakien toimeenpanoon asiakaskohderyhmään kuuluvien henkilöiden osalta. Yhteiskunnalliset vaikutukset Kokeilun kohderyhmiin kuuluville asiakkaille julkisia työvoima- ja yrityspalveluja tarjoava taho muuttuisi valtiosta kunnaksi. Kokeilu ei muuttaisi asiakkaalle tarjottavia julkisia työvoima- ja yrityspalveluja eikä niiden sisältöä. Myös asiakkaan velvollisuudet työnhakijana säilyisivät. Kuntouttavan työtoiminnan sijaan tarjottava työelämäkokeilu olisi uusi työllistymistä edistävä palvelu. Kokeilun kohderyhmät perustuvat kokeilualueiden omiin näkemyksiin siitä, minkä kohderyhmän palveluita kehittämällä kunnat voisivat parhaiten valmistautua palveluiden tuottamiseen maakuntamallissa. Valittu kohderyhmä myös lisää kunnan mahdollisuuksia vaikuttaa palvelujen tarjoamiseen niille työttömille, joiden työttömyyden aikaisesta työmarkkinatuesta kunnat maksavat osan.

5 5/5 Julkisia työvoima- ja yrityspalveluja tarjoavan tahon vaihtumisesta informoitaisiin työnantajia, sidosryhmiä ja kohderyhmään kuuluvia asiakkaita kattavasti. Palvelujen tarjoamiseen liittyvä asiantuntemus varmistettaisiin sillä, että kokeiluun siirtyisi työskentelemään TE-toimistoista asiantuntijoita. Jos kunta lisää henkilöstöä julkisen työvoima- ja yrityspalvelun tarjoamiseen, kokeilu voisi parantaa työnhakija- ja työnantaja-asiakkaille lähipalveluna tarjottavaa palvelua sellaisissa kunnissa, joissa TE-toimistolla ei ole ollut toimipistettä. Kokeilun aikana sosiaali- ja terveyspalvelut kuuluvat vielä kuntien järjestämisvastuulle, jolloin kokeilukunnat vastaisivat sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen että julkisten työvoimapalvelujen tarjoamisesta työttömälle. Kunnilla olisi siten nykyistä paremmat mahdollisuudet vaikuttaa kohderyhmään kuuluvien työllistymisen edistämiseen rakentamalla kokonaisvaltaisia palvelupolkuja asiakkaiden tarpeiden mukaan. Kokeilun tuloksena työvoiman saatavuus kokeilualueilla voi parantua, jos kokeiluun osallistuvien osaamista voidaan kehittää vastaamaan kokeilualueiden yritysten työvoiman kysyntää. Kohderyhmille mahdollisesti hankittavat palvelut voivat lisätä palveluja tarjoavien yritysten määrää ja tarjottavia palveluja kokeilualueilla. Kokeilu voi tukea yrittäjyyttä pohtineita työttömiä käynnistämään yritystoiminnan. Valmisteilla oleva kasvupalvelujen tuottajarakenne edellyttää kunnilta palvelutuotannon yhtiöittämistä, mistä kunnilla ei ole kovinkaan paljon kokemusta. Kokeilu tarjoaisi kunnille mahdollisuuden perehtyä palvelujen suunnitteluun ja toteuttamiseen, mitä kunnat voisivat hyödyntää miettiessään palvelutuotannon yhtiöittämistä. Kokeilun lyhyen keston vuoksi kuntien palvelutuotannon kehittäminen ei todennäköisesti olisi niin laajamittaista, että kokeilukunnille syntyisi palvelujen tuottamisessa merkittävää kilpailuetua yksityiseen tai yhdistyssektoriin verrattuna.