FINANSSIALAN KESKUSLIITON KOMMENTIT U-KIRJELMÄLUONNOKSEEN KOSKIEN KOMISSION ESITYSTÄ YHTEISESTÄ KRIISINRATKAISUMEKANISMISTA (SRM)

Transkriptio

1 Lausunto 1 (5) Valtiovarainministeriölle FINANSSIALAN KESKUSLIITON KOMMENTIT U-KIRJELMÄLUONNOKSEEN KOSKIEN KOMISSION ESITYSTÄ YHTEISESTÄ KRIISINRATKAISUMEKANISMISTA (SRM) Finanssialan Keskusliitto (FK) kiittää mahdollisuudesta antaa kommenttinsa U-kirjelmäluonnokseen, joka koskee komission esitystä luottolaitosten ja eräiden sijoituspalveluyritysten yhteisestä kriisinratkaisumekanismista (Single Resolution Mechanism). FK esittää lausuntonaan seuraavaa. 1. Yleisiä näkökohtia yhteisestä kriisinratkaisumekanismista Uudistuksen tavoite ja soveltamisala FK katsoo, että yhteinen kriisinratkaisumekanismi on keskeinen osa hyvin toimivaa pankkiunionia. Tämän vuoksi FK on tyytyväinen, että komissio on antanut sitä koskevan esityksensä. FK:n mielestä sekä yhteinen pankkivalvonta että yhteinen kriisinratkaisu pitäisi ulottaa koskemaan kaikkia EU-maita. Yhteisen kriisinratkaisumekanismin tulisi myös vahvistaa sääntelyn täysharmonisointia, sillä valmisteilla olevaan elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviin on jäämässä kilpailuneutraliteettia vaarantavaa kansallista harkintavaltaa. Kriisinratkaisumekanismin päätöksenteko FK tukee komission ehdotuksen mukaisen kriisinratkaisuneuvoston perustamista mutta katsoo, että komissio ei ole sopiva kriisinratkaisumekanismin ylimmäksi päätöksentekoelimeksi. FK ei myöskään kannata päätösvallan antamista Ecofinneuvostolle, kuten U-kirjelmäluonnoksen liitteessä esitetään. FK:n mielestä on tärkeää, että sekä kriisitoimista päättävät että toimien valvonnasta vastaavat tahot ovat täysin itsenäisiä, hyvin ammattitaitoisia ja toiminnassaan ehdottoman tasapuolisia. Perusperiaatteena tulee olla, että suurten jäsenmaiden suuria pankkeja kohdellaan samalla tavalla kuin pienten maiden pankkeja. Minkä tahansa horjuvan pankin toiminta on tarvittaessa voitava ajaa alas. Parhaiten tämä periaate toteutuu, jos riippumaton kriisinratkaisuneuvosto toimii mekanismin ylimpänä päätöksentekoelimenä. FK tiedostaa ne juridiset ongelmat, jotka liittyvät edellä kuvatun kaltaisen päätösvallan antamiseen kriisinratkaisuneuvostolle. FK:n mielestä kriisinratkaisuneuvoston EUoikeudellisen aseman tulee olla selkeä, ja sen oikeusperusta on tarvittaessa vahvistettava perussopimusta muuttamalla, vaikka tämä veisikin aikaa ja hidastaisi mekanismin käyttöönottoa. Komission esityksen mukaan kriisinratkaisuneuvoston toiminta rahoitettaisiin pankeilta perittäviltä maksuilta. FK pitää tärkeänä, että neuvoston toiminta resursoidaan

2 Lausunto 2 (5) kustannustehokkaasti niin, että pysyvän henkilöstön määrä on pieni ja kriisitilanteissa tarvittavat lisähenkilöresurssit voidaan lainata kansallisista kriisinratkaisuviranomaisista. Lisäksi kriisinratkaisuneuvoston hyvin järjestetty sisäinen työnjako ja tiivis yhteistyö mm. EKP:n kanssa ovat tärkeitä moninkertaisten kustannusten (esim. päällekkäinen viranomaisraportointi) välttämiseksi. Kriisinratkaisumekanismin rahoitus Komission ehdotuksen mukaan omistajien- ja velkojienvastuu (bail-in) on keskeisessä roolissa kriisinratkaisutoimien rahoittamisessa. Lisäksi komissio esittää yhteisen kriisinratkaisurahaston perustamista kaikille mekanismiin kuuluville rahoituslaitoksille. FK tukee omistajien- ja velkojienvastuun laaja-alaista käyttöä kriisinhoitotoimien rahoittamisessa ja katsoo, että sen tulee olla toimien ensisijainen rahoituslähde. Sen sijaan FK vastustaa tiukasti yhteisen kriisinratkaisurahaston perustamista, koska se merkitsisi hyvin pitkälle menevää yhteisvastuuta mekanismiin kuuluvien rahoituslaitosten ja viime kädessä niiden asiakkaiden välillä. Yhteisen rahaston kautta suomalaiset pankit ja muut mekanismin piirissä olevat suomalaiset rahoituslaitokset joutuisivat osallistumaan kriisinhoitotoimien rahoittamiseen kaikissa pankkiunioniin kuuluvissa maissa, jos omistajien- ja velkojienvastuu ei riitä kattamaan toimien kustannuksia. Lisäksi ne voisivat joutua osallistumaan myös talletussuojan rahoittamiseen näissä maissa, sillä komission esityksen mukaan yhteinen kriisinratkaisurahasto voi antaa lainaa kansallisille talletussuojarahastoille, jos niiden varat eivät riitä talletusten maksamiseen tallettajille eikä niillä ole mahdollisuutta saada nopeasti varoja omalta valtioltaan. FK:n mielestä kansallisten kriisinratkaisurahastojen verkosto olisi selvästi yhteistä kriisinratkaisurahastoa parempi ratkaisu. Verkostorakenteessa kansallisilla rahastoilla olisi velvollisuus osallistua kriisinhoidon kustannusten kattamiseen, mikäli kyseessä on niiden jäsenenä oleva rahoituslaitos. Tämä rajaisi yhteisvastuun niihin maihin, joissa rahoituslaitos toimii (emo ja sen tytäryhtiöt). Kriisinratkaisuneuvosto koordinoisi rahastojen käyttöä, ja tarvittaessa Euroopan vakausmekanismi voisi väliaikaisesti lainoittaa kriisitoimia. Rahastojen keskinäistä vastuunjakoa koskevat periaatteet tulisi määritellä säännöksissä hyvin selkeästi. Yhteisvastuun rajaaminen edellä kuvatulla tavalla on FK:n mielestä tärkeää, sillä yhteisestä pankkivalvonnasta huolimatta jokin maa tai rahoituslaitos voi pyrkiä hyödyntämään mekanismiin sisältyviä yhteisvastuun elementtejä omaksi edukseen (moraalikato-ongelma). On huomattava, että mm. asuntomarkkinapolitiikka säilyy pankkiunionissa kansallisessa päätösvallassa. Siten on mahdollista, että kansallisella tasolla luodaan kannustinjärjestelmiä tai tehdään muita päätöksiä, jotka synnyttävät esimerkiksi kiinteistöhintakuplia. Nämä voivat johtaa pankkikriisien syntyyn. Moraalikato-ongelmien pienentämiseksi on tärkeää, että yhteisvastuulle on asetettu etukäteen selkeät rajat ja että omistajien ja velkojien vastuita koskevia säännöksiä sovelletaan yhdenmukaisesti kaikissa tilanteissa. Säännöksiin pitäisikin liittyä mahdollisimman vähän harkintavaltaa. Tämä koskee erityisesti bail-in periaatteen soveltamista. Yhteisen kriisinratkaisumekanismin käyttöönoton kannalta on erityisenä ongelmana se, että pankkien kunnossa on tällä hetkellä hyvin suuria eroja maiden välillä. FK katsoo, että kaikkien pankkiunionimaiden pankkijärjestelmät samoin kuin yksittäiset pankit on saatettava terveelle pohjalle ennen kuin yhteinen kriisinratkaisumekanismi otetaan käyttöön. Kaikkien

3 Lausunto 3 (5) pankkien tulee täyttää asetetut vakavaraisuus- ja maksuvalmiusvaatimukset, ja niiden taseet on puhdistettava ongelmaeristä ( legacy assets ). Pääomittaminen ja taseiden puhdistaminen on pankkien omistajien ja kotimaiden vastuulla. Tarvittaessa maat voivat hakea tähän tarkoitukseen apua Euroopan vakausmekanismista (EVM). FK:n mielestä suoraa pääomittamista EVM:n varoista voidaan harkita vasta, kun on olemassa yhteinen viranomainen, joka valvoo pääomittamisen käytännön toimeenpanoa. Kaiken kaikkiaan FK katsoo, että U-kirjelmäluonnokseen kirjattu valtioneuvoston kanta ei ota riittävästi huomioon yhteiseen kriisinratkaisurahastoon liittyviä riskejä suomalaisille pankeille ja muille mekanismiin kuuluville suomalaisille rahoituslaitoksille. Voimaantulo Yhteinen kriisinratkaisumekanismi nojaa toiminnassaan keskeisesti pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviin sekä talletussuojadirektiiviin. Kyseiset direktiivit on FK:n mielestä tärkeää saattaa voimaan suunnitellussa aikataulussa kaikissa EU-maissa ja kaikilta osin. Koska elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukainen velkojienvastuu on näillä näkymin tulossa voimaan vuonna 2018, FK katsoo, että kriisinratkaisumekanismin käyttöönotto pitäisi ajoittaa samaan ajanhetkeen, koska omistajien- ja velkojienvastuu on ensisijainen kriisitoimien rahoitusmuoto. Samalla pankkiunionimailla olisi useita vuosia aikaa saattaa pankkijärjestelmänsä terveelle pohjalle, ja kriisinratkaisumekanismin oikeudellinen perusta voitaisiin tarvittaessa selkiyttää perussopimusta muuttamalla. FK:n mielestä tulisi erityisesti välttää tilannetta, jossa yhteisvastuuseen nojaavia rahastojärjestelyjä oli kyse sitten yhteisestä kriisirahastosta tai kansallisten rahastojen verkostosta otetaan käyttöön ennen velkojienvastuuta koskevien säännösten voimaantuloa, koska tällöin kriisinratkaisun kustannukset tulisivat muiden rahoituslaitosten eikä velkojien maksettavaksi. Tämä ongelma muodostuisi erittäin suureksi, jos pankkien taseissa nyt olevia ongelmaeriä ei olisi siivottu ennen mekanismin käyttöönottoa. Tällöin olisi hyvin todennäköistä, että vakavaraiset, hyvin asiansa hoitaneet suomalaiset pankit ja muut mekanismiin kuuluvat suomalaiset rahoituslaitokset joutuisivat osallistumaan muiden maiden pankkien nykyisten ongelmien hoitotoimien kustantamiseen. Tämä riski todetaan myös U-kirjelmäluonnoksessa merkittäväksi. On odotettavissa, että nämä kustannukset siirtyisivät kilpailutilanteesta riippuen pitkälti pankkien asiakkaiden maksettavaksi korkeampina korkomarginaaleina ja asiakasmaksuina. Viime kädessä lasku muiden maiden nykyisten pankkiongelmien hoidosta koituisi siis suomalaisille yrityksille ja kotitalouksille. 2. Yksityiskohtaisia kommentteja komission ehdotukseen Johdanto osan kohta 62 Kohdan mukaan ennen asetuksen voimaantuloa kansallisiin kriisinratkaisutarkoituksiin kerrytettyjä varoja voi käyttää hyväksi määrättäessä asianomaisen maan rahoituslaitoksen maksuosuutta asetuksen mukaiseen yhteiseen kriisinratkaisurahastoon. FK:n näkemyksen mukaan säädös on vaikutuksiltaan niin merkittävä, että siitä tulisi säätää asetuksen artiklassa. Tätä korostaa myös artiklan 85 epäselvä sisältö, sillä se toteaa asetuksen rahaston korvaavan vain elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukaisen rahaston, ei muita olemassa olevia rahoitusjärjestelyjä.

4 Lausunto 4 (5) Artikla 5. Suhde direktiiviin ja sovellettavaan kansalliseen lainsäädäntöön Artiklassa pitänee täsmentää, ettei kriisinratkaisuneuvosto ole elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukainen toimivaltainen viranomainen siltä osin kuin kyse on sijoituspalveluyrityksestä, joka ei ole asetuksen piirissä. Artikla 7. Kriisinratkaisusuunnitelmat Artiklan mukaan kriisinratkaisuneuvosto sekä laatii että vahvistaa kaikkien asetuksen soveltamisalan piirissä olevien luottolaitosten kriisinratkaisusuunnitelmat. Uuden viranomaisen työn tehokkaan resursoinnin sekä sen ja kansallisten viranomaisten välisen järkevän työnjaon kannalta olisi perusteltua, että ainakin pienempien pankkien osalta suunnitelmien laadinnasta vastaisi kansallinen viranomainen. Sama koskee artiklan 8 mukaista purettavuuden esteiden arviointia. Artikla 9. Yksinkertaistetut velvoitteet ja vapautukset FK toteaa, että artiklan mukaan yksinkertaistettuja velvoitteita voidaan soveltaa kriisinratkaisusuunnitelmien laadintaan, kun taas elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivissä (4 art) poikkeusmahdollisuus koskee myös purkamisedellytyksien arviointia. Epäyhtenäiselle käsittelylle ei ole esitetty perusteita. Artikla 10. Omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskeva vähimmäisvaatimus FK toteaa, että vähimmäisvaatimusta laskettaessa osoittajaan luettavien omien varojen ja hyväksyttävien velkojen määritelmä poikkeaa elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin (39 art) sisällöstä. Epäyhtenäiselle käsittelylle ei ole esitetty perusteita. Artikla 15. Saamisten etuoikeusjärjestys FK toteaa, että artiklan mukainen velkojien etuoikeusjärjestys poikkeaa elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin (98a art) säännöksistä. Epäyhtenäiselle käsittelylle ei ole esitetty perusteita. Artikla 65. Rahoituksen tavoitetaso Artiklan kohdan 4 mukaan yhteisen rahaston käytettävissä olevien varojen pudotessa alle puoleen tavoitetason mukaisesta määrästä rahoituslaitoksilta perittävien rahoitusosuuksien olisi oltava vähintään neljäsosa tavoitetasosta. Käytännössä tämä tarkoittaisi vuotuisen kannatusmaksun korottamista vähintään 2,5-kertaiseksi. FK:n näkemyksen mukaan vähimmäisvaatimus on tarpeettoman tiukka ja voi johtaa myötäsyklisyydellään rahoitusmarkkinoiden vakautta laajemmin vaarantaviin seurauksiin (rahoituslaitosten pyrkiessä samanaikaisesti hankkimaan tarvittavaa rahoitusta markkinoilta). Korottamistaso on myös tiukempi kuin elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivissä. FK:n näkemyksen mukaan vähimmäisvaatimusta tulisi edellä todetuista syistä lieventää. Artikla 67. Ylimääräiset jälkikäteen suoritettavat rahoitusosuudet Artikla säätää yhteisen kriisinratkaisurahaston käyttämisestä aiheutuneiden menojen

5 Lausunto 5 (5) perimisestä rahoituslaitoksilta jälkikäteen ylimääräisillä rahoitusosuuksilla. Jälkikäteen perittäville maksuille ei ole asetettu enimmäismäärää, mikä FK:n käsityksen mukaan oikeuttaa varojen perimisen jopa yli rahastolle asetetun 1 %:n tavoitetason. FK pitää tärkeänä, että jälkikäteen perittäville maksuille säädetään vuotuinen enimmäiskatto. Muussa tapauksessa vaarana on, että merkittävien maksujen periminen samanaikaisesti koko sektorilta heikentää alan kannattavuutta yleisesti, lisää myötäsyklisyyttä ja aiheuttaa häiriöitä rahoitusmarkkinoiden vakaudelle. Artikla 73. Talletussuojajärjestelmien käyttö kriisinratkaisun yhteydessä Artiklan kohdan 4 mukaan kriisinratkaisurahasto voi lainata tarvittavat varat sellaiselle talletussuojajärjestelmälle, jonka varat eivät ole riittävät kattamaan tallettajille suoritettavia maksuja eikä asianomaiselta jäsenvaltiolta ole välittömästi saatavissa muita varoja. Kuten edellä on todettu, laajentaa kyseinen artiklakohta perusteettomasti yhteisvastuun myös talletussuojajärjestelmään. FK korostaa, että kansallisiin talletussuojajärjestelmiin kerrytettyjen varojen tasot poikkeavat nykyisin merkittävästi toisistaan. FK näkee uhkana, että artiklakohdan nojalla yhteisen kriisinratkaisurahaston varoja siirretään kriisimaiden talletussuojarahastoille, joiden varojen määrä saattaa olla jopa negatiivinen. FK:n näkemyksen mukaan kansallisen talletussuojajärjestelmän käytössä olevat täydentävät rahoituslähteet tulisi ensisijaisesti määritellä kansallisella tasolla. FINANSSIALAN KESKUSLIITTO Veli-Matti Mattila Pääekonomisti