Tiistai kello Nimenhuuto. 2. Päätösvaltaisuus

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 13/1999 vp Tiistai kello Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. E10/1999 vp Valtioneuvoston selvitys Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toimivallan laajentamisesta ulkoasiainministeriön kirje Ilmoitetaan, että suuri valiokunta on lähettänyt kirjeen valiokunnalle tiedoksi. 4. HE 3/1999 vp laiksi turvatarkastuksista tuomioistuimissa Jatkettu I käsittely Merkitään valiokuntaan saapuneeksi sisäasiainministeriön muistio LJL 1/1999 vp Lepäämässä oleva ehdotus Suomen perustuslaiksi (HE 1/1998 vp, PeVM 10/1998 vp) sekä LJL 2/1999 vp Lepäämässä oleva ehdotus laiksi Suomen perustuslain voimaantulojärjestelyistä (HE 75/1998 vp, PeVM 11/1998 vp) Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima mietintöluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely 6. U 87/1998 vp Euroopan komission ehdotus neuvoston asetukseksi Euroopan petostentorjunnan tutkimusviraston perustamisesta (Euroopan petostentorjunnan tutkimusvirasto), EU/141298/ käsittely valtiovarainministeriön muistio Ilmoitetaan, että suuri valiokunta on lähettänyt muistion valiokunnalle tiedoksi. ESITYSLISTA 13/1999 vp valtiovarainministeriön kirjeet 10.5., ja (2)

2 Ilmoitetaan, että suuri valiokunta on lähettänyt kirjeet valiokunnalle tiedoksi. Merkitään saapuneeksi professori Kaarlo Tuorin kirjallinen asiantuntijalausunto. Kuultavina: hallitusneuvos Raija Isotalo, valtiovarainministeriö lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusministeriö professori Mikael Hiden professori Juha Lappalainen Päätetään asian jatkokäsittelystä. 1. Muut asiat Vierailu suojelupoliisissa, Ratakatu 12, perjantaina klo Tapaaminen oikeusministeriön edustajien kanssa Smolnassa, Eteläesplanadi 6, tiistaina klo Seuraava kokous Seuraava kokous on perjantaina klo (2)

3 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee Euroopan komission ehdotusta Euroopan petostentorjunnan tutkimusviraston perustamisesta (U 87/1998). Asetusversio, jota suuren valiokunnan perustuslakivaliokunnalle osoittama lausuntopyyntö tarkoittaa, on komission päivätty ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteisasetukseksi. Asetusehdotuksen toimivaltaperuste on EY.n perustamissopimuksen 280 artikla, sellaisena kuin se on Amsterdamin sopimuksen voimaantulon jälkeen. Tämän artiklan 4 kohta kuuluu seuraavasti: "Neuvosto toteuttaa tämän sopimuksen 251 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen ja tilintarkastustuomioistuinta kuultuaan tarvittavat toimenpiteet yhteisön taloudellisten etujen suojaamiseksi petolliselta menettelyltä ja tällaisen menettelyn torjumiseksi tarkoituksena tehokkaan ja yhtäläisen suojelun tarjoaminen jäsenvaltioissa. Nämä toimenpiteet eivät koske kansallisen rikosoikeuden soveltamista tai kansallista oikeudenhoitoa." Asetusehdotukseen liittyy myös päivätty ehdotus neuvoston päätökseksi petosten, korruption ja muun yhteisön etuja vahingoittavan laittoman toiminnan torjunnassa tehtävien sisäisten tutkimusten edellytyksistä ja menettelysäännöistä. Valtiovarainministeriön päivätystä muistiosta ilmenee, että jotkin jäsenvaltiot ovat suhtautuneet varauksellisesti siihen, että viraston tutkimustoimivalta ulottuisi neuvoston jäseninä oleviin ministereihin samoin kuin neuvoston toimintaan osallistuviin suurlähettiläisiin ja muihin jäsenvaltioiden hallitusten edustajiin. Suuren valiokunnan lausuntopyynnön taustalla on saamani tiedon mukaan epäselvyys viraston toimivallan ja menettelyn suhteesta Suomen ministerivastuujärjestelmään. Petostentorjunnan tutkimusviraston toimivaltaan kuuluisivat yhtäältä ulkoiset tutkimukset, joilla tarkoitetaan jäsenvaltioissa ulkopuolisten taloudellisten toimijoiden luona tehtäviä tarkastuksia (3 art.), sekä sisäiset tutkimukset yhteisön omissa toimielimissä (4 art.). Valiokunnalle toimitettuihin asiakirjoihin kuuluva ehdotus neuvoston päätökseksi koskee neuvostossa toimeenpantavia sisäisiä tarkastuksia. Tämän

4 2 päätöksen 1 artiklan mukaan neuvoston jäsenet sekä jäsenvaltioiden edustajat ovat yhteistyössä viraston kanssa, kuitenkin niin, että yhteistyön on oltava sopusoinnussa Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten ja niiden soveltamista koskevien asiakirjojen kanssa. Asetusehdotuksen 9 artiklassa on säännökset tutkintakertomuksesta, jonka virasto laatii tutkimuksen valmistuttua (1 kohta). Artiklan 2 kohta sisältää määräykset kertomusten suhteesta jäsenvaltion lainsäädäntöön sekä sen mukaisiin kansallisiin hallinnollisiin ja oikeudellisiin menettelyihin. Kohta kuuluu seuraavasti: "Loppukertomuksia laadittaessa on otettava huomioon kyseessä olevan jäsenvaltion lainsäädäntöön sisältyvät menettelyvaatimukset. Tapauksissa, joissa on tarpeen turvautua jäsenvaltion hallinnollisiin ja oikeudellisiin menettelyihin, kertomukset on hyväksyttävä todisteeksi samalla tavoin ja samoin edellytyksin kuin kansallisten hallinnollisten tarkastajien laatimat hallinnolliset kertomukset. Viraston kertomuksia arvioidaan samojen sääntöjen perusteella kuin kansallisten tarkastajien laatimia hallinnollisia kertomuksia ja ne ovat samanarvoisia kuin kansallisten viranomaisten kertomukset." Ulkoisesta tutkimuksesta laadittu kertomus ja siihen liittyvä aineisto toimitetaan asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisille elimille (kohta 3), sisäisen tutkimuksesta laadittu kertomus puolestaan yhteisön asianomaiselle toimielimelle. Toimielin ryhtyy kertomuksen johdosta asianomaisiin kurinpidollisiin ja oikeudellisiin toimenpiteisiin ja informoi niistä petostentorjunnan tutkimusvirastoa (kohta 4). Jäsenvaltioiden ministerit voivat ymmärtääkseni joutua torjuntaviraston tutkimusten kohteeksi ainoastaan neuvostoa koskevien sisäisten tutkimusten yhteydessä. On kuitenkin selvää, että neuvostolla ei ole jäsenvaltioita edustavia ministereitä kohtaan käytettävissään sellaisia kurinpidollisia tai oikeudellisia toimenpiteitä, joihin asetusehdotuksen 9(4) kohdas- sa viitataan. Edellä lainattu tutkintakertomusten laatimista sekä niiden suhdetta jäsenvaltioiden kansallisiin menettelyihin sääntelevä koskeva asetusehdotuksen 9 artiklan 2 kohta taas koskee lähtökohtaisesti sekä ulkoista että sisäistä tarkastusta. Näin on periaatteessa ajateltavissa, että määräykset tulisivat sovellettaviksi myös Suomen valtioneuvoston jäsentä koskevaan kertomukseen. En kuitenkaan näe määräyksissä

5 ongelmia Suomen ministerivastuujärjestelmän kannalta. Määräykset edellyttävät, että tutkintakertomus olisi samanlaista esitutkinta- ja oikeudenkäyntiaineistoa kuin kansallisten tarkastusviranomaisten kuten valtiontalouden tarkastusviraston laatima aineisto. Tämän aineiston asemasta esitutkinnassa tai oikeudenkäynnissä ei ole erikseen säädetty sen paremmin yleisesti kuin erityisesti ministerivastuujärjestelmää koskien. Voidaan tosin huomauttaa siitä, että jäsenvaltioiden viranomaisten yleinen lpjaliteettivelvollisuus edellyttää, että nämä antavat asianomaisten painon petostorjuntaviraston tutkimuskertomukselle ja muulle aineistolle. On myös syytä kiinnittää huomiota asetusehdotuksen toimivaltaperustana olevaan EY:n perustamissopimuksen 280(4) artiklaan. Sen mukaan petostentorjuntaa tarkoittavat, asetuksella säänneltävät "toimenpiteet eivät koske kansallisen rikosoikeuden soveltamista tai kansallista oikeudenhoitoa". Myös arvioitavana olevan asetusehdotuksen 2 artiklassa on määräys, jonka mukaan viraston tutkimukset eivät vaikuta jäsenvaltioiden rikosoikeudelliseen toimivaltaan. Tämä koskee myös sitä rikosoikeudellista vastuuta, joka Suomessa toteutetaan ministerivastuujärjestelmän avulla. Toinen kysymys on, arvioiminen, voiko Suomen valtioneuvoston jäsen syyllistyä ministerivastuulaissa tarkoitettuun rikokseen toimiessaan Euroopan neuvoston jäsenenä. Tähän sinänsä kiinnostavan kysymykseen ei kuitenkaan liene syytä paneutua nyt käsiteltävän asian yhteydessä. Porthaniassa Kaarlo Tuori ^La^ -H

6 Mikael Hidén PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA KELLO Valtioneuvoston kirjelmä U 87/98 vp (Ehdotus neuvoston asetukseksi Euroopan petostentorjuntatutkintaviraston perustamisesta) Suuri valiokunta on lausuntopyynnössään ( ) viitannut valtiovarainministeriön kirjeeseen Tuossa kirjeessä on viitattu valtioneuvoston VJ 54 b :n mukaisesti eduskunnalle toimittamaan kirjelmään ehdotuksesta neuvoston asetukseksi Euroopan petostentorjunnan tutkimusviraston perustamisesta (U 87/98 vp). Ministeriön kirjeessä on samalla toimitettu myös ehdotus neuvoston päätökseksi yhteisöjen etuihin kohdistuvien petosten, lahjonnan ja muiden laittomien tekojen torjumiseksi tehtävien sisäisten tutkimusten edellytyksistä ja menettelysäännöistä. Suuren valiokunnan pöytäkirjamaininta näyttäisi viittaavan siihen, että lausuntopyyntö koskee em. asetusehdotusta. Jos olen ymmärtänyt tilanteen oikein, minulle toimitetuissa asiakirjoissa olevat ehdotukset neuvoston asetukseksi (EY, Euratom) Euroopan petostentorjunnan tutkimusviraston perustamisesta ja neuvoston asetukseksi petostentorjuntaviraston toteuttamista tutkimuksista eivät tähtää uusien toimivaltuuksien luomiseen unionin elimille, vaan kysymys on komissiolle jo kuuluvan kompetenssin siirtämisestä sitä varten komission yhteyteen muodostettavalle uudelle elimelle. Jos näin on, eivät noihin asetusehdotuksiin sisältyvät toimivaltajärjestelyt näyttäisi yleisesti ottaen vaativan valtiosäännön kannalta enempää huomiota. Niiden osalta voidaan viitata näkökohtiin, joita valiokunta esitti vuoden 1996 valtiopäivillä lausunnossaan (pevl 3/96 vp), joka koski ehdotusta neuvoston asetukseksi komission paikalla suorittamista tarkastuksista ja todentamisista Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten ja rikkomisten toteamiseksi. Voidaan myös viitata valiokunnan lausuntoon pevl 29/96 vp, joka koski ehdotusta asetukseksi Euroopan eläinlääkinnän ja kasvinsuojelun tarkastusviraston perustamisesta. Siinä valiokunta nimenomaan totesi, että jos kysymys oli pelkästään komissiolla

7 tarkastuksissa käytettävissä olevien toimivaltuuksien siirrosta, ei tarkastusviraston 2 perustaminen ollut merkityksellinen valtiosäännön kannalta. Valtiovarainministeriön päivätyn kirjeen mukana seuraavassa muistiossa onkin em. asetusehdotusten ohessa viitattu valtiosäännön kannalta mahdollisesti huomiota vaativana seikkana ehdotukseen neuvoston päätökseksi petosten, korruption ja muun yhteisöjen etuja vahingoittavan laittoman toiminnan torjunnassa tehtävien sisäisten tutkimusten edellytyksistä ja menettelysäännöistä. Tähän ehdotukseen liittyy ehdotus toimielinten väliseksi sopimukseksi petostentorjuntaviraston suorittamista sisäisistä tutkimuksista, johon puolestaan liittyy (toimielinkohtainen) "mallipäätös" tällaisten tutkimusten edellytyksistä ja yksi-tyskohtaisista säännöistä. Näissä päätöksissä tarkoitettujen tutkimusten mahdollinen ongelmallisuus valtiosäännön kannalta on siinä, että ko. tutkimukset voivat tulla koskemaan myös Euroopan unionin neuvoston jäseniä ja siis Suomen osalta valtioneuvoston jäseniä. Valtioneuvoston jäsenten saattaminen oikeudelliseen vastuuseen virkatoimistaan taas on meillä järjestetty erillisellä perustuslailla (MinVastL). Kun valtioneuvoston jäsen osallistuu maansa "ministeritason edustajana" (perustamissop. 146 art.) neuvoston kokouksiin, on ilmeistä, että kyseessä on MinVastL:n mielessä virkatoimen hoitaminen. Hänen syytteeseenpanemistaan tällaisen virkatoimen johdosta koskevat siten perustuslaintasoiset säännökset. Nämä pääasiassa MinVastLrssa olevat säännökset eivät toisaalta säätele sitä, minkälainen poliisitutkinta tai muu virallinen tutkinta asiassa on ehkä suoritettava ennenkuin päätös syytteen nostamisesta tai nostamatta jättämisestä voidaan tehdä. Poliisitutkinnan/esitutkinnan toimittaminen jää siten yleisten säännösten tai esim. oikeuskanslerin tai oikeusasiamiehen määräysten varaan. Järjestelmä ei tässä ole oikein selkeä. Sen yksityiskohtiin on uuden perustuslain myötä tulossa muutoksia. Tässä yhteydessä merkittävää on kuitenkin, että nykyinen perustuslaki tai uusi perustuslaki ei säädä mitään tutkinnan suorittamistapaa, vielä vähemmän jotakin yksinomaista tapaa. Tutkinnan suorit- tamisen erilaiset kysymykset voidaan siten jättää perustuslain alapuolella olevissa normeissa järjestettäväksi. Nyt puheena olevissa asetus- tai päätösehdotuksissa kaavaillut järjestelyt eivät toisaalta näytä sulkevan pois mitään kansallisia tutkintajärjestelyjä. Päinvastoin todetaan tutkimusten toteuttamista koskevan em. asetusehdotuksen 2 artiklassa, etteivät asetuksen

8 mukaiset tutkimukset vaikuta jäsenvaltioiden rikosprosessuaaliseen toimivaltaan ( päivätty versio). Kun perustuslaissa ei ole säädetty ministerien vastuuta koskevasta tutkinnasta ja kun toisaalta nyt ehdotetut järjestelyt eivät näytä oikeudellisesti sulkevan pois sellaisia kansallisia tutkintamenettelyjä, jotka muuten olisivat käytettävissä, ei ehdotettu järjestely näyttäisi aiheuttavan valtiosääntöoikeudellisia ongelmia. Edellä mainitusta yleisestä valtiosääntöoikeudellisesta arviosta poikkeava kysymys on, pidetäänkö suotavana, että valtioneuvoston jäsenen virkatoimiin unionin neuvoston jäsenenä voidaan virallisesti kohdistaa sellaista hallinnollista tutkimusta tai tapahtuneen lainmukaisuuden selvittämistä, jota ehdotuksessa tarkoitetaan. Kysymys voisi tässä olla järjestellyn tarkoituksenmukaisuudesta yleensä, mutta myös siitä, pidetäänkö ministerivastuun kannalta asianmukaisena, että kansallisten tutkintajärjestelyjen ohessa on olemassa ehdotetunkaltaisia järjestelyjä, jotka tosiasiassa voivat vaikuttaa kansalliseen tutkintaan. En ole pystynyt muodostamaan selvää kuvaa siitä, mitä kaikkea em. ehdotuksissa tarkoitettu tutkinta voi käytännössä tarkoittaa. Vaikka käytännön kysymyksiä ehdotuksen mukaisten tutkimusten ja oletetun MinVastL:n soveltamiseen liittyvän tutkinnan rajanvedoista ja päällekkäisyyksistä varmasti voisikin syntyä, en kuitenkaan osaa nähdä, että ehdotusten mukainen tutkinta voisi konkreettisessa tapauksessa muodostua haitalliseksi suomalaisen ministerivastuujärjestelmän ja siihen liittyvän tutkinnan kannalta. Vaikka em. tutkintajärjestelyjen lähtökohtaa pidettäisiinkin asiallisena, voivat ehdotukset yksityiskohdissa jättää sijaa huomautuksille. Minusta näyttää siltä, että säännökset on laadittu turhan väljiksi ja määrittelyt epätäsmällisiksi. Voi kuitenkin olla, että kyse on kulttuurieroista säädösten laatimisessa ja siitä, että en tunne käytetyille termeille tarkoitettuja merkityksiä.

9 Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle 2 Asia: Euroopan komission ehdotus neuvoston asetukseksi Euroopan petostentorjunnan tutkimusviraston perustamises ta (EU/141298/0831 ja U 87/1998 vp). Ehdotuksen suhde Suomen ministerivastuujärjestelmään. Petostentorjuntaviraston perustamisella on tarkoitus tehostaa Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin vaikut tavien petosten ja muiden taloudellisten väärinkäytösten hallinnollista tutkintaa. Viraston tehtävänä olisi suorittaa sekä ns. sisäiset tutkimukset yhteisöjen toimielimissä (asetusehdotuksen 4 art.) että nykyisin komission toimivaltaan kuuluvat ns. ulkoiset tutkimukset jäsenvaltioissa taloudellisten toimijoiden luona (asetusehdotuksen 3 art.). Tutkimusten suhde ministerivastuujärjestelmäämme voi nousta esille sikäli kuin viimemainitut ulkoiset tutkimukset sattuisivat kohdentumaan valtioneuvoston jäsenen toimintaan. Tutkintavirastoa koskevan ehdotuksen ja maamme ministeri vastuujärjestelmän välisen suhteen kannalta on olennaista, että ehdotus näyttäisi olevan ainakin ulkoisten tutkimusten osalta puhtaasti organisatorinen. Petostentorjuntaviraston perustamisella ei ole tarkoitus muuttaa komissiolle nykyisin kuuluvia toimivaltuuksia yhteisöjen toimielinten ulkopuolisiin toimijoihin kohdistuvissa ulkoisissa tarkastuksissa. Tarkastusten edellytykset ja yksityiskohtaiset toimintasäännöt pysyisivät ennallaan. Petostentorjuntavirasto vain tulisi tarkastusvaltuuksien käyttäjäksi. Näin myös tarkastustoiminnan suhde ministerivastuujärjestelmään näyttää pysyvän muuttumattomana ilman että uusi virasto toisi tullessaan tältä osin uusia ongelmia. Petostentorjuntavirastolle tuleva väärinkäytösten kontrollointi on yhteisöoikeudellisin normein säänneltyä hallinnollista valvontaa, jota koskevat keskeiset yhteisöoikeudelliset normit löytyvät ns. yhteisöpetosasetuksesta (EU:n neuvoston asetus 2988/95) ja paikan päällä suoritettavia tarkastuksia koskevasta asetuksesta (EU:n neuvoston asetus 2185/96). Väärinkäytösten mahdolliset rikosoikeudelliset seuraamukset sekä rikostutkinta- ja

10 oikeudenkäyntimenettelysääntelyt kuuluvat sen sijaan jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädäntövallan piiriin. Komission ja petostentorjuntaviraston tarkastustoiminta ei siten sellaisenaan kosketa myöskään ministerivastuujärjestelmäämme. Ei tosin voitane väittää, etteikö komission (ja tulevan viraston) valvontatoiminnan ja kansallisen rikosoikeudellisen järjestelmän välillä voisi olla ongelmia (samoin näyttää yhteisöpetosasetuksen hallinnollisten sanktioiden suhde ns. perinteiseen vahingonkorvausjärjestelmään vaikeasti hahmotettavalta). Olennaista nähdäkseni kuitenkin on, ettei ehdotetun viraston perustaminen muuta tarkastustoiminnan ja kansallisen rikosoikeudenhoidon suhdetta koskevaa normatiivista tilannetta, joka säilyy mahdollisine ongelmineen kaikkineen ennallaan. Jos ongelmia on, ne ovat viraston perustamisesta riippumattomia. Helsingissä Juha Lappalainen professori, Helsinki