Harkintavalta muutoksessa kenen harkinta ratkaisee vammaispalveluissa?

Transkriptio

1 Harkintavalta muutoksessa kenen harkinta ratkaisee vammaispalveluissa? Marketta Rajavaara Vammaispalvelujen neuvottelupäivät THL, Scandic Park Helsinki, Mannerheimintie 46

2 Vammaislainsäädännön uudistuksessa on kyse myös harkintavallasta Tarvitaan yhdenvertaisuuden takaava laki, joka on selkeä, yksinkertainen, mutta kuitenkin jokaisen yksilön tarpeesta lähtevä. Jolloin se tarkoittaa sitä, että kriteeristön osalta siihen tulee tulkinnan vaikeus. (Osastopäällikkö Kirsi Varhilan yhteenveto vammaislainsäädännön uudistamista koskevassa keskustelutilaisuudessa )

3 Vammaislainsäädännön uudistus Kaikki nämä uudistukset muovaavat harkintavaltaa Vaikeavammaisen käsitteestä luovutaan. Yhdenvertaisuuslaki (1325/2014) Koskee kaikkea julkista ja yksityistä toimintaa, ja syrjintä on kiellettyä. Itsemääräämisoikeuslaki (HE 2014) Asiakkaan ja potilaan itsemääräämisoikeuden laajentaminen ja rajoitustoimenpiteiden vähentäminen Sosiaalihuoltolaki (2014/1301) Sote-uudistus Matalan kynnyksen palveluja lisätään. Järjestämisen ja tuottamisen erottaminen toisistaan. Perustoimeentulotuen siirto Kelaan (HE 2015) Viimesijaisuudesta johtuen toimeentulotuki pitää sisällään harkintaa sisältäviä säännöksiä. Laki sosiaalihuollon ammattihenkilöistä (HE 2014) Ammatinharjoittamisoikeudet rekisteröinnillä ja valvonnalla (sosiaalityöntekijä, sosionomi, geronomi). Tietojärjestelmät ja sähköinen asiointi

4 1) Mitä harkintavalta tarkoittaa? 2) Miten vammaispalveluja ja vammaislainsäädännön uudistusta voidaan tarkastella harkinnan näkökulmasta? 3) Kenen harkinta ratkaisee vammaispalveluissa? Tästä keskustelen

5 Kuvitelmia Harkintaa käytetään palveluissa eikä toimeentuloturvaa myönnettäessä. Kelan etuuspäätöksistä 8 prosenttiin liittyy harkinnanvaraisuutta etuusratkaisijoiden arvioimana, ja näistä 2/3 ratkaistaan asiakkaan kannalta myönteisesti (Kotkas & Kalliomaa-Puha 2014). Harkinta on etenkin ammattilaisen asia (asiantuntijaharkinta) eikä päätöksentekijän (poliittinen harkinta), taloushallinnon (taloudellinen harkinta) tai palvelujen käyttäjän asia (asiakkaan harkinta). Universaalit palvelut eivät sisällä harkintaa (lapsilisä poliittinen harkinta; Hellsten 2014) Palvelut, joihin asiakkaalla on subjektiivinen oikeus, eivät sisällä harkintaa.

6 Ristiriitaista? Oikeusvaltioperiaatteen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa toiminnassa on noudatettava lakia. Ammattilaiset haluavat työssään riittävästi autonomiaa ja ovat usein harmissaan työnsä juridisoitumisesta. Kansalaiset odottavat palvelu- ja etuusjärjestelmiltä lainmukaisuutta, oikeudenmukaisuutta ja yhdenvertaisuutta. Kansalaiset odottavat palvelu- ja etuusjärjestelmiltä mahdollisimman erikoistunutta apua ja yksilöllistä kohtelua.

7 Harkinta ja harkintavalta Reflektio: mietintä, pohdinta, ajattelu tai arviointi, jossa otetaan huomioon kaikki asianhaarat tai eri mahdollisuudet Harkintavalta (discretion): perusteellisen ja yksityiskohtaisen ajattelun nojalla tapahtuva päättely, jota tehdään oikeuslaitoksessa ja viranomaistoiminnassa Harkinta sisältää tiedollisen ja rakenteellisen ulottuvuuden (Molander ym. 2012).

8 Hallinto-oikeudellinen näkökulma harkintaan Laillisuusharkinta (korkein hallinto-oikeus) Tarkoituksenmukaisuusharkinta (valtioneuvosto) Nykyisin enemmänkin jatkumo: Laillisuusharkinta Tarkoituksenmukaisuusharkinta (Kotkas 2014)

9 Miksi ammattilaisilla on harkintavaltaa? Harkinta palvelee hyvää tarkoitusta, mahdollisimman yksilöllistä kohtelua Ihmisten ongelmatilanteiden monimutkaisuus ja epävarmuus ratkaistaan ammattilaisten työllä Taloudellisten voimavarojen niukkuus Lait muotoillaan yleisluonteisiksi, ja lainsäätäjä jättää toimeenpanoon harkintavaltaa

10 Harkintavallan riskejä Harkinta ei toteudu yhdenmukaisesti Syrjinnän mahdollisuudet Harkitut ratkaisut osoittautuvat epätarkoituksenmukaisiksi tai haitallisiksi Palveluorganisaation tai ammattilaisten omien intressien ajaminen Hallinnon läpinäkyvyyden puute Sattumanvaraiset päätökset

11 Ammattilaisten harkinta edellyttää tilivelvollisuutta yhteiskuntaan Professioille on ominaista teoreettiseen ja punnittuun tietotaitoon perustuva työ, harkintavalta työtehtävissä, pätevyyskriteereihin perustuva, suojattu asema työmarkkinoilla, muodollinen korkea-asteen koulutus ja ideologia, joka ohjaa hyvän ja laadukkaan työn tekemiseen (Freidson 2001). Professionaalinen autonomia edellyttää tilivelvollisuutta, läpinäkyvyyttä ja ammattilaisten työn sääntelyä.

12 Ammatillisen harkinnan sääntely (Molander ym. 2012; Rajavaara 2014) RAKENTEELLISET KEINOT Harkinnan ala ja muodolliset menettelyt Perustuvat poliittis-hallinnollisiin päätöksiin, mutta ammattilaiset osallistuvat valmisteluun Määräajat Etuus- ja palveluohjeet Laatusuositukset Yhtenäiset hoidon perusteet Valitus- ja oikaisumahdollisuudet Toimivaltuudet Valvonta Tiedolliset keinot Ammatillisen päättelyn tietoohjautuvuus ja argumentaation laatu Formatiiviset; koulutus, ammatinharjoittamislainsäädäntö Asiakastyötä tukevat; näyttöön perustuvat käytännöt Motivaatiota sääntelevät; kannustimet Deliberatiiviset; harkinnan argumentaatio Osallistavat; asiakas mukaan päätöksentekoon

13 Yhdenvertaisesti harkittua? Perustuslaki, yhdenvertaisuuslaki, YK:n vammaissopimus Uudistukset perustellaan yhdenvertaisuuden lisäämisellä. Sosiaalioikeus ja yhdenvertaisuusoikeus tavoittelevat samaa asiaa, yksilöiden tosiasiallisen yhdenvertaisuuden lisäämistä. Yhdenvertaisuusoikeus voi muuttaa sosiaaliturvaan liittyvää harkintaa. Sama kaikille -periaate ei enää riitä. On olemassa hyvää harkintaa, joka edistää yhdenvertaisuuden toteuttamista, ja huonoa harkintaa, joka antaa painoa sen edistämistä haittaaville tekijöille. (Anu Pylkkänen 2014.)

14 Henkilökohtaisesti harkittua? Yksilöllinen ei ole sama asia kuin henkilökohtainen (individi persona) Henkilökohtaistaminen (personalization) tarkoittaa keinoja saada aikaan asiakaskeskeisiä palveluja yksityisellä ja julkisella sektorilla Tieto- ja viestintäteknologiasta, markkinoinnista ja koulutuksesta sosiaali- ja terveyspalveluihin Pisimmällä Isossa-Britanniassa, Suomessa tekee tuloaan sekä palveluihin että toimeentuloturvaan?

15 Asiakkaan harkinta valokeilaan Kolme suuntaa: 1) Kuluttajuus ja valinnanmahdollisuudet: palveluseteli, henkilökohtainen budjetti, työnantajamalli 2) Osallisuus ja kumppanuus: asiakas yhteistoimijaksi 3) Velvoittavuus ja ehdollistavuus: aktivointi etuuden tai palvelun saantiin liittyvin ehdoin tai sanktioin

16 Harkintavalta työntekijöiden ja asiakkaiden ulkopuolella? Jonna Weckström: Yhteistä päätöksentekoa? Asiakkaiden kokemuksia osallisuudesta ja harkinnasta vammaispalvelujen järjestämisessä (2008) o o o o o o o o Asiakkaat pääosin tyytyväisiä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksiinsa. Myönteistä asioihin paneutuminen, kotikäynnit ja henkilökohtaiset kontaktit, kielteistä palvelujen hakemisen työläys ja hankaluudet. Osa asiakkaista koki, ettei heitä kuunneltu, ja vaikea vamma saattoi estää vuorovaikutusta. Asiakkaat eivät saa riittävästi tietoa palveluista. Asiakkaiden mielestä vammaispalvelun sosiaalityöntekijät eivät voi juuri käyttää harkintaa päätöksenteossa, vaan noudattavat sosiaaliviraston ohjeita. Sosiaalityöntekijän työkokemus ja argumentointikyky vaikuttavat lopputulokseen. Asiakkaat tietoisia määrärahasidonnaisten palvelujen budjettirajoitteista. (10 teemahaastattelua, kohderyhmänä helsinkiläiset vaikeavammaiset henkilöt, joille oli myönnetty vammaispalvelulain mukainen palveluasuminen omaan kotiin henkilökohtaisen avustajan turvin.)

17 Vammaisten henkilöiden osallisuus yhteiskunnassa jää vajaaksi Vaikeavammaisten elämäntilanteet ja kokemukset osoittavat, että osallisuus ei toteudu käytännössä samoin kuin eivammaisten kohdalla. Kyselytutkimus: työhön ja muihin yhteiskunnallisiin toimintoihin osallistumisen vähäisyys ja rajoitteet Teemahaastattelut: vammaisen omille valinnoille ja itsemääräämisoikeudelle on arkielämässä lukuisia esteitä Teemahaastattelut ja palvelusuunnitelmat: asiakkaat kuvaavat itseään osattomina, eivätkä palvelusuunnitelmat tue parhaalla mahdollisella tavalla osallisuutta ja toimijuutta. Mari Kivistö: Kolme ja yksi kuvaa osallisuuteen monimenetelmällinen tutkimus vaikeavammaisten ihmisten osallisuudesta toimintana, kokemuksena ja kielenkäyttönä (2014)

18 Koonnos: Harkintavalta vammaispalveluissa Poliittinen harkinta: lainsäädännön uudistus; lain tarkoitus, soveltamisala eri ihmisryhmiin, palvelutarpeiden arviointi, osallisuutta tukevat palvelut, normit ja ohjeet Ammatillinen harkinta: ohjeet, miten palvelutarpeiden arviointi ja palvelusuunnittelu toteutuvat, miten palvelut tarjotaan asiakkaille ja miten päätöksenteko niistä tapahtuu Asiakkaan harkinta: Mitä asioita asiakas harkitsee ja miten asiakkaan harkintaa tuetaan? Miten asiakas saa riittävän tiedon palveluista? Miten asiakas osallistuu palvelusuunnitteluun ja päätöksentekoon? Mitä asiakkaan harkintaa tukevia keinoja käytetään?

19 Kiitokset! Rajavaara, Marketta (2014) Ammattilaisten harkintavalta sosiaaliturvan edellytyksenä ja riskinä Rajavaara, Marketta (2014) Yksilöllisestä henkilökohtaiseksi? Henkilökohtaistaminen hyvinvointipolitiikan uudistusideana