U 16/2018 vp. Helsingissä 19 päivänä huhtikuuta Lainsäädäntöneuvos Pekka Pulkkinen

Transkriptio

1 Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (saatavien siirrosta kolmansille osapuolille aiheutuviin vaikutuksiin sovellettava laki) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 12 päivänä maaliskuuta 2018 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi saatavien siirrosta kolmansille osapuolille aiheutuviin vaikutuksiin sovellettavasta laista sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 19 päivänä huhtikuuta 2018 Oikeusministeri Antti Häkkänen Lainsäädäntöneuvos Pekka Pulkkinen

2 OIKEUSMINISTERIÖ MUISTIO EU/2018/ EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI SAATAVI- EN SIIRROSTA KOLMANSILLE OSAPUOLILLE AIHEUTUVIIN VAIKUTUKSIIN SO- VELLETTAVASTA LAISTA 1 Yleistä Europan komissio antoi 12 päivänä maaliskuuta 2018 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi saatavien siirrosta kolmansille osapuolille aiheutuviin vaikutuksiin sovellettavasta laista (COM(2018) 96 final). Ehdotuksella pyritään vähentämään saatavia koskeviin rajat ylittäviin toimiin liittyvää oikeudellista epävarmuutta sen suhteen, minkä valtion lakia saatavien siirron ja panttauksen sivullisvaikutuksiin sovelletaan. Näin pyritään vahvistamaan ja syventämään pääomamarkkinoiden toimintaa unionissa. Ehdotus on osa komission pääomamarkkinaunionia koskevaa toimintaohjelmaa. 2 Ehdotuksen pääasiallinen sisältö Soveltamisala Ehdotus sääntelee yksityisoikeudellisten saatavien siirron vaikutuksia suhteessa kolmansiin osapuoliin eli siirron sivullisvaikutuksia koskevia lainvalintakysymyksiä. Ehdotus koskee niin rahamääräisiä kuin muitakin saatavia. Soveltamisalan ulkopuolelle ehdotetaan kuitenkin rajattavaksi muun muassa perhe- ja jäämistöoikeudelliset saatavat, juokseviin instrumentteihin kytkeytyvät saatavat, yhtiöoikeudelliset saatavat ja eräät vakuutussopimuksiin perustuvat saatavat. Saatavan siirrolla tarkoitetaan ehdotuksessa myös saatavan panttausta ja muuta vakuustarkoituksessa tapahtuvaa siirtoa. Siirron vaikutuksilla suhteessa kolmansiin osapuoliin tarkoitetaan siirronsaajan suojaa suhteessa kilpaileviin siirronsaajiin, siirtäjän velkojiin ja muihin kolmansiin osapuoliin. Lainvalintasäännöt Ehdotuksen pääsääntönä on, että saatavan siirron sivullisvaikutuksiin sovelletaan siirtäjän kotivaltion lakia. Tilirahan ja rahoitusvälineeseen perustuvien saatavien osalta siirron sivullisvaikutuksiin sovellettaisiin kuitenkin sitä lakia, jota saatavaan itseensä sovelletaan. Jos siirto tapahtuu arvopaperistamista varten, siirtäjä ja siirronsaaja voivat ehdotuksen mukaan sopia, että siirron sivullisvaikutuksiin sovelletaan saatavaan itseensä sovellettavaa lakia. Ehdotuksessa on lisäksi erityissäännöksiä sellaisten tilanteiden varalle, joissa toisiinsa nähden kilpailevien siirtojen sivullisvaikutuksiin sovellettaisiin eri valtioiden lakeja. Tällöin näiden siirtojen keskinäisiin etusijakysymyksiin sovelletaan sen valtion lakia, jonka mukaan siirto ensin tulee sivullisiin nähden tehokkaaksi. Ehdotuksen mukaan määräytyvää lakia sovelletaan riippumatta siitä, onko se jonkin jäsenvaltion laki vai muun valtion laki (universaalinen soveltaminen). 2

3 Muut säännökset Ehdotus sisältää myös kansainvälisen yksityisoikeuden alaan kuuluville säädöksille tavanomaiset säännökset muun muassa tuomioistuinvaltion kansainvälisesti pakottavien säännösten soveltamisesta, tuomioistuinvaltion oikeudesta kieltäytyä soveltamasta oikeusjärjestyksensä perusteiden vastaista vieraan valtion säännöstä ( ordre public ) sekä siitä, ettei ehdotuksen mukaan sovellettavan valtion lain kansainvälisen yksityisoikeuden sääntöjä sovelleta (takaisin- ja edelleenviittauksen poissulkeminen). Ehdotuksen säännökset ovat toissijaisia suhteessa unionin lainsäädännössä oleviin erityisiin lainvalintasääntöihin. Muuten kuin jäsenvaltioiden välillä ne ovat toissijaisia myös suhteessa sellaisiin kansainvälisiin sopimuksiin, joissa jäsenvaltio on entuudestaan osapuolena. 3 Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde toissijaisuusperiaatteeseen Ehdotus perustuu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 81 artiklan 2 kohdan c alakohtaan. Sen mukaan asetus hyväksytään tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Komission mukaan jäsenvaltioiden toisistaan poikkeavasta lainsäädännöstä aiheutuu oikeudellista epävarmuutta ja oikeudellisia riskejä, joita ei voida poistaa jäsenvaltioiden omin toimin. Tämän vuoksi unionin toimenpitein on varmistettava, että samat säännöt tulevat sovellettaviksi saatavan siirron sivullisvaikutuksiin riippumatta siitä, minkä jäsenvaltion tuomioistuimissa tai muissa viranomaisissa asia tulee arvioitavaksi. 4 Ehdotuksen vaikutukset 4.1 Komission vaikutusarviointi Ehdotukseen liittyy komission vaikutusarviointi (SWD(2018) 53 final) ja siitä tehty tiivistelmä (SWD(2018) 53 final). Saatavien siirron sivullisvaikutuksiin sovellettavasta laista ei ole unionin lainsäädäntöä ja jäsenvaltioiden soveltamat säännöt ovat komission mukaan epäyhtenäisiä ja epäselviä. Tästä aiheutuu oikeusvarmuuden puutetta, joko johtaa muun muassa ennakoimattomiin tappioihin, jos markkinaosapuolet eivät ota oikeudellista riskiä asianmukaisesti huomioon, tai korkeisiin transaktiokustannuksiin, jos riskejä pyritään välttämään oikeudellisia neuvonantajia käyttämällä. Oikeusvarmuuden puute myös rajoittaa liiketoimintamahdollisuuksia, jos tiettyihin toimiin ei riskien välttämiseksi lainkaan ryhdytä. Ehdotuksella on komission mukaan tärkeä merkitys mm. factoring-markkinoilla, jonka suuruudeksi vuonna 2015 on arvioitu 1557 miljardia euroa, ja arvopaperistamisessa, jota koskevan markkinan suuruus unionissa vuonna 2016 oli noin 238 miljardia euroa. Eurojärjestelmän rahoitusmarkkinatoimien vakuuksista noin neljäsosa, määrältään noin 520 miljardia euroa, on luottosaatavia. Ehdotuksen suorat vaikutukset koskevat muun muassa pankkeja ja muita luottolaitoksia, sijoituspalveluyrityksiä sekä erilaisia sijoittajia ja luotonottajia. Ehdotuksen tavoitteena on lisätä rajat ylittävän toiminnan oikeusvarmuutta saatavien siirron sivullisvaikutuksia koskevien yhtenäisten lainvalintasääntöjen avulla. Tämä tuottaa komission mukaan taloudellisia hyötyjä sekä rahoitusmarkkinoilla että reaalitaloudessa. Se muun muassa vähentää edellä tarkoitetuista riskeistä aiheutuvia kustannuksia. Se myös lisää rajat ylittävää sijoittamista sekä alentaa rahoituksen kustannuksia yrityksille (komission mukaan erityisesti pienille ja keskisuurille yrityksille sekä mikroyrityksille) ja kuluttajille, mistä voi lisäksi koi- 3

4 tua epäsuoria yhteiskunnallisia hyötyjä. Ehdotuksella ei oleteta olevan merkittäviä ympäristövaikutuksia. Hyötyjen määrällinen arvioiminen on kuitenkin komission mukaan vaikeata, koska oikeudellisen riskin määrälliseksi arvioimiseksi tarvittavia tietoja ei ole markkinoilta saatavissa. Toiselta puolen ehdotuksesta ei odoteta aiheutuvan kielteisiä taloudellisia tai yhteiskunnallisia vaikutuksia. Markkinaosapuolille voi tosin aiheutua uuteen lainsäädäntöön sopeutumisesta, kuten oikeudellisen dokumentaation muuttamisesta, kertaluonteisia kustannuksia. Ehdotus ei komission mukaan aiheuta merkittäviä valtionhallinnollisia kustannuksia jäsenvaltioissa. Ehdotuksen aikaansaama oikeusvarmuuden lisääntyminen on omiaan helpottamaan kansallisten tuomioistuinten työtä. Yhdenmukaisuushyötyjä on komission mukaan odotettavissa siitä, että ehdotuksen pääsääntö, jonka mukaan saatavan siirron sivullisvaikutuksiin sovelletaan siirtäjän kotivaltion lakia, on sopusoinnussa EU:n maksukyvyttömyysasetuksen (2015/848) sekä saatavien siirrosta kansainvälisessä kaupassa vuonna 2001 tehdyn YK:n yleissopimuksen kanssa. 4.2 Vaikutukset Suomen kannalta Suomessa saatavan siirron sivullisvaikutuksista säädetään kansallisesti pääasiassa velkakirjalaissa (622/1947). Suomessa ei kuitenkaan ole lainsäädäntöä tai muutenkaan vakiintuneita oikeussääntöjä siitä, minkä valtion lakia saatavan siirron sivullisvaikutuksiin sovelletaan, jos siirrolla on liittymiä useampaan valtioon. Suomi ei esimerkiksi ole osapuolena edellä mainitussa YK:n yleissopimuksessa. Komission vaikutusarvion mukainen yhdenmukaisista lainvalintasäännöistä johtuva oikeusvarmuuden lisääntyminen ja siitä koituvat hyödyt, kuten rahoituskustannusten aleneminen, koskevat osaltaan myös suomalaisia yrityksiä ja kuluttajia. Asetusehdotuksen hyötyjä Suomen kannalta on jossain määrin omiaan korostamaan se, että Suomen oikeudessa ei nykyään ylipäätään ole saatavan siirron sivullisvaikutuksia koskevia lainvalintasääntöjä. Hyötyjen määrällinen arviointi on kuitenkin Suomenkin osalta vaikeaa komission vaikutusarvioissa esitetyistä syistä. Toisaalta asetuksesta ei ole odotettavissa merkittäviä haittoja. Kustannukset rajoittunevat käytännössä komission vaikutusarvioissakin mainittuihin markkinaosapuolille aiheutuviin kertaluonteisiin sopeutuskustannuksiin. Ehdotuksesta saatavat hyödyt riippuvat paljolti siitä, kuinka onnistuneesti ehdotuksen yksittäiset säännökset lisäävät lainvalintaan liittyvää oikeusvarmuutta eri osapuolten kannalta. Tämä puolestaan riippuu siitä, kuinka hyvin ehdotuksesta neuvoteltaessa kyetään vähentämään komission ehdotuksen eräisiin säännöksiin liittyvää tulkinnanvaraisuutta ja ennustettavuuden puutetta. 5 Ahvenanmaan toimivalta Asia kuuluu Ahvenanmaan itsehallintolain (1141/1991) 27 :n 41 kohdan mukaan valtakunnan lainsäädäntövaltaan. 6 Ehdotuksen kansallinen käsittely ja käsittely Euroopan unionissa Oikeusministeriö järjesti ehdotuksesta 29 päivänä maaliskuuta 2018 keskustelutilaisuuden, johon oli kutsuttu valtiovarainministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, Finanssivalvonta, Suomen Pankki, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry, Finanssiala ry, Keskuskauppakamari, OP ryhmä 4

5 ja Suomen Yrittäjät ry. U-kirjeluonnos on käsitelty Rahoituspalvelut ja pääomaliikkeet jaoston (EU-10) laajassa kokoonpanossa kirjallisessa menettelyssä Asetusehdotuksen käsittely neuvoston siviilioikeustyöryhmässä alkanee kesäkuussa Käsittelyn aloittamisesta Euroopan parlamentissa ei vielä ole tietoa. 7 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto pitää asetusehdotusta yleisesti ottaen kannatettavana. Saatavien siirron sivullisvaikutuksia koskevien lainvalintakysymysten selventäminen unionissa yhdenmukaistetuilla oikeussäännöillä lisää oikeusvarmuutta rajat ylittävissä saatavien siirroissa. Tämä on puolestaan omiaan ainakin jossain määrin tuottamaan komission arvioimia hyötyjä yrityksille ja kuluttajille, kuten alentamaan rahoituskustannuksia. Toisaalta ehdotuksesta ei ole odotettavissa merkittäviä haittavaikutuksia. Asetuksen lainvalintasäännöt on pyritty laatimaan siten, että asetuksen pääsääntö olisi mahdollisimman ennustettava sekä sopusoinnussa unionin nykyisen lainsäädännön ja YK:n saatavien siirtoa kansainvälisessä kaupassa koskevan yleissopimuksen kanssa. Toisaalta tiettyjen rahoitusmarkkinoilla tärkeiden saatavatyyppien ja rahoitusjärjestelyjen erityispiirteet on pyritty ottamaan huomioon niitä koskevilla erityissäännöillä. Näin on pyritty luomaan mahdollisimman toimivat lainvalintasäännöt erilaisten tilanteiden varalle. Yksityiskohtaisesti tarkasteltuna ehdotuksen säännökset ovat kuitenkin osittain tulkinnanvaraisia eivätkä eri osapuolten näkökulmasta niin ennustettavia, että ehdotuksella tavoitellut hyödyt voisivat parhaalla mahdollisella tavalla toteutua. Muun muassa ehdotuksen ja sen eri lainvalintasääntöjen soveltamisala on määritelty osittain tulkinnanvaraisten käsitteiden avulla. Näitä tulkinnanvaraisuuksia on pyrittävä poistamaan ja säännösten ennustettavuutta eri osapuolten näkökulmasta parantamaan neuvottelujen yhteydessä. Ehdotuksen oikeusperusta on asianmukainen ja ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen. 5