PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Transkriptio

1 LUONNOS Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi panostustyön turvallisuudesta ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki panostustyön turvallisuudesta. Laissa säädettäisiin panostus- ja räjäytystyön pätevyyskirjojen myöntämisen, uusimisen ja peruuttamisen edellytyksistä. Lisäksi säädettäisiin pätevyyskirjoihin liittyvästä rekisteristä. Esityksen yleisenä tavoitteena on parantaa panostus- ja räjäytystöiden turvallisuutta selkeyttämällä ja ajantasaistamalla sääntely. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan päivänä kuuta 2016.

2 2 SISÄLLYS ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ... 1 SISÄLLYS... 2 YLEISPERUSTELUT JOHDANTO NYKYTILA Lainsäädäntö ja käytäntö Panostajalainsäädäntö Muu lainsäädäntö Oikeuskäytäntö Kansainvälinen kehitys EU:n lainsäädäntö ja muu eurooppalainen kehitys Lainsäädäntö eri maissa Nykytilan arviointia ESITYKSEN TAVOITTEET JA KESKEISET EHDOTUKSET ESITYKSEN VAIKUTUKSET Taloudelliset vaikutukset Vaikutukset viranomaisten toimintaan ASIAN VALMISTELU Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT LAKIEHDOTUSTEN PERUSTELUT VOIMAANTULO SUHDE PERUSTUSLAKIIN JA SÄÄTÄMISJÄRJESTYS LAKIEHDOTUS panostustyön turvallisuudesta... 36

3 3 YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto Panostajan työssä yhdistyvät työturvallisuuden ja yleisen turvallisuuden näkökohdat. Työssä käytettävät räjähteet voivat aiheuttaa vaaraa niin panostus- ja räjäytystyön tekijälle kuin työn vaikutuspiirissä oleville muille henkilöille. Turvallisuuden kannalta on tärkeää, että panostustyötä tekevät henkilöt, jotka ovat siihen ammatillisesti päteviä ja henkilökohtaisilta ominaisuuksiltaan sopivia. Esityksen tavoitteena on työturvallisuuden ja yleisen turvallisuuden parantaminen. Nykyinen panostajalaki (219/2000) tuli voimaan Se perustui aiemmin voimassa olleeseen panostaja-asetukseen vuodelta 1986, joka oli niin sanottu tasavallan presidentin antama omaperäisen asetus. Vuonna 2000 voimaan tullut perustuslaki (731/1999) muutti omaperäisten asetusten antamismahdollisuuksia, ja presidentti ei enää voi antaa asetuksia suoraan perustuslain nojalla. Poikkeuksena tästä ovat kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamisasetukset. Perustuslaki edellyttää, että omaperäisen asetuksen sisältämä sääntely muutettaan tarvittavin osin lain tasoiseksi tai että säädetään nimenomainen asetuksenantovaltuutus. Panostajalain säätämisen yhteydessä vuonna 2000 perussäännökset nostettiin lain tasolle, mutta säännösten asiallista sisältöä ei muutettu. Voimassa oleva panostajalaki ei vastaa keskeisiltä osiltaan niitä vaatimuksia, joita nykyisessä käytännön panostus- ja räjäytystyössä edellytetään. Tähän viittaa esimerkiksi se, että Korkein hallinto-oikeus on ratkaisuissaan ottanut kantaa panostajan pätevyyskirjan myöntämisen edellytyksiin ja pätevyyskirjojen peruuttamiseen. Esityksessä erityishuomiota on kiinnitetty pätevyyskirjan myöntämisen ja peruuttamisen edellytyksiin ja pyritty tarkentamaan viranomaisten harkintavallan laajuutta. Lisäksi panostajakoulutuksen muotoa ja sisältöä on selvitetty laajasti, jotta pystytään turvaamaan toisaalta panostajien hyvä ammattitaito ja toisaalta pätevän henkilöstön saatavuus. 2 Nykytila 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö Panostajalainsäädäntö Panostajia koskeva keskeisen lainsäädäntö muodostuu panostajalaista (219/2000), valtioneuvoston asetuksesta panostajien pätevyyskirjoista (122/2002) sekä sosiaali- ja terveysministeriön asetuksesta panostajan pätevyyskirjan myöntävästä viranomaisesta ja pätevyyskirjojen saamiseksi vaadittavasta koulutuksesta (124/2002). Panostajalaki sisältää perussäännökset panostajan pätevyyskirjasta, sen myöntämisestä, voimassaolosta, peruuttamisesta, oikeudesta räjähteiden käsittelyyn ja panostajarekisteristä. Säädeltäviä asioita on tarkennettu edellä mainituissa asetuksissa. Panostajalain sisällön niukkuuden vuoksi nykytilan kuvauksessa ja arvioinnissa on lain ohella huomioitava alemmanasteiset säännökset. Säännösten mukaan työsuojelusta ja sen valvonnasta vastaava ministeriö tai sen määräämä viranomainen antaa panostajan pätevyyskirjan henkilölle, joka iältään, ammattitaidoltaan ja muilta ominaisuuksiltaan on panostustyöhön sopiva ja pätevä. Lupaviranomaisena keskitetysti koko Suomen alueella toimii Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue. Panostajan pätevyyskirja jakaantuu kolmeen tasoon: räjäyttäjän, panostajan ja ylipanostajan pätevyyskirjaan. Räjäyttäjän pätevyyskirjan saamiseksi henkilöltä edellytetään vähintään 20 vuoden ikää, työkokemusta räjäyttäjän tehtävään liittyvässä työssä vähintään 6 kuukautta, räjäyttäjän kurssin suorittamista, ministeriön hyväksymälle kuulustelijalle suoritettua tutkintoa sekä selvitystä siitä, että hakija on terveydeltään ja muilta ominaisuuksiltaan räjäyttäjän tehtäviin sopiva. Räjäyttäjän pätevyyskirjan myöntäminen eri luokissa on perustunut edellä mainitun valtioneuvoston asetuksen 5 :n 2 momenttiin, jonka mukaan räjäyttäjän pätevyyskirja voidaan antaa määrättyjä ehtoja sisältävänä tai rajoittaa koskemaan vain tiettyä työtä. Luokkien jako on käytännön myötä vakiintunut.

4 4 Räjäyttäjän pätevyyskirja on käytännössä jaettu alaluokkiin seuraavasti: Luokka A: Raivausräjäytykset (jää, irtaimet maalajit, kannot sekä yksittäiset kivet) ja seismiset räjäytystyöt. Luokka B: Raivausräjäytykset (jää, irtaimet maalajit, kannot sekä yksittäiset kivet) hyydepadot ja liitosräjäytykset. Luokka C: Rakenteiden räjäytystyöt. Luokka D: Kovettuneiden aineiden räjäytystyöt (kuumien aineiden räjäytykset sekä räjäytykset siiloissa ja varastoissa). Luokka E: Tehosteräjäytykset ja laboratorioissa tehtävät räjäytystyöt. Luokka F: Kallioräjäytykset. Panostajilta edellytetään vähintään 20 vuoden ikää, työkokemusta räjäytys- ja louhintatyöstä vähintään 12 kuukautta, josta vähintään 3 kuukautta panostajan pätevyyttä edellyttävässä räjäytystyössä, panostajan kurssin suorittamista, ministeriön hyväksymälle kuulustelijalle suoritettua tutkintoa sekä selvitystä siitä, että hakija on terveydeltään ja muilta ominaisuuksiltaan panostajan tehtäviin sopiva. Ylipanostajan vaatimukset ovat samankaltaiset kuin panostajilla, mutta työkokemusta edellytetään panostajan työssä 12 kuukautta, josta kolme kuukautta ylipanostajan pätevyyttä edellyttävässä räjäytystyössä. Lisäksi vaaditaan ylipanostajan kurssin suorittamista. Ikävaatimus koskee pätevyyskirjan myöntämisen edellytyksiä, joten lainsäädäntö ei aseta esteitä osallistua koulutukseen tai suorittaa tutkinto ennen ikärajan saavuttamista. Panostajan pätevyyskirjan yläikäraja on 65 vuotta, mutta tätä vanhempi henkilö voi hakea poikkeusluvalla jatkoa pätevyyskirjalleen. Työkokemuksen osalta nykyisessä lainsäädännössä on säännöksiä lähinnä kokemuksen pituudesta. Työsuojeluviranomaiset ovat antaneet ohjeita työkokemuksen todentamiseen liittyen. Ohjeiden mukaan työtodistuksista tai työselvityksestä tulee ilmetä minä ajankohtana työkokemus on hankittu, missä työt on tehty, millaisia räjäytystöitä on tehty, kenelle työ on tehty eli käytännössä työantajalta tai työn teettäjiltä todistus sekä kuka on toiminut panostajana eli kenen alaisuudessa työ on tehty. Lisäksi ohjeiden mukaan yksityisenä urakoitsijana tai louhinta-alan yrityksen omistajana oleva henkilö voi tehdä oman työselvityksen työkokemuksestaan, mutta selvityksessä pitää olla kahden esteettömän todistajan allekirjoitus. Sosiaali- ja terveysministeriö vahvistaa pätevyyskirjan saamiseksi vaadittavan koulutuksen. Pätevyyskirjan hakijan tulee ennen panostajan tutkintoon johtavaan tenttiin tulemista suorittaa hyväksytysti panostajakurssi. Panostajakurssilla opetetaan panostajan työhön liittyvät perusvalmiudet. Panostajan peruskurssi kestää 280 ja ylipanostajan kurssi 160 oppituntia. Räjäyttäjän peruskurssin vähimmäispituus määräytyy räjäyttäjäryhmittäin. Panostajille ja ylipanostajille tarkoitetun kurssin johtajana voi toimia kokenut ylipanostaja. Räjäyttäjän kurssin johtajana voi toimia myös kokenut panostaja. Pätevyyskirjan saaminen edellyttää koulutuksen lisäksi ministeriön hyväksymälle kuulustelijalle suoritettavaa tutkintoa. Ministeriö hyväksyy tutkintojen kuulustelijat. Kuulustelijalla tulee olla ylipanostajan pätevyys, diplomi-insinöörin, insinöörin, teknikon tai muu vastaava tutkinto sekä riittävä kokemus. Ministeriön asetuksen mukaisesti panostajan ja ylipanostajan tutkintoon johtavan kurssin kouluttaja ei saa olla kuulustelijana kurssiin liittyvässä tutkinnossa. Kuulustelijalla on oikeus periä 50 euroa tutkintomaksua sekä mahdolliset matkakustannusten korvaukset. Henkilön tulee olla terveydentilaltaan panostajan tehtäviin sopiva. Hakemukseen on liitettävä enintään kolme kuukautta aikaisemmin annettu lääkärintodistus, josta ilmenee, että hakija on terveydeltään panostajan tehtäviin sopiva. Lääkärintodistuksen muodosta tai sisällöstä ei ole säädetty. Käytännössä lääkärintodistus on yleisimmin T- lomake. Todistuksesta tulee ilmetä, että henkilö on käynyt lääkärissä panostajan pätevyyden takia ja että henkilö on terveydentilaltaan sopiva toimimaan panostajan tehtävissä. Henkilön tulee lisäksi olla muilta ominaisuuksiltaan sopiva. Lainsäädännössä ei ole määritelty, mitä muilla ominaisuuksilla tarkoitetaan. Käytäntönä on ollut, että myöntävä viranomainen on hankkinut hakijasta tarvittaessa lausunnon poliisilta, mutta säännöksiä tästä ei ole ollut panostajalainsäädännössä. Poliisin lausunnon antaminen on perustunut

5 5 poliisilain (872/2011) 7 luvun 2 :ään, jonka mukaan poliisin vaitiolovelvollisuus ei estä asian ilmaisemista viranomaiselle tai julkista tehtävää hoitavalle yhteisölle, jolla säädetyn tehtävänsä vuoksi on tarve saada tieto muutoin salassa pidettävästä seikasta taikka henkilön luotettavuudesta tai sopivuudesta. Asiasta on säädetty myös henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003) 16 :n 1 momentin 5)kohdassa. Vuoden 2015 alusta on tulossa voimaan uusi turvallisuusselvityslaki ja nykyiseen panostajalakiin uusi 2 a, jonka mukaan panostajan pätevyyskirjaa hakeneista henkilöistä tehdään suppeamuotoinen turvallisuusselvitys. Edellä mainitun lisäksi pätevyyskirja voidaan myöntää tietyin lisäedellytyksin myös diplomi-insinöörin, insinöörin, teknikon tai muun vastaavan teknisen tutkinnon suorittaneelle, jonka suorittamaan tutkintoon ovat sisältyneet pätevyyskirjan saamiseksi riittävät tiedot. Pätevyyden osoittamiseksi voidaan hyväksyä myös ulkomailla suoritetusta tutkinnosta saatu tutkintotodistus taikka muu vastaava todistus tai muu koulutuksesta annettu asiakirja sen mukaan kuin siitä säädetään ammattipätevyyden tunnustamisesta annetussa laissa (1093/2007) tai määrätään Suomea sitovassa kansainvälisessä velvoitteessa. Lainsäädännössä on määräykset henkilön oikeudesta räjähteiden käsittelyyn. Räjähteitä saa käsitellä pätevyyskirjan saanut henkilö. Oikeus käsitellä räjähteitä on myös henkilöllä, joka on pätevyyskirjan haltijan välittömässä valvonnassa. Räjähteitä saa hävittää muukin henkilö. Valtioneuvoston asetuksessa panostajien pätevyyskirjoista 3 :ssä on säädetty oikeudesta räjähteiden käsittelyyn kaivoksessa. Säännöksen mukaan panostajan tai ylipanostajan haltijaa ei koske kaivoksessa määrälliset rajoitukset. Valtioneuvoston asetuksessa räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta (644/2011, niin sanottu turvallisuusasetus) on määräykset räjähdemääristä, joita pätevyyskirjan omaava henkilö on oikeutettu käyttämään vuorokaudessa ja kerralla kussakin räjäytyksessä. Säännösten mukaan pätevyyskirjaa haetaan kirjallisesti ja se on voimassa kerrallaan kymmenen vuotta. Pätevyyskirja voidaan uusia hakemuksesta. Hakemus tulee vireille ilmoittautumalla kertauskurssille ja uusimisen edellytyksenä on osallistuminen kertauskurssille. Kertauskurssin päätteeksi on koe, joka hakijan tulee suorittaa hyväksytysti. Jos henkilö ei uusi pätevyyskirjaansa sen voimassaoloaikana, tulee henkilön suorittaa uudelleen varsinainen tutkintokoe. Pätevyyskirja voidaan peruuttaa joko kokonaan tai osittain, jos pätevyysvaatimukset eivät enää täyty. Käytännössä edellytyksistä ikä, työkokemus, kurssin ja tutkinnon suorittaminen sekä sopivuus terveydentilaltaan ja muilta ominaisuuksiltaan tulee peruuttamisperusteena useimmiten kyseeseen se, ettei henkilö enää ole terveydentilaltaan tai muilta ominaisuuksiltaan sopiva panostajan työhön. Terveydentila todetaan säännösten mukaan lääkärintodistuksesta, mutta siitä, mitä muilla ominaisuuksilla tarkoitetaan ja miten sopivuus tältä osin todetaan, ei ole nykyisessä panostajalainsäädännössä säädetty. Panostajalaissa on säännökset panostajarekisteristä. Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue pitää yllä panostajarekisteriä, johon on merkittynä pätevyyskirjan saaneita panostajia koskevat tiedot. Valtioneuvoston asetuksessa panostajien pätevyyskirjoista säädetään panostajakoulutuslautakunnasta. Lautakunta toimii asiantuntijaelimenä panostajakoulutuksen järjestämiseen liittyvissä asioissa. Neljäksi vuodeksi kerrallaan asetettavassa lautakunnassa on puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja kolme muuta jäsentä, joista kullakin on henkilökohtainen varajäsen. Lautakunnassa tulee olla edustettuina viranomaisten, asianomaisten työmarkkinajärjestöjen ja panostaja-alan koulutuksen asiantuntemus. Ministeriön asetuksen mukaan lautakunnan tehtävä on ottaa vastaan kurssi-ilmoitukset Muu lainsäädäntö Kaikkea työn tekemistä myös räjäytystyön koskeva yleislaki on työturvallisuuslaki (738/2002). Sitä sovelletaan lähes kaikkeen palkkatyöhön. Työturvallisuuslain tavoitteena on suojella työntekijöitä terveyden menettämisen ja tapaturman vaaroilta työssä. Lain säännökset ovat pakottavaa oikeutta, mistä seuraa, ettei laissa säädettyä minimita-

6 6 soa voida alittaa sopimuksin. Nykyisessä panostajalaissa on viittaussäännös työturvallisuuslakiin, missä todetaan itsenäisen työnsuorittajan velvollisuuksista työmaalla. Erityissäännöksistä panostajalainsäädäntö nivoutuu yhteen räjähteitä ja kaivoksia koskevan lainsäädännön kanssa. Räjähteiden käytöstä, käsittelystä, varastoinnista ja hankkimisesta sekä räjäytystyön tekemisestä säädetään useassa säädöksessä. Laissa vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta (390/2005) on muun muassa säännökset koskien räjähteiden luovutusta, hallussapitoa ja säilytystä. Lain mukaan räjähteitä saa luovuttaa eräiden muiden ryhmien lisäksi panostajalaissa tarkoitetulle panostajalle. Valtioneuvoston asetus räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta (644/2011) sisältää säännökset koskien räjäytys- ja louhintatyön suunnittelua, räjäytystyön tekijää ja vastuuhenkilöä, räjähteiden käyttöä ja säilytystä työpaikalla, räjäytystyön toteuttamista ja maanalaisen louhinnan lisävaatimuksia. Sosiaali- ja terveysministeriön asetuksessa räjähdysaineen työmaavalmistuksen turvallisuudesta (125/2002) säädetään räjähdysaineen työmaavalmistuksessa noudatettavista turvallisuusohjeista. Räjähdeasetuksessa (473/1993) on säännökset muun muassa koskien räjähteiden valmistuksen, varastoinnin, käytön, maahantuonnin ja siirron turvallisuusvaatimuksia. Lisäksi siinä on säännöksiä ilotulitusten järjestäjille. Kaivosturvallisuudesta säädetään kaivoslaissa (621/2011) sekä valtioneuvoston asetuksessa kaivosturvallisuudesta (1571/2011). Edellä henkilön sopivuuden arviointia käsittelevässä kohdassa on todettu, että turvallisuusselvityslain uudistus koskee panostajia. Vuoden 2015 alusta panostajalakiin on tulossa uusi 2 a, jonka mukaan panostajan pätevyyskirjan antavan viranomaisen on ennen pätevyyskirjan myöntämistä hankittava pätevyyskirjaa hakeneesta henkilöstä turvallisuusselvityslaissa tarkoitettu suppea henkilöturvallisuusselvitys, jollei hakija esitä viranomaiselle mainitun lain mukaan annettua turvallisuusselvitystodistusta. Turvallisuusselvityslain mukaan suppean henkilöturvallisuusselvityksen laatimisesta päättäisi lähtökohtaisesti poliisihallituksen määräämä poliisihallinnon yksikkö. Henkilöturvallisuusselvitys tehtäisiin tarkistamalla henkilöä koskevat rekisteritiedot sekä tarvittaessa selvityksen kohdetta haastattelemalla. Suppean henkilöturvallisuusselvityksen tietolähteenä käytettäisiin rekisteritietoja, jotka sisältyisivät väestötietojärjestelmään, rikosrekisteriin, liiketoimintakieltorekisteriin, sakkorangaistusta koskeviin sakkorekisterin tietoihin, oikeushallinnon valtakunnallisen tietojärjestelmän diaari- ja asianhallintajärjestelmän valtakunnalliseen käsittelyjärjestelmään syyteharkinnassa olevista tai olleista rikosasioista taikka ratkaisu- ja ilmoitusjärjestelmän ratkaisuihin rikosasioissa, henkilötietojen käsittelystä poliisitoimesta annetussa laissa tarkoitettuun poliisiasiain tietojärjestelmään ja hallintoasiain tietojärjestelmään, pääesikunnan pitämään rikostietorekisteriin, rajavartiolaitoksen esikunnan pitämään rajavalvontarekisteriin, tullihallituksen pitämään tutkinta- ja virka-apujärjestelmään, ammatintai elinkeinonharjoittajia sekä heidän toimikelpoisuuttaan koskeviin rekistereihin, laissa säädettyä toimintaa valvovan viranomaisen ylläpitämään rekisteriin talletettuihin yrityksen vastuuhenkilöiden toimikelpoisuutta koskeviin tietoihin sekä ulkomaalaisrekisteriin ja viisumirekisteriin. Turvallisuusselvityslaissa todetaan, ettei selvitys sido sitä, jonka käyttöä varten selvitys on laadittu. Henkilöturvallisuusselvitykseen ei saa sisällyttää viranomaisen arvioita selvityksen kohteena olevan henkilön nuhteettomuudesta, luotettavuudesta tai sopivuudesta virkaan tai tehtävään. Turvallisuusselvitystä ei tarvitse pyytää, jos pätevyyskirjan hakija esittää turvallisuusselvitystodistuksen. Henkilöturvallisuustodistus voidaan antaa, jos selvitysmenettelyssä ei tule esiin syitä, miksi henkilöä ei voitaisi valita selvityksen perusteena olevaan tehtävään ja jos todistuksen antaminen olisi tarpeen laissa tai sen nojalla annetun säännöksen mukaan taikka tarpeettomien turvallisuusselvitysten laadinnan estämiseksi, kun selvityksen kohde työskentelisi muun muassa panostajan tehtävissä. Todistukseen merkitään tieto selvityksen kohteesta, todistuksen päivämäärästä ja antajasta sekä tehtävästä, jota varten se on annettu. Tarvittaessa todistukseen voidaan merkitä muun muassa todistuksen voimassaoloaika ja tieto siitä, ettei selvitysme-

7 7 nettelyssä ole tullut esiin syitä, joiden vuoksi henkilöä ei voitaisi valita hakemuksen perusteena olevaan tehtävään. Turvallisuusselvitys ja siitä annettava todistus ovat lähtökohtaisesti voimassa toistaiseksi, kuitenkin enintään viisi vuotta. Turvallisuusselvitys sekä turvallisuusselvitystodistus voidaan uusia. Todistus voidaan myös peruuttaa Oikeuskäytäntö Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt tapauksissaan panostajan pätevyyskirjan myöntämiseen ja peruuttamiseen liittyviä kysymyksiä. Se on tuonut ratkaisuissaan esiin puutteet koskien panostajalainsäädäntöä. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisuissaan viitannut perustuslakiin ja todennut, ettei nykyisessä panostajalainsäädännössä ole riittävän tarkasti säädetty niistä edellytyksistä, joiden perusteella arvioidaan henkilön sopivuutta myönnettäessä tai peruutettaessa pätevyyskirjaa. KHO:n ratkaisussa 2008:41, /1402 on arvioitu henkilön sopivuutta panostajan tehtäviin. Tapauksessa luvan peruuttamista koskevien säännösten yleisluonteisuus on vaikuttanut siihen, että KHO on todennut, ettei viranomaisella ole kyseisessä tapauksessa ollut oikeutta peruuttaa pätevyyskirjaa. Ratkaisussa on todettu, ettei panostajalaissa ja panostajien pätevyyskirjoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa ole tarkemmin säädetty niistä edellytyksistä, joiden perusteella henkilön sopivuus panostajan tehtävään on harkittava. Tapauksessa Hämeen työsuojelupiirin työsuojelutoimisto oli peruuttanut A:lle myönnetyn ylipanostajan pätevyyskirjan kuuden kuukauden ajaksi, kun Helsingin käräjäoikeus oli tuominnut A:n kahdesta työturvallisuusrikoksesta sakkorangaistukseen. Työsuojelutoimisto oli katsonut, ettei A enää täyttänyt panostajalain ja panostajien pätevyyskirjoista annetun valtioneuvoston asetuksen edellytyksiä. Hallintooikeus hylkäsi A:n valituksen. Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden ja työsuojelutoimiston päätökset. Panostajalaissa ja panostajien pätevyyskirjoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa ei ollut tarkemmin säädetty niistä edellytyksistä, joiden perusteella henkilön sopivuus panostajan tehtävään oli harkittava. Pätevyyskirjan peruuttamista oli perusteltu viitaten yksinomaan käräjäoikeuden tuomioon. Kun otettiin huomioon selvitys A:n työhistoriasta panostajana sekä A:n mahdollisuudet harjoittaa ammattiaan, ja toisaalta se, että panostajan pätevyyskirjan peruuttamisen edellytyksistä oli säädetty vain hyvin yleisellä sopivuutta koskevalla toteamuksella, pätevyyskirjaa ei näissä oloissa voitu puheena olevien säädösten nojalla peruuttaa. Tapauksessa päädyttiin äänestysratkaisuun 4-1. KHO:n ratkaisussa 2010:82, /3909 luvan myöntämisen edellytyksiä on pohdittu perusteellisemmin. Tapauksessa on todettu, että laissa ei ollut tarkempia säännöksiä panostajan pätevyyskirjan saamisen edellytyksenä olevista seikoista eli hakijan iästä, tämän ammattitaidosta eikä hakijalta vaadittavista muista ominaisuuksista. Lain nojalla annetussa asetuksessa näitä oli täsmennetty siten, että hakijalta vaadittavat muut ominaisuudet tarkoittivat hakijan terveydentilaa sekä muita ominaisuuksia, joiden perusteella hakijaa voitiin pitää esimerkiksi räjäyttäjän tehtävään sopivana. Panostajalain ja sen nojalla annetun asetuksen säännökset jättivät lain soveltajalle huomattavasti harkintavaltaa sen suhteen, millaista terveydentilaa tai muuta soveltuvuutta panostajan tehtävissä toimivalta henkilöltä voitiin viranomaishyväksynnän osana edellyttää. Sääntelytapa ei täyttänyt perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluvaa vaatimusta sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta. Mainitusta ei kuitenkaan seurannut, että henkilölle muiden edellytysten täyttyessä olisi tullut myöntää hänen hakemansa pätevyyskirja. Viranomaisen harkintavaltaa rajoitti tällaisessa sopivuuden osalta avoimeksi jääneessä soveltamistilanteessa, kun otettiin huomioon, millaisissa työtehtävissä panostajaksi hyväksytty henkilö voi toimia, suoraan toinen perusoikeussäännös. Panostajan tehtävässä toimiva oli oikeutettu ostamaan ja käyttämään räjähdysaineita, joten tällaisen henkilön soveltuvuuden harkinnassa oli huomioon lisäksi otettava tarve turvata muiden henkilöiden turvallisuus perustuslain 7 :n 1 momentin ja 22 :n edellyttämällä tavalla. Näin ollen työsuojeluviranomaisen ja hallinto-oikeuden

8 8 harkinnassaan huomioon ottamia tietoja henkilön aikaisemmista tuomioista, tähän kohdistuneista rikosepäilyistä sekä toiminnasta muutoin oli voitu käyttää harkittaessa, oliko häntä pidettävä ominaisuuksiltaan räjäyttäjän tehtävään sopivana. Valittajan tapauksessa hänen soveltuvuutensa oli arvioitava puutteelliseksi, minkä johdosta hän ei ollut oikeutettu saamaan hakemaansa räjäyttäjän pätevyyskirjaa. Asiassa oli lisäksi kysymys hallintoviranomaisen mahdollisuudesta määrätä hakemuksen hylkäävässä päätöksessään määräaika, jonka kuluessa tehtyjä samaa pätevyyskirjaa koskevia hakemuksia ei otettaisi lainkaan tutkittavaksi, ja tämän menettelyn suhteesta perustuslain 21 :n 1 momentissa turvattuihin oikeuksiin. Ratkaisua voidaan tulkita siten, että sääntelytapa ei täytä perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluvaa vaatimusta sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta. Panostajalainsäädäntöä tulee tarkastella ennen kaikkea suhteessa perustuslain 18 :n 1 momenttiin (elinkeinovapaus) ja 7 :n 1 momenttiin (oikeus turvallisuuteen). Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa viitataan perustuslakivaliokunnan vakiintuneeseen tulkintakäytäntöön, jonka mukaan elinkeinon tai ammatin harjoittamisen luvanvaraisuudesta on säädettävä lailla, jonka tulee täyttää perusoikeuksien rajoittamiselta vaadittavat yleiset edellytykset (täsmällisiä ja tarkkarajaisia, rajoitusten olennainen sisältö laissa). Tapauksessa /1178 KHO kumosi alemmat päätökset ja palautti asian Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueen uudelleen käsiteltäväksi. Asian uudelleen käsittelyssä henkilön tulisi esittää aluehallintovirastolle enintään kolme kuukautta aikaisemmin annettu lääkärintodistus sekä muu selvitys sopivuudestaan. KHO:n mukaan asiakirjoihin ei ole sisältynyt sellaista selvitystä henkilön terveydentilasta, ammattitaidosta tai muista ominaisuuksista, että hänen pätevyyskirjansa on voitu peruuttaa kokonaan panostajalain 2 :n 3 momentin nojalla. 2.2 Kansainvälinen kehitys EU:n lainsäädäntö ja muu eurooppalainen kehitys Panostajalainsäädäntö on osa työturvallisuuslainsäädäntöä. Yleisellä tasolla panostajia koskevat EU:n työturvallisuutta koskevat lukuisat direktiivit. Työturvallisuuslailla on pantu täytäntöön neuvoston direktiivi 89/391/ETY toimenpiteistä työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantamisen edistämiseksi työssä eli niin sanottu puitedirektiivi. Direktiivin soveltamisalalla on annettu lukuisia erityisdirektiivejä, jotka on pantu kansallisesti täytäntöön. Osa niistä koskee panostustyötä. Kaivos- ja kaivannaisteollisuutta koskee erityisesti neuvoston direktiivi 92/104/ ETY vähimmäisvaatimuksista avo- ja kaivoslouhintateollisuuden työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelun parantamiseksi. Lisäksi samaa alaa koskee neuvoston direktiivi 92/91/ETY vähimmäisvaatimuksista porausta käyttävän kaivannaisteollisuuden työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelun parantamiseksi. Jälkimmäisen direktiivin soveltamisala on lähinnä öljynporaus, jota Suomessa ei harjoiteta. Keskeisiä työsuojelun vähimmäisdirektiivejä ovat myös neuvoston direktiivi 89/694/ETY työpaikoille asetettavista terveyttä ja turvallisuutta koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 1999/92/EY vähimmäisvaatimuksista räjähdyskelpoisten ilmaseosten aiheuttamalle vaaralle mahdollisesti alttiiksi joutuvien työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden suojelun parantamiseksi. Ensiksi mainittu direktiivi on pantu täytäntöön pääosin valtioneuvoston asetuksella työpaikkojen turvallisuus- ja terveysvaatimuksista (577/2003). Valtioneuvoston asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle on jätetty rakennustyö ja kaivannais- ja avolouhostoiminta, joista säädetään erikseen. Viimeksi mainittua direktiiviä sovelletaan avo- ja kaivoslouhintatoimintaan vain, kun vaara aiheutuu kaivoksessa tai avolouhoksessa olevien palavien nesteiden tai kaasujen aiheuttamasta räjähdysvaarallisesta tilasta.

9 9 Panostajien pätevyysvaatimuksia koskien EU:ssa ei ole yhteneväistä lainsäädäntöä. Suomen lainsäädäntö poikkeaa useiden muiden EU-maiden lainsäädännöstä. Suomessa panostajaluokat on jaettu käytettävien räjähdemäärien ja räjäytyspaikan perusteella. Useissa muissa EU-maissa pätevyysluokat on jaettu räjähteiden käyttöyhteyden ja tehtäväkentän mukaan. Lainsäädännön eroilla on merkitystä esimerkiksi työvoiman liikkuvuuden kannalta. Suomessa ulkomaisille henkilöille käytännössä ongelmalliseksi on osoittautunut suomalaisen tutkintokokeen suorittaminen. Monessa eurooppalaisessa maassa panostajan koulutus annetaan sen mukaan, missä työtä tehdään; maan alla vai maan päällä. Suomessa yhdellä pätevyyskirjalla voi tehdä töitä molemmissa edellä mainituissa. Monesti ulkomaiset henkilöt ovat kouluttautuneet suppeammalle osaamisalueelle ja suomalaisen tutkintokokeen suorittaminen on osoittautunut vaikeaksi. Viime vuosina panostajan pätevyyskirjoja ei ole juurikaan myönnetty ulkomaisille henkilöille. Edellä kerrotun lisäksi ongelmallista on se, että esimerkiksi Ruotsissa panostajan peruskoulutus on huomattavasti lyhyempi kuin Suomessa ja tutkintojen vastavuoroisessa tunnustamisessa on ollut tulkinnanvaikeutta. Koulutukseen liittyen EFEE:ssä (European Federation of Explosives Engineers) on pyritty luomaan mallia, jolla yhtenäistettäisiin panostajien koulutusta Euroopassa. Malli ei kuitenkaan ole maita sitova Lainsäädäntö eri maissa Ruotsi Ruotsissa yleisenä työturvallisuutta koskevana lakina on voimassa työympäristölaki (Arbetsmiljölag 1977:1160). Se on luonteeltaan puitelaki, jossa säädetään yleisellä tasolla työympäristöstä ja työturvallisuudesta. Työympäristölain perusteella on annettu työympäristöasetus (Arbetsmiljöförordning 1977:1166). Asetuksen perusteella on Työympäristövirasto (Arbetsmiljöverket) antanut ohjeet koskien räjäytys- ja louhintatyötä (Sprängarbete, Arbetsmiljöverkets föreskrifter om sprängarbete samt allmänna råd om tillämpningen av föreskrifterna AFS 2007:1). Niissä on annettu ohjeet koskien muun muassa räjäytyssuunnitelman tekoa, työnjohtoa, räjähteiden käsittelyä työmaalla ja erilaisia työmenetelmiä. Räjäytys- ja louhintatöitä ja niissä käytettäviä aineita koskevat myös eräät muut säädökset. Laki palovaarallisista ja räjähdysalttiista tuotteista (Lag om brandfarliga och explosiva varor 2010:1011) sääntelee esimerkiksi tuotteiden valmistusta, käsittelyä ja maahantuontia. Sen tarkoituksena on ennaltaehkäistä ja rajoittaa onnettomuuksia, joita kyseiset tuotteet saattavat aiheuttaa. Lain nojalla on annettu tarkempia säännöksiä sisältävä asetus (Förordning om brandfarliga och explosiva varor). Räjähdysaineiden käsittely on luvanvaraista toimintaa. Luvista ja niiden hakemisesta säännellään emdellä mainitussa asetuksessa. Lupaviranomaisena toimii joko Myndigheten för sammhällskydd och beredskap(msb) tai kunta, jonka alueella toimintaa harjoitetaan. Räjähdysaineita käsiteltäessä luvan saamisen edellytyksenä on toiminnalle nimetty vastuuhenkilö. Lupaviranomainen arvioi vastuuhenkilön pätevyyden tapauskohtaisesti hakijan koulutuksen ja aikaisemman kokemuksen perusteella. Lupaviranomaisen tulee ottaa kantaa myös siihen, onko hakija yleisesti ominaisuuksiltaan sopiva vastuuhenkilöksi. Lisäksi toiminnan luonteella ja laajuudella on arvioinnissa merkitystä, esimerkiksi yrityksen koko ja onko kyseessä tuotteiden valmistaminen vai käsittely vaikuttavat lupaarvioinnissa. Ruotsissa panostajien koulutus on jaettu kahteen koulutuslinjaan; kallioräjäyttäjiin (bergsprängare) tai poraajiin (borrare). Kallioräjäyttäjän opintoja voi suorittaa kahdessa ammattikoululukiossa. Teoriaa ja käytäntöä opiskellaan vuorotellen. Opintojen lisäksi tarvitaan vuoden käytännön harjoittelu, jonka jälkeen voi saada lupakirjan (sprängkort). Edellä mainitun koulutuksen lisäksi ammattikorkeakouluissa on linja, jonka suorittamisen jälkeen saa kallioräjäyttäjä- ja poraajalupakirjan (YH Utbildning Kvalificierad Bergutbildare). Tutkinnossa opiskellaan muun muassa tunnelilouhintaa, vaarallisten aineiden kuljettamista ja maakerrosten louhintaa. Näiden koulutusten lisäksi kallioräjäyttäjän lupakirjan voi saada suorittamalla kurssin ja hankkimalla vuoden verran työkokemusta.

10 10 Poraajan lupakirjan saaminen ei edellytä opiskelua tietyssä oppilaitoksessa. Tyypillisesti pätevöityminen alkaa sillä, että henkilö menee töihin näihin tehtäviin. Toinen vaihtoehto on osallistua kurssille, jonka perusteella on mahdollista saada lupakirja. Kursseille voi osallistua sen mukaan, onko henkilöllä yli vai alle viisi vuotta käytännön kokemusta. Kurssit voivat keskittyä joko maan päällä tai maan alla tapahtuvaan työskentelyyn. Auktorisoiduissa louhintayrityksissä lupakirja on edellytys työskentelylle. Lupakirja on voimassa kymmenen vuotta, jonka jälkeen tulee suorittaa uusintakurssi. Edellä mainittujen poraajan ja kallionräjäyttäjän koulutusten lisäksi alalla on korkeakoulutusta, jossa voi opiskella insinöörin tai teknikon tutkinnon. Lisäksi asutulla alueella työskentelevä räjäytystyön johtajalla on oma pätevyytensä. Pätevyyden saamiseksi edellytetään tiettyjä kursseja, joissa käsitellään työn johtamista ja työskentelyä maan alla tai maan päällä. Pätevyyskirja on voimassa kymmenen vuotta. Ruotsissa vaarallisten aineiden kuljettamista varten vaaditaan ADR-lupa (European Agreement concerning the International Carriage of Dangerous Goods by Road). Lupia on kahdenlaisia riippuen siitä, kuinka paljon ja millaisessa tarkoituksessa aineita kuljetetaan. Norja Norjassa turvallisuudesta vastaavana viranomaisen toimii Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). Se käsittelee muun muassa räjähdys- ja palovaarallisiin aineisiin ja niiden kuljettamiseen liittyvät luvat. Eräissä tapauksissa lupaa tulee hakea poliisilta. Yleinen alaan liittyvä säädös on paloja räjähdysturvallisuuslaki ( nr 20: Lov om vern mot brann, eksplosjon og ulykker med farlig stoff og om brannvesenets redningsoppgaver, brann- og eksplosjonvernloven). Sen tarkoituksena on suojella väestöä palovaarallisten ja räjähdysalttiiden aineiden aiheuttamilta vahingoilta. Lain perusteella on annettu räjähteiden käyttöä koskeva määräys, jossa säännellään tarkemmin muun muassa räjähteitä käsittelevien henkilöiden koulutuksesta ja työkokemuksesta (FOR nr 922: Forskriftom håndtering av eksplosjonfarlig stoff). Edellä mainitussa määräyksessä on säädelty yleisesti myös muun muassa räjähdysaineiden käyttöä sekä kallioräjäyttämisen (bergsprengning) edellytyksiä. Kallioräjähdystoiminnan edellytyksenä on, että toiminnanharjoittajalla on tarpeellinen määrä sertifioituja esimiehiä (bergsprengningsledere) ja kallioräjäyttäjiä (bergsprengere). Erikseen ovat säännökset koskien teknistä räjäyttämistä, kivien halkomista sekä kunnialaukausten ampumista. Edellä mainitussa säädöksessä on yksityiskohtaisia säännöksiä räjähteitä käsittelevien henkilöiden koulutuksesta ja työkokemuksesta. Pätevyyskirja voidaan myöntää kokeen suorittaneelle henkilölle, kun tietyt muut vaihtoehtoiset edellytykset täyttyvät. Edellytyksenä on ammattitutkinnon (huom. ei ole välttämättä sama asia kuin Suomessa) suorittaminen tunturi- ja vuorialalla tai insinööritutkinto relevantilla alalla yhdistettynä vuoden työkokemukseen. Lisäksi pätevyyskirjan voi saada tietyillä opinnoilla ja kahden vuoden työkokemuksella. Henkilöt, joilla on paljon työkokemusta, mutta joilta puuttuu tutkinto, voivat hakea lupaa osallistua tutkintoon. Räjäytystyön johtaja on oma pätevyytensä. Pätevyyskirja voidaan myöntää henkilölle, joka on suorittanut pätevöittävän kurssin ja kokeen. Lisäksi vaaditaan kahden vuoden työkokemusta tai alaan liittyvän insinöörintutkinnon lisäksi vuoden työkokemusta. Tanska Tanskassa räjähdysaineiden käyttöä, valmistelusta, markkinointia ja säilytystä säännellään räjähdysainelaissa (Bekendtgørelse om eksplosivstoffer BEK nr 362 af 15/05/2008). Kyseisen lain mukaan räjäytystehtäviä saa suorittaa vain henkilö, jolla on siihen tarpeellinen ammattitaito. Lupa räjähdysaineiden käyttöön voidaan myöntää henkilölle, joka on suorittanut Tanskan oikeusministeriön hyväksymän räjähdysaineiden peruskurssin tai muuten voi osoittaa hallitsevansa vastaavan ammattitaidon. Lisäksi henkilön tulee olla 18 vuotta täyttänyt eikä tiedossa saa olla seikkoja, joiden johdosta luvan myöntäminen olisi arveluttavaa. Räjähdysaineiden hankkimiseen ja käyttöön tarvitaan

11 11 poliisipäällikön lupa. Räjähdysaineita tulisi aina käsitellä siten, ettei kenenkään henki tai terveys vaarannu eikä ympäristö tai omaisuus vahingoitu. Saksa Saksassa alaan liittyvää lainsäädäntöä ovat muun muassa räjähdysainelaki (Gesetz über explosionsgefährliche Stoffe), kaivoslaki, asetus koskien vaarallisten aineiden kuljetusta ja teollisuuden turvallisuuslaki. Keskeisin lupakirjan myöntämisen kannalta on räjähdysainelaki. Sen mukaan räjäytys- ja louhintatöitä tekevä yritys tarvitsee toiminnan harjoittamiseen luvan. Samoin räjäytystyötä tekevä henkilö tarvitsee lupakirjan. Luvan myöntämisen edellytyksenä on, että henkilöä voidaan pitää luotettavana eli hakijalla ei saa olla rikollista taustaa. Lisäksi vaaditaan 21 vuoden ikää ja henkilön tulee olla tehtäviin fyysisesti ja psyykkisesti sopiva. Hakijalta vaaditaan myös teknisen panostustyön osaamista eli tiettyä koulutusta. Koulutusta on erilaista riippuen siitä, mille alalle työntekijä haluaa suuntautua ja onko kyseessä perus- vai erityistason koulutus. Peruskursseja järjestetään muun muassa liittyen räjähteiden kuljettamiseen (ADR), maanpäällisiin räjäytyksiin, maanalaisiin/tunneliräjäytyksiin ja räjähteiden valmistukseen. Erityiskursseja järjestetään muun muassa liittyen jään räjäytykseen, kuumien materiaalien räjäytykseen ja vedenalaisiin räjäytyksiin. Pyroteknisten tuotteiden käyttäjille on omat kurssinsa. Saksassa koulutusta järjestävät pääasiassa yksityiset toimijat. Tämän vuoksi toimijat tarvitsevat viranomaisluvan kurssien järjestämiseen. Kursseja koskevat tietyt minimituntimäärät ja opetussuunnitelma. Kaikkiin kursseihin kuuluu kirjallinen ja suullinen koe sekä useissa tapauksissa käytännön testi. Kuulustelut järjestetään yhteistyössä kurssin järjestäjän ja valtion viranomaisen kanssa. Yleensä kursseille pääseminen edellyttää, että henkilön tulee toimia avustavissa räjäytys- ja louhintatöissä ennen kursseille hakeutumista, esimerkiksi voidaan vaatia osallistumista 50:een räjäytykseen tai pyroteknisillä kursseilla 26 ilotulitukseen. Jatkokursseille osallistuminen edellyttää yleensä lisäharjoittelua. Lupa on voimassa viisi vuotta. Ennen luvan päättymistä henkilön on osallistuva kertauskurssille. Kursseja voivat järjestää ainoastaan siihen luvan saaneet toimijat. 2.3 Nykytilan arviointia Nykyisen lainsäädännön mukaan panostajan pätevyyskirja on voimassa kymmenen vuotta. Ammatissa, jossa on korkeat työn tekemisen turvallisuutta koskevat vaatimukset, voidaan aikaa pitää melko pitkänä. Toisaalta panostajan ammatissa korostuu pätevöityminen työhön tekemisen kautta, koulutus antaa vain peruslähtökohdat ammattitaidon kehittymiselle. Pätevyyskirjan voimassaolo päättyy henkilö täyttäessä 65 vuotta. Poikkeusluvalla pätevyyskirjalle voidaan myöntää jatkoaikaa. Asetettu ikäraja ei ole erityisen korkea, kun otetaan huomioon yleinen työurien pidentämistavoite. Pätevyyskirjojen nykyistä jakoa räjäyttäjän, panostajan ja ylipanostajan pätevyyskirjoihin ei voida enää nykyisin pitää täysin ajanmukaisena. Nykyisessä panostajia koskevassa luokittelussa ei ole luokkaa henkilöille, jotka toimisivat työmailla suunnittelu- ja johtotehtävissä. Monissa muissa maissa kyseinen pätevyys on erikseen määritelty. Valtioneuvoston asetuksen räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta 8 :n mukaan räjäytystyötä valvoo työpaikalla räjäytystyön johtaja. Silloin kun räjäytystöitä suoritetaan asutulla alueella muualla kuin kaivoksessa, tulee räjäytystyön johtajalla olla ylipanostajan pätevyyskirja. Muussa räjäytystyössä räjäytystyön johtajalla tulee olla panostajan pätevyyskirja. Lisäksi heitä koskevat työkokemusvaatimukset. Nykyinen lainsäädäntö ei siten edellytä, että johtotehtävissä toimivilla henkilöillä olisi erityistä koulutusta tehtävään. Kouluttamalla henkilöitä johtotehtäviin voitaisiin työmaiden turvallisuutta lisätä. Tämä korostuu erityisesti nykyisin, kun räjäytystöitä tehdään yhä enemmän asutuilla alueilla, joissa tulee työntekijöiden turvallisuuden lisäksi huomioida työmaan vaikutuspiirissä olevien henkilöiden turvallisuus. Räjäyttäjiä koskevan pätevyyskirjaluokittelun osalta erityisryhmäksi ovat nousseet luokka E:n tehosteräjäyttäjät. Tehosteräjäyttäjien työ eroaa olennaisella tavalla muiden

12 12 panostustöitä tekevien henkilöiden suorittamista töistä. Toisin kuin muut panostajan pätevyyskirjan haltijat, tehosteräjäyttäjät työskentelevät teatteriesityksissä, elokuvaproduktioissa, ilotulituksissa ja muissa vastaavissa tilanteissa, joissa räjähteiden avulla on tarkoitus saada aikaan erikoistehosteita. Tämän ryhmän osalta esimerkiksi nykyistä koulutusja tutkintojärjestelmää ei voida pitää toimivana. Tältä osin tehosteräjäyttäjät tulisi erottaa säännöksissä selkeämmin muista panostustyötä tekevistä henkilöistä. Yleisesti suomalainen pätevyyskirjojen luokittelu eroaa monien muiden maiden luokittelusta siinä, että Suomessa yhdellä pätevyyskirjalla saa tehdä töitä sekä maanpäällisissä että maan- ja vedenalaisissa töissä. Työt eroavat kuitenkin tietyiltä osin olennaisesti toisistaan. Nykyisessä panostajalaissa pätevyyskirjan saamiseksi on säädetty 20 vuoden ikäraja räjäyttäjän ja panostajan pätevyyskirjan saamiseksi. Aikaisemmassa panostaja-asetuksessa on ollut vastaava säännös. Ylipanostajalle ei ole lainsäädännössä asetettu ikärajavaatimusta, mutta ylipanostajalta edellytetään panostajan pätevyyskirjan lisäksi tiettyä työkokemusta, kurssia ja tutkintoa. Teoriassa henkilö voi noin vuoden kuluttua panostajan pätevyyskirjan saamisesta hakea ylipanostajan pätevyyskirjaa. Näin toimiessaan henkilö voi saada kaiken hankittavissa olevan pätevyyden suhteellisen nuorena, aikaisintaan noin 21-vuotiaana. Nykyinen ikäraja on perusteltu, koska kyseessä on yleisvaarallinen työ. Työkokemuksen osalta pätevyyskirjan myöntävä viranomainen arvioi työkokemuksen riittävyyden. Käytännössä tämä arviointi suoritetaan hakijan toimittamien työtodistusten perusteella. Nykyiset säännökset eivät sisällä määräyksiä siitä, millainen työ kerryttää pätevyyskirjan edellytyksenä olevaa työkokemusta. Louhintatyömailla tehtävä työ voi olla myös muuta kuin suoranaista räjähteiden kanssa tehtävää työtä. Tällaista työtä voi olla esimerkiksi erilaiset avustavat työt ja kiviainesten siirto. Nykyisissä säännöksissä ei määritellä riittävän tarkasti työkokemuksen laadulle asetettavia vaatimuksia ja tämän vuoksi on olennaista määritellä se, minkälainen työ kerryttää pätevyyskirjan saamiseksi vaadittavaa työkokemusta. Panostajien koulutuksen osalta nykyinen kurssimuotoinen koulutus ja siihen liittyvä tutkintokoe eivät ole osa yleistä tutkinto- ja koulutusjärjestelmää eivätkä ne siten ole opetus- ja kulttuuriministeriön ja Opetushallituksen alaisuudessa. Vastaavanlaisia koulutusjärjestelmiä on olemassa eräillä muillakin aloilla. Osana maanrakennusalan ammattitutkintoa on mahdollista suorittaa panostajan ammattitutkinto, joka on ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (631/1998) mukainen näyttötutkinto. Näyttötutkintoon liittyy muun muassa ammattitutkinnon perusteiden vahvistaminen, ammattitutkintotoimikunta, sopimukset tutkintojen vastaanottajien kanssa ja mahdollinen valmistava kurssi. Panostajalain koulutusta koskevissa säännöksissä todetaan, että koulutuksen sisällön vahvistaa ministeriö. Käytännössä nykyisen panostajakoulutuksen sisältö on muodostunut sosiaali- ja terveysministeriön työryhmämuistion STM 2000:22 (PAKO-muistio, Panostajien koulutusjärjestelmän ja vaatimusten ajanmukaisuutta selvittäneen työryhmän muistio) perusteella. Se sisältää panostajakurssien malliohjelmat. Tuntimäärät panostajien ja ylipanostajien osalta on määritelty sosiaali- ja terveysministeriön asetuksessa. Nykymuotoisessa kurssijärjestelmässä on tiettyjä ajantasaistamistarpeita. Siirtymistä ammattitutkintoon on pidetty ongelmallisena, koska se ei sovellu alalletulotutkinnoksi. Lainsäädöllisen työn yhteydessä on tarpeellista panostajakoulutuslautakunnan toimesta selvittää edellä mainitun muistion ajantasaisuus ja tehdä tarvittavat päivitykset koulutuksen sisältöön. Koulutuksen laadun varmistamisen osalta nykyinen lainsäädäntö ei ole kaikilta osin toimivaa. Koulutuksen tason mahdollista vaihtelua eri koulutusta antavien tahojen välillä ei ole nykymuodossa mahdollista valvoa ja ohjata riittävällä tavalla. Tämän vuoksi koulutusta antavia tahoja tulisi pystyä ohjaamaan nykyistä selkeämmin tai luomaan esimerkiksi sertifiointijärjestelmä, jolla voitaisiin varmistua koulutuksen yhdenmukaisesta tasosta. Osaltaan kysymys on opiskelijoiden oikeudesta laadukkaaseen opetukseen. Oikeusturvan kannalta on olennaista varmistua koulutuksen riittävän korkeasta tasosta.

13 13 Nykyisessä panostajalainsäädännössä on säännökset panostajan tutkinnon kuulustelijan hyväksynnästä ja kuulustelijalta vaadittavista edellytyksistä. Lainsäädännössä ei ole määritelty, miten todetaan henkilön sopivuus toimia kuulustelijana. Säännöksissä ei ole myöskään määritelty, onko hyväksyntä voimassa loppuelämän eikä sitä, miten hyväksyntä voidaan peruuttaa, jos henkilön terveydentilasta tai muista ominaisuuksista ilmenee, ettei kuulustelija kykene hoitamaan saamaansa tehtävää asianmukaisesti. Säännöksissä edellytetään kuulustelijalta ylipanostajan pätevyyttä, mutta ei ole määritelty, raukeaako hyväksyntä automaattisesti henkilön täyttäessä 65 vuotta. Voimassa olevissa säännöksissä ei ole määritelty myöskään tutkinnon hyväksyjän ja kokeeseen osallistujan oikeuksia ja velvollisuuksia. Panostajalainsäädännössä tai sen esitöissä ei ole täsmennetty, onko kuulustelijan tehtävissä kyse perustuslain 124 :n tarkoittamasta julkisen hallintotehtävän antamisesta yksityisen hoidettavaksi. Perustuslain 124 :n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla. Perustuslakivaliokunta on katsonut (PeVL 24/2000), että Keskuskauppakamarille voitiin antaa tehtäväksi asettaa välittäjälautakunta, jonka tehtävänä on järjestää välittäjäkokeita. Kyseessä oli julkinen hallintotehtävä, mutta ei merkittävä julkisen vallan käyttö, joka voidaan antaa vain viranomaiselle. Hallituksen esityksessä (HE 33/2009) laiksi taksinkuljettajan ammattipätevyydestä todetaan, että julkisena hallintotehtävänä pidetään kokeen vastaanottamiseen ja sen suorittamisesta todistuksen antamiseen liittyviä tehtäviä. Nykyisissä säännöksissä ei ole määritelty kokeeseen osallistumisen edellytyksiä tilanteessa, jossa henkilö hylätään kokeessa ja hän haluaa suorittaa uusintakokeen. Avoimena on esimerkiksi se, voiko henkilö tultuaan hylätyksi ensimmäisellä kerralla tutkinnon suorittamisesta kokeilla peräkkäin suorittamista usealla kuulustelijalla, kunnes saa kokeen läpi. Säännöksissä ei ole määritelty aikaa, joka pitää kulua ennen kuin henkilö voi mennä uusintakokeeseen. Kuulustelijoiden välisestä tai kuulustelijoiden ja pätevyyskirjan myöntävän viranomaisen välisestä tietojenvaihdosta asiaan liittyen ei ole säännöksiä. Määritelty ei ole myöskään sitä, voiko henkilö hakija hakea muutosta päätökseen, jolla suoritus on hylätty. Nykyisen lain esitöissä ei ole pohdittu kuulustelijoiden oikeuksia myöntävää viranomaista. Laissa ei ole myöskään tarkempia säännöksiä ministeriön harkintavallasta sen hyväksyessä kuulustelijoita. Käytännössä panostajakoulutuslautakunnalta on pyydetty asiasta lausuntoa. Kuulustelijoiden lukumäärästä, maantieteellisesti sijoittumisesta tai kielitaitovaatimuksista ei ole säännöksiä. Avoimena on se, että jos henkilö täyttää edellytykset, tuleeko kuulustelijanoikeudet aina myöntää vai olisiko mahdollista hylätä hakemus lausunnon perusteella esimerkiksi sillä perusteella, ettei ole tarvetta uusille kuulustelijoille. Tällä hetkellä kuulustelijoita on kymmenen. Heidän lukumäärän riittävyyttä ei ole säännelty eikä tiedossa tarkkaan ole, miten kuulustelut jakaantuvat heidän kesken. Tutkinnon kuulustelijaksi hyväksyminen on hallintopäätös, jossa päätetään henkilön oikeudesta. Asiassa tulisi antaa muutoksenhakukelpoinen päätös. Pätevyyskirjan saamisen yhtenä edellytyksenä on, että henkilön terveydentilassa ei ilmene seikkoja, jotka voisivat estää hänen toimimisensa panostajana. Tämän todentamiseksi henkilön tulee toimittaa lääkärintodistus lupaviranomaisille. Nykyistä käytäntöä voidaan pitää varsin toimivana. Lääkäreiden ohjeistaminen esimerkiksi työterveyshuollon käsikirjan päivittämisen muodossa on jatkossa tarpeen. Tällä hetkellä henkilön sopivuutta arvioidaan lähinnä poliisin antaman lausunnon perusteella. Käytäntönä on ollut, että pätevyyskirjan myöntävät viranomaiset toimittavat poliisille listan pätevyyskirjaa hakevista henkilöistä. Tämän jälkeen poliisi antaa lausunnon niistä henkilöistä, joiden taustassa ilmenee viitteitä panostajille sopimattomaan toi-

14 14 mintaan. Käytäntö perustuu poliisilain säännöksiin. Tältä osin on tarpeen, että jatkossa tilannetta selkeytetään myös panostajalainsäädännön osalta. Prosessi näyttäytyy siten avoimempana hakijalle. Nykyisen panostajalainsäädännön mukaan pätevyyskirjan saamiseksi vaadittava koulutus voidaan saada osana diplomi-insinöörin, insinöörin, teknikon tai muuta vastaavaa teknistä tutkintoa, jos opintoihin on sisältynyt riittävät tiedot. Eri oppilaitoksissa annettava koulutus ja niistä saatavat opintopisteet eroavat toisistaan. Nykyisellään ilmaisu riittävistä tiedoista aiheuttaa epäselvyyttä siitä, millaiset tiedot vastaavat panostajakoulutusta. Sanamuodon tarkempi määrittely on tarpeen. Nykyisessä panostajalaissa ei ole säädetty tarkkaan tilanteista, joissa panostajan pätevyyskirja voidaan peruuttaa. Lain mukaan pätevyyskirja voidaan peruuttaa, jos pätevyyskirjan edellytykset eivät enää täyty. Säännöksiä voidaan pitää hyvin yleisluontoisina. Pätevyyskirjan peruuttaminen liittyy usein tilanteisiin, joissa henkilö rikkoo työturvallisuusmääräyksiä ja näin aiheuttaa huolimattomuudellaan vaaraa muiden ihmisten hengelle ja terveydelle. Peruuttamisen edellytykset voivat liittyä myös henkilön sopivuuteen tai terveyteen. Henkilön elämänhallinnassa saattaa olla tilanteita, jotka vaikuttavat hänen kykyynsä tehdä panostajan työtä turvallisesti. Myös tietyt terveydentilan muutokset voivat johtaa siihen, ettei henkilö kykene suoriutumaan tehtävistään huolellisesti. Nykyisten säännösten mukaan terveydentilan tarkistus tapahtuu lähinnä pätevyyskirjaa uusittaessa. Tällä hetkellä pätevyyskirjan myöntävä viranomainen ei lähtökohtaisesti saa kesken pätevyyskirjan voimassaolon tietoja terveydentilassa tapahtuneista sellaisista muutoksista, joilla on merkitystä panostajan sopivuuteen. Lääkäreillä tulisi olla mahdollisuus raportoida luvan myöntävälle viranomaiselle tilanteessa, jossa hän huomaa henkilön terveydentilassa tapahtuneen oleellisia muutoksia, jotka voivat vaikuttaa henkilön sopivuuteen toimia panostajan tehtävissä. Esimerkiksi ampuma-aselain (1/1998) 114 :ssä on velvollisuus ilmoittaa lupaviranomaiselle henkilöistä, jotka terveydentilansa tai käyttäytymisensä perusteella olisivat sopimattomia käsittelemään ampuma-aseita. Kun nykyisessä laissa ei ole tiedon luovuttamiseen oikeuttavaa pykälää, työterveyshuollosta eikä muualtakaan terveydenhuollon potilasrekistereistä voida antaa tietoja henkilön terveydentilasta, jollei se, jonka hyväksi salassapitovelvollisuus on säädetty, anna siihen suostumustaan. Tällä hetkellä panostajalaissa ei ole mahdollisuutta peruuttaa pätevyyskirjaa väliaikaisesti. Väliaikaisella peruuttamisella olisi mahdollista puuttua pätevyyskirjan voimassaoloon tarvittaessa nopeasti. Esimerkiksi ajokorttien osalta poliisilla tällainen oikeus on silloin kun henkilöä epäillään liikennerikoksesta. Väliaikaisesta peruuttamisesta on säädetty esimerkiksi terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 29 :ssä, ampuma-aselain :ssä ja taksinkuljettajan ammattipätevyydestä annetun lain 19 :ssä. Nykyisin panostajan pätevyyskirjan uusiminen saatetaan vireille ilmoittautumalla kertauskurssille. Näin ollen tieto vireille saattamisesta ei tule suoraan viranomaisille, vaan tiedon kulkeminen on kertauskurssin järjestäjän edelleen ilmoittamisen varassa. Järjestelyä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena. Panostajakoulutuslautakunnan valtuuksia ja vastuita ei ole nykyisissä säännöksissä määritelty. Panostajakurssin johtajan tulee ilmoittaa panostajalautakunnalle kurssiohjelma ja kurssin kouluttajat. Nykyisten säännösten mukaan lautakunnan rooli on olla asiantuntijaelin ja ottaa vastaan mainittuja ilmoituksia. Nykyisestä laista ei selviä esimerkiksi se, mitkä ovat lautakunnan tosiasialliset keinot puuttua kurssien järjestämiseen tai sisältöön. Lautakunnalla ei ole toimivaltaa esimerkiksi vaatia muutoksia kurssin sisältöön tai estää kurssiin järjestämistä, jos todettaisiin, että kurssiin ohjelma ei ole asianmukainen eikä anna riittävää koulutusta panostajan työhön. Käytännössä lautakunta voi ilmoittaa käsityksensä kurssin järjestäjälle ja lupaviranomaiselle. 3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset Esityksen keskeisimpänä tavoitteena on uudistaa panostajalainsäädäntö ajanmukaiseksi, perustuslain vaatimukset täyttäväksi

15 15 kokonaisuudeksi, joka yhdistää yleisen turvallisuuden ja työturvallisuuden näkökohdat. Monilta osin viranomaisilla on ollut hyvin toimivat käytännöt, joita ei kuitenkaan kaikilta osin ole ollut luettavissa lainsäädännöstä. Keskeisimmät uudistukset koskisivat pätevyyskirjan myöntämistä, peruuttamista ja uudistamista koskevia säännöksiä. Lisäksi koulutusta koskevat säännökset uudistettaisiin niiltä osin kuin valmistelussa laajan selvityksen jälkeen on todettu tarpeelliseksi. Ehdotukset sisältäisivät myös uusia määritelmiä, panostus- ja räjäytystyön pätevyysluokkia, pätevyyskirjojen rekisteriä, pätevyyskirjan hakemismenettelyä, ilmoitusmenettelyitä, muutoksenhakua ja valvontaa koskevat säännökset. Pätevyyskirjojen myöntämisen osalta säännöksiä tarkennettaisiin siten, että ne vastaisivat käytännöiltään nykyistä viranomaisten menettelyä, mutta perusteluita olisi avattu nykyistä selkeämmin ja toimisivat siten informatiivisemmin. Myöntämisen edellytykset; ikä, ammatillinen sopivuus, koulutuksellinen sopivuus, terveydellinen sopivuus ja muu sopivuus määriteltäisiin tarkemmin. Erityisesti henkilön muuta sopivuutta koskevia säännöksiä tarkennettaisiin. Jatkossa lainsäädännössä olisi määriteltynä, että henkilön tietynlainen rikollinen tausta tai muu omaan tai toisen henkilön turvallisuuteen kohdistuva käyttäytyminen voisi estää pätevyyskirjan myöntämisen. Käyttäytyminen voisi koskea työn tekemisessä tapahtuvaa käyttäytymistä esimerkiksi vaarallisten työtapojen muodossa tai henkilökohtaisessa elämässä ilmenevien seikkojen vuoksi. Henkilön sopivuuden ja muiden myöntämisedellytysten täyttymistä arvioitaisiin turvallisuusselvityslain mukaisen suppean turvallisuusselvityksen, tarvittaessa poliisilain mukaisen poliisin lausunnon ja muiden työsuojeluviranomaisten, esimerkiksi valvontatoiminnan yhteydessä, tulleiden tietojen perusteella. Pätevyyskirjan peruuttamista koskevia säännöksiä tarkennettaisiin nykyisestä. Peruuttaminen voitaisiin tehdä määräajaksi tai toistaiseksi. Peruuttamisen sijasta voitaisiin pätevyyskirjan haltijalle antaa huomautus, jos pätevyyskirjan peruuttaminen olisi kohtuutonta. Ennen varsinaista peruuttamista olisi mahdollista väliaikaisesti peruuttaa pätevyyskirja määräajaksi. Väliaikainen peruuttaminen työsuojeluviranomaisten tai poliisin toimesta tulisi käytännössä sovellettavaksi tilanteessa, jossa vaadittaisiin nopeaa toimintaa. Tällainen tilanne voisi konkretisoitua esimerkiksi silloin, kun räjäytystyömaalla tapahtuneen onnettomuuden jälkeen olisi pätevyyskirja tarpeen poistaa nopeasti. Pätevyyskirjan uudistamisen osalta menettely määriteltäisiin nykyistä tarkemmin ja säädettäisiin menettelystä, jolla pätevyyskirjan haltijan olisi mahdollista jatkaa työntekoa, jos uudistamisen edellytyksenä oleva kurssi peruutettaisiin hakijasta riippumattomista syistä. Valmisteluvaiheessa toinen keskeinen tavoite on ollut selvittää koulutuksen ajantasaisuus. Esityksen valmisteluvaiheessa on selvitetty laajasti mahdollisuutta siirtyä ammattitutkintojärjestelmään. Selvityksissä on todettu, että panostajien ja ylipanostajien koulutuksen osalta olemassa olevassa maanrakennusalan tutkinnossa olisi kohtuullisen valmiina kokonaisuudet panostajille ja ylipanostajille. Sen sijaan räjäyttäjien osalta valmiita koulutuskokonaisuuksia ei ole olemassa. Yhtenä ongelmana siirtymiselle osaksi ammattitutkintojärjestelmää on se, että nykyisessä ammattitutkintojärjestelmässä ei tutkintoon osallistuvilta henkilöiltä voida edellyttää tiettyä määrää työkokemusta, kun taas panostajien ammattitaidon hankkimisessa keskeisimpiä tekijöitä on nimenomaan työkokemuksen kautta tapahtuva pätevöityminen. Koulutus antaa pohjan työskentelylle, mutta vasta työkokemuksen kautta hankitaan ammatissa tarvittava osaaminen. Ammattitutkinto soveltuisi sen vuoksi huonosti alalletulotutkinnoksi. Ammattitutkinnon hyviä puolia on se, että sen kautta voitaisiin paremmin varmistua henkilöiden ammattitaidosta ja se mahdollistaa henkilölle tilaisuuden osoittaa työssä saavutettua ammattitaitoa. Tärkeänä on nähty myös se, että jatkossakin työsuojeluviranomaiset ovat taho, jotka arvioivat ja valvovat koulutusta. Jos siirryttäisiin ammattitutkintojärjestelmään, siirtyisi ohjausvastuu opetus- ja kulttuuriministeriölle. Työsuojeluviranomaisten vahvuudeksi on nähty nimenomaan työturvallisuuden tuntemus ja sen huomioiminen koulutuksessa. Selvityksen jälkeen on paremmaksi vaihtoehdoksi todettu nykyisen koulutusjärjestelmän kehittäminen

16 16 ja työsuojeluviranomaisten mahdollisuus nykyistä selkeämmin ohjata koulutusta. Jatkossa koulutus muodostuisi nykyisenkaltaisesta kurssista ja tutkinnosta. Tutkinto siirtyisi nykyisiltä sosiaali- ja terveysministeriön määräämiltä kuulustelijoilta työsuojeluviranomaisten vastuulle. Pätevyyskirjaluokittelu uudistettaisiin osittain. Aikaisemmat panostajan ja ylipanostajan pätevyyskirjat säilyisivät, mutta nykyinen räjäyttäjän pätevyyskirja muuttuisi osittain. Nykyiset räjäyttäjäluokat eivät ole perustuneet lainsäädäntöön, vaan ovat muotoutuneet käytännössä. Nykyinen räjäyttäjäluokka E muuttuisi tehosteräjäyttäjän luokaksi ja se eriytyisi aikaisempaa selkeämmin omaksi erityisryhmäksi. Pätevyyskirjojen luokitteluun tulisi kokonaan uusi räjäytystyön vastuuhenkilön pätevyys. Uudella pätevyysluokalla korostettaisiin räjäytystöihin liittyvää suunnittelua ja johtamista ja tämän pätevyyskirjan hankkivilla henkilöillä olisi nykyistä paremmat valmiudet näihin tehtäviin. Esityksessä määriteltäisiin tiettyjä tahoja koskevat ilmoitusmenettelyt. Tietyissä tilanteissa pätevyyskirjan haltijalla itsellään sekä poliisilla olisi ilmoitusvelvollisuus työsuojeluviranomaisille. Ilmoitusvelvollisuuden lisäksi työnantajille ja terveydenhuollon ammattihenkilöille säädettäisiin ilmoitusoikeus tilanteissa, joissa on käynyt ilmi, ettei henkilö ole välttämättä enää sopiva työskentelemään räjähteiden kanssa. Esityksessä on pätevyyskirjarekisteriä ja sen tietojen luovuttamista koskevat säännökset. Työsuojeluviranomainen pitäisi pätevyyskirjan haltijoista rekisteriä, johon olisi merkittyä tietyt yksilöidyt tiedot. Tietoja voitaisiin säilyttää viisi vuotta pätevyyskirjan voimassa olon päättymisestä. Tietoja voitaisiin luovuttaa kotimaisille, EU- ja ETAvaltioiden viranomaisille suoraan teknisen käyttöyhteyden avulla tai muutoin sähköisesti viranomaistehtävien hoitoa varten. Muutoin tietojen luovuttamiseen sovellettaisiin henkilötietolakia ja lakia viranomaisten toiminnan julkisuudesta. Esitys sisältää myös säännökset muutoksenhausta. Muutoksenhakuun sovellettaisiin yleisiä hallintolainkäyttölain säännöksiä. Esityksessä on ehdotukset pätevyyskirjan voimassaolon lyhentämisestä kymmenestä viiteen vuoteen sekä pätevyyskirjojen jakamisesta 1) maanpäällisiin ja vedenalaiseen sekä 2) maanalaisiin pätevyyskirjoihin. Molemmilla esityksellä tavoitellaan turvallisuuden lisäämistä. Työryhmä ei ole saavuttanut yksimielisyyttä esitysten muodosta ja toivoo lausuntokierroksella näkemyksiä edellä mainituista asioista. Esitys on laadittu käyttäen pätevyyskirjaa koskevaa viiden vuoden voimassaoloaikaa. Maanpäällisen ja maanalaisen jaon osalta on tehty kaksi erilaista ehdotusta valtioneuvoston asetukseksi, joista toisessa jako on tehty ja toisessa ei. 4 Esityksen vaikutukset 4.1 Taloudelliset vaikutukset Taloudelliset vaikutukset kohdistuisivat alan palveluita ja koulutusta tarjoaviin yrityksiin. Tilastokeskuksen mukaan Suomessa kaivostoiminnassa ja louhinnassa työskentelee noin 5500 henkilöä. Suurimmalta osalta heistä edellytetään pätevyyskirjaa. Alan työnantajaliiton Infra ry:n tietojen mukaan jäsenyrityksiä on vajaa 200. Internetistä löytyvien tietojen perusteella vajaa 300 yritystä on ilmoittanut toimialakseen louhinnan ja noin 20 räjäytystyöt. Tämän lisäksi on pienimuotoisempaa tai muuta alaan elinkeinotoimintaa, esimerkiksi raivaustöitä tekevät maanviljelijät. Alalle on tyypillistä, että yritykset ovat suhteellisen pieniä, kustannusrasitus kohdistuisi siten enimmäkseen pieniin ja keskisuuriin yrityksiin. Yrityksiin taloudelliset vaikutukset kohdistuisivat ilmoitus- ja lupamenettelyn kautta. Suurimmat vaikutukset seuraisivat siitä, että ehdotuksen mukaan pätevyyskirja tulisi jatkossa uusia nykyisen kymmenen vuoden sijasta viiden vuoden välein. Kustannusten nousu johtuisi pätevyyskirjan myöntämismaksuista, uusimisen edellytyksenä olevan kertauskurssin maksuista sekä henkilön poissaolosta työstä. Aluehallintovirastojen maksuista vuosina 2014 ja 2015 annetun valtioneuvoston asetuksen mukaan pätevyyskirja maksaa tällä hetkellä 230 euroa. Ehdotuksen mukaan pätevyyskirjan hinta olisi jatkossa sama. Vuosittain pätevyyskirjoja on myönnetty noin kappaletta.

17 17 Tyypillisesti koulutuksen maksaa pätevyyskirjan haltijan työnantaja. Kertauskurssi kestää yhden päivän. Kustannusvaikutus olisi sikäli jatkuvaa, että pätevyyskirjoja tulisi uusia jatkossa aina viiden vuoden välein. Osaltaan työntekijät saavat koulutusta räjähteiden käyttöön tavarantoimittajilta, mikä ei ole työnantajille maksullista. Suorien kurssimaksujen lisäksi yrityksille muodostuisi tulonmenetyksiä, koska työntekijät eivät olisi ansiotyössä koulutuspäivänä. Arvioiden mukaan kustannusvaikutus olisi euroa/päivä/työntekijä. Aiempaa tiheämpää kouluttamisvelvoitetta ei voi arvioida pelkästään kustannuseränä, vaan se lisäisi työntekijöiden osaamista ja ammattitaitoa. Tällä voitaisiin osaltaan vähentää onnettomuusriskiä. Sattuneista onnettomuuksista on aiheutunut taloudellisia tappioita työmaan keskeytysten ja vahingonkorvausten muodossa. Pätevyyskirjojen tihentyvällä uusimisvälillä olisi myönteisiä taloudellisia vaikutuksia panostus- ja räjäytystyön kurssien järjestäjille. Tällä hetkellä koulutusta tarjoavia tahoja on noin kymmenen. Osa järjestäjistä on oppilaitoksia ja osa yksityisiä yrityksiä. Pätevyyskirjan edellyttäminen aiempaa tiheämmin voi vähentää uusien yritysten alalle tuloa ja siten vaikuttaa heikentävästi kilpailuun. Vaadittavien lupaprosessien vuoksi osa yrityksistä ja niissä toimivista henkilöistä saattaisi jättää pätevyyskirjan hakematta. Pätevyyskirjojen uusimisvälin tihentämistä voidaan kuitenkin perustella työmaiden ja työn tekemisen turvallisuuden lisääntymisellä. Jos panostus- ja räjäytystöitä eivät ole tekemässä ammattitaitoiset henkilöt, työt saattavat vaarantaa työntekijöiden ja muiden työn vaikutuspiirissä olevien henkilöiden hengen ja terveyden. Pätevyyskirjojen tihentämisvälin tarkoituksena on, että työtä tekisivät vain ne henkilöt, joilla on työn turvalliseen tekemiseen tarvittava ammattitaito. Pelkällä työsuojeluviranomaisten työmailla suorittamalla valvonnalla ei riittävästi voida varmistua turvallisuudesta. Vaikutukset kohdistuisivat ennen kaikkea kotimaisiin yrityksiin. Alalla on jonkin verran ulkomaista työvoimaa, mutta työntekijät ovat tyypillisesti kotimaisten yritysten palkkaamia. Tietyt alan tehtävät ovat luonteeltaan erityistä osaamista vaativia, jolloin käytännössä ainoaksi vaihtoehdoksi kiiretilanteessa on jäänyt ulkomaisen työvoiman hankkiminen. Yritysvaikutukset johtuisivat kotimaisesta sääntelystä. Ehdotetut muutokset kohdistuisivat pääsääntöisesti yritysten itsensä tekemiin toimiin. 4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan Työsuojeluviranomaiset eli aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueet valvoisivat ehdotettua lakia ja myöntäisivät pätevyyskirjat. Valvontatehtävä ei olisi uusi, koska jo nykyisin työsuojeluviranomaiset valvovat työsuojelusäännösten noudattamista työmailla. Lain valvonnasta ei aiheutuisi organisatorisia tai muitakaan vaikutuksia työsuojeluviranomaisille. Vaikutuksia työsuojeluviranomaisille aiheutuisi erityisesti ehdotettavan pätevyyskirjojen viiden vuoden välein tapahtuvan uudistamisen vuoksi. Vaikutukset kohdistuisivat erityisesti pätevyyskirjat myöntävään työsuojeluviranomaiseen eli Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualueeseen. Esityksellä olisi viranomaisten työmäärää lisäävä vaikutus. Pätevyyskirjojen uusimisvälin tihentäminen kymmenestä vuodesta viiteen vuoteen toisi käsittelyyn enemmän hakemuksia. On arvioitavissa, että osa pätevyyskirjan hakijoista jättäisi hakemuksen tekemättä, koska tihennetty uusimisväli maksaisi heille nykyistä enemmän. Nämä hakemuksen tekemättä jättävät henkilöt olisivat niitä, jotka eivät ammattitoiminnassa välttämättä tarvitse pätevyyskirjaa, esimerkiksi henkilöt, jotka ovat saaneet koulutuksensa asevelvollisuusaikana ja sen perusteella hakevat pätevyyskirjaa, mutta hakeutuvat työelämässä muille aloille. Myös henkilöt, jotka eivät tee päätyökseen panostajan töitä, saattaisivat jättää pätevyyskirjan uusimatta. Tällaisia olisivat esimerkiksi maanviljelijät, jotka eivät elinkeinotoiminnassaan tarvitse panostus- ja räjäytystyön pätevyyskirjaa, vaan päättäisivät jatkossa hankkia tarvittavat palvelut muilta henkilöiltä. Suurin osa hakemuksista käsitellään rutiiniluonteisina. Tarkempaa harkintaa koskevien hakemusten osalta esityksessä on pyritty tarkentamaan viranomaisten harkintavallan

18 18 laajuutta, jolloin niihin kuluva harkinta-aika osaltaan vähentyisi ajan myötä käytäntöjen ja tulkintalinjojen vakiintuessa. Uudistuksen voimaan tulon alkuvaiheessa harkintakriteerien käyttöönotto oletettavasti kuitenkin lisäisi työsuojeluviranomaisten myöntämisprosessiin kuluvaa aikaa. Uudistuksen voimaan tulon alkuvaiheessa olisi odotettavissa lisääntymistä hakemusten määrässä myös sen vuoksi, että kaikki pätevyyskirjat olisi uudistettava kolmen vuoden kuluessa esityksen voimaantulosta. Viranomaisten työmäärä lisääntyisi myös siten, että jatkossa peruskurssin jälkeisen tutkintokokeen järjestämisestä vastaisivat viranomaiset. Nykyisin tutkintokoe on panostajakurssin järjestäjän vastuulla siten, että kurssin johtaja tai järjestävä taho hankkii kuulustelijan kurssin päätteeksi. Nykyiset kuulustelijat toimisivat jatkossa Aluehallintoviraston määrääminä asiantuntijoina ja heille maksettaisiin nykytasoa vastaava korvaus kokeen järjestämiseen osallistumisesta. Se, että järjestelyt olisivat viranomaisten vastuulla, lisäisivät käytännössä viranomaisten työmäärää. Koekysymysten laatiminen yhteistyössä asiantuntijoiden kanssa olisi Länsi- ja Sisä- Suomen työsuojelun vastuualueen vastuulla, mutta koetilaisuuksia järjestettäisiin myös muilla vastuualueilla, mikä osaltaan jakaisi työkuormaa. Nykymuotoiseen järjestelyyn sisältyy ongelma perustuslain 124 :n julkisen vallankäytön näkökulmasta. Esityksen mukaan jatkossa kursseja järjestävien tahojen tulisi tehdä kurssi-ilmoitus Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastolle. Nykyisin ilmoitus on tehtävä panostajakoulutuslautakunnalle. Käytännössä ilmoituksia on vastaanottanut panostajakoulutuslautakunnan jäseninä olevat työsuojeluhallinnon virkamiehet, joten käytännön toiminta säilyisi ennallaan. Tällä hetkellä räjäyttäjäkursseja järjestetään vuosittain kappaletta, panostajakursseja kappaletta ja ylipanostajakursseja 5-10 kappaletta. Kertauskursseja järjestetään vuosittain kappaletta. Lisäksi puolustusvoimat järjestää vuosittain räjäyttäjä- ja panostajakursseja kappaletta ja kertauskursseja 3-5 kappaletta. Nykyisin viranomaisia työllistää tilanteet, joissa on jouduttu kyselemään kurssi-ilmoituksia, kun kurssin järjestäjä markkinoi kurssejaan, mutta ei ole tehnyt ilmoitusta asiasta. Ehdotuksessa on työsuojeluviranomaisille esitetty uusia tehtäviä myös pätevyyskirjan väliaikaisen peruuttamisen ja huomautuksen tekemisen muodossa. Näistä toimenpiteistä ei ole arvioitu aiheutuvan merkittäviä lisätöitä, koska pätevyyskirjojen peruuttaminen tai huomautuksen antaminen olisivat kohtuullisen harvinaisia toimenpiteitä. Työsuojeluviranomaisella olisi ehdotuksen mukaan mahdollisuus itse osallistua tai pyytää joku muu taho ohjaamaan alan koulutusta. Ohjaus tapahtuisi tarvittaessa, joten tästä ei arvioida syntyvän merkittäviä lisätehtäviä. Poliisiviranomaisten toimintaan esitys vaikuttaisi siten, että jatkossa heillä olisi oikeus poistaa pätevyyskirja väliaikaisesti ja samalla heille muodostuisi ilmoitusvelvollisuus työsuojeluviranomaisille. Poliisin olisi ilmoitettava työsuojeluviranomaisille myös seikoista, joilla voisi olla vaikutusta pätevyyskirjan myöntämisen edellytyksiin ja myös mahdollisista peruuttamisen edellytyksistä. Käytännössä poliisiviranomaiset jo nyt ilmoittaneet, jos henkilön taustassa on ollut jotain panostajalle sopimatonta. 5 Asian valmistelu Sosiaali- ja terveysministeriön alaisessa työturvallisuussäännöksiä valmistelevassa neuvottelukunnassa oli vuosina noussut esiin tarve panostajalain kokonaisuudistukselle ja asiaa oli käsitelty neuvottelukunnan kokouksissa. Virkatyönä laadittiin sosiaali- ja terveysministeriön työsuojeluosastolla loppuvuodesta 2012 taustamuistio, johon oli koottu uudistustarpeet. Siinä todettiin muun ohella, että on tarpeen asettaa kolmikantainen työryhmä valmistelemaan panostajalainsäädännön kokonaisuudistusta. Sosiaali- ja terveysministeri Paula Risikko asetti työryhmän, jonka määräaika oli Työryhmän tehtävänä oli laatia perusteltu esityksensä hallituksen esityksen muotoon. Työryhmä aloitti aktiivisen kokoontumisen syksyllä Työ osoittautui laajaksi ja sille myönnettiin ministeri Risikon toimesta jatkoaikaa asti. Työryhmään kuuluivat edustajat Elinkeinoelämän keskusliitto EK:sta, Suomen Ammattiliittojen

19 19 Keskusjärjestö SAK:sta, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK:sta, Suomen Yrittäjistä, työ- ja elinkeinoministeriöstä, sisäasiainministeriöstä, opetus- ja kulttuuriministeriöstä ja Aluehallintovirastojen työsuojelun vastuualueelta. Työryhmän puheenjohtaja ja sihteeri tulivat sosiaali- ja terveysministeriöstä. Työryhmä kuuli työssään Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukesia, Opetushallitusta, panostajakoulutuksen edustajaa, poliisia ja suojelupoliisia, Pyrotekniset ry:tä sekä oikeusministeriötä. Työryhmä kokoontui kaikkiaan noin 25 kertaa. 5.1 Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

20 20 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1 Lakiehdotusten perustelut 1 Soveltamisala. Lain panostustyön turvallisuudesta 1 :ssä määriteltäisiin lain soveltamisala. Laki koskisi panostus- ja räjäytystyön pätevyyttä ja siihen liittyvää pätevyyskirjarekisteriä. Pykälän 2 momentissa olisi soveltamisalaa koskevia rajoituksia. Lakia ei sovellettaisi puolustusvoimien, rajavartiolaitoksen, poliisin ja pelastuslaitoksen virkatehtävien hoitamiseen, eikä työhön, joka liittyy sotilaallisiin harjoituksiin. Soveltamisalaa koskeva poikkeus olisi tarpeen momentissa mainittujen tahojen toiminnan erityisluonteen vuoksi. Mainituissa tehtävissä räjähteiden käyttö on tietyiltä osin toisenlaista kuin muissa töissä, joissa käytetään räjähteitä. Soveltamisalaa koskeva poikkeus laajenisi nykyisestä, kun ehdotettavaan säännökseen lisättäisiin muiden viranomaisten ohella pelastuslaitos. 2 Määritelmät. Ehdotuksen 2 :n 1 momentissa määriteltäisiin panostus- ja räjäytystyö. Panostus- ja räjäytystyöllä tarkoitettaisiin henkilön suorittamia töitä, joissa käsitellään, käytetään ja säilytetään räjähteitä. Määritelmä olisi laaja ja kattaisi kaikki panostusja räjäytystyöt. Näitä olisivat esimerkiksi erilaiset raivaus- ja maansiirtoräjäytystyöt sisältäen kivien räjäyttämisen, kantojen räjäyttämisen, maan räjäyttämisen ja jään ja hyydön räjäyttämisen. Lisäksi lain soveltamisalaan kuuluvaa työtä olisi rakennusten ja rakenteiden räjäyttäminen, seismiset räjäytystyöt, metallintyöstö räjäyttämällä, kallion räjäyttäminen ja kuumien sekä kovettuneiden aineiden räjäyttäminen. Panostus- ja räjäytystyöhön kuuluisivat myös tehosteräjäytykset. Tehostetyöt eroavat luonteeltaan muista panostus- ja räjäytystöistä ja niiden tarkoituksena on saada aikaan erilaisia ääni- ja valoefektejä. Tehostetöitä tehdään tyypillisesti yleisötilaisuuksissa, kuten teattereissa ja elokuvaproduktioissa. Panostus- ja räjäytystyössä käytettävät räjähteet kattaisivat myös tehostetöissä käytettävät pyrotekniset tuotteet. Tarkemmat määritelmät koskien räjähteitä olisivat räjähdeasetuksen (473/1993) 4 :ssä. Pykälän 2 momentin mukaan panostajalla tarkoitettaisiin henkilöä, joka suorittaa panostus- ja räjäytystöitä. Panostaja on vakiintuneesti käytössä oleva yleistermi, johon nykyisen lain nimikin viittaa. Lain nimeä on muutettu nykyisestä, koska on haluttu korostaa kytkentää työturvallisuuslainsäädäntöön ja sitä, että kyse on työn turvallisesta tekemisestä. Pykälän 3 momentissa määriteltäisiin louhintatyö. Työturvallisuuslain nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta (644/2011) 2 :ssä on määritelty louhintatyö. Ehdotuksen mukainen määritelmä olisi vastaava eli louhintatyöllä tarkoitettaisiin kallion tai mineraalien irrotusta ja siihen liittyviä töitä. Määritelmä on tarpeen, koska pätevyyskirjan saamista koskevissa työkokemusvaatimuksissa on erotettu toisistaan panostus- ja räjäytystyö ja toisaalta louhintatyö. Louhintatyö on laajempi käsite ja sisältää myös muita töitä kuin panostus- ja räjäytystyöt. Louhintatyöhön voi sisältyä esimerkiksi avustavat työt, jotka liittyvät kallion tai mineraalien irrottamiseen. Tällaisia ovat esimerkiksi kuorma-auton kuljettaminen työmaalla ja kallion poraaminen. Toisaalta edellä 2 momentissa mainittu tehostetyö ei kuulu louhintatöiden piriin. Pykälän 4 momentin mukaan työsuojeluviranomaisella tarkoitettaisiin aluehallintoviraston työsuojelun vastuualuetta. Lain aluehallintovirastoista (896/2009) 4 :n mukaan aluehallintoviraston yhtensä tehtävänä on työsuojelun valvonta ja kehittäminen, työssä käytettävien tuotteiden tuotevalvonta sekä työsuojelulainsäädännön noudattamisen valvonta työsuojeluviranomaisena. Lain 5 :n mukaan aluehallintoviraston työsuojelun tehtäviä hoitava vastuualue on riippumaton valvontatehtävää hoitaessaan. Vastuualueen toiminta on järjestettävä siten, että riippumattomuus ja puolueettomuus työsuojelun valvontatehtävässä on turvattu. Vastuualueelle ei saa antaa sellaisia muita tehtäviä, jotka voivat vaarantaa työsuojelun valvontatehtävien asianmukaisen hoitamisen tai riippumattomuuden.