Lausunto nro 6/2014. (annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 325 artiklan nojalla)

Transkriptio

1 Lausunto nro 6/2014 (annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 325 artiklan nojalla) ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 muuttamisesta prosessuaalisten takeiden valvojan tehtävän perustamiseksi 12, rue Alcide De Gasperi L-1615 Luxembourg T (+352) E eca-info@eca.europa.eu eca.europa.eu

2 2 EUROOPAN UNIONIN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN, joka ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 325 artiklan 4 kohdan, ottaa huomioon komission ehdotuksen 1, ottaa huomioon edellä mainittua ehdotusta koskevan Euroopan parlamentin lausuntopyynnön, jonka tilintarkastustuomioistuin vastaanotti 16. heinäkuuta 2014, ottaa huomioon edellä mainittua ehdotusta koskevan neuvoston lausuntopyynnön, jonka tilintarkastustuomioistuin vastaanotti 25. heinäkuuta 2014, ON ANTANUT SEURAAVAN LAUSUNNON: Johdanto 1. Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) on Euroopan komission pääosasto, mutta se vastaa tutkimustoiminnastaan riippumattomasti 2. OLAF toteuttaa hallinnollisia tutkimuksia. Se ei ole oikeus- eikä poliisiviranomainen. Se on kuitenkin valtuutettu toimittamaan raporttinsa suoraan kansallisille viranomaisille jatkotoimia silmällä pitäen. 2. Petosten, lahjonnan ja unionin taloudellisia etuja haittaavan muun laittoman toiminnan torjuntaan liittyviä OLAFin tutkimuksia on lokakuusta 2013 alkaen säännelty osittain muutetulla säädöskehyksellä 3. Asetus (EU, Euratom) N:o 883/ COM(2014) 340 lopullinen, 11. kesäkuuta Komission päätös 1999/352/EY, EHTY, Euratom, tehty 28 päivänä huhtikuuta 1999, Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) perustamisesta (EYVL L 136, , s. 20). Uusi OLAF-asetus ei yksin riitä OLAFin tutkimustoiminnan perustaksi. Lokakuussa 2013 tehdyn uudistuksen jälkeenkin myös muut oikeudelliset perustat ovat edelleen tarpeen, jotta OLAFilla olisi valtuudet tehdä tutkimuksia erityisissä tapauksissa, joita ovat sekä ulkoiset tutkimukset jäsenvaltioissa että sisäiset tutkimukset EU:n toimielimissä, elimissä ja laitoksissa. Tähän tarvitaan mm. komission paikan päällä suorittamista tarkastuksista ja

3 3 (jäljempänä OLAF-asetus ) korvasi kaksi asetusta 5, jotka olivat olleet voimassa OLAFin perustamisvuodesta 1999 alkaen. 3. Lausunnon aiheena olevalla komission ehdotuksella pyritään vahvistamaan tutkimusten kohteina olevien henkilöiden (OLAF-asetuksessa asianomaiset henkilöt ) prosessuaalisia takeita. Komissio ehdottaa, että perustetaan prosessuaalisten takeiden valvoja (jäljempänä valvoja ), jolla on kaksi tehtävää: 6 a) käsitellä asianomaisten henkilöiden tekemiä kanteluja, joissa väitetään, että heidän OLAF-asetuksessa säädettyjä prosessuaalisia takeita on loukattu, ja esittää OLAFin pääjohtajalle kanteluja koskevia suosituksia, jotka eivät ole sitovia b) antaa OLAFille lupa tutkia EU:n toimielimen jäsenen EU:n toimielimen tiloissa sijaitseva työtila sisäisessä tutkimuksessa tai jäljentää asiakirjoja tai kopioida muunlaisia työtiloissa sijaitsevia tietotallenteita. 4. Komissio ehdottaa, että Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio nimittävät yhteisymmärryksessä valvojan ja hänen sijaisensa, jotka hoitavat tehtäviään täysin riippumattomasti. todentamisista Euroopan yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten ja muiden väärinkäytösten estämiseksi 11 päivänä marraskuuta 1996 annettua neuvoston asetusta (EY, Euratom) N:o 2185/96 (EYVL L 292, , s. 2) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 883/2013, annettu 11 päivänä syyskuuta 2013, Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/1999 ja neuvoston asetuksen (Euratom) N:o 1074/1999 kumoamisesta (EUVL L 248, , s. 1). Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1073/1999 ja neuvoston asetus (Euratom) N:o 1074/1999 (EUVL L 136, ). OLAF-asetuksen 2 artiklan 5 kohdan mukaisesti asianomaisella henkilöllä tarkoitetaan henkilöä tai talouden toimijaa, jonka epäillään syyllistyneen petokseen, lahjontaan tai unionin taloudellisia etuja vahingoittavaan muuhun laittomaan toimintaan ja joka siksi on OLAFin tutkimuksen kohteena.

4 4 5. Tilintarkastustuomioistuin arvioi komission ehdotusta lausunnoissa nro 6/ ja nro 8/ esittämiensä suositusten pohjalta. Suositukset perustuvat erityiskertomukseen nro 2/2011 sisältyviin havaintoihin OLAFin hallinnoinnista 9. Vuoden 2013 uudistuksen täytäntöönpanoprosessi on edelleen käynnissä, minkä vuoksi uusista säännöistä on saatu vain vähän relevanttia kokemusta. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin ei voi vielä tässä yhteydessä ottaa huomioon sitä, miten uudet säännöt vaikuttavat OLAFin toimintaan. Meneillään olevien OLAFin tutkimusten laillisuuden riippumaton valvonta 6. Kun tilintarkastustuomioistuinta kuultiin komission vuonna 2011 tekemästä ehdotuksesta OLAF-asetuksen muuttamiseksi 10, se toi esille, että meneillään olevien OLAFin tutkimusten laillisuuden valvonnan on oltava riippumatonta. Jotta valvonta olisi vaikuttavaa, valvojan on oltava OLAFista riippumaton elin tai henkilö, jolla on valtuudet antaa sitovia lausuntoja. Tilintarkastustuomioistuin ehdotti tuolloin, että perustetaan tarkastuksen vastuuhenkilön tehtävä. OLAFin pääjohtajan ei pitäisi nimittää vastuuhenkilöä eikä tehtävään nimitettävän henkilön pitäisi työskennellä pääjohtajan alaisuudessa Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti siihen, että nykyisessä komission ehdotuksessa valvojan riippumattomuus OLAFista taattaisiin siten, että valvoja nimitetään ja tarvittaessa vapautetaan tehtävistään toimielinten välisellä EUVL C 254, , s. 1. EUVL C 383, , s. 1. EUVL C 124, , s. 9. Ks. lausunnon nro 6/2011 kohdat 15 ja Tilintarkastustuomioistuin suositti, että ehdotettua tarkastuksen vastuuhenkilöä ei velvoitettaisi ainoastaan antamaan sitovia lausuntoja asianomaisten henkilöiden pyynnöstä vaan lisäksi hänellä olisi oltava valtuudet antaa kyseisenlaisia lausuntoja kaikissa tapauksissa, joissa OLAFin pääjohtaja aikoo toimittaa tietoja kansallisille oikeusviranomaisille tai joissa tutkimukset kestävät yli kaksi vuotta.

5 5 prosessilla. Ulkoisen valvontatoiminnon käyttöönotto olisi suuri parannus verrattuna nykyiseen meneillään olevien yksittäisten tutkimusten valvontamenettelyyn, joka on pelkkä sisäinen mekanismi Komissio ehdottaa asetusehdotuksen 9 c artiklan 1 alakohdassa, että valvojan ja tämän sijaisen tehtäviin hakevien ehdokkaiden olisi oltava soveltuvia ja päteviä. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että asetuksessa säädetään, että valvoja ja hänen sijaisensa valitaan henkilöistä, joiden riippumattomuudesta ei ole epäilystä ja joilla on tuomarin virkaan nimitetyiltä henkilöiltä vaadittu pätevyys. 9. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että valvojan riippumattomuutta lisätään. Toisin kuin asetusluonnoksen 9 c artiklan 1 alakohdassa säädetään, valvojan ja hänen sihteeristönsä ei tulisi olla hallinnollisesti komission eikä muiden hänen nimittämiseensä osallistuneiden toimielinten yhteydessä. Valvojalle olisi osoitettava riittävästi henkilöstöä, jotta hän voisi hoitaa tehtäviään vaikuttavalla tavalla. Valvojalle ja hänen sihteeristölleen osoitetut määrärahat olisi otettava niille varattuun budjettikohtaan. Valvojan toiminnan laajuus neuvonantajana 10. Tilintarkastustuomioistuin totesi lausunnossa nro 6/2011, että meneillään olevien tutkimusten valvonta on välttämätöntä erityisesti tapauksissa, joissa asianomaiset henkilöt eivät saa ilmoitusta heihin kohdistuvasta tutkinnasta, koska tutkimusten on tarkoitus säilyä luottamuksellisina. Komission ehdotuksessa valvojan on pakko puuttua ainoastaan tapauksiin, joissa asianomainen henkilö tietää olevansa tutkimuksen kohteena ja on tehnyt kantelun tutkimukseen sisältyvien toimenpiteiden takia. 12 OLAFin pääjohtajan on OLAF-asetuksen 17 artiklan 7 kohdan mukaisesti otettava käyttöön sisäinen neuvoa-antava ja valvontamenettely, oikeudellinen tarkastus mukaan lukien.

6 6 11. Valvoja ei kuitenkaan voi puuttua oma-aloitteisesti tilanteisiin, joissa asianomaiselle henkilölle ei ole ilmoitettu tutkimuksesta. OLAF-asetuksen 9 artiklan mukaisesti OLAF vapautetaan tietyissä olosuhteissa velvoitteestaan ilmoittaa asianomaiselle henkilölle, että hän on tutkimuksen kohteena, ja velvoitteestaan antaa asianomaiselle henkilölle mahdollisuus esittää huomautuksia itseään koskevista tiedoista ennen kuin hänestä tehdään päätelmiä, joissa hänet mainitaan nimeltä. Tästä seuraa, että valvoja ei komission ehdotuksen mukaan voisi puuttua kaikkiin tapauksiin, joissa tärkeimpien 9 artiklassa säädettyjen prosessuaalisten takuiden soveltaminen keskeytetään tutkimuksen aikana. 12. Valvojan toiminnan laajuutta rajoittaa myös se, että komission ehdotuksen mukaan hän käsittelisi ainoastaan OLAF-asetuksen 9 artiklassa säädettyjen prosessuaalisten takeiden noudattamista. Asetuksen muissa artikloissa on kuitenkin säännöksiä (esim. 10 artikla, jonka mukaan pääjohtajan on varmistettava, että yleisölle annetaan tapauksista tietoja neutraalilla ja puolueettomalla tavalla), joiden noudattamatta jättäminen voi johtaa siihen, että asianomaisen henkilön oikeudet rajoittuvat vakavalla tavalla. Lisäksi on olemassa riski, että OLAFin tutkintatoimenpiteet saattaisivat myös rajoittaa niiden luonnollisten henkilöiden tai talouden toimijoiden oikeuksia, joiden ei katsota olevan asianomaisia henkilöitä mutta joilla on tutkittaviin tapauksiin muita yhteyksiä (heitä esim. kuulustellaan todistajina). 13. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että valvojalla on oltava valtuudet käsitellä meneillään olevien OLAF-tutkimusten yhteydessä kaikkia niitä tapauksia, joiden osalta väitetään, että EU:n laeissa säädettyjä perusoikeuksia ja prosessuaalisia takeita on loukattu. Tapauksissa, joissa OLAF poikkeaa velvoitteestaan ilmoittaa asianomaiselle henkilölle meneillään olevasta tutkimuksesta, olisi vaadittava, että pääjohtaja pyytää valvojalta neuvoa. Valvojalta tiettyihin tutkintatoimenpiteisiin pyydettävä ennakkolupa 14. Tilintarkastustuomioistuin suhtautuu myönteisesti siihen, että komission ehdotuksen mukaan OLAFin pääjohtajan on saatava ensin valvojalta lupa, kun OLAF

7 7 aikoo käyttää valtuuksiaan tutkia EU:n toimielimen jäsenen työtilat kyseisessä toimielimessä sisäisen tutkimuksen aikana tai jäljentää asiakirjoja tai kopioida muunlaisia työtiloissa sijaitsevia tietotallenteita. 15. Komission mukaan valvojan olisi arvioitava objektiivisesti OLAFin suunnitteleman tutkintatoimenpiteen laillisuutta ja sitä, voitaisiinko samaan tavoitteeseen päästä vähemmän yksityisyyteen puuttuvilla menetelmillä. Tilintarkastustuomioistuin on suhteellisuuden ja tasavertaisen kohtelun periaatteiden mukaisesti vakuuttunut siitä, että arviointi olisi vaadittava paitsi EU:n toimielinten jäsenten myös tutkimuksen kohteena olevien EU:n toimihenkilöiden tai talouden toimijoiden osalta Työtilojen tutkimisen lisäksi OLAFin tutkimusten aikana saattaa esiintyä muita tilanteita, jotka myös voivat rajoittaa vakavalla tavalla asianomaisten henkilöiden oikeuksia, erityisesti kun asianomaisesta henkilöstä annetaan tietoja kansallisille oikeusviranomaisille tai kun tutkimuksen pitkäaikainen kesto luo epävarmuutta. 17. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että valvojalta olisi saatava aina kirjallinen ennakkolupa, kun OLAF aikoo suorittaa tarkastuksia tai todentamisia paikan päällä. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että ennakkolupa olisi myös vaadittava kaikissa tapauksissa, joissa a) OLAFin pääjohtaja aikoo OLAF-asetuksen 4 artiklan 6 kohdan mukaisesti lykätä tiedon antamista toimielimelle, johon asianomainen henkilö kuuluu b) OLAF aikoo OLAF-asetuksen 9 artiklan 4 kohdan mukaisesti tehdä asianomaista henkilöä nimeltä mainitsevia päätelmiä ennen kuin se antaa henkilölle tilaisuuden esittää huomautuksia häntä koskevista tosiseikoista 13 OLAF voi tehdä asetuksessa (Euratom, EY) N:o 2185/96 vahvistettujen säännösten ja menettelyjen mukaisesti paikan päällä suoritettavia tarkastuksia ja todentamisia talouden toimijoiden tiloissa.

8 8 c) OLAF aikoo antaa asianomaisesta henkilöstä tietoja kansallisille oikeusviranomaisille d) OLAF aikoo käyttää tutkimukseen yli kaksi vuotta. 18. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että OLAF-asetuksessa säädettäisiin, että edellä mainitut tapaukset ovat toimia, jotka saattaisivat vaikuttaa haitallisesti asianomaiseen henkilöön. Tällaisen säännöksen sisällyttäminen antaisi asianomaiselle henkilölle mahdollisuuden pyytää EU:n tuomioistuimia tarvittaessa hyväksymään käyttöön väliaikaisia suojaavia toimenpiteitä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä takaisi OLAFin tutkimusten laillisuuden ja suojaisi asianomaisen henkilön perusoikeuksia. Johtopäätös 19. Tilintarkastustuomioistuin pitää unionin taloudellisten etujen suojaamista sekä petosten, lahjonnan ja muun laittoman toiminnan torjuntaa erittäin tärkeänä, jotta kansalaiset luottaisivat EU:n toimielimiin ja perustavaa laatua oleva hyvä hallintotapa toteutuisi. Tämä edellyttää, että OLAF on vahva ja toimii vaikuttavasti ja että kaikilla uudistuksilla varmistetaan, että vahvuus säilyy ja kasvaa eikä heikkene. 20. Yksilön oikeuksien suojaaminen ja täten OLAFin tutkimuksen kohteena olevien henkilöiden vahvat prosessuaaliset takeet ovat olennaisen tärkeitä. Kokemus on osoittanut, että kaikissa aiheellisissa tutkimuksissa voi olla paljon haittaa siitä, että yksilön oikeuksien kunnioittamisen turvaavat toimet ovat riittämättömät. 21. Tae siitä, että yksilön oikeuksia kunnioitetaan täysimääräisesti, ei ainoastaan lisää OLAFin mainetta oikeusvaltioperiaatetta noudattavana EU:n virastona, vaan se on ratkaisevan tärkeää OLAFin tutkimusten lopullisen vaikuttavuuden kannalta. Tilintarkastustuomioistuimen tässä lausunnossa ehdottamilla muutoksilla pyritään lisäämään OLAFin tutkimusten vaikuttavuutta.

9 9 Tilintarkastustuomioistuin on hyväksynyt tämän lausunnon Luxemburgissa 23. lokakuuta 2014 pitämässään kokouksessa. Tilintarkastustuomioistuimen puolesta Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA presidentti