GOVERNANCE. Hallinnan uusia ulottuvuuksia. Tampereen yliopisto johtamiskorkeakoulu

Transkriptio

1 Tampereen yliopiston vuoden 2015 hallintotieteiden valintakokeen ennakkoaineisto GOVERNANCE Hallinnan uusia ulottuvuuksia Toimittanut Ilari Karppi Tampereen yliopisto johtamiskorkeakoulu 2015

2 Governance hallinnan uusia ulottuvuuksia Toim. Ilari Karppi Copyright 2015 Tampereen yliopisto, kirjoittajat ISBN Tampereen yliopisto Johtamiskorkeakoulu Tampere 2015

3 Sisältö Hallintotieteet Tampereen yliopistossa 1 Jouni Häkli & Ilari Karppi Demokratia ja ihmisoikeudet kansainvälistyvässä Suomessa valtiosäännön perus- 3 periaatteiden näkökulmasta Pauli Rautiainen & Jukka Viljanen Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja 10 tulevaisuus Jukka Viljanen & Heta Heiskanen Suomalainen demokratia yhteisöllisen tahdon ja yhteisöllisen järjen näkökulmasta 34 Pauli Rautiainen Hallintotiede 47 Jari Stenvall, Jan-Erik Johanson, Elias Pekkola & Klaus af Ursin Byrokratia modernin hallinnan muotona 54 Juha Vartola Tulosjohtaminen ja tuloksellisuuden tavoittelu 74 Ismo Lumijärvi Älykkäiden julkisorganisaatioiden aika 80 Petri Virtanen & Jari Stenvall Talouden hallinta ja johtaminen julkisessa toiminnassa 91 johdatus julkisen talousjohtamisen näkökulmaan Jarmo Vakkuri, Lasse Oulasvirta, & Jan-Erik Johanson Oikeudenmukainen kuntatalous 97 Lotta-Maria Sinervo, Pentti Meklin & Jarmo Vakkuri Valtion talouden strateginen ohjaus ja hallinta 107 Jan-Erik Johanson, Lasse Oulasvirta & Jarmo Vakkuri Ympäristöpolitiikka ja aluetiede oivaltavaa ongelmanratkaisua 127 Jouni Häkli Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 131 Yrjö Haila, Tanja Helle, Ari Jokinen, Helena Leino, Nina Tynkkynen & Maria Åkerman Alueiden hallinta ja politisoituminen 166 Jouni Häkli Johtamista ja kehittämistä kunnissa ja alueilla 184 Arto Haveri, Ilari Karppi & Markku Sotarauta Legitimaation lähteet metropolirakenteissa 188 Helena Härkönen, Inga Nyholm, Arto Haveri & Jenni Airaksinen Aluekehittämisen kehityskaari Suomessa ja peruskäsitteet 215 Markku Sotarauta Yhdyskuntien kehittäminen aluekehittämisenä: tekniikkaa ja taitoisuutta 231 Ilari Karppi

4 Kirjoittajat Jenni Airaksinen Yrjö Haila Arto Haveri Heta Heiskanen Tanja Helle Jouni Häkli Helena Härkönen Jan-Erik Johanson Ari Jokinen Ilari Karppi Helena Leino Ismo Lumijärvi Pentti Meklin Inga Nyholm Lasse Oulasvirta Elias Pekkola Pauli Rautiainen HT, kunta- ja aluejohtamisen yliopistonlehtori FT, ympäristöpolitiikan professori emeritus HT, kunnallispolitiikan professori HM, tohtoriopiskelija, julkisoikeus YTM, ympäristöpolitiikan yliopisto-opettaja HT, aluetieteen professori YTM, tutkija, kunta- ja aluejohtaminen VTT, hallintotieteen professori HT, dosentti, yliopistotutkija HT, dosentti, aluetieteen yliopistonlehtori HT, dosentti, ympäristöpolitiikan yliopistonlehtori HT, hallintotieteen professori emeritus HT, kunnallistalouden professori emeritus HT, neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö HT, finanssihallinnon ja julkisyhteisöjen laskentatoimen professori HT, hallintotieteen yliopisto-opettaja HT, julkisoikeuden yliopistotutkija Lotta-Maria Sinervo HT, julkisen talousjohtamisen yliopistonlehtori Markku Sotarauta Jari Stenvall Nina Tynkkynen Klaus af Ursin Jarmo Vakkuri Juha Vartola Jukka Viljanen Petri Virtanen Maria Åkerman HT, aluetieteen professori HT, hallintotieteen professori HT, dosentti, yliopistotutkija, kieli- käännös- ja kirjallisuustieteiden yksikkö HT, hallintotieteen yliopistonlehtori HT, kunnallistalouden professori HT, hallintotieteen professori emeritus HT, julkisoikeuden yliopistonlehtori VTT, julkisen talousjohtamisen professori HT, luonnonvarapolitiikan professori, Itä-Suomen yliopisto

5 Hallintotieteet Tampereen yliopistossa Jouni Häkli & Ilari Karppi Tampereen yliopisto tarjoaa Suomen monipuolisimman kattauksen hallintotieteiden opintoja. Alan historia Tampereella on yhtä mittava kuin yliopiston itsensä. Niiden kasvu nykyisiin mittoihinsa kytkeytyy suomalaisen hyvinvointivaltion rakentumiseen 1960-luvulta lähtien. Myöhempien vuosikymmenten myötä hallintotieteiden opetuksen ja tutkimuksen kohteiksi ovat tulleet esimerkiksi hallinnon ja hallinnan eurooppalaiset ulottuvuudet, ympäristökysymykset, osaamis- ja innovaatiopolitiikka, ihmisoikeudet ja alueellisten identiteettien rakentuminen. Tämän laaja-alaisen tarjonnan mahdollistaa hallintotieteiden ryhmittyminen viideksi temaattiseksi opintosuunnaksi, jotka ovat hallintotiede, julkinen talousjohtaminen, julkisoikeus, kuntaja aluejohtaminen sekä ympäristöpolitiikka ja aluetiede. Hallintotieteiden opetus ja tutkimus eivät kuitenkaan karsinoidu opintosuuntarajojen mukaisesti, vaan opintojaksoja ja tutkimushankkeita toteutetaan yhteistyössä. Opiskelijalle hallintotieteiden tutkinto-ohjelma tarjoaa innovatiivisia, valmiita opinkappaleita haastavia näkökulmia hallinnon muuttuviin ulottuvuuksiin ja niiden tutkimiseen. Haluamme perehdyttää opiskelijamme monipuolisesti yhteiskunnan ja sen organisaatioiden johtamisen kysymyksiin. Eri näkökulmien tuominen yhteen on tärkeää, sillä hallinnon taloudelliset tai oikeudelliset perusteet ovat voimakkaassa riippuvuussuhteessa esimerkiksi ympäristökysymysten politisoitumiseen, metropolialueiden muutoksiin tai rakennemuutoksen kourissa olevien teollisuusalueiden kehitykseen. Tämä valintakoemateriaali on koostettu Tampereen yliopiston hallintotieteiden parissa työskentelevien opettajien, tutkijoiden ja merkittävien yhteistyökumppaneiden voimin. Se avaa kattavan näkökulman siihen yhteiskunnan ja erilaisten hallintaprosessien moninaisuuteen, jonka kohtaamiseen haluamme opiskelijamme valmistaa. Kaikki kokoelmassa olevat tekstit on julkaistu aiemmin, joskin osaa niistä on muokattu ja ajantasaistettu, jopa käytännössä kirjoitettu uudelleen tätä julkaisua varten. Tämän vuoksi jul-

6 2 Häkli & Karppi kaisu ei muodosta yhtä tamperelaisen hallintotieteen ohjelmajulistukseksi tarkoitettua kokonaisuutta. Pikemminkin se antaa näytteitä viiden opintosuunnan tavoista tulkita, lähestyä ja esittää kysymyksiä ajankohtaisista ilmiöistä. Samalla se piirtää kuvaa tamperelaisista hallintotieteistä kaikessa laajuudessaan ja monialaisuudessaan, joka parhaimmillaan on myös ja ennen muuta yliopistollista moniäänisyyttä. Hallintotieteet ovat avainroolissa Tampereen yliopiston ydintehtäviin nähden. Tutkinto-ohjelman läpileikkaavana teemana on julkisen ja yksityisen sektorin toimijoiden yhteispeli sekä näitä sektoreita yhdistävillä rajapinnoilla syntyvät uudenlaiset toimintamallit ja toimijuudet. Tämä usein nopeassakin muutoksessa oleva ympäristö synnyttää tarpeen uudenlaisille asiantuntijarooleille, jotka tuskin vastaavat perinteisiä käsityksiä staattisella julkisella sektorilla työskentelevistä viranhaltijoista. Edistämme opiskelijoiden valmiuksia toimia uudenlaisina asiantuntijoina tukemalla yksilöllisten opintopolkujen rakentamista. Niihin voidaan sovittaa esimerkiksi ulkomailla suoritettu työharjoittelu tai vaihto-opintojakso, joka omalta osaltaan laajentaa näkemystä erilaisista ja eri ympäristöissä kohdattavista kehittämishaasteista sekä mahdollisista tavoista vastata niihin. Tampereen yliopisto kannustaa kaikkia opiskelijoitaan kansainvälisyyteen muun muassa tarjoamalla monipuolisia kieliopintoja, yhä enemmän vieraskielistä opetusta sekä apurahoin tuettuja mahdollisuuksia opiskeluun ja harjoitteluun ulkomailla. Tampereen yliopiston tutkinto-ohjelmiin on mahdollista sisällyttää kansainvälistymiskokonaisuus, johon on mahdollista koota ulkomailla suoritetut opinto- tai harjoittelujaksot, kieliopinnot, Tampereen yliopiston tai muiden suomalaisten yliopistojen järjestämä vieraskielinen opetus, kansainvälinen toiminta ylioppilaskunnassa ja suomenkieliset opintosuoritukset, joissa on kansainvälistäviä elementtejä. Seuraamme säännöllisesti hallintotieteistä valmistuneiden sijoittumista työelämään. Siksi tiedämme, että hallintotieteiden tutkinto-ohjelmasta valmistuneet opiskelijat ovat kilpailukykyisiä ja kysyttyjä asiantuntijoita niin kansallisen kuin kansainvälisenkin tason johto- ja asiantuntijatehtävissä. Alumnimme työskentelevät niin julkisella, yksityisellä kuin järjestösektorillakin. Tyypillisimmin työllistytään ministeriöihin, kunnallishallintoon ja erilaisiin aluekehittämisen tehtäviin, mutta myös Euroopan unionin, kansainvälisten järjestöjen sekä yritysten palvelukseen. Tervetuloa hallintotieteiden valintakokeisiin Tampereelle !

7 Demokratia ja ihmisoikeudet kansainvälistyvässä Suomessa valtiosäännön perusperiaatteiden näkökulmasta Pauli Rautiainen & Jukka Viljanen Johdanto Valtiosääntöoikeus on julkisoikeuden ytimessä oleva koko oikeusjärjestyksen perustavimpia kysymyksiä tarkasteleva ja määrittävä oikeudenala. Koska oikeusjärjestykset ovat pitkälti valtiollisia järjestyksiä, valtiosääntöoikeudella on vahva kytkentä valtioon ja sen puitteissa tapahtuvan julkisen vallankäytön sääntelyyn. Jo oikeudenalan suomenkielinen nimikin valtiosääntöoikeus ilmaisee selkeän kytköksen valtion ja sen oikeuden välillä. Terminä se eroaa esimerkiksi englanninkielisestä vastineestaan constitutional law, joka taas ilmaisee osuvasti valtiosääntöoikeuden toista olennaista piirrettä: sen konstitutiivista, perustavanlaatuista luonnetta. Valtiosääntöoikeus sääntelee julkisen vallan oikeudellisia perusteita. Oikeudenalana se läpäisee koko oikeusjärjestyksen ja sen muodostaman pohjan varaan rakentuu oikeudellisesti koko nykyaikainen demokraattinen valtiojärjestelmä. Valtiosääntöoikeus niveltää yhteen poliittisen järjestelmän ja oikeusjärjestyksen. Se määrittää niitä prosesseja, joissa poliittinen muuntuu oikeudelliseksi. Valtiosääntöoikeuden keskeisenä teemana on perustuslainmukaisuus ja sen ylläpitäminen niin lainsäätämisessä ja lainsoveltamisessa kuin yleisemminkin kaikkialla yhteiskunnassa. Perustuslainmukaisuuden vaatimuksen vaikutus yltää jopa yksityisten keskinäissuhteiden alueelle. Valtiosääntöoikeus tarkastelee valtiollisen järjestelmän perusrakennetta niin valtiovallan käytön kuin yksilön oikeusaseman näkökulmista. Aikaisemmin valtiosääntöoikeudellista tarkastelua dominoi institutionaalinen painotus. Nykyisessä valtiosääntöoikeudellisessa tarkastelussa yksilöiden oikeuksia eli perus- ja ihmisoikeuksia tarkasteleva näkökulma on noussut ansaitsemaansa asemaan. Samoin kansainvälinen vuorovaikutus on saanut vakiintuneen aseman kaikessa julkisoikeudellisessa tutkimuksessa. Puhtaasti kansallisen julkisoikeudellisen tutkimuksen sijasta oikeudellisista ilmiöistä käytävässä keskustelussa on entistä enemmän löydettävissä kytkentöjä kansainvälisellä tasolla käytyyn keskusteluun. Tällaisen kehitystrendin taustalla on usein se, että oikeudelliset ongelmat eivät ole riippuvaisia valtiollisista rajoista. Samoja oikeudellisesti relevantteja ilmiöitä kuten esimerkiksi terrorismin torjuntaa harjoitetaan eri puolilla maailmaa. Tämän vuoksi jopa kansallisella tasolla tehdyt oikeudelliset tulkinnat leviävät aivan toisella vauhdilla kuin aikaisemmin osaksi myös suomalaista oikeusjärjestystä. Eduskunnan oikeusasiamiehen eri viranomaisilta vaatima selvitys CIA-lennoista on kuvaava esimerkki siitä, että suomalaiset viranomaisetkin joutuvat miettimään suhdettaan muiden maiden tekemiin vakaviin ihmisoikeusloukkauksiin.

8 4 Rautiainen & Viljanen Suomen valtiollisen järjestelmän perusteet on vahvistettu maaliskuussa 2000 voimaan astuneessa perustuslaissa, joka kiteyttää valtiosääntömme perusratkaisut. Uudella perustuslailla kumottiin vuoden 1919 hallitusmuoto sekä kolme muuta aiemmin voimassa ollutta perustuslaintasoista säädöstä. Perustuslakiuudistus ei kuitenkaan merkinnyt valtiosäännön kaiken kattavaa katkoksenomaista uudistamista, vaan uusi perustuslaki rakentuu monilta osin aiemman perinteen varaan. Rakenteellisesti Suomen valtiollinen järjestelmä perustuu edustukselliseen demokratiaan valtiollisella ja kunnallisella tasolla. Edustuksellista demokratiaa täydentävät muun muassa perustuslaissa säädetyt neuvoa-antava kansanäänestys ja kansalaisaloite. Perustuslain mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Näin valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden, yksilön vapaudet ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Valtiosääntö velvoittaa julkisen vallan turvaamaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen. Käytännössä ei riitä, että julkinen valta on vain puuttumatta perus- ja ihmisoikeuksiin, vaan sen tulee toimia aktiivisesti yksilön oikeuksien suojaamiseksi tai edellytysten luomiseksi oikeuksien käyttämiselle. Nykyoloissa on kuitenkin muistettava, etteivät oikeusjärjestyksen perustavimmatkaan kysymykset ole kansallisvaltioiden yksinomaisessa päätösvallassa. Valtioiden solmimien kansainvälisten sopimusten verkostot asettavat yhä pidemmälle meneviä rajoja ja reunaehtoja kansallisille valtiosäännöille. Näin ollen valtiosääntöoikeuskaan ei ole vain kansallista oikeusjärjestystä tarkasteleva oikeudenala, vaan sillä on vahvoja kansainvälisiä kytkentöjä. Tämän johdantotekstin tarkoituksena on, että lukija tunnistaa valtiosäännön perusperiaatteiden ja seuraavissa kahdessa julkisoikeudellisessa artikkelissa käsiteltävien kysymysten yhteydet. Teksti pohjautuu Pekka Länsinevan ja Pauli Rautiaisen kirjoittamaan artikkeliin Julkisoikeus Pekka Nykäsen toimittamassa teoksessa Johdatus oikeusjärjestykseen (Tampereen yliopisto 2013), joka on oppikirjana Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulun oikeudellisten aineiden johdantokurssilla. Molemmat tätä johdantotekstiä seuraavat artikkelit sijoittuvat oikeuden ja politiikan rajapinnalle. Ne liittyvät aihepiiriltään Tampereen yliopistossa tehtävän julkisoikeudellisen tutkimuksen vahvaan tutkimusprofiiliin eli perus- ja ihmisoikeustutkimukseen, jossa on sekä kotimainen että kansainvälinen ulottuvuus vahvasti esillä. Artikkeleista ensimmäinen Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja tulevaisuus käsittelee Suomen kansallista ihmisoikeusarkkitehtuuriin ja ihmisoikeuskulttuuriin kohdistunutta muutosta. Kirjoituksen taustalla on Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulun julkisoikeuden tutkimusryhmän talvella oikeusministeriön tilauksesta toteuttama Suomen ensimmäisen kansallisen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelman evaluaatio (Viljanen Jukka, Pauli Rautiainen, Heta Heiskanen ja Tarja Seppä: Kansallisen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelman arviointi, Oikeusministeriö, Selvityksiä ja ohjeita 19/2014). Ensimmäisen kansallisen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelman laatiminen ja toimeenpano lukeutui pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelman kärkihankkeisiin. Arviointi oli

9 Demokratia ja ihmisoikeudet kansainvälistyvässä Suomessa valtiosäännön perusperiaatteiden näkökulmasta 5 osa samassa hallitusohjelmassa sovittua valtioneuvoston ihmisoikeuspoliittisen selonteon valmistelua. Artikkeleista toinen Suomalainen demokratia yhteisöllisen tahdon ja yhteisöllisen järjen näkökulmasta käsittelee suomalaista demokratiaa. Kirjoitus perustuu Pauli Rautiaisen toukokuussa 2013 eduskunnan tulevaisuusvaliokunnalle antamaan lausuntoon suomalaisen demokratian tulevaisuuden haasteista sekä sen pohjalta Tulevaisuuden tutkimuksen seuran kesäseminaarissa elokuussa 2013 pidettyyn puheenvuoroon. Kesäseminaarin puheenvuoro on julkaistu artikkelina Futura-lehden numerossa 3/2013. Rautiainen on kirjoittanut samasta teemasta laajemmin yhdessä Anna Hyvärisen kanssa artikkelin Näkökulmia suomalaiseen demokratiaan, joka on julkaistu Uusi ja vanha demokratia -kirjassa (Eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan julkaisuja 7/2013). Demokratian tulevaisuus oli vahvasti esillä vuonna 2013, jolloin vietettiin säännöllisen valtiopäivätoiminnan alkamisen 150-vuotisjuhlia. Keskustelun tarkoituksena oli muistuttaa, että valtiopäivätoimintaan kytkeytyvä edustuksellinen demokratia on Suomessa nuori ilmiö. Muistamme kaikki autonomian ajan alusta Porvoon valtiopäivät, mutta historialliseen muistiimme ei ole kovinkaan syvälle painunut, että seuraavat valtiopäivät kokoontuivat vasta vuonna Tuolloin valtiopäiväasiakirjat olivat myös ensimmäistä kertaa suomen kielellä ja lehdistö sai luvan kirjoittaa valtiopäiväasioista. Valtiosäännön perusperiaatteet Ihmisoikeusarkkitehtuuria ja demokratiaa koskevan analyysin lähtökohdat voidaan normatiivisesti kiinnittää perustuslain kahdessa ensimmäisessä pykälässä julkilausuttuihin valtiojärjestyksemme perusperiaatteisiin. Nämä valtiosäännön perusperiaatteet toimivatkin valtiosääntöoikeudellisina kiinnekohtina myöhemmissä artikkeleissa käytävälle keskustelulle. 1 Valtiosääntö Suomi on täysivaltainen tasavalta. Suomen valtiosääntö on vahvistettu tässä perustuslaissa. Valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Suomi on Euroopan unionin jäsen. 2 Kansanvaltaisuus ja oikeusvaltioperiaate Valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

10 6 Rautiainen & Viljanen Perustuslain ensimmäisen pykälän ensimmäisen momentin mukaan Suomi on täysivaltainen eli suvereeni tasavalta. Valtion täysivaltaisuus on perinteisesti jaoteltu sisäiseen ja ulkoiseen täysivaltaisuuteen. Tässä jaottelussa valtion sisäisellä täysivaltaisuudella tarkoitetaan, että valtiolla on korkein ja yksinomainen oikeudellinen valta päättää omasta oikeusjärjestyksestään, organisaatiostaan ja muista sisäisistä asioistaan samoin kuin oikeus käyttää julkista valtaa alueellaan. Ulkoisella täysivaltaisuudella puolestaan viitataan siihen, että valtioilla on vapaus päättää suhteistaan toisiin valtioihin sekä erilaisiin kansainvälisiin toimijoihin. Nykymaailmassa ajatus valtioiden ehdottomasta täysivaltaisuudesta ei sellaisenaan tarjoa hedelmällistä lähtökohtaa jäsentää oikeusjärjestysten ja niiden välisten suhteiden peruslähtökohtia. Niinpä ajatusta valtion täysivaltaisuudesta pehmennetäänkin perustuslain 1 :n kolmanteen momenttiin sisällytetyllä maininnalla, jonka mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Samoin tähän säännökseen vuonna 2011 lisätty toteamus Suomen jäsenyydestä Euroopan unionissa muovaa osaltaan käsitystä siitä, miten valtion täysivaltaisuus tulee nykyisen perustuslain mukaisessa järjestelmässä ymmärtää. Suomen perustuslaki ei nykyisin perustu näkemykseen valtion rajoittamattomasta täysivaltaisuudesta ikään kuin pääsääntöisenä normaalitilana, johon nähden kaikki kansainvälinen yhteistyö merkitsisi poikkeusta. Sen sijaan nykyinen perustuslaki tunnustaa sen tosiasian, että kansainvälinen yhteistyö kuuluu olennaisena ja luontevana osana Suomen oikeusjärjestyksen peruslähtökohtiin. Perustuslaissa todetaan kansainvälisen yhteistyön tavoitteena olevan rauhan ja ihmisoikeuksien turvaaminen sekä yhteiskunnan kehittäminen. Tästä voi päätellä perustuslainsäätäjän olleen hyvin tietoinen siitä, ettei esimerkiksi ihmisoikeuksien tehokas turvaaminen onnistu pelkästään suvereenien kansallisvaltioiden sisäisin toimin, vaan tavoitteen toteuttamiseksi tarvitaan kansainvälistä yhteistyötä ja vastavuoroisuutta kuten esimerkiksi ihmisoikeuksien ylikansallista valvontaa. Perustuslaki oikeastaan vahvistaa pitemmän kehityslinjan, joka sai alkunsa 1980-luvun lopussa, kun Suomi liittyi ensin Euroopan neuvostoon (1989) ja vuotta myöhemmin ratifioi Euroopan ihmisoikeussopimuksen. Samalla Suomi hyväksyi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen toimivallan vastaanottaa yksilöiden tekemiä valituksia ja antaa niiden perusteella valtiota sitovia tuomioita. Näin ollen Suomen oikeusjärjestyksen avaaminen kansainväliselle ihmisoikeusvalvonnalle ei sellaisenaan merkitse nykyisen perustuslain vastaista valtiollisen täysivaltaisuuden kavennusta, vaikka siitä voikin seurata, että valtion ulkopuoliset toimielimet saavat valtaa määritellä esimerkiksi Suomen viranomaisten toteuttamia toimia ihmisoikeussopimusten vastaisiksi. Suomen velvoitteet pohjaavat kansainväliseen pacta sunt servanda -periaatteeseen ( sopimukset on pidettävä ), joka edellyttää, että sopimusvaltio noudattaa sopimusvelvoitteita. Esimerkiksi ihmisoikeussopimusten kohdalla tämä tarkoittaa velvoitetta turvata, että kotimainen oikeus ei muodosta estettä sopimusmääräysten oikealta noudattamiselta ja soveltamiselta. Se sisältää velvoitteen omaksua kaikki tarpeellinen kansallinen lainsäädäntö ja velvoitteen olla vetoamatta kotimaisiin määräyksiin perusteluna valtiosopimuksen velvoitteiden täyttämättä jättämiselle.

11 Demokratia ja ihmisoikeudet kansainvälistyvässä Suomessa valtiosäännön perusperiaatteiden näkökulmasta 7 Lisäksi on syytä huomata, ettei kyseinen kansainvälisyyttä koskeva perustuslainkohta määrittele kansainvälisen yhteistyön tarkoitusperiä kovin tiukkarajaisesti, vaan säännöksessä oleva maininta osallistumisesta kansainväliseen yhteistyöhön yhteiskunnan kehittämiseksi näyttää jättävän tällaisen yhteistyön muodot ja sisällöt jokseenkin avoimiksi. Tämä avoimuus jättää tilaa oikeusjärjestyksen yhä laajemmalle avautumiselle kansainvälisen vuorovaikutuksen suuntaan. Euroopan unionin jäsenyyttä koskevan lauseen lisäämistä perustuslain 1 :ään perustuslain tuoreimman uudistushankkeen yhteydessä perusteltiin sillä, että perustuslain alkuperäinen sanamuoto antoi unionijäsenyyden oikeudellisesta merkityksestä puutteellisen kuvan. Säännöksen esitöiden mukaan unionijäsenyydessä on kuitenkin kysymys siinä määrin merkittävästä ja vakiintuneesta valtiollisesta perusratkaisusta, että sen tulee ilmetä selkeästi perustuslain keskeisiä lähtökohtia kiteyttävästä säännöksestä. Kokoavasti voidaan siis sanoa, että perustuslakinsa mukaan Suomi on Euroopan unioniin kuuluva tiivistä kansainvälistä yhteistyötä tekevä valtio. Valtiota koskevien peruslähtökohtien ohella perustuslain 1 :ssä paalutetaan keskeisimmät yksilöiden asemaa jäsentävät valtiosääntöiset peruslähtökohdat. Säännöksen mukaan valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden, yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Suomea sitovien ihmisoikeussopimusten tavoin Suomen perustuslainkin kulmakivenä on siis ajatus jokaiselle ihmiselle kuuluvasta ihmisarvosta ja sen loukkaamattomuudesta. Taustalla on muun muassa YK:n yleismaailmallisesta ihmisoikeuksien julistuksesta ilmenevä perustavanlaatuinen näkemys ihmiskunnan kaikkien jäsenten luonnollisen arvon sekä heidän yhtäläisten ja luovuttamattomien oikeuksiensa tunnustamisesta. Toisen maailmansodan traumaattisten kokemusten jälkeen YK:n jäsenvaltiot olivat kohtalaisen yksituumaisesti valmiita tunnustamaan, ettei ihmisyhteisöjen rauhanomainen yhteiselo voi rakentua kestävälle pohjalle, jos tästä ihmisarvon kunnioittamisen perustavanlaatuisesta lähtökohdasta tingitään luvulla toteutetussa perusoikeusuudistuksessa kyseinen ajatus jokaisen yksilön yhtäläisestä ihmisarvosta ja sen loukkaamattomuudesta kirjattiin myös Suomen valtiosäännön ja oikeusjärjestyksen keskeiseksi lähtökohdaksi, joka sitoo kaikkea oikeudellista päätöksentekoa. Yksilön vapautta ja oikeuksia koskevalla lausumalla puolestaan korostetaan, että vapaat yksilöt ja heidän oikeutensa ovat valtiollisen toiminnan tärkein päämäärä. Säännöksen esitöiden mukaan ainakin perustavanlaatuisimmat ihmisyksilöiden oikeudet ovat perimmältään valtiosta ja sen kulloisestakin oikeusjärjestyksestä riippumattomia. Kirjaamalla yksilön vapauden ja oikeuksien kunnioittamisen vaatimus perustuslain 1 :ään, haluttiin perustuslakia säädettäessä korostaa, että perustuslaissa turvatuille perusoikeuksille tulee antaa keskeinen asema Suomen valtiosääntöisesti määrittyvässä oikeusjärjestelmässä. Tarkoitus oli vahvistaa perusoikeuksien normatiivista merkitystä aiempaan oikeustilaan verrattuna ja siirtää valtiosääntöoikeuden vakiintunutta painopistettä valtiollisista instituutioista lähemmäs yksilöiden asemaa koskevia perustavanlaatuisia kysymyksiä. Nykyinen perustuslaki edellyttääkin, että kaikki julkista valtaa käyttävät elimet kohtelevat jokaista yksilöä kunnioittavasti, itseisarvoisena ja vapaana subjektina ja oikeuksien haltijana. Yksilöihin ei tule suhtautua hallintoalamaisina tai julkisen vallankäytön välikappaleina.

12 8 Rautiainen & Viljanen Vaatimus oikeudenmukaisuuden edistämisestä yhteiskunnassa taas korostaa sitä, ettei yksilöillä jo olevien oikeuksien kunnioittaminen yksistään riitä, vaan julkiselta vallalta edellytetään myös aktiivisia toimia sosiaalisen oikeudenmukaisuuden edistämiseksi ja epäoikeudenmukaisuuksien poiskitkemiseksi yhteiskuntaelämän eri osa-alueilla. Vaikkei oikeudenmukaisuus välttämättä kuulukaan yksiselitteisimpiin ja helpoimmin tulkittaviin käsitteisiin perustuslaissa, voidaan säännöksestä kuitenkin johtaa ainakin joitakin oikeudellisia vaatimuksia. Julkisen vallan tulee ainakin itse pidättäytyä sellaisista toimista, jotka edistäisivät tai lisäisivät epäoikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Sen ei myöskään tule jäädä passiivisena sivusta seuraamaan, jos yhteiskunnassa muutoin ilmenee vakavaa eriarvoistumiskehitystä, vaan sillä on perustuslakiin perustuva velvollisuus ryhtyä riittävän tehokkaisiin eriarvoistumista ehkäiseviin ja yhteiskunnallista oikeudenmukaisuutta edistäviin toimiin. Ihmisarvo ja sen loukkaamattomuus, yksilöiden oikeuksien ja vapauksien kunnioittaminen sekä oikeudenmukaisuuden edistäminen yhteiskunnassa ovat toisin sanoen ne peruskivet, joiden varaan nykyisen perustuslain mukainen valtiosääntöinen oikeusjärjestelmämme tulee rakentaa. Nämä periaatteet tulee ottaa huomioon kaikessa julkisessa toiminnassa esimerkiksi yksittäisiä perustuslain säännöksiä tulkittaessa. Perustuslain toisessa luvussa turvatut yksittäiset perusoikeudet puolestaan konkretisoivat ja antavat täsmällisempää sisältöä näille yleisille periaatteille. Perustuslain 2 :n ensimmäisen momentin mukaan valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Säännöksen historiallisena taustana on niin sanottu kansansuvereenisuuden periaate, jonka keskeisenä ideana on, että kaikki valtiollinen valta on peräisin kansalta eikä esimerkiksi jumalalta. Tässä ajattelussa kansa ymmärretään jonkinlaisena teoreettisena kollektiivisubjektina, joka on sekä valtiollisen vallan lähde että haltija ja joka ei koskaan luovu tästä vallastaan, vaikkakin käyttää sitä edustajiensa välityksellä. Lisäksi 2 :n ensimmäinen momentti ilmaisee kansanvaltaisuuden periaatetta. Tällöin ei puhuta kansasta vain teoreettisen tason abstraktiona, vaan kysymys on ihmisille konkreettisesti kuuluvasta oikeudesta osallistua ja vaikuttaa valtiollisen vallan käyttöön. Vanhaan hallitusmuotoon perustuvassa ajattelussa suomalainen kansanvalta nähtiin erityisesti edustuksellisena järjestelmänä ja kansaa edustava eduskunta sen keskeisimpänä toimijana. Kantavana ajatuksensa siis oli, että kansalaiset käyttävät valtaansa erityisesti osallistumalla määräajoin eduskuntavaaleihin. Tämä keskeinen ajatus on luonnollisesti säilytetty myös nykyisessä perustuslaissa, mutta samalla siinä laajennetaan kansanvaltaisuuden vaatimusta suoran demokratian suuntaan. Perustuslain 2 :n toisessa momentissa korostetaan nykyisin selkeästi, että kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen. Valtiosääntöinen kansanvaltaisuuden vaatimus ei siis nykyisen perustuslain mukaan tyhjene vain edustukselliseen ulottuvuuteensa, vaan sen rinnalle on nostettu vaatimus välittömän demokratian toteuttamisesta. Perustuslaki siis edellyttää, että yksilöiden tulee myös vaalien välisenä aikana voida eri tavoin osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnallisiin asioihin. Perustuslain toisen pykälän kolmannen momentin mukainen oikeusvaltioperiaate edellyttää, että julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja että kaikessa julkisessa toiminnassa noudatetaan tarkoin lakia. Perustuslakiin perustuvasta oikeusvaltioperiaatteesta seuraa, että julkista

13 Demokratia ja ihmisoikeudet kansainvälistyvässä Suomessa valtiosäännön perusperiaatteiden näkökulmasta 9 hallintotoimintaa on aina arvioitava suhteessa sitä koskevaan lainsäädäntöön. Tarkasteltiinpa julkista hallintoa siis vaikka millaisten hallinto- tai taloustieteellisten oppien näkökulmasta, ei oikeudellista näkökulmaa hallintotoimintaan ole mahdollista koskaan täysin sivuuttaa.

14 Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja tulevaisuus Jukka Viljanen & Heta Heiskanen Johdatus perus- ja ihmisoikeuksiin Ihmisoikeudet ovat yleismaailmallisia. Ne kuuluvat kaikille syntyperästä, sukupuolesta, iästä, kielestä, kulttuuritaustasta, seksuaalisesta suuntautumisesta, tai sukupuoli-identiteetistä riippumatta. Ihmisoikeuksien yleismaailmallisuuden perusta on kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa, joita valtiot omassa toiminnassaan pyrkivät toteuttamaan. Suomen kannalta tärkeitä sopimuksia ovat muun muassa YK:n yleismaailmalliset ihmisoikeussopimukset ja Euroopan neuvoston jäsenvaltioita sitova Euroopan ihmisoikeussopimus. Ihmisoikeudet turvaavat hyvän elämän perusedellytykset. Kaikkiin ihmisoikeuksiin liittyy nykyisin niin puuttumattomuusvelvoitteita, turvaamisvelvoitteita kuin edistämisvelvoitteita. Ihmisoikeus edellyttää ensinnäkin velvollisuutta valtioille olla puuttumatta yksilön oikeuksiin eli lainsäädäntö ja hallintokoneisto eivät saa puuttua yksilön vapauspiiriin. Tällaisia oikeuksia ovat esimerkiksi syrjinnän kielto, orjuuden ja pakkotyön kielto, kidutuksen kielto, kokoontumis- ja yhdistymisvapaus, oikeus elämään, mielivaltaisen pidätyksen kielto, oikeus yksityis- ja perheelämään ja liikkumisen vapaus. Lisäksi monet oikeudet vaativat turvaamistoimenpiteitä. Tällainen oikeus on esimerkiksi oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Monet oikeudet edellyttävät toteutuakseen aktiivisia edistämistoimenpiteitä. Tällaisia oikeuksia ovat esimerkiksi oikeus työhön, oikeus sosiaaliturvaan ja oikeus sivistykseen. Keinot voivat olla esimerkiksi oikeutta koskevan lainsäädännön säätämistä tai riittävien budjettivarojen kohdentamista. Esimerkiksi oikeus sivistykseen edellyttää riittäviä voimavaroja eri koulutusasteilla. Perusoikeudet ovat perustuslaissa säädettyjä yksilön oikeuksia, joilla on erityinen pysyvyys ja oikeudellinen status. Yhtäältä ne kiteyttävät suomalaisen yhteiskunnan perustavat arvovalinnat ja toisaalta ne on sisällöllisesti harmonisoitu kansainvälisten ihmisoikeuksien kanssa. Kansainvälisillä ihmisoikeuksilla pyritään turvaamaan yksilön oikeuksille tietty vähimmäistaso, kun taas kansallisilla perusoikeuksilla voidaan taata pidemmälle menevä suojan taso. Sosiaalisten oikeuksien kohdalla perusoikeudet tarjoavat usein tehokkaampaa suojaa kuin kansainväliset ihmisoikeussopimukset, sillä ihmisoikeussopimusten tehokkaat valvontamekanismit liittyvät erityisesti vapausoikeuksiin. Ihmisoikeussopimusten ja perusoikeusjärjestelmän sisällölliset erot ovat usein ylikorostuneet. Usein kyse on järjestelmien välisestä vuorovaikutuksesta. Myös sosiaalisia oikeuksia koskevat sopimusvalvontajärjestelmät ovat lisääntyvässä määrin antamassa virikkeitä suomalaiseen keskusteluun.

15 Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja tulevaisuus 11 Kansallisella tasolla ihmisoikeusongelmista saadaan palautetta esimerkiksi yleisiltä lainvalvojilta ja eri järjestöiltä. Eduskunnan oikeusasiamies on katsonut suomalaisista ihmisoikeusongelmista keskeisimmiksi esimerkiksi vanhusten laitoshoidon laiminlyönnit, vammaisten oikeuksien edistämisen, huostaan otettujen lasten ja nuorten oikeuksien turvaamisen, vankien pääsyn riittäviin saniteettitiloihin, koulujen turvallisuus- ja sisäilmaongelmat, pitkät oikeudenkäyntien kestot ja ulkomaalaisten säilöönoton. Ihmisoikeusjärjestöt ovat kiinnittäneet viime aikoina huomiota etenkin erityisesti seksuaalivähemmistöjen oikeuksiin, ulkomaalaisten asemaan, ihmisoikeuskasvatuksen tarpeeseen ja lasten oikeuksien edistämiseen. Ihmisoikeuksista puhutaan entistä enemmän tiedotusvälineissä. Keväällä 2014 keskusteltiin esimerkiksi Suvivirren suhteesta uskonnonvapauteen. Suvivirren ympärille kehkeytynyt keskustelu on esimerkki yllättävästä arkipäivän tilanteesta, jolla on ihmisoikeusulottuvuus. Tulkintaa laulun esittämisen sallittavuudesta koulujen kevätjuhlissa haettiin lopulta eduskunnan perustuslakivaliokunnalta. Joissain kommenteissa ihmisoikeuskysymyksiin on yhdistetty myös tuomarivaltiokeskustelu (ks. Tuori, Oikeuden ratio ja voluntas). Sillä tarkoitetaan sitä, että tuomioistuimissa käsitellään asioita, joiden pitäisi kuulua parlamentille sekä sen työtä ohjaavalle ja sille vastuunalaiselle hallitukselle. Tärkeä osa järjestelmien toimintaa, on huolehtia siitä, että demokraattisen oikeusjärjestelmän vallanjakoperiaatetta kunnioitetaan. Suomessa tuomioistuimet ovat tähän asti toimineet äärimmäisen varovaisesti ja välttäneet astumansa perinteisen roolinsa ulkopuolelle, eikä vallanjaon kannalta ongelmallisia tilanteita ole muodostunut. Perusoikeuksia ja ihmisoikeuksia tulee tulkita suhteessa toisiinsa Perustuslakivaliokunta on perusoikeusuudistuksen yhteydessä (PeVM 25/1994 vp) korostanut, että perusoikeussäännöksiä on perusteltua tulkita yhdenmukaisesti ihmisoikeuksien kanssa niin, että vain ihmisoikeussopimuksen asianomaisen sopimusmääräyksen mukaan hyväksyttävät rajoitusperusteet voivat olla vastaavan perusoikeussäännöksen sallittuja rajoitusperusteita. Uudistuksen lähtökohtana oli lähentää sisällöllisesti perusoikeusjärjestelmää kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Tämän vuoksi perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien tulkinnallista harmonisointia on pidetty tärkeänä. Oikeuden sisällön liittäminen kansainvälisiin velvoitteisiin sekä kansainvälisten sopimusten tulkintaan ja sieltä nousevaan inspiraatioon on ollut ratkaisevaa perusoikeuksien kehityksen kannalta. Perustuslain 20 Vastuu ympäristöstä on malliesimerkki perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien välisen verkottumisen ja vuoropuhelun aikakaudesta. Vaikka perusoikeuden sisältö määrittyy perinteisesti hallituksen esityksen, perustuslakivaliokunnan kannanottojen ja tuomioistuinten kannanottojen kautta, esimerkiksi Århusin sopimuksella, EU-lainsäädännöllä ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöllä on merkitystä oikeuden sisällön kehittymisen kannalta (Ks. Viljanen Jukka, Heiskanen Heta, Raskulla Siina, Koivurova Timo, Heinämäki Leena: Miten ympäristöperusoikeus toteutuu? Tampere 2014).

16 12 Jukka Viljanen & Heta Heiskanen Myös perusoikeusjärjestelmän kokonaisuus vaikuttaa tulkintaa. Oikeudet on nähtävä aina suhteessa koko perusoikeusjärjestelmään. Esimerkiksi ympäristöperusoikeus sisältää tiedonsaantioikeuksia, jotka ovat välittömässä yhteydessä yleisen sananvapauden kehitykseen. Samoin perustuslain 20 :n osallistumisoikeuksien kehitykseen vaikuttaa perustuslain 13 :n turvaama kokoontumis- ja yhdistymisvapaus. Perusoikeuksien tulkinnassa on myös huomioitava, ettei rikota samalla muiden perusoikeuksia. Tämä ei kuitenkaan poissulje perusoikeuksien välistä punnintaa. Päinvastoin, usein useampi perusoikeus saattaa olla osittain vastakkaisia toisiinsa nähden. Perinteisesti punnintaa on harjoitettu esimerkiksi omaisuuden suojan ja ympäristön välillä. Suomen perustuslain 22 :n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Turvaamista edeltää ihmisoikeuksien tunnistaminen. Ihmisoikeuksien tunnistaminen tarkoittaa, että on tietoinen ihmisoikeuksien olemassaolosta ja ymmärtää miten ne vaikuttavat jokapäiväiseen toimintaan. Ihmisoikeuksien tunnistamiseen liittyy myös käsitys oikeuksien sisällöstä sekä niihin liittyvistä julkiseen valtaan kohdistuvista velvoitteista. Valtioneuvoston lisäksi kunnat ovat keskeisessä roolissa perus- ja ihmisoikeuksien tunnistajina ja toteuttajina. Etenkin taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet (TSS-oikeudet) toteutuvat usein kunnan palvelujen kautta. Myös muiden kuin suoranaisesti perusoikeuksia toteuttavien palvelujen osalta kuntien on taattava esimerkiksi syrjimättömyys ja palveluiden saavutettavuus. Kuntien asema perus- ja ihmisoikeuksien toteuttajana on kuitenkin vahvasti muuttumassa ja jo osin muuttunut. Merkittävänä toimijana sosiaalisten tukien kautta on esimerkiksi KELA (Kansaneläkelaitos). Myös yksityisten toimijoiden rooli on muodostunut keskeiseksi palveluiden tuottamisessa. Samoin vireillä olevat sote-uudistukset ovat muuttamassa merkittävästi kuntien roolia TSS-oikeuksien toteuttamisessa. Perus- ja ihmisoikeuksien ennakollista valvontaa harjoittaa eduskunnan perustuslakivaliokunta. Sen tehtäväksi on annettu valvoa, että lakiehdotukset ja muut asiat kuten budjetti ovat yhteensopivia perusoikeuksien ja kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa. Kotimaiset tuomioistuimet - käräjäoikeudesta korkeimpaan oikeuteen ja alueellisesti hallinto-oikeudesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen - valvovat perus- ja ihmisoikeuksia perus- ja ihmisoikeusmyönteisellä laintulkinnalla. Niin tuomioistuimilta kuin muilta viranomaisilta edellytettävällä perus- ja ihmisoikeusmyönteisellä laintulkinnalla ensin poistetaan perustuslain ja ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa ristiriitaiset vaihtoehdot (eliminointi) ja sitten suoritetaan optimointi, jossa valitaan vaihtoehto, joka parhaiten edistää perustuslain ja ihmisoikeuksien toteutumista. Perustuslain etusija säännös mahdollistaa jättämään soveltamatta perustuslain kanssa ilmeisessä ristiriidassa olevan lain. Tätä perustuslain kohtaa on sovellettu kuitenkin varsin harvoin. Viimeiset soveltamistapaukset liittyvät isyyslain voimaanpanosäännökseen (ks. tarkemmin myöhemmin). Perustuslain 107 asettaa velvoitteen paitsi tuomioistuimille myös muille viranomaisille jättää soveltamatta asetuksen tai muun lakia alemman asteisen säädöksen säännös, jos se on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa.

17 Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja tulevaisuus 13 Valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies valvovat tuomioistuinten, viranomaisten sekä virkamiesten, julkisyhteisöjen työntekijöiden ja muiden julkisia tehtäviä hoitavien toiminnan lainmukaisuutta. Perus- ja ihmisoikeuksien valvonta on kirjattu molempien lainvalvojien tehtäviin perustuslain tekstissä. Eritysvaltuutetut kuten tasa-arvovaltuutettu ja lapsiasiavaltuutettu edistävät ja kehittävät oman erityisalansa osalta keskeisten perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Ihmisoikeuksien kansainvälistä valvontaa suorittavat useat kansainväliset valvontaelimet. Tärkein valvontaelin on Strasbourgissa toimiva Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, joka valvoo Euroopan ihmisoikeussopimusta. Sen suorittama valvonta perustuu yksilö- ja valtiovalituksiin. Yhdistyneiden kansakuntien (YK) sopimuksia valvovat komiteat. Esimerkiksi kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevaa sopimusta (KP-sopimus) valvoo Ihmisoikeuskomitea ja kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevaa sopimusta (CEDAW-sopimus) valvoo Naisten syrjinnän poistamista käsittelevä komitea. Valitusten käsittelyn sijaan YK:n sopimusten valvonta perustuu määräaikaisraportteihin, joissa valtiot kertovat sopimusvelvoitteiden toteutumisessa. Valtiollisten ja ylikansallisten organisaatioiden lisäksi niin kotimaisilla kuin kansainvälisillä kansalaisjärjestöillä on tärkeä rooli ihmisoikeuksien valvonnassa. Lisäksi tiedotusvälineiden rooli on nykyisin ihmisoikeuksien valvonnan kannalta keskeinen. Ilman tiedotusvälineiden aktiivista toimintaa tieto ihmisoikeusloukkauksista jää piiloon. Myös viranomaisten halukkuus korjata ihmisoikeussuojaa koskevat puutteet edellyttää, että viranomaisten toimintaan kohdistuu riittävästi julkisuuden aiheuttamaa painetta. Suomalaisen ihmisoikeuskeskustelun murros Suomen ihmisoikeuskulttuuri on nuori. Hyvät perus- ja ihmisoikeuskäytännöt ovat vasta kehittymässä. Ensimmäisessä kylmän sodan jälkeisessä ihmisoikeuskonferenssissa, joka pidettiin vuonna 1993 Wienissä, korostettiin, että ensisijainen vastuu ihmisoikeussuojasta on kansallisilla hallituksilla. Osana Wienin ihmisoikeuskonferenssin julistusta (Vienna Declaration and Programme of Action) mainitaan, että jäsenvaltioiden tuli laatia ihmisoikeustoimintaohjelma, jossa mietittäisiin keinoja parantaa ihmisoikeuksien edistämistä ja suojelua. Päävastuu siirtyi siis jäsenvaltioille. Myös suomalaisen ihmisoikeuskeskustelun merkittävä murros on tapahtunut vasta Wienin ihmisoikeuskonferenssin jälkeisten kahdenkymmenen vuoden aikana. Erityisesti vuonna 1995 voimaan tullut perusoikeusuudistus päivitti suomalaista perus- ja ihmisoikeuskulttuuria. Murrosta olivat pohjustaneet Suomen muuttunut kansainvälispoliittinen asema, joka teki mahdolliseksi Suomen liittymisen Euroopan neuvostoon (Council of Europe) vuonna Suomi oli viimeinen Länsi-Euroopan maista, joka järjestöön liittyi. Euroopan neuvoston jäsenyys teki mahdolliseksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen hyväksymisen vuonna Euroopan ihmisoikeussopimusta valvovan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Suomea koskevat tuomiot ovat vuodesta 1994 lähtien vaikuttaneet merkittävällä tavalla ihmisoikeusstandardin kehittymiseen Suomessa. Myös Euroopan unioniin liittyminen vuonna 1995 on

18 14 Jukka Viljanen & Heta Heiskanen tuonut mukanaan mielenkiintoisia perus- ja ihmisoikeusulottuvuuksia, joita on vahvistanut Euroopan unionin oma perusoikeuskulttuurin vahvistamisprosessi. Se lähti liikkeelle Euroopan unionin tuomioistuimen (vuoteen 2009 saakka nimeltään Euroopan yhteisöjen tuomioistuin) ratkaisuista lähinnä sukupuolten välistä tasa-arvoa koskevissa kysymyksissä. Unionin perusoikeudet koottiin vuonna 2000 poliittiseksi julistukseksi, jolle annettiin nimi Euroopan unionin perusoikeuskirja. Vuoden 2009 joulukuussa voimaan tulleella Lissabonin sopimuksella EU:n perusoikeuskirja sai oikeudellisesti sitovan aseman. Samalla sovittiin EU:n liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Tämä liittymisprosessi on vielä kesken. Suomalaisissa poliittisissa asiakirjoissa ei ole havaittavissa samanlaista kansallisten perusoikeuksien ja kansainvälisten ihmisoikeuksien lähentymistä kuin oikeudellisessa keskustelussa. Vielä 1990-luvun lopulla ja 2000-luvun alussa ihmisoikeuspolitiikka miellettiin ennen kaikkea ulkopolitiikan alueeksi. Tämä ilmenee hyvin vuosina 1998 ja 2000 annetuista ensimmäisistä kansainvälisiä ihmisoikeuskysymyksiä koskeneista ulkoministerin selvityksistä eduskunnalle sekä niitä seuranneesta ensimmäisestä valtioneuvoston selonteosta Suomen ihmisoikeuspolitiikasta vuodelta 2004 (VNS 2/2004 vp). Selonteossa ihmisoikeuspolitiikan todettiin kuuluvan hallituksen ulko- ja turvallisuuspolitiikan painopistealueisiin. Valtioneuvoston eduskunnalle antaman ihmisoikeuspoliittisen selonteon tavoitteena on tarkastella perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista Suomessa ja toteuttamiseen liittyviä haasteita ja tavoitteita sekä voimavarojen kohdentamista ihmisoikeuspolitiikkaan. Vasta viime vaalikaudella annetussa ihmisoikeuspoliittisessa selonteossa (VNS 7/2009) välittyy, että Suomen aktiivinen kansainvälinen rooli ihmisoikeuksien edistämisessä ja ihmisoikeusvelvoitteiden hyvä toimeenpano kotimaassa liittyvät toisiinsa. Tämä ilmenee eri ministeriöiden välistä yhteistyötä korostavissa kannanotoissa kuten esimerkiksi Suomen ulkoasianhallinnon ihmisoikeusstrategiassa (2013). Vuoden 2009 ihmisoikeuspoliittista selontekoa käsiteltäessä eduskunnan ulkoasiainvaliokunta piti tärkeänä, että selontekoa täydennettäisiin kansallisella perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelmalla. Toimintaohjelma hyväksyttäisiin hallituskauden alussa ja sen valmistelu yhdistettäisiin hallitusohjelman laatimiseen. Ulkoasiainvaliokunta viittasi muun muassa Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutetun suosituksiin ja katsoi tarpeelliseksi konkretisoida hallitusohjelman yleisiä ihmisoikeuspoliittisia linjauksia toimintaohjelman avulla. Valiokunta painotti erityisesti, että toimintaohjelmassa olisi selkeästi tunnistettava ne ihmisoikeuspolitiikan osa-alueet, jotka ovat tärkeitä ja kiireellisiä niin kansainvälisten kuin kansallisten havaintojen pohjalta. Valiokunta korosti sitoutumista ihmisoikeuspolitiikan koordinoimiseen ja ihmisoikeustoimintaohjelman resursointiin (UaVM 1/2010 vp, s. 3). Valiokunta mainitsi myös, että kuntien edustajien tulisi osallistua sekä tulevien selontekojen että toimintaohjelman laatimiseen (UaVM 1/ 2010 vp, s. 4). Ihmisoikeuspoliittisen selonteon käsittelyn yhteydessä eduskunta edellytti, että valtioneuvosto hyväksyy seuraavan vaalikauden alussa kansallisen toimintaohjelman perus- ja ihmisoikeuksien toimintaohjelman. Lisäksi eduskunta kehotti valtioneuvostoa antamaan seuraavan vaalikauden lopulla eduskunnan käsiteltäväksi valtioneuvoston selonteon Suomen ihmisoikeuspolitiikasta, joka painottaa Suomen kansainvälisen toiminnan tavoitteita, mutta sisältää myös

19 Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja tulevaisuus 15 arvion edistymisestä kansallisen toimintaohjelman toimeenpanossa. Eduskunnan ihmisoikeuspoliittisen selonteon käsittelyn yhteydessä esittämät toimenpiteet kirjattiin Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelmaan. Ensimmäinen kansallinen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma Valtioneuvosto hyväksyi poikkihallinnollisen kansallisen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelman, joka konkretisoi julkiselle vallalle perustuslain 22 :ssä asetettua toimeksi antoa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen turvaamiseen. Perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelman yleisessä osassa asetetaan toimintaohjelman tavoitteet, määritellään seurannan ja arvioinnin järjestäminen, kuvataan yleisesti perus- ja ihmisoikeusrakenteita sekä hahmotetaan ihmisoikeusindikaattorien tärkeyttä. Erityisessä osassa puolestaan tunnistetaan keskeisiä kehitystarpeita, tehdään yleisiä linjauksia oikeuksien tehokkaan toteutumisen turvaamiseksi sekä kuvataan ne toimintaohjelmahankkeet, jotka toteutetaan ministeriöittäin vuosina 2012 ja Toimintaohjelman erityisen osan alkuun sisältyy esimerkinomainen luettelo ohjelman valmistelun yhteydessä tunnistetuista Suomen keskeisistä ihmisoikeushaasteista. Kansallisen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelman painopiste on eri ministeriöiden toteuttamissa hankkeissa. Toimintaohjelman ja siihen sisältyvien hankkeiden avulla on muun muassa pyritty parantamaan poikkihallinnollista perus- ja ihmisoikeustyötä sekä kansallisen ja kansainvälisen perus- ja ihmisoikeustyön yhtenäisyyttä. Eri yhteyksissä on havaittu, etteivät Suomen ihmisoikeuspolitiikan painopistealueet, kuten naisten oikeudet, aina toteudu esimerkillisesti kansallisessa politiikassa. Perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma on herättänyt kiinnostusta ulkomailla. Toimintaohjelma oli keskeisessä asemassa esimerkiksi kun Suomen viimeisintä määräaikaisraporttia käsiteltiin YK:ssa. Euroopan neuvoston ja YK:n piirissä onkin kiinnitetty myönteistä huomiota ja ilmaistu kiinnostusta ohjelman olemassaoloon. Useat maat ovat huomioineet ulkopoliittisesti toimintaohjelman olemassaolon, mikä luo omalta osaltaan painetta, että toimintaohjelmasta on oltava edistyksellistä kerrottavaa myös jatkossa. Suomi on pystynyt hyödyntämään toimintaohjelmaa myös ulkopoliittisissa puheissa ja avainsuurlähetystöjen toiminnassa. Ihmisoikeuksien arkkitehtuuri - eri ihmisoikeustoimijoiden roolin määrittely Ennakollinen kansallisten ihmisoikeuksien edistäminen Perustuslakivaliokunta. Perus- ja ihmisoikeudet miellettiin Suomessa pitkään eduskunnan lainsäädäntötyöhön vaikuttaviksi lainsäätämisjärjestyksen valintaa ohjaaviksi normeiksi. Tämä muodollisen perusoikeusajattelun aikakausi tuli kuitenkin päätökseen 1990-luvulla perusoikeusuudistuksen ja Euroopan ihmisoikeussopimukseen liittymisen yhteydessä. Tuolloin kansallinen perusoikeusjärjestelmä sovitettiin yhteen kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa tavalla, joka kumosi aiemmin vallalla olleen perus- ja ihmisoikeuksien erillisyysteesin.

20 16 Jukka Viljanen & Heta Heiskanen Eduskunnan perustuslakivaliokunnalla on keskeinen asema suomalaisessa perus- ja ihmisoikeuskontrollissa. Perustuslakivaliokunnan auktoritatiivinen asema perus- ja ihmisoikeuksien tulkitsijana on kirjattu perustuslain 74 :ään. Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Lisäksi perustuslakivaliokunta antaa lausunnon lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta ja siitä ovatko ne kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa yhdenmukaisia. Perustuslakivaliokunnan käytäntö on keskeisessä roolissa arvioitaessa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista, sillä sen lausuntoja pidetään sitovina eduskuntakäsittelyn eri vaiheissa (PeVM 10/1998). Perustuslakivaliokunnalla on tässä tehtävässään eri rooli kuin eduskunnan valiokunnilla yleensä. Valiokunta ei yleensä jakaudu kannanotoissaan hallitus- ja oppositiojaottelun mukaisesti. Järjestelmän toimivuuden kannalta on keskeistä, että perustuslakivaliokunta ja sen tekemät arviot lakiehdotusten perustuslainmukaisuudesta nauttivat laajaa arvostusta ja niihin luotetaan. Perustuslakivaliokunnan kuultavina eivät ole intressitahot, vaan siellä kuullaan pääsääntöisesti valtiosääntöoikeuden ja ihmisoikeustutkimuksen spesialisteja sekä muita oikeusoppineita. Perustuslakivaliokunnalla on tärkeä oikeudellisen asiantuntijan rooli, ja sen kannanotot ovat eduskuntakäsittelyssä tosiasiallisesti muita valiokuntia sitovia, jos ne koskevat perus- ja ihmisoikeuksia. Jotta laki voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, an valiokunnan tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otettava asianmukaisesti huomioon. Perustuslakivaliokunta on kehittänyt seitsemän perusoikeuksien rajoittamista koskevaa vaatimusta (PeVM 25/1994 vp), joiden avulla lakien perustuslainmukaisuutta ja suhdetta ihmisoikeusvelvoitteisiin arvioidaan. Nämä ovat: lailla säätämisen vaatimus, täsmällisyys ja tarkkarajaisuus, hyväksyttävyysvaatimus, suhteellisuusvaatimus, perusoikeuden ydinalueen koskemattomuuden vaatimus, oikeusturvavaatimus ja ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisen vaatimus. Jos perustuslakivaliokunta katsoo, että jokin laki on vastoin perustuslakia tai kansainvälisiä ihmisoikeusvelvoitteita, lakiehdotusta joudutaan täsmentämään tai joitain siinä olevia kohtia muuttamaan, jotta se voidaan hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Esimerkiksi ympäristönsuojelulain uudistamisen yhteydessä lakitekstiä jouduttiin korjaamaan, jotta se täyttäisi täsmällisyys ja tarkkarajaisuusvaatimukset. Useimmin on jouduttu puuttumaan erilaisten voimankäyttövaltuuksien säätämisen yhteydessä siihen, ettei säännöstä ole kirjoitettu riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti (PeVL 66/2010 vp). Valiokunta on vaatinut tarkennuksia esimerkiksi salaisista pakkokeinoista ja telekuuntelusta päättämistä koskeviin lakiesityksen kohtiin. Joskus valiokunta edellyttää kokonaisen lakiesityksen hylkäämistä. Tämä voi perustua poikkeuslakien välttämisen periaatteeseen. Vaikka perustuslaki sallii poikkeuslakien säätämisen, perustuslakivaliokunnan mukaan uusien, puhtaasti kansallisista tarpeista johtuvien poikkeuslakien säätämistä tulee välttää. Poikkeuslakimenettelyyn tulee turvautua vain erityisen poikkeuksellisissa tapauksissa ja pakottavista syistä (PeVM 10/1998 vp, s ). Esimerkiksi yksityisen py-

21 Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja tulevaisuus 17 säköinninvalvonnan toteuttamiselle lakiehdotuksessa ehdotetulla tavalla ei valiokunnan mielestä ollut vuonna 2010 tällaisia syitä. Siksi lakiehdotus tuli perustuslakivaliokunnan mielestä hylätä (PeVL 57/2010 vp). Tämä ei kuitenkaan merkinnyt yksityisen pysäköinninvalvonnan loppumiseen. Sen sijaan lakiehdotuksen hylkäämisen seurauksena hallitus joutui rakentamaan uuden uusille lähtökohdille perustuneen lakiehdotuksen, jonka perustuslakivaliokunta saattoi hyväksyä tavanomaisessa lainsäädäntöjärjestyksessä käsiteltäväksi (PeVL 23/2013 vp). Yksityistä pysäköinninvalvontaa koskevat ratkaisut osoittavat, kuinka perustuslakivaliokunta joutuu nykyisin entistä useammin pohtimaan julkisten hallintotehtävien yksityistämiseen liittyviä kysymyksiä. Niiden perustuslainmukaisuuden arviointi kiinnittyy perustuslain 124 :ään. Pykälän mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Perustuslain etusija -säännöksen (PL 106 ) sisältämän ilmeisyyskriteerin myötä valiokunnan kannanotot myös tosiasiallisesti sitovat tuomioistuinten perus- ja ihmisoikeustulkintaa. Ilmeisyyskriteerin arvioinnissa on ratkaisevaa, onko perustuslakivaliokunta tutkinut vastaavaa kohtaa tai onko laki ylipäänsä käynyt perustuslakivaliokunnassa. Jos perustuslakivaliokunta ei ole havainnut ristiriitaa abstraktilla tasolla, voi ilmeisyyskriteerin täyttyminen osoittautua haasteelliseksi. Ministeriöt, ihmisoikeusverkosto ja neuvottelukunnat. Kaikilla ministeriöillä on oma roolinsa perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisessa, sillä perus- ja ihmisoikeuskysymykset ulottuvat kaikille hallinnonaloille. Perinteisesti ihmisoikeuskannanottojen tekeminen ulkopolitiikassa ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvontakomiteoiden raporttien koostaminen on kuulunut erityisesti ulkoasiainministeriön tehtäviin. Ulkoasianministeriö on koordinoinut määräaikaisraporttien laatimista yhteistyössä toisten ministeriöiden kanssa. Lisäksi sopimusten voimaansaattamisprosessit ovat tapahtuneet ulkoministeriöjohtoisesti, mutta usein kuitenkin laajassa yhteistyössä muiden ministeriöiden kanssa. Oikeusministeriö on puolestaan ollut päävastuussa perusoikeusuudistuksesta ja perusoikeusjärjestelmän kehittämisestä. Kaikki ministeriöt ovat osaltaan edistämässä oman hallinnonalansa ihmisoikeuksien toteutumista. Tämän vuoksi perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelman toimeenpanoa varten luotu ja edelleen toimintaansa jatkava valtioneuvoston perus- ja ihmisoikeusyhteistyöhenkilöiden verkosto parantaa selkeästi aiempaa tilannetta, jossa laajamittaisempi ja selkeästi koordinoitu hallinnonalojen välinen yhteistyö perus- ja ihmisoikeuskysymyksissä on ollut harvinaisempaa. Valtioneuvoston perus- ja ihmisoikeustoimintahenkilöiden verkosto (toimikausi: ) Valtioneuvoston ensimmäisen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelman valmistelun yhteydessä ihmisoikeusongelmien tunnistamista varten luotiin kaksi uutta rakennetta: ministeriöiden virkamiehistä muodostettu valtioneuvoston perus- ja ihmisoikeusyhteyshenkilöiden verkosto (myöhemmin ihmisoikeusverkosto) ja kansalaisyhteiskuntaa edustavista toimijoista koottu perus- ja ihmisoikeustoimijoiden paneeli. Ihmisoikeusverkoston asiantuntijajäseniksi nimettiin myös edustajat eduskunnan oikeusasiamiehen kansliasta ja oikeuskanslerin virastosta.

22 18 Jukka Viljanen & Heta Heiskanen Ihmisoikeusverkosto muutti valtioneuvoston sisäistä työnjakoa. Kaikki ministeriöt osallistettiin perusja ihmisoikeuspolitiikan koordinointityöhön, joka teki siitä aiempaa selvemmin poikkihallinnollisen valtioneuvoston kaiken toiminnan läpäisevän asian. Verkoston tavoitteina on selkeyttää perus- ja ihmisoikeusasioiden hoitamista, nopeuttaa tiedonkulkua valtioneuvoston piirissä ja lisätä perus- ja ihmisoikeustietoisuutta eri hallinnonaloilla. Verkoston tehtävinä on muun muassa seurata perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden toteutumista ja osallistua valtioneuvoston ihmisoikeuspoliittisen selonteon valmisteluun. Valtioneuvostossa toimii myös useita neuvottelukuntia, joiden tehtäviin kuuluu perus- ja ihmisoikeuksiin liittyviä asioita. Näistä voidaan mainita kansainvälisten ihmisoikeusasiain neuvottelukunta (UM), kieliasiain neuvottelukunta (OM), kansalaisyhteiskuntapolitiikan neuvottelukunta (OM), etnisten suhteiden neuvottelukunta (SM), vähemmistöasiain neuvottelukunta (SM), nuorisoasiain neuvottelukunta (OKM), tutkimuseettinen neuvottelukunta (OKM), lapsiasiainneuvottelukunta (STM), tasa-arvoasiain neuvottelukunta (STM), romaniasiain neuvottelukunta (STM), valtakunnallinen vammaisneuvosto (STM), Suomen ILO-neuvottelukunta (TEM) ja yhteiskuntaja yritysvastuunneuvottelukunta (TEM). Osa neuvottelukunnista on perustettu avustamaan tiettyä erityisvaltuutettua. Myös neuvottelukuntien kannanotot ylläpitävät kansallista keskustelua perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta. Osa neuvottelukunnista kytkeytyy poliittisiin toimintaohjelmiin. Näistä esimerkkejä ovat: vammaispoliittinen ohjelma ja romanipoliittinen ohjelma. Suomen vammaispoliittinen ohjelma Vuonna 2010 valmistuneen Vammaispoliittisen ohjelman (VAMPO) tarkoituksena on turvata vammaisten oikeudenmukainen elämä. Ohjelmaan on koottu toimenpiteet, joilla turvataan vammaisten henkilöiden oikeudenmukainen ja yhdenvertainen kohtelu. Päämääränä on suomalaisen yhteiskunnan syrjimättömyys vammaisten näkökulmasta. Ohjelmassa tarkastellaan vammaisten asemaa kaikilla yhteiskunnan tasoilla. Ihmisoikeuskeskus. Toimijakenttään on tullut perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelman laatimisen jälkeen riippumaton ihmisoikeuskeskus, jonka tarkoituksena on ihmisoikeusvaltuuskunnan tukemana edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Ihmisoikeuskeskuksen tehtävänä on edistää perus- ja ihmisoikeuksiin liittyvää tiedotusta, koulutusta, kasvatusta ja tutkimusta sekä laatia selvityksiä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta. Ihmisoikeuskeskus voi myös tehdä aloitteita ja antaa lausuntoja perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseksi ja toteuttamiseksi sekä osallistua perus- ja ihmisoikeuksien edistämiseen ja turvaamiseen liittyvään eurooppalaiseen ja kansainväliseen yhteistyöhön. Keskuksen perustamiseen liittyi paljon toiveita, mutta samalla kiinnitettiin huomiota laajemmin riittävien resurssien takaamiseen varsinkin paikallistasolla. Tällä hetkellä ihmisoikeuskeskus on erittäin niukasti resursoitu ja sen voimavarojen riittämättömyys on tunnistettu laajasti.

23 Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja tulevaisuus 19 Ihmisoikeusvaltuuskunta ja muu järjestöjen osallisuus ihmisoikeusrakenteissa Kansalaisjärjestöjen ja kansalaisten kuuleminen kuuluu olennaisena osana vahvaa ihmisoikeuskulttuuria. Järjestöillä on suora kosketus arkisiin ihmisoikeusongelmiin. Osa ihmisoikeusjärjestöistä on yleisihmisoikeusjärjestöjä, näistä esimerkkeinä Amnesty Suomi ja Ihmisoikeusliitto. Lisäksi monilla erityisryhmillä on omat järjestönsä. Näistä tunnettuja ovat muun muassa lasten oikeuksia edistävä Unicef ja seksuaalivähemmistöjen oikeuksia ajava SETA. Järjestöt tekevät kotimaista ja kansainvälistä tutkimusta eri ongelmakohtiin liittyen. Lisäksi niillä on tärkeä rooli kouluttamisessa ja ihmisoikeuksiin liittyvän tiedon välittämisessä. Perinteisesti järjestöt ovat vaikuttaneet poliittisiin päättäjiin ja esittäneet kritiikkiä esimerkiksi lehdistössä. Järjestöt osallistuvat myös esimerkiksi ihmisoikeussopimusten määräaikaisraportointiin niin sanottujen varjoraporttien kautta. Vielä muutama vuosi sitten ihmisoikeustoimijakenttä oli toisenlainen ja järjestöt osallistuivat lähinnä erilaisten erityisneuvottelukuntien työskentelyyn. Muutokset alkoivat kansallisen ihmisoikeusinstituution perustamisen yhteydessä. Ihmisoikeuskeskuksen rinnalle perustettiin jäsenisen ihmisoikeusvaltuuskunta. Pysyviä jäseniä ovat eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri (tai edustajansa), yhdenvertaisuusvaltuutettu, tasa-arvovaltuutettu, lapsiasiavaltuutettu, tietosuojavaltuutettu sekä Saamelaiskäräjien edustaja. Muut jäsenet ovat asiantuntijoita ihmisoikeuksien eri osa-alueilta ja edustavat esimerkiksi keskeisiä kansalaisjärjestöjä tai akateemisia tutkimuslaitoksia. Ihmisoikeusvaltuuskunnan tehtävinä on käsitellä laajakantoisia ja periaatteellisesti tärkeitä perus- ja ihmisoikeuskysymyksiä ja toimia perus- ja ihmisoikeusalan toimijoiden kansallisena yhteistyöelimenä. Ulkoasianministeriöllä on puolestaan neuvoa-antavana toimielimenä kansainvälisten ihmisoikeusasiain neuvottelukunta (IONK). Neuvottelukunnan toimikausi on 3 vuotta ja viimeisin toimikausi päättyy Neuvottelukunnan tarkoituksena on toimia yhteydenpitokanavana ulkoasiainministeriön ja kansalaisjärjestöjen välillä ihmisoikeuskysymyksissä. Tehtäviin lukeutuu keskustelun edistäminen järjestämällä seminaareja ihmisoikeuskysymyksistä, kansallisten ja kansainvälisten ihmisoikeuskysymysten seuraaminen ja lausuntojen antaminen niitä koskevissa kysymyksissä. Neuvottelukunta oli mukana laatimassa ulkoasianministeriön ihmisoikeusstrategiaa. Perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma loi uudeksi rakenteeksi ihmisoikeuspaneelin, jonka tehtäväksi määriteltiin seurata yhdessä ihmisoikeusverkoston kanssa kansallisen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelman täytäntöönpanoa, käydä vuoropuhelua verkoston kanssa toimintaohjelman seurantaan sekä muihin ihmisoikeusverkoston tehtäviin liittyvistä teemoista sekä tarjota ihmisoikeusverkostolle erityisasiantuntemustaan tarkasteltavista kysymyksistä. Edellä kuvatut rakenteet ovat syntyneet toisistaan riippumatta, eikä aitoa kokonaisharkintaa järjestöjä osallistavan ihmisoikeusarkkitehtuurin kehittämisestä ole toistaiseksi käyty. Tämä on johtanut siihen, että eri toimielimissä on monesti samoja ihmisiä joko jäseninä tai asiantuntijajäsenen roolissa. Etenkin pienempien järjestöjen kannalta päällekkäinen osallistuminen sitoo myös huomattavan määrän resursseja, jotka saattavat olla varsinaisesta ihmisoikeustyöstä pois.

24 20 Jukka Viljanen & Heta Heiskanen Kansainvälinen ihmisoikeusverkosto Suomen näkökulmasta YK:n ihmisoikeuksien valvontamekanismit Yhdistyneiden kansakuntien (YK) ihmisoikeusjärjestelmä jakautuu oikeudelliseen ja poliittiseen järjestelmään. Oikeudellinen järjestelmä muodostuu kansainvälisistä ihmisoikeussopimuksista ja niiden valvontaelimistä. YK:n ihmisoikeusjärjestelmällä ei ole omaa valvovaa tuomioistuinta. Kansainväliset ihmisoikeuksien valvontaelimet vastaanottavat yksilövalituksia, määräaikaisraportteja ja suorittavat maavierailuja. YK:n sopimusten mahdollistamaa oikeutta yksilövalituksen tekemiseen on hyödynnetty Suomessa vähän. Niitä merkittävässä roolissa on ollut määräaikaisraportointimenettely. Valtion valmistelemissa määräaikaisraporteissa tuodaan esiin ne toimenpiteet, joita valtio on ihmisoikeusvelvoitteiden täyttämiseksi tehnyt. Nämä voivat olla lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai muita toimenpiteitä. Suomi raportoi kuudelle Yhdistyneiden kansakuntien ihmisoikeussopimusten valvontaelimelle, jotka ovat kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevaa sopimusta valvova ihmisoikeuskomitea (HRC), taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien komitea (CESCR), rotusyrjinnän poistamista käsittelevä komitea (CERD), naisten syrjinnän poistamista käsittelevä komitea (CEDAW), kidutuksen vastainen komitea (CAT) ja lapsen oikeuksien komitea (CRC). Sopimusvalvontaelin käsittelee määräaikaisraportit suullisissa kuulemistilaisuuksissa, joiden jälkeen valtiolle kohdennetaan suositusluonteiset loppupäätelmät. Loppupäätelmissä tuodaan esiin ne toimenpiteet, joihin viranomaisten tulee ryhtyä. Esimerkiksi YK:n lasten oikeuksien komitea (CRC-komitea) kehotti vuoden 2011 Suomea koskevassa arvioinnissaan (CRC/C/FIN/CO/4) tehostamaan lasten edun periaatteen huomioimista. Kidutuksen vastaisen komitean (CAT-komitea) kannanotot Suomelle ovat koskeneet esimerkiksi vangeille ympärivuorokautista pääsyä asianmukaisiin saniteettitiloihin. YK:n ihmisoikeussopimusjärjestelmässä oikeudellisen valvonnan rinnalla toimii poliittisempi ihmisoikeuksien valvontajärjestelmä. YK:n ihmisoikeusneuvostossa (Human Rights Council) valvotaan ihmisoikeuksien toteutumista yleismaailmallisen määräaikaisraportoinnin (Universal Periodic Review-mekanismin, UPR) avulla. UPR-mekanismissa kaikkien YK:n jäsenvaltioiden ihmisoikeustilanne arvioidaan keskimäärin neljän vuoden välein. UPR-tarkastelun keskiössä on valtioiden välinen dialogi tarkasteltavan valtion ihmisoikeusongelmista. Tarkastelun aikana YK:n jäsenvaltiot esittävät tarkasteltavalle valtiolle kysymyksiä ja suosituksia. Maakohtaista ihmisoikeustilanteen tarkastelua varten valtio laatii tiiviin raportin YK:n ohjeiden mukaan. Myös YK:n erityisjärjestöt, ohjelmat ja rahastot, YK:n ihmisoikeusraportoijat, alueelliset järjestöt, kansalliset ihmisoikeusinstituutiot sekä kansalaisjärjestöt, voivat toimittaa aineistoa käsiteltäväksi. YK:n ihmisoikeusvaltuutetun toimisto OHCHR kokoaa eri tahoilta saatujen aineistojen pohjalta tarkastelun valmisteluasiakirjat verkkosivuilleen. Varsinainen tarkastelun vuoropuhelu suoritetaan Genevessä kokoontuvassa ihmisoikeusneuvoston UPR-työryhmässä. Istuntoihin voivat osallistua kaikki YK:n jäsenvaltiot ja vuoropuhelut ovat avoimesti seurattavissa YK:n verkkosivujen kautta. UPR-menettelyssä syntyneet suositukset eivät sido valtiota oikeudellisesti. Ne ovat luonteeltaan poliittisia sitoumuksia, joiden toteuttamisesta valtio voi antaa vapaaehtoinen välikausiraportin.

25 Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja tulevaisuus 21 Olennaista UPR-menettelyssä on annettujen suositusten toteutumisen seuranta eli ns. follow up- menettely. Suomea on tarkasteltu UPR-prosessin avulla kaksi kertaa. Osallisena on ollut koko valtioneuvosto kaikkine hallinnonaloineen. Suomi laati käsittelyä varten kolme valmisteluasiakirjaa. Vaikka Suomi on saanut tunnustusta vahvasta sitoutumisestaan ihmisoikeuksien edistämiseksi, vuoropuhelussa on noussut esiin kuitenkin ongelmakohtina kansainvälisten ihmisoikeussopimusten voimaansaattaminen, lähisuhdeväkivalta, muukalaispuhe ja vihapuhe sekä saamelaisten ja vähemmistöjen oikeudet. Suosituksia toisella kierroksella annettiin yhteensä 78 kappaletta, joista Suomi hyväksyi kokonaan 71 ja osittain neljä. Eurooppalainen ihmisoikeusjärjestelmä Euroopan neuvosto. Eurooppalaisen ihmisoikeusjärjestelmän keskeinen toimija on 47 valtion Euroopan neuvosto (Council of Europe). Järjestöön kuuluvat kaikki eurooppalaiset valtiot Valko- Venäjää lukuun ottamatta. Strasbourgissa toimiva Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) on Euroopan neuvoston tärkein sopimusvalvontaelin. Se valvoo Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS) soveltamista sekä yksilö- että valtiovalitusten pohjalta. Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisut ovat sitovia. Mikäli valtion katsotaan loukanneen Euroopan ihmisoikeussopimusta, ihmisoikeustuomioistuin voi myös määrätä loukatulle osapuolelle kohtuullisen hyvityksen. Kansallisella tasolla voidaan joutua myös avaamaan oikeudenkäynti ja purkamaan aikaisempi tuomio. Käytännössä tuomio voi edellyttää kansallisen oikeusjärjestelmän korjaamista vastaamaan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisua esimerkiksi lainsäädäntöuudistuksin tai hallintokäytännön muutoksin. Ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisujen täytäntöönpanoa valvoo Euroopan neuvoston ministerikomitea. Asia säilyy ministerikomitean listalla kunnes jäsenvaltio on laittanut tuomion täytäntöön. Vuosina Suomi on saanut yhteensä 166 ihmisoikeustuomiota. Niistä 129 tapauksessa oli löydetty vähintään yhden sopimusmääräyksen loukkaus. Suomi on viime vuosina saanut EIT:lta toistakymmentä tuomiota, joissa sananvapautta todetaan rikotun. Suomalaiset tuomioistuimet ovat painottaneet ratkaisuissaan sananvapautta enemmän yksityiselämän suojaa. EIT:n tulkintakäytännöllä on ollut merkitystä myös vankien asianmukaisten saniteettitilojen turvaamisessa. Lisäksi viimeaikaisia tuomioita on annettu isyyslain liian jäykästä voimaanpanosäännöksestä, mielenterveyspotilaan oikeuksista, lasten huostaanottoon liittyvistä kysymyksistä sekä tarkkailuhaalareiden käyttämisestä vankiloissa. Vuoden 2014 alussa ( ) Suomi sai moitteet ns. tarkkailuhaalarien käytöstä. Vankilan johtajan määräysten perusteella lomalta palaaville vangeille määrättiin suljetut haalarit, jos heidän epäiltiin salakuljettavan huumeita tai muita aineita. Vangit eivät päässeet ajoissa käymälätiloihin, vaan joutuivat tekemään tarpeensa haalareihin. Ihmisoikeustuomioistuin katsoi, että tarkkailuhaalarien käyttö ei perustunut lakiin ja loukkasi näin vankien yksityis- ja perhe-elämän suojaa. Toimivalta tarkkailuhaalarien käytölle olisi pitänyt määritellä eduskunnan säätämässä laissa.

26 22 Jukka Viljanen & Heta Heiskanen Sananvapauksien ja yksityisyyden suojan välinen punninnassa Suomi on saanut runsaasti moitteita vuosien varrella. Ongelmat ovat liittyneet tiedotusvälineiden toimintaa estävään käytäntöön. Korkein oikeus on tarkistanut omaa tulkintakäytäntöään. Keväällä 2014 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi, että Pääministerin morsian -kirjaa koskevissa tuomioissa, että korkein oikeus oli huomioinut ihmisoikeustuomioistuimen tulkintakäytännön tapausta ratkaistessaan. Esimerkiksi Ruususen saamat rikosoikeudelliset seuraamukset olivat kohtuullisia. Kansalliset tuomioistuimet olivat löytäneet oikeudenmukaisen tasapainon pääministeri Vanhasen yksityisyyden suojan ja teoksen kirjoittajan ja kustantajan sananvapauden välille. Monesti ongelmat tiedetään Suomessa jo ennen ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisua. Esimerkiksi mielenterveyspotilaiden pakkokeinoja koskeva ratkaisu X v. Suomi (2012) oli Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsittelyssä, mutta siihen reagoitiin vasta tuomion jälkeen ja HE 199/2013 annettiin marraskuun lopussa 2013 ja se tuli voimaan elokuussa Yksittäisistä määräyksistä useimmin (59 tapausta) ongelmia on todettu oikeudenkäyntien liian pitkästä kestosta. Suomessa säädettiin useiden ihmisoikeustuomioistuimen antamien tuomioiden vuoksi erillinen laki oikeudenkäynnin viivästymisen hyvittämisestä (362/2009), joka mahdollistaa kansallisten tuomioistuinten antamat hyvitykset, jos oikeudenkäynti viivästyy siten, että se loukkaa asianosaisen oikeutta oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa. Lakia on myöhemmin laajennettu koskemaan yleisten tuomioistuinten lisäksi myös hallintolainkäyttöä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tulkinta on evolutiivista ja dynaamista. Ihmisoikeustuomioistuin korostaa, että sopimus on elävä asiakirja, jota pitää tulkita nykypäivän olosuhteiden valossa. Lisäksi Europan ihmisoikeussopimuksen tarkoitus ja päämäärä ihmisten oikeuksia suojaavana sopimuksena ilmenee vahvasti tulkinnassa. Sopimuksen tarjoamien suojakeinojen tulee olla tehokkaita ja käytännöllisiä. Sopimuksen tulkinnassa on olennaista, että jäsenvaltiot eivät voi itse määrittää sopimuksen termien tulkintaa, vaan käsitteet ovat autonomisia. Euroopan ihmisoikeussopimuksen sisältää joitain ehdottomia oikeuksia kuten kidutuksen kielto tai orjuuden ja pakkotyön kielto. Pääsääntöisesti oikeuksia voidaan kuitenkin rajoittaa, jos puutuminen yksilön oikeuksiin täyttää sille asetetut kriteerit. Rajoitusten pitää olla lainmukaisia, niillä on hyväksyttävä peruste esimerkiksi toisten oikeuksien suojaaminen ja toimenpiteiden tulee olla välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa. Lainmukaisuus sisältää vaatimuksen ennustettavuudesta, lakien saatavuudesta ja mielivallan kiellon. Rajoituksen välttämättömyyden arvioinnissa tutkitaan, onko rajoitukselle löydettävissä pakottava yhteiskunnallinen tarve, onko puuttuminen ja suojeltava intressi oikeassa suhteessa keskenään sekä onko puuttumiselle relevantit ja riittävät perusteet. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot linjaavat myös yleisemmin Euroopan laajuista ihmisoikeuksien turvaamisen tasoa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen yleisellä ratkaisukäytännöllä on ollut merkittävä rooli ihmiskaupan torjuntaa koskevien valtioiden velvoitteiden kehittämisessä koko Euroopassa. Esimerkiksi Rantsev v. Kypros ja Venäjä tapauksessa (2010) määriteltiin viranomaisten selvitysvastuuta koskevia positiivisia velvoitteita ihmiskaupan uhrien suojelemiseksi. Samoin ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisuillaan (esim. tapaus Opuz v. Turkki vuodelta 2009) jäsenvaltioille asettamat velvoitteet perhe-väkivallan estämiseksi ovat olleet tärkeitä. Tällaisten tuomioiden tulisi heijastua myös Suomen toimiin entistä voimakkaammin.

27 Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja tulevaisuus 23 Viime vuosien tärkeitä tulkintalinjauksia on ollut jäsenvaltioiden vastuuta koskevat kannanotot. Esimerkiksi terrorismin vastaisessa sodassa käytettyihin toimintatapoihin on puututtu. El Masri-tapaksessa (2012) Yhdysvaltojen kanssa yhteistyötä tehnyt valtio joutui vastuuseen valittajan epäinhimillisestä kohtelusta, vaikka se tapahtui Euroopan ulkopuolella ja toisen maan viranomaisten toimesta. Myös muita Euroopan laajuisia ongelmia päätyy ihmisoikeustuomioistuimen arvioitavaksi. Kun ihmisoikeustuomioistuin totesi tapauksessa M.S.S: v. Belgia ja Kreikka (2011), että turvapaikanhakijoiden asema Kreikassa oli ihmisoikeussopimuksen vastainen, muut jäsenvaltiot eivät voineet enää palauttaa Kreikkaan sieltä tulleita turvapaikanhakijoita. Yksittäinen tuomio muutti kerralla eri maiden maahanmuuttoviranomaisten käytäntöjä. Euroopan ihmisoikeussopimuksen lisäksi toinen merkittävä Euroopan neuvoston piirissä syntynyt ihmisoikeussopimus on Euroopan sosiaalinen peruskirja, johon Suomi liittyi Euroopan sosiaalisessa peruskirjassa turvattavat oikeudet käsittelevät muun muassa asumista, koulutusta, työtä, terveyttä, vapaata liikkuvuutta ja tiettyjen ihmisryhmien, kuten lasten, ikääntyneiden, perheellisten ja vammaisten henkilöiden suojelua. Sosiaaliseen peruskirjaan on liittynyt vain noin puolet Euroopan neuvoston jäsenmaista, vaikka kyseessä on niin kutsuttu a la carte sopimus. Siinä valtio ei sitoudu noudattamaan koko sopimuskokonaisuutta, vaan valitsee tietyn määrän sopimusvelvoitteita itseään sitovaksi. Näin Euroopan sosiaalisen peruskirjan merkitys vaihtelee maittain. Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea valvoo sosiaalisen peruskirjan noudattamista jäsenvaltioiden raporttien pohjalta. Väitetyistä sopimusloukkauksista on mahdollista myös tehdä kollektiivivalituksia eli järjestökanteluita. Suomi on antanut kansallisille järjestöille laajimmat mahdolliset oikeudet tehdä järjestökanteluita. Tätä oikeutta on käyttänyt tällä hetkellä ainakin Suomen sosiaalioikeudellinen seura (SSOS), joka laati huhtikuussa 2014 Euroopan neuvoston sosiaalisten oikeuksien komitealle kantelun. Kantelussaan SSOS katsoo Suomen sosiaaliturvan tason rikkovan Euroopan Sosiaalisen peruskirjan 12 artiklaa. Euroopan neuvoston piirissä on solmittu myös eräisiin yksittäisiin ihmisoikeuskysymyksiin liittyviä sopimuksia, joista keskeisin on Eurooppalainen yleissopimus kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämiseksi, jota valvoo Euroopan kidutuksen vastainen komitea (CPT). Komitean maavierailuilla tekemät havainnot ovat ohjanneet niin vankiloiden olosuhteiden kehittämistä kuin muiden suljettujen laitosten esimerkiksi mielisairaaloiden tai ulkomaalaisten säilöönottokeskusten ja poliisin pidätystilojen kehittämistä. Euroopan neuvostolla on myös erityinen ihmisoikeusvaltuutettu (Commissioner for Human Rights). Ihmisoikeusvaltuutetun tehtäviin lukeutuu erilaisia neuvoantavia tehtäviä, kuten ihmisoikeuskoulutuksen edistäminen, ihmisoikeusongelmien identifiointi niin lakitasolla kuin käytännössä ja jäsenmaiden avustaminen Euroopan neuvoston standardien noudattamisessa. Kolmantena ihmisoikeusvaltuutettuna toimii Nils Muižnieks. Euroopan neuvoston valvontamekanismit havainnoivat toisaalta kansallisia ongelmia, mutta esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytäntö linjaa yleisemminkin valtioiden velvoitteita edistää perus- ja ihmisoikeuksia.

28 24 Jukka Viljanen & Heta Heiskanen Euroopan unionin perusoikeusjärjestelmä. Nykyisin myös Euroopan unionin (EU) tunnustamat perusoikeudet tuovat lisäturvaa kansalaiselle. EU:n perusoikeudet on vahvistettu EU:n perusoikeuskirjassa ja ne perustuvat erityisesti jäsenvaltioille yhteisiin valtiosääntöperinteisiin ja kansainvälisiin velvoitteisiin, Euroopan ihmisoikeussopimukseen unionin ja Euroopan neuvoston hyväksymiin sosiaalisiin peruskirjoihin sekä Euroopan unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön. Perusoikeuskirjaan sisältyy seitsemän lukua: ihmisarvo, vapaudet, tasa-arvo, yhteisvastuu, kansalaisten oikeudet ja lainkäyttö. Lisäksi monet direktiivit, kuten yhdenvertaisuusdirektiivi, edistävät perusoikeuksien toteutumista. EU:n perusoikeudet velvoittavat jäsenvaltioita, mukaan lukien Suomi, kun ne soveltavat EUoikeutta. Lisäksi perusoikeudet sitovat EU:n toimielimiä, elimiä ja laitoksia niiden soveltaessa EU-oikeutta. EU:n perusoikeuksilla voi olla EU-oikeuden kautta välillisesti vaikutusta myös kansalliseen oikeuteen. Lähtökohtaisesti kansallista oikeutta sovellettaessa jäsenvaltiota velvoittavat kuitenkin sen omat perusoikeudet ja kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet. Luxemburgissa toimivan Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisuilla on keskeinen merkitys EU:n lainsäädäntöä tulkittaessa ja sovellettaessa. Tuomioistuimella on mandaatti ratkaista tuomioistuimessa nostettuja suoria kanteita, joita voidaan nostaa jäsenvaltioita, EU:n toimielimiä ja laitoksia vastaan, jos ne rikkovat EU:n asettamia velvollisuuksia. EU:n toimielimien antamien säädösten pätevyys voidaan tuoda myös tutkittavaksi Euroopan unionin tuomioistuimeen. Esimerkkejä tilanteista, joissa kanne on nostettu valtiota vastaan, on EU-säädöksen täytäntöönpanon laiminlyönti, virheellisyys tai kansallisen lain ja EU-oikeuden välinen ristiriita. Lisäksi kansalliset tuomioistuimet ovat vuorovaikutuksessa Euroopan unionin tuomioistuimen kanssa. Kaikki kansalliset tuomioistuimet voivat esittää sille ennakkoratkaisupyynnön koskien EU-oikeuden tulkintaa tai pätevyyttä. Alimmilla kansallisilla oikeusasteilla ei ole velvollisuutta pyytää ennakkoratkaisua. Niillä on siihen kuitenkin mahdollisuus, jos ennakkoratkaisun saaminen on tarpeen asian ratkaisemiseksi. Ylimmillä oikeusasteilla sen sijaan on velvollisuus ennakkoratkaisun pyytämiseen, jos niiden ratkaistavana olevaan asiaan liittyy epäselvä EU-oikeudellinen kysymys, jota ei ole ratkaistu aiemmin EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännössä. EU:n tuomioistuin antaa ennakkoratkaisupyyntöä koskien ratkaisun. Ratkaisu sitoo kansallista tuomioistuinta. Kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on soveltaa EU-oikeutta EU:n tuomioistuimen osoittamalla tavalla. Ennakkoratkaisuilla voi olla myös yleisempää tulkinnallista merkitystä. Ennakkoratkaisu voi johtaa myös kansallisen lainsäädännön muuttamiseen. Viimeaikaisista tapauksista laajaa huomiota on saavuttanut EU-tuomioistuimen linjaukset Googlen velvollisuudesta poistaa hakutuloksistaan yksittäisiä henkilöitä koskevia tietoja, silloin kun tieto on vanhentunut tai muuttunut epäolennaiseksi. Tulkinta perustui Euroopan unionin antaman henkilötietodirektiivin 12 b artiklaan.

29 Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja tulevaisuus 25 Kotimaiset perus- ja ihmisoikeuksien valvontaelimet: jälkivalvonta Tuomioistuimet Suomessa ei ole erityistä valtiosääntötuomioistuinta eli tuomioistuinta, jonka erityistehtäväksi olisi annettu perustuslain ja erityisesti perusoikeuksien tulkinta. Jokainen tuomioistuin valvoo ja toteuttaa osaltaan perus- ja ihmisoikeuksia. Tuomioistuinten tulee turvata oikeudenmukainen oikeudenkäynti, joka on oikeusturvan toteutumisen kannalta erittäin keskeinen perus- ja ihmisoikeus. Tämä oikeus ei ole toteutunut Suomessa täysimääräisesti. Osin resurssipulasta johtuen, oikeustapausten käsittelyajat ovat venyneet kohtuuttoman pitkiksi. Suomi on saanut tästä toistuvia nuhteita esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimelta. Tuomioistuimet hyödyntävät perus- ja ihmisoikeusmyönteistä laintulkintaa sekä tarvittaessa jättävät soveltamatta sellaisen lain joka on perustuslain kanssa ilmeisessä ristiriidassa. Kynnys lain soveltamatta jättämiseen on kuitenkin verrattain korkea ja edellyttää yleensä perustuslakivaliokunnan kannanottoa aiheesta. Perus- ja ihmisoikeusongelmien kirjo, joita tuomioistuimet tutkivat on viime vuosina monipuolistunut. Perinteisiä ihmisoikeustapauksia Suomessa edustaa omaisuuden suojaan kohdistuvat loukkaukset, sananvapauden ja yksityisyyden suojaamisen väliset ristiriidat sekä huostaanottotapaukset. Lisäksi vaikkapa riittävään kuulemiseen ja osallistumiseen liittyvät kanteet ovat tyypillisiä. Hallintotuomioistuimet käsittelevät nykyisin huomattavan määrän ulkomaalaisten karkottamistapauksia, joissa kansainvälisten ihmisoikeussopimusten ja oikeuskäytännön noudattaminen on keskeisessä asemassa. Useissa tapauksissa kyse on suojeluperusteen, kuten pakolaisuuden määrittämisestä. Jos palautettavassa maassa on todistettavasti henkilön henkeä tai terveyttä uhkaavat kidutukseen rinnastettavat epäinhimilliset olosuhteet, kansainväliset velvoitteet kieltävät henkilön käännyttämisen tai karkottamisen. Toisissa tapauksissa kyseessä oleva ihmisoikeus on ollut perhe-elämän suoja, jota on punnittu suhteessa karkotusperusteeseen. Joissakin tapauksissa harkinnassa voi olla myös ihmiskauppa. Ihmisoikeuksien punninta vaati usein tuekseen muiden kuin oikeudellisen alan asiantuntijoiden tietotaidon hyödyntämistä. Ulkomaalaistapauksissa keskeiseksi nousee esimerkiksi tieto maiden turvallisuudesta. Jokaisessa lapsen etua koskevassa tapauksessa, riippumatta esimerkiksi lapsen kansallisuudesta, tulisi kuulla lasta itseään ja hänet hyvin tuntevia henkilöitä, sosiaalityöntekijöitä ja tarvittaessa terveydenhuollon ammattilaisia. Tuomioistuinvalvonnan merkitys korostuu, kun tiedossa olevia ihmisoikeusongelmia ei korjata ajoissa muuttamalla lainsäädäntöä. Korkeimman oikeuden isyyslain kanneaikasäännösten soveltamista koskenut ratkaisu (KKO 2012:11) on esimerkki siitä, kuinka kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet käytännössä määrittävät kansallisten perusoikeuksien vähimmäissuojatason. Ratkaisussa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan katsottiin määrittävän myös perustuslain 10 :n vähimmäissisällön, minkä seurauksena korkein oikeus katsoi perustuslain 106 :ään tukeutuen, ettei isyyslain kanneaikasäännöstä saanut soveltaa.

30 26 Jukka Viljanen & Heta Heiskanen Tapaukset KKO 2014:13 ja KKO2014:14 Korkein oikeus linjasi tapauksessa KKO 2014:13, että isyyskanteen nostajalla ei ollut mahdollisuutta isänsä henkilöllisyyden selvittämiseen eikä kanteen nostamiseen määräajassa. Lisäksi korkein oikeus nojautui 106 :n todeten, että kanneaikasäännöksen soveltaminen oli ilmeisessä ristiriidassa perustuslaissa turvatun yksityiselämän suojan kanssa. Tuomio katsoi, että kanneaikasäännös tulee jättää soveltamatta, ja isyys vahvistettiin. Tapauksessa KKO 2014:14 päädyttiin vastakkaiseen lopputulokseen. Tähän vaikutti keskeisesti se, että kantajilla oli ollut isänsä henkilöllisyyttä koskevan tiedon ja ikänsä perusteella todellinen mahdollisuus kanteen nostamiseen määräajassa. Korkein oikeus linjasi, ettei kanneaikasäännöksen soveltaminen johtanut yksityiselämän suojan eikä yhdenvertaisuuden loukkaukseen. Lisäksi korkeimmassa oikeudessa on edelleen vireillä purkuasia. Tapauksessa vaaditaan KKO:n tuomio ennakkopäätöksessä KKO 2003:107 purettavaksi sillä perusteella, että EIT on katsonut kantajan ihmisoikeuksia loukatun Grönmark v. Suomi tapauksessa. Isyyslakiin liittyneet ihmisoikeusongelmat ovat olleet jo pitkään lainvalmistelijoiden tiedossa. Sääntelyn ongelmiin oli kiinnitetty huomiota jo yli 20 vuoden ajan niin korkeimmassa oikeudessa kuin oikeustieteellisessä tutkimuksessa. Vastuu tämän tyyppisten ihmisoikeusongelmien korjaamisesta tulee olla ensisijaisesti lainvalmistelusta huolehtivalla valtioneuvostolla, eikä tuomioistuimella, jolla ei ollut muita vaihtoehtoja kuin syrjäyttää yksittäistapauksessa voimassa olevan lain säännös perus- ja ihmisoikeuksien vastaisena. Yleiset laillisuusvalvojat sekä muut perus- ja ihmisoikeuksien valvojat Hallinnon laillisuusvalvonta tarkoittaa voimassa olevan oikeusjärjestyksen ja hyvän hallinnon periaatteiden noudattamisen varmistamista viranomaisten toiminnassa ja päätöksenteossa. Laillisuusvalvonnan piiriin ei kuulu virkatoiminnan tarkoituksenmukaisuuden valvonta eikä siinä puututa hallinnollisen päätösvallan käyttöön yksittäisissä tapauksissa. Yleiset laillisuusvalvojat valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies valvovat, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet, julkisyhteisön työntekijät ja muut julkista tehtävää hoitavat noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa. Yleisille laillisuusvalvojille voi kannella esimerkiksi silloin, kun kantelija epäilee, etteivät perus- ja ihmisoikeudet ole toteutuneet asianmukaisesti. Laillisuusvalvojat käsittelevät kanteluasian ja ottavat ratkaisuissaan kantaa kantelijoiden väitteisiin. Laillisuusvalvojat voivat ottaa myös oma-aloitteisesti käsiteltäväkseen havaitsemiaan perus- ja ihmisoikeusongelmia sekä suorittaa tarkastuksia muun muassa suljettuihin laitoksiin sen selvittämiseksi, miten perus- ja ihmisoikeudet niissä toteutuvat. Oikeuskanslerin ja oikeusasiamiehen ratkaisuja julkaistaan heidän kotisivujensa kautta käytettävissä olevissa ratkaisutietokannoissa. Molemmat laativat myös vuosittain toimintaansa kuvaavan vuosikertomuksen, jossa käsitellään kertomusvuonna perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisessa havaittuja ongelmakohtia. Oikeuskansleri antaa vuosikertomuksen virkatoimistaan ja lain noudattamista koskevista havainnoistaan eduskunnalle ja valtioneuvostolle. Eduskunnan oikeusasiamies antaa vuosikertomuksen toiminnastaan sekä lainkäytön tilasta ja lainsäädännössä havaitsemistaan puutteista eduskunnalle.

31 Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja tulevaisuus 27 Yleisten laillisuusvalvojien harjoittamaa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen valvontaa täydentävät erityisvaltuutetut, joita ovat tasa-arvovaltuutettu, tietosuojavaltuutettu, yhdenvertaisuusvaltuutettu ja lapsiasiavaltuutettu. Erityisvaltuutetut edistävät ja kehittävät oman erityisalansa osalta keskeisten perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Muut erityisvaltuutetut kuin lapsiasiavaltuutettu tutkivat myös kanteluita. Lisäksi on olemassa perus- ja ihmisoikeuksiin keskittyneitä oikeusturvaelimiä. Vuoden 2015 alusta tuli voimaan laki yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnasta, jolla yhdistettiin syrjintälautakunta ja tasa-arvolautakunta yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnaksi. Uusi lautakunta käsittelee yhdenvertaisuuslakiin perusteella esimerkiksi etnistä syrjintää koskevia hakemuksia sekä tasa-arvolain perusteella sille kuuluvia asioita. Sen päätöksistä voi hakea muutosta hallintooikeudelta. Asian voi saattaa lautakunnan käsiteltäväksi se, johon syrjivä menettely kohdistuu, taikka yhdenvertaisuusvaltuutettu tai tasa-arvovaltuutettu erityislainsäädäntöön perustuvan toimivallan nojalla. Lautakunta ei ota kuitenkaan tutkittavaksi tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa vireillä olevaa asiaa. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta soveltaa yhdenvertaisuuslakia kaikkiin luonnollisiin ja oikeushenkilöihin sekä yksityisessä että julkisessa toiminnassa. Aluehallintovirastot seuraavat, valvovat ja arvioivat peruspalvelujen saatavuuden lain mukaista ja yhdenvertaista toteutumista. Arviointia ohjaavat omilla toimialoillaan asianomaiset ministeriöt ja keskushallinnon virastot. Peruspalvelujen saatavuuden arviointi tuottaa alueellista ja valtakunnallista tietoa väestön elinoloista ja niissä tapahtuvista muutoksista. Koska useimmat peruspalvelut konkretisoivat sosiaalisia ja sivistyksellisiä perus- ja ihmisoikeusvelvoitteita, peruspalveluiden arviointimenettely tuottaa hyvin tietoa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta eripuolilla maata. Aluehallintovirastot käsittelevät myös toiminta-alaansa kuuluvia kanteluasioita ja täydentävät siten yleisten laillisuusvalvojien harjoittamaa perus- ja ihmisoikeusvalvontaa erityisesti sosiaali-, terveys- ja sivistyspalveluihin liittyvissä asioissa. Kansallisen ihmisoikeuskulttuurin rakentaminen nykytilasta eteenpäin Ihmisoikeusarkkitehtuuri Kansallisen ihmisoikeusarkkitehtuurin uudistamista mietittäessä olisi keskeistä hahmottaa, millaisia rooleja erilaisilla toimijoilla on ja millainen roolinjako vastaisi parhaiten perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen tavoitteeseen. Rakenteissa on ilmennyt roolien päällekkäisyyttä. Esimerkiksi ihmisoikeuspaneelin ja ihmisoikeusvaltuuskunnan jäsenistö on pitkälti samaa. Tämä on ongelmallista, sillä mandaatit poikkeavat huomattavasti toisistaan. Paneelin tarkoituksena oli olla osaltaan valmistelemassa ihmisoikeuspolitiikkaa, siinä missä ihmisoikeusvaltuuskunta on tiukemmin vahtimassa ihmisoikeuspolitiikan toteutumista. Ihmisoikeusarkkitehtuurin kokonaisuutta ei ole mietitty riittävästi sen rakenteiden kehittämistyössä. Uudet innovaatiot ovat paikallaan, mutta niiden sijoittuminen ihmisoikeusarkkitehtuurin kokonaisuuteen jää varsin avoimeksi. Suomalainen ihmisoikeustoimijoiden kenttä vaatisi laajempaa toimijoiden piiriä. Ihmisoikeudet eivät saa jäädä vain pienen ryhmän kiinnostuksen

32 28 Jukka Viljanen & Heta Heiskanen kohteeksi, sillä perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen riippuu pitkälti niihin liittyvien ongelmien tunnistamisesta. Esimerkiksi syrjinnän eri muotoja tulisi tunnistaa arkisissa viranomaisasiointi- ja palvelutilanteissa. Oleellista on myös juurruttaa perus- ja ihmisoikeusajattelua mahdollisimman laajasti kansalaisten tietoisuuteen ihmisoikeuskasvatuksen- ja koulutuksen avulla, sillä perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen riippuu jokaisen yksilön toimista. Erityisvaltuutettujen ja lautakuntien pitäminen ministeriöihin ja toimeenpanovaltaan kytkettynä ei ole perusteltua. Nykyinen malli synnyttää vähintään epäilyksen toimijoiden riippumattomuudesta, koska niiden rahoitus on kytketty ministeriöihin. Valvonnan osalta paras rakenteellinen kokonaisratkaisu olisi yksittäisten erityisvaltuutettujen saaminen yhteisen ihmisoikeusasiantuntijakeskuksen katon alle, jossa ovat jo eduskunnan oikeusasiamies ja ihmisoikeuskeskus. Kansallisen arkkitehtuurin uudistamisessa on siirryttävä seuraavaan vaiheeseen. Se pitää sisällään erillishankkeiden sijasta kokonaisrakenteen kehittämisen ja riittävän resursoinnin. Suomeen on kehitetty sinänsä tarpeellisia toimijoita, mutta hallinnollisissa uudistuksissa ei ole kiinnitetty huomiota syntyvien rakenteiden yhteensopivuuteen ja mahdollisiin päällekkäisyyksiin. Ihmisoikeusarkkitehtuurin seuraavassa kehittämisvaiheessa tulisi keskittyä siihen, että hajallaan oleva asiantuntemus saataisiin saman organisaation alle. Perus- ja ihmisoikeuksia koskeva keskustelu tulisi yhä enenevässä määrin käydä ministeriöissä niissä toimielimissä, jotka muutenkin päättävät toiminnan suunnittelusta ja resursseista eli esimerkiksi ministeriöiden johtoryhmissä. Jatkossa olisi kehitettävä toimintatapoja, joilla ministeriöiden päätöksenteosta vastuussa olevat tunnistaisivat paremmin perus- ja ihmisoikeuskysymykset ja osaisivat ottaa ne nykyistä selvemmin huomioon niin toiminnan suunnittelussa kuin resursoinnissa. Ihmisoikeuskulttuurin kehittämisestä Kasvatus ihmisoikeuskulttuurin rakentamisen perustana. Perus- ja ihmisoikeusongelmien tunnistaminen edellyttää aktiivista ihmisoikeuskeskustelua. Viime kädessä jokaisella viranomaistaholla ja ihmisellä tulee olla kyky tunnistaa ihmisoikeusherkkyyksiä arkipäiväisissä asioissa. Lääkärillä tulisi olla kyky tunnistaa ihmiskaupan uhri. Maahanmuuttoviraston päätöksentekijöillä täytyy olla käsitys, mitä tarkoitetaan lapsen edulla tai perus- ja ihmisoikeusmyönteisellä tulkinnalla. Opettajalla on oltava valmiudet puuttua koulukiusaamiseen. Poliisin on tiedettävä, missä menevät voimankäytön rajat ja kuinka suhtautua kotiväkivallan uhreihin. Rekrytoijan on oltava tietoinen, mitä syrjinnällä tarkoitetaan. Vanhusten parissa työskentelevän on hahmotettava vanhusten tarve ulkoilla ja päästä saniteettitiloihin. Vain tällaisen käytännön tasolle yltävän tunnistamisen kautta ihmisoikeuksien aito turvaaminen voidaan taata. Tietotaso voidaan saavuttaa vain kattavalla ihmisoikeuskasvatuksella. Peruskoulun uusissa opetussuunnitelmissa on jo huomioitu ihmisoikeuskasvatuksen tarve lasten ja nuorten osalta. Tämä uudistus on askel oikeaan suuntaan, kun samalla varmistetaan niin uusien kuin kokeneempienkin opettajien riittävä koulutus ihmisoikeuksista. Ihmisoikeudet tulisi huomioida poikkileikkaavasti myös oppikirjoissa.

33 Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja tulevaisuus 29 Koulutus tulee taata lisäksi elinikäisenä oppimisena kaiken ikäisille. Yleisen ihmisoikeuskasvatuksen lisäksi moni ammattiryhmä hyötyisi ihmisoikeuskasvatuksesta, joka sidostuisi henkilöiden omaan alaan ja työskentelyyn. Yliopistoilla, ammattikorkeakouluilla ja järjestöillä on oma roolinsa tämän tavoitteen täyttymiseksi. Ihmisoikeuskoulutuksen järjestämisessä tulee olla maanlaajuista. Etenkin kunnalliset palvelut ovat keskeisiä perusoikeuksien toteutumiselle ruohonjuuritasolla. Täten kuntien ja kuntayhtymien henkilöstön kouluttaminen perus- ja ihmisoikeuksien asettamista vaatimuksista on ensisijaisen tärkeää. Hallinnolle työkaluja ihmisoikeuksien tunnistamiseen. Suomessa suunnitellaan systemaattisia ja helposti hallinnon eri tasoilla hyödynnettävissä olevia työkaluja perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointiin. Toimenpiteet liittyvät tavoitteeseen tunnistaa paremmin perus- ja ihmisoikeusongelmia. Tavoitteen toteutuminen edellyttää systemaattisen perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointijärjestelmän (Human Rights Impact Assesment, HRIA) kehittämistä ja kytkemistä osaksi toimintaohjelman valmistelua ja toimeenpanoa. Toimiva ennakoiva perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointijärjestelmä helpottaisi myös perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen mittaamiseen käytettävien perus- ja ihmisoikeusindikaattorien kehittämistyötä. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi tulisi sisällyttää osaksi hallituksen esitysten valmisteluun liittyvää vaikutusarviointityötä. Tällä hetkellä säädöshankkeiden ihmisoikeusvaikutusten kartoittaminen jää yksittäisten lainvalmistelijoiden harkintavaltaan. Koska hallituksen esityksen laatimisohjeissa kehotetaan valmistelijoita kiinnittämään huomio esityksen mahdollisiin ristiriitoihin perus- ja ihmisoikeuksien kanssa, lainvalmisteluvaiheessa raportoidaan lähinnä siitä, miten valmisteilla oleva laki mahdollisesti rajoittaa perus- ja ihmisoikeuksia. Myönteiset perus- ja ihmisoikeusvaikutukset jäävät samalla ylöskirjaamatta, minkä vuoksi on vain rajoitetusti tietoa lainsäädännön perus- ja ihmisoikeuksia edistävästä vaikutuksesta. Esimerkki tilanteesta, jossa olisi kaivattu systemaattista perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia: Vuonna 2012 eduskunta käsitteli hallituksen esitystä julkisen talouden tasapainottamista lapsilisien indeksikorotukset jäädyttämällä (HE 116/2012 vp). Kun esitystä arvioitiin perustuslakivaliokunnassa perusoikeuksien rajoitusedellytysten ja heikennyskiellon näkökulmasta, sitä ei pidetty valtiosääntöisesti ongelmallisena perustuslain 19.2 :n tai 19.3 :n turvaamien sosiaalisten oikeuksien heikennyksenä, koska se oli julkistalouden taantuman perustelema, väliaikainen ja vähäinen. Perus- ja ihmisoikeuspolitiikan näkökulmasta esitystä voi kuitenkin pitää monella tavalla ongelmallisena. Hallituksen esitykseen ei nimittäin sisältynyt minkäänlaista vertailua tavoiteltujen säästöjen erilaisten toteuttamisvaihtoehtojen ja niiden perus- ja ihmisoikeusvaikutusten välillä. Tämän johdosta perusoikeuksien heikennysten välttämättömyyden arviointi jäi perustuslakivaliokunnassa pintapuoliseksi kuten myös heikennyksen kohteen valinnan valtiosääntöoikeudellinen arviointi. Perustuslakivaliokunta huomioi lausunnossaan sinänsä asiallisesti indeksijäädytyksen kohdistuvan voimakkaimmin pienituloisiin perheisiin huomauttaen samalla, kuinka lapsilisän huomioiminen tulona toimeentulotukea myönnettäessä kompensoi lapsilisään

34 30 Jukka Viljanen & Heta Heiskanen kohdistuvan heikennyksenvaikutuksia siten, ettei indeksijäädytys vaikuta lopulliseen tulotasoon toimeentulotukea saavien kotitalouksien osalta. Jos hallituksen esitykseen olisi sisältynyt seikkaperäinen perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi, se voitaisiin kytkeä lapsiperheiden perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista kuvaaviin prosessi- ja lopputulosindikaattoreihin. Huolellisen perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin avulla olisi samalla noussut esiin hallituksen esityksen taustalla oleva rakenteellinen perus- ja ihmisoikeusongelma: tilannetta, jossa pienituloiset osittain tai kokonaan toimeentulotuen varassa elävät perheet jäävät tosiasiallisesti lapsilisän ulkopuolelle, ei voi pitää sosiaalisten perusja ihmisoikeuksien toteuttamisen kannalta tyydyttävänä tilanteena. Perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisen näyttävä budjetissa. Lainsäädäntötoiminnan lisäksi perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi olisi ulotettava myös valtion talousarviota koskevaan päätöksentekoon niin sitä valmisteltaessa valtionvarainministeriön ja muiden ministeriöiden neuvotteluissa, eduskunnassa hyväksyttäessä kuin konkretisoitaessa esimerkiksi ministeriötasolla määrärahojen käyttöön liittyvissä päätöksissä. Erityisesti kaikkien julkistalouden säästötoimien perus- ja ihmisoikeusvaikutukset olisi arvioitava huolella, sillä julkistalouden säästöillä on tapana osua rajuimmin yhteiskunnan köyhimpiin ja haavoittuvaisimpiin, jotka ovat muita vahvemmin riippuvaisia yhteiskunnan tulonsiirroista ja julkisesti tuotetuista palveluista. Nykyisten järjestelmien puutteet ovat pitkälti seurausta vaatimattomista resursseista. Niukkenevien resurssien aikana tulee huolehtia, ettei perusoikeuksien heikennyskieltoa rikota. Heikennyskiellolla tarkoitetaan sitä, että julkisella vallalla on velvollisuus kohdentaa taloudellisia voimavaroja perusoikeuksien toteutumiseen. Resursseja tulee kohdentaa siten, että suojelutaso pysyy riittävällä tasolla taloudellisesta tilanteesta riippumatta. Toisin sanoen, kuten valtionvarainvaliokunta on todennut, perusoikeuksien toteutuminen ei saa olla suhdanneriippuvaista. Akateemisen yhteisön ja valtion välistä vuoropuhelua on lisättävä. Yliopistoilla on tutkimustietoa, jota voidaan hyödyntää sen määrittelemässä, mitkä ovat keskeisiä perus- ja ihmisoikeusongelmia Suomessa. Siinä missä järjestöillä on tärkeä rooli tuoda esiin kentällä havaittuja ihmisoikeusongelmia, yliopistoilla on mahdollisuus koota yhteen ihmisoikeusongelmista kerättyä pitkäaikaisempaa tutkimustietoa sekä kansainvälisiä vertailuja. Yliopistojen ihmisoikeustutkimusta tulee lisätä niin seuraavien toimintaohjelmien valmistelussa kuin yleisempää hallitusohjelmatyötä tehtäessä. Akateeminen keskustelu toisi yhden oleellisen tason lisää ihmisoikeuskeskusteluun. Suomenkielinen ihmisoikeuskoulutus tulee turvata entistä paremmin. Tällä hetkellä ei ole olemassa yhtään suomenkielistä vain perus- ja ihmisoikeusjuridiikkaan valmistavaa maisteriohjelmaa. Edes kaikissa oikeustiedettä opettavissa yliopistoissa ei ole perus- ja ihmisoikeuksiin keskittyviä professuureja. Ihmisoikeuskulttuurin vahvistuminen vaatii niin juristien kuin muidenkin kansalaisten vahvaa perus- ja ihmisoikeustuntemusta. Strateginen litigaatio ihmisoikeusargumentoinnin kehittäjänä. Lisäksi vahvempaa ihmisoikeusargumentaatiota voidaan edistää strategisen litigaation avulla. Strategisella litigaatiolla tarkoitetaan asiantuntevaa ja tietoista tyyppiongelmatapausten testaamista tuomioistuimessa.

35 Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja tulevaisuus 31 Esimerkiksi Yhdysvalloissa 1940-luvulta 1970-luvulle toiminut rotukysymykseen keskittynyt kansalaisoikeusliike (civil rights movement) hyödynsi aktiivisesti strategista litigaatiota. Sen toiminnan yhdeksi merkkipaaluksi nousi Yhdysvaltain korkeimman oikeuden vuonna 1954 antama ratkaisu Brown v. Board of Education of Topeka, jossa rotuerottelu katsottiin perustuslain vastaiseksi ja kaikille kansalaisille taattiin yhtenäinen kohtelu lain edessä. Brown-tapaus osoittaa hyvin, kuinka strategisen litigaation kohteena olevat oikeustapaukset koskevat usein yleistä ja laaja-alaista ongelmaa, jota ei ole toistaiseksi ratkaistu lainsäädännön avulla. Tapauksien tarkoituksena on vaikuttaa oikeudelliseen ja yhteiskunnalliseen kehitykseen yksittäisen tapauksen avulla. Riittävän vahvan tapauksen kautta voidaan nopeuttaa oikeuden muutosta vastaamaan ympäröivän yhteiskunnan muutostahtia. Kehitys on kuitenkin harvoin suoraviivainen ja nopea. Brown-tapauksen kaltaisten ihmisoikeuskehityksen läpimurtojen taustalla on tavallisesti lukuisia sellaisia tapauksia, joiden kohdalla aika ei ole vielä ollut riittävän kypsä ihmisoikeuskulttuurin muutokselle. Suomessa ei ole strategisen litigaation perinnettä. Muista maista saatu kokemus on osoittanut, että EU-tuomioistuimen, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tai YK:n valvontaelimien kautta tapahtuvalla strategisella litigaatiolla on mahdollisuus kehittää kansallista perusoikeustulkintaa, vaikka kansallinen keskustelu olisi verrattain varovaista. Usein strategisessa litigaatiossa mukana on myös kansalaisjärjestöjä. Suomalaisen perus- ja ihmisoikeuskeskustelun kehittäminen Demokratia, ihmisoikeudet ja oikeusvaltio muodostavat kiinteän kokonaisuuden. Ihmisoikeuksiin ei suhtauduta enää välinpitämättömästi, ja oikeusjärjestelmän sisällä ihmisoikeuksia ei kyseenalaisteta enää yhtä usein kuin parikymmentä vuotta sitten. Huolestuttavaa trendiä edustaa Suomeenkin rantautunut poliittisten irtopisteiden keruu vaikkapa kritisoimalla yksittäisiä ratkaisuja. Tiukkaa ja perusteltua argumentaatiota eivät ihmisoikeustutkijat pelkää, mutta yleistykset ja populistiset näkemykset ihmisoikeussuojan kohdistumisesta vain tiettyihin epätoivottuihin ryhmiin ovat kovin kaukana ihmisoikeuskeskustelun arkipäivästä. Ihmisoikeuskriitikoiden on syytä muistaa, että aivan rajan takana meillä on valitettavia esimerkkejä siitä, miten vaarallista ihmisoikeusaktivistien elämä voi olla. Kotimainen ihmisoikeuskeskustelu on käynnistynyt tähän asti kansainvälisen arvostelun seurauksena. Esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen nuhteet pitkittyneistä oikeudenkäynneistä ja sananvapausongelmista on otettu Suomessa huomioon. YK:n ja Euroopan neuvoston valvontakomiteoiden viesti vankeinhoidon puutteista on otettu vakavasti. Nyt aloitevastuun on aika siirtyä kotimaahan. Kansallisten epäkohtien määrittämisessä eduskunnan oikeusasiamiehen rooli on keskeinen. Havainnot auttavat kehittämään lainsäädäntöä ja korjaamaan hallintokäytännössä olevat puutteet. Ministeriöiden rooli ohjeiden antajana on myös tärkeää. Samoin lainvalmistelussa on tärkeää huomioida myös perus- ja ihmisoikeusvaikutukset. Valitettavasti osassa ministeriöitä ei suhtauduttava riittävällä vakavuudella tähän tehtävään. Myös ohjeistuksen antamisessa on vaihtelevia kantoja. Hallinnon ohjaaminen saattaa

36 32 Jukka Viljanen & Heta Heiskanen viime kädessä jäädä tuomioistuimille, jotka ratkaisuillaan mahdollisesti muodostaisivat valtakunnallisesti yhtenäisen käytännön. Oikean laintulkinnan saaminen vasta pitkän lainkäyttöprosessin jälkeen ei ole yhteensopiva oikeusvaltion perusperiaatteiden kuten ennustettavuuden kanssa. Ihmisoikeuskulttuurin parantaminen pitkällä tähtäimellä voi perustua vain pitkäjänteiseen ihmisoikeuskoulutukseen. Se tapahtuu kouluissa mutta sitä tulee kohdistaa myös viranomaistahoihin. Koulutusta tulisikin suunnata erityisesti alueellisille ja paikallisille viranomaisille niin, että ongelmat tunnistetaan entistä paremmin. Usein ongelmia on myös viranomaisten välisissä yhteistyösuhteissa. Viime aikojen oiva esimerkki oli Harjavallan nikkelipäästö, jossa useiden viranomaistoimijoiden välillä ei ollut riittävää koordinaatiota, mikä haittasi kansalaisten tiedonsaantia ympäristöperusoikeuden kannalta tärkeästä päästöstä. Suomessa on valmistauduttu kriisitilanteisiin tarkoilla viranomaisyhteistyötä määrittelevillä ohjeilla, joiden toimivuutta myös harjoitellaan käytännössä. Harjavallan nikkelipäästö osoitti, että vakavan ympäristöpäästön kohdalla valmiille yhteistyömalleille olisi ollut käyttöä. Ihmisoikeuskulttuurin kehittyminen tarkoittaa sitä, että ihmisoikeudet otetaan aktiivisemmin huomioon politiikassa. Myös työvälineiden pitää olla kunnossa. Luonteva osa tätä kehitystä olisi se, että hallituskauden alussa valittaisiin ihmisoikeuspolitiikan kansalliset painopisteet ja sitouduttaisiin korjaamaan epäkohdat kauden aikana. Lähteet Eduskunnan perustuslakivaliokunnan mietintö 25/1994 vp perustuslain perusoikeussäännösten muuttamiseksi (PeVM 25/1994 vp) Eduskunnan perustuslakivaliokunnan mietintö 10/1998 vp Hallituksen esityksestä uudeksi hallitusmuodoksi (PeVM 10/1998 vp) Eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan mietintö 1/2010 vp Valtioneuvoston ihmisoikeuspoliittisesta selonteosta (UaVM 1/2010 vp) Kansallinen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma Oikeusministeriö. Selvityksiä ja ohjeita 18/2012 Suomen ulkoasianhallinnon ihmisoikeusstrategia. Ulkoasiainministeriö TUORI, K. (2007). Oikeuden ratio ja voluntas, Helsinki Valtioneuvoston selonteko Suomen ihmisoikeuspolitiikasta(vns 2/2004 vp). Valtioneuvoston selonteko Suomen ihmisoikeuspolitiikasta (VNS 7/2009 vp). VILJANEN J., HEISKANEN, H., RASKULLA S., KOIVUROVA T. & HEINÄMÄKI L. (2014). Miten ympäristöperusoikeus toteutuu? Tampere. VILJANEN J., RAUTIAINEN, P., HEISKANEN, H. & SEPPÄ, T. (2014). Kansallisen perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelman arviointi, Oikeusministeriö, Selvityksiä ja ohjeita 19/2014 Oikeustapaukset Euroopan ihmisoikeustuomioistuin El Masri v. Makedonia (FYROM), no /09, (GC) Grönmark v. Suomi, no /04, M.S.S: v. Belgia ja Kreikka, no /09, (GC) Opuz v. Turkki, no /02, Rantsev v. Kypros ja Venäjä, no /04, X v. Suomi, no /04,

37 Suomalaisen ihmisoikeusarkkitehtuurin ja ihmisoikeuskulttuurin nykytila ja tulevaisuus 33 Korkein oikeus KKO 2003:107 KKO 2012:11 KKO 2014: 13 KKO 2014: 14

38 Suomalainen demokratia yhteisöllisen tahdon ja yhteisöllisen järjen näkökulmasta Pauli Rautiainen Johdanto Demokratia on valtiomuoto, jossa valtiovalta kuuluu kansalle. Tämä määritelmä jättää kuitenkin demokratian todellisen sisällön varsin avoimeksi. Tanskalainen oikeusfilosofi Alf Ross on tarkentanut määritelmää todeten demokratialla tarkoitettavan valtiomuotoa, jossa kansalle kokonaisuutena kuuluu korkein ja ratkaiseva vaikutusvalta valtiotahdon syntyyn eli julkisen vallan käyttöön. Sama voidaan ilmaista myös toteamalla, että demokratiassa suvereniteetti on kansalla. Kansa käyttää demokraattisesti järjestetyssä valtiossa kuitenkin vain harvoin suoraan itse suvereniteettiaan. Käytännössä demokraattiset valtiot on järjestetty edustuksellisen demokratian mallin mukaisesti. Niissä lakiasäätävä elin on kansan valitsema ja käsitetään kansan edustajaksi. Poliittisen vallan katsotaan demokraattisessa valtiossa näin viime kädessä kuuluvan kansalle jopa silloin, kun tosiasiallinen poliittisen vallan käyttö on järjestetty esimerkiksi valtiopäiville kokoontuneen kansanedustuslaitoksen kautta. Alf Ross korostaa, ettei demokratian käsitettä voida käyttää luokittelukäsitteenä. Ei ole osoitettavissa sellaisia kiinteitä tunnusmerkkejä, joiden perusteella jonkin valtion voitaisiin todeta olevan demokraattinen ja toisen epädemokraattinen. Demokratiaan luonnollisesti kuuluvat tietyt edellä käsitellystä määritelmästä ilmenevät perustunnusmerkit, mutta niiden toteuttamistapa ja toteutumisaste voivat demokraattisissa valtioissa vaihdella huomattavastikin. Emme voi siis ilman muuta sanoa, että valtiomuoto on demokraattinen, kun valtiovalta kuuluu kansalle. Demokratian olemassaolo ei ole joko-tai -asetelma. On perustellumpaa puhua demokratian eri vahvuusasteista kuin valtiomuodon demokraattisuudesta tai ei-demokraattisuudesta. Kansan mahdollisuus vaikuttaa julkisen vallan käyttöön voi Rossin mukaan vaihdella intensiteetin, tehokkuuden ja kattavuuden suhteen. Intensiteetin vaihtelu viittaa siihen, kuinka laaja henkilöpiiri saa ottaa osaa äänestyksiin ja vaaleihin. Intensiteetti on luonnollisesti suurimmillaan, kun yhteiskunnassa vallitsee yleinen ja yhtäläinen äänioikeus. Tehokkuuden vaihtelussa on kysymys siitä, kuinka merkittävästi kansa kykenee saamaan kantansa huomioon otetuksi. Tehokkuus on suurimmillaan välittömässä demokratiassa, jossa kansa itse äänestämällä päättää kaikista asioista. Kun kansa vaikuttaa edustajiensa välityksellä, tehokkuus riippuu merkittävästi kansan kyvystä valvoa edustajiaan. Kattavuuden vaihtelussa on kysymys sen huomioimisesta, miten laajalle yhteiskunnassa kansan vaikutus ulottuu. Kattavimmillaan demokratia on silloin, kun kaikki yhteiskuntaelämän osa-alueet ovat kansan valvonnassa. Länsimaisen demokratian keskiössä on oikeusvaltioajattelu. Oikeusvaltiossa jokaisella julkisen vallan käyttäjällä on aina viime kädessä demokraattisesti säädettyyn lakiin palautettavissa

39 Suomalainen demokratia yhteisöllisen tahdon ja yhteisöllisen järjen näkökulmasta 35 oleva toimivaltaperuste. Oikeusvaltiossa kaikki menettelyt hallinnossa on siten aina järjestettävä lain säännösten mukaisiksi, sillä oikeusvaltiossa valtiovallan käyttö materialisoituu sille sisällön tuottavien päätöksentekomenettelyjen kautta. Hallinnon lainalaisuus on siten yksi demokraattisen oikeusvaltion ydinajatuksista. Tarkemmin tarkastellen se sisältää kaksi eri elementtiä: yhtäältä kiellon menetellä julkista valtaa käytettäessä vastoin lakia ja toisaalta vaatimuksen siitä, että julkisen vallan käytöllä tulee olla oikeusjärjestykseen nojaava laillinen peruste. Oikeusvaltiossa julkisen vallan käyttö vastoin lakia ja lain rajat ylittäen on kiellettyä. Demokratiaan kytkeytyy myös velvollisuus jokaisen yksilön jakamattoman ihmisarvon kunnioittamiseen kaikessa julkisen vallan käytössä. Ihmisarvon kunnioittaminen saa hahmonsa ihmisten yhdenvertaisuudesta lain edessä sekä heidän ihmisoikeuksiensa ja vapautensa kunnioittamisesta. Demokraattisessa oikeusvaltiossa valtaa käytetään niin elossa olevien kuin tuleviin sukupolviin kuuluvien ihmisten oikeuksia kunnioittaen. Sellainen julkisen vallan käyttö, joka perustavalla tavalla loukkaa ihmisarvoa, ei voi olla pätevä. Valtiosääntötutkija Kaarlo Tuori on kuvannut teoksessaan Oikeuden ratio ja voluntas, kuinka demokraattista oikeusvaltiota voidaan lähestyä yhteisöllisen järjen (ration) ja yhteisöllisen tahdon (voluntaksen) vuoropuhelun kautta. Tämä vuoropuhelu jäsentää julkisen vallan käyttöä. Yhteisöllisen tahdon näkökulmasta demokratia on oikeusvaltiollisten rakenteiden puitteissa tapahtuvaa oikeutettua vallankäyttöä. Sitä kuvataan demokraattisen päätöksenteon käsitteellä. Siinä vallankäyttöönsä valtuutuksen kansalta saaneet valtaa käyttävät tahot kuten kansanedustajat pyrkivät toteuttamaan poliittisia tavoitteitaan. Yksi tärkeimmistä demokraattisen päätöksenteon muodoista on uuden lainsäädännön antaminen tai olemassa olevan lainsäädännön muuttaminen eli oikeuden hyödyntäminen poliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Demokraattisen päätöksenteon ytimessä on prosessi, jossa poliittiset tavoitteet muunnetaan määrämuotoisessa päätöksentekomenettelyssä eli erityisessä lainsäädäntömenettelyssä kaikkia yleisesti ja yhtäläisesti velvoittaviksi laeiksi. Viimeistään toinen maailmansota opetti länsimaiselle ihmiselle, että demokraattisessa vallankäytössä on aina läsnä mielivallan vaara. Enemmistön tahto voi esimerkiksi suuntautua vähemmistöjä vastaan tavoilla, joita ei voida pitää hyväksyttävinä. Yhteisöllisen tahdon pidäkkeeksi tarvitaan yhteisöllistä järkeä. Sen tehtävänä on hillitä suvereenin päätöksentekijän tahtoa, taata yhteiskunnallisen kehityksen jatkuvuus ja estää valtiojärjestyksen perusperiaatteiden vastainen toiminta. Yhteisöllinen järki on saanut historiallisesti erilaisia ilmenemismuotoja. Esimerkiksi brittiläistyyppisten kaksikamaristen parlamenttien ylähuoneet ovat perinteisesti toimineet alahuoneiden tahdon ilmausten kontrolloijina. Universaalimmin tarkasteltuna yhteisöllistä tahtoa kahlitsevat oikeuskulttuuriset rakenteet, joita lainsäätäjä ei pysty mielivaltaisesti ja nopeasti muuttamaan. Yhteisöllisen järjen oikeuskulttuurisia työkaluja ovat niin kirjoittamattomat ja kirjoitetut oikeusperiaatteet kuin perustuslain ja kansainvälisten sopimusten turvaamat perus- ja ihmisoikeudet. Niiden avulla olemassa oleva oikeus viitoittaa tulevan oikeuden suuntaa. Tahdon ja järjen dialogi osoittaa, kuinka demokratialla on kaksi keskeistä toiminta-aluetta. Demokraattiset prosessit ovat yhtäältä keksimisen prosesseja, joiden kautta haetaan kulloises-

40 36 Rautiainen sakin kontekstissa päätöksentekoon oikeutettujen yksilöiden enemmistön tahtoa toteuttaa jotakin. Toisaalta demokraattiset prosessit ovat rajoittamisen prosesseja, joiden kautta yhteisöllisellä järjellä kontrolloidaan ja rajoitetaan enemmistön mahdollisuuksia alistaa vähemmistöihin kuuluvia yksilöitä enemmistön tahdon alaisuuteen. Tarkastelen seuraavaksi suomalaista oikeusvaltiota näiden kahden prosessin näkökulmista. Käsittelen ensin yhteisöllisen tahdon toimintaa. Tällöin pohdin, millaisina demokraattiset keksimisen prosessit näyttäytyvät uuden deliberaatiota painottavan ja vanhan edustuksellisuuteen nojautuvan demokratian näkökulmista. Tämän jälkeen syvennyn yhteisölliseen järkeen. Tarkastelen erityisesti, millainen rooli perus- ja ihmisoikeuksilla on demokraattisessa oikeusvaltiossa yhteisöllisen tahdon rajoittamisessa. Lopuksi hahmottelen aiemmissa luvuissa käsittelemääni yhteen vetäen yhteisöllisen tahdon ja yhteisöllisen järjen dialogia kokonaisuutena. Yhteisöllinen tahto demokraattisessa oikeusvaltiossa Yhteisöllisen tahdon näkökulmasta demokraattiset prosessit liittyvät yhteiskuntapoliittisten kysymysten asettamiseen ja niihin vastausten keksimiseen. Koska valtiovallan käyttöön liittyy tavoitteiden ja tekojen seurausten arvottamista, on tärkeää pohtia miten keksimisen prosessi demokraattisessa oikeusvaltiossa järjestetään. Suomalaista demokratiakeskustelua hallitsevat tällä hetkellä politiikan tutkijoiden harjoittamat pohdinnat edustuksellisen demokratian heikkouksista ja deliberatiivisen demokratiateorian esittämistä korjausliikkeistä. Deliberatiivinen demokratiateoria eroaa perinteisestä demokratiateoriasta siinä, että deliberatiivisessa demokratiassa kansalaisen osallistumisessa korostetaan päätöksenteon sääntöjen arviointikriteerien määrittelyyn tähtäävää keskustelua perinteisen äänestämisen sijaan. Deliberativiisessa demokratiassa ei ensisijaisesti pyritä ihmisten kantojen yhdistämiseen enemmistöpäätökseksi vaan pikemminkin niiden muuntamiseen konsensushakuisen kanssakäymisen kautta. Esimerkiksi valtioneuvoston vuoden 2014 demokratiapoliittisessa selonteossa korostetaan deliberatiivisen lähestymistavan hengessä, kuinka uusien kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamiskeinojen kehittämisen sekä hallinnon avoimuuden ja vuorovaikutteisuuden lisäämisen tulisi olla suomalaisen demokratiapolitiikan keskiössä. Niin poliitikkojen kuin politiikan tutkijoiden puheenvuorot maalailevatkin kuvaa suomalaisessa yhteiskunnassa meneillään olevasta deliberatiivisesta käänteestä. Deliberatiivista demokratiaa esiin nostavat puheenvuorot korostavat ajatusta demokratiasta yhteiskunnallisen keskustelun muotona ja häivyttävät taka-alalle sen, kuinka demokratialla on oikeastaan itseisarvon sijaan välinearvo. Demokratia on näet ensisijassa valtiovallan käyttöä koskeva päätöksentekomekanismi. Kun demokratia mielletään valtiovallan käytöksi, demokraattisen keskustelun ja siihen perustuvan päätöksenteon tavoitteena on mahdollisimman hyvien ja legitiimien säädöksien ja muiden niihin rinnastuvien yhteiskuntaelämän ohjaamiseen tarvittavien päätösten tekeminen.

41 Suomalainen demokratia yhteisöllisen tahdon ja yhteisöllisen järjen näkökulmasta 37 Yhteisöllisen tahdon näkökulmasta on keskeistä tarkastella, millaisen poliittisen prosessin lopputuloksena oikeussääntely syntyy. Alf Rossin kuvaaman demokratian tehokkuuden kannalta on keskeistä tarkastella huomioidaanko poliittisissa prosesseissa eri ihmisryhmien intressit mahdollisimman laajasti. Tällä hetkellä Suomessa ihmisryhmien erilaiset ja monesti toisilleen vastakkaiset näkökulmat välittyvät lainsäädäntöprosessiin ennen kaikkea perinteisen puoluekoneiston kautta. Poliittisilla puolueilla on Suomessa ollut pitkään vakiintunut lainsäädännöllä vahvistettu asema parlamentaarisen päätöksenteon mahdollistajina. Myös puoluekenttä ja esimerkiksi puolueiden toiminnan rahoituspohja ovat olleet jo pitkään varsin vakaita. Puolueiden jäsenmäärät ovat kuitenkin romahtaneet 1970-luvun jälkeen. Puolueisiin kuuluu jäseninä enää noin viisi prosenttia äänioikeutetuista, kun osuus oli kolminkertainen 1970-luvun alussa. Samalla vaali- ja puoluerahoitukseen kohdistuneet epäselvyydet ovat alentaneet ainakin hetkellisesti kansalaisten luottamusta poliittisiin puolueisiin ja poliitikkoihin. Tässä tilanteessa onkin tärkeää, että uudet demokratian muodot kuten kansalaisaloite täydentävät ja laajentavat näkökulmien moninaisuutta. Niiden onnistumista voidaan mitata ennen kaikkea sitä kautta, kuinka hyvin ne kykenevät nostamaan esiin sellaisia näkökantoja, joilla on takanaan laaja yhteiskunnallinen kannatus, mutta jotka kuitenkin syystä tai toisesta jäävät marginaaliseen asemaan puolueiden tavoitteidenasettelussa. Vaikka laki kansalaisaloitteista on ollut voimassa vasta vuodesta 2012, tähän mennessä jo kuusi kansalaisaloitetta on kerännyt tarvittavan määrän kannattajia ja edennyt eduskuntakäsittelyyn. Aloitteet käsittelevät turkistarhausta, tekijänoikeuslakia, tasaarvoista avioliittoa, ruotsin kielen valinnaisuutta koulussa, energiatodistuslakia ja rattijuopumusta koskevia rangaistuksia. Lyhyessä ajassa kansalaisaloitteesta onkin muodostunut vanhempaa perua olevaa kansanäänestysinstituutiota merkittävämpi suoran demokratian muoto, sillä Suomi on käyttänyt valtiollista neuvoa-antavaa kansanäänestystä vain kahdesti. Vuonna 1931 äänestettiin kieltolain kumoamisesta ja vuonna 1994 Euroopan unioniin liittymisestä. Tarkastellessamme yhteisöllisen tahdon käyttöä demokratian osa-alueena meidän on pohdittava myös lainsäädäntöprosessien laatuun liittyviä kysymyksiä. Lähtökohtana hyvän lainsäädäntötyön määrittelylle voi pitää sitä, että sen lopputuloksena syntyy säädösteknisesti korkealaatuista sääntelyä, joka toteuttaa sille asetetut julkilausutut tavoitteet, aiheuttaa mahdollisimman vähän epätoivottuja sivuvaikutuksia, huomioi laajasti eri ihmisryhmien intressit sekä täyttää perus- ja ihmisoikeusvelvoitteet. Perinteisessä demokraattisessa prosessissa julkinen valmistelukoneisto käytännössä asianomainen ministeriö valmistelee säädösehdotuksen. Valtioneuvosto antaa hallituksen esityksen, eduskunnan valiokunnat käsittelevät ja muokkaavat säädöstekstiä ja lopuksi eduskunta hyväksyy lain. Koneisto on viritetty toimimaan siten, että lopputuloksena on sekä poliittiset tavoitteet toteuttavaa että teknisesti laadukasta sääntelyä. Sääntelyn teknistä laatua tarkkailee myös oikeusministeriön laintarkastusosasto, jonka tarkastettavaksi ministeriöt lähettävät työn alla olevia hallituksen esityksiä.

42 38 Rautiainen Keksimisen prosessien moninaistuessa sääntelyn riittävän laadun varmistamisesta tulee yhä monimutkaisempaa. Esimerkiksi kansalaisaloitteita on kritisoitu niiden mahdollisista säädösteknisistä puutteista. Näiden puutteiden korjaamisen valtiosääntöisiin järjestelyihin on suhtauduttava vakavasti, mikäli kansalaisaloitteet halutaan mieltää kuten ne on tarkoitettu ei vain keskustelunavauksina vaan sen sijaan todellisina ehdotuksina tulevaksi lainsäädännöksi. Kansalaisaloitteiden säädöshuollon ongelma voisi olla helppo ratkaista osittain siten, että asianomainen ministeriö käynnistäisi kansalaisaloitteen pohjalta normaalin lainvalmistelun ainakin siinä tilanteessa, että ajetulle tavoitteelle löytyy hallituksen sisällä riittävä poliittinen tuki. Näin toimitaan nykyisin vakiintuneesti niiden kansanedustajien tekemien lakialoitteiden kohdalla, joille on laaja tuki eduskunnassa. Tämä ei kuitenkaan ratkaise niiden kansalaisaloitteiden säädöshuoltotarpeita, joiden edistämisestä hallitus haluaa poliittisista syistä nimenomaisesti irtisanoutua. Ministeriöiden tekemällä lainvalmistelulla on muitakin etuja kuin säädöstekninen osaaminen. Hajautettu ministeriörakenne, jossa kullakin ministeriöllä on laajat toimintavapaudet omalla alallaan, on Suomen lisäksi käytössä myös monissa muissa demokraattisissa valtioissa sekä komission pääosastojen muodossa myös EU:ssa. Hajautettu valmistelurakenne heijastaa yhteiskunnallisten ongelmien moninaisuutta. On arvo sinänsä, että julkisen valmistelukoneiston sisällä nousevat esiin erilaiset jopa vastakkaiset näkökulmat. Vaikka virkamiehiä ei ole valittu vaaleilla, he edustavat kukin oman ministeriönsä politiikka-alaa ja näkökulmaa. Kun esimerkiksi maa- ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön virkamiehet keskustelevat jostakin yksittäisestä lainsäädäntöhankkeesta, byrokraattinen valmistelukoneisto tuottaa demokratiaa. Eri intressitahoilla on ääni hallinnon sisällä ja eroavia näkemyksiä joudutaan yhteen sovittamaan lainvalmistelun aikana. Viime aikoina kansalaisten ja yhteiskunnallisten päätöksentekotilanteiden väliseen kuiluun on kiinnitetty erityistä huomiota. Samalla on kuitenkin vaarana, että huomio siirtyy pois edustuksellisen demokratian kriisin taustasyistä, joista yksi on todellisten päätöksentekotilanteiden karkaaminen institutionaalisten rakenteiden ulkopuolelle. Kansalaisten etääntyminen eduskunnan tekemästä lainsäädäntötyöstä on osittain seurausta siitä, että eduskunnan päätäntävalta on vaivihkaa murentumassa. Vaikka viimeaikaisissa perustuslain uudistuksissa on sinänsä vahvistettu eduskunnan asemaa erityisesti suhteessa tasavallan presidenttiin, on samanaikaisesti nähtävissä useita kehityskulkuja, jotka ovat omiaan rapauttamaan eduskunnan todellista päätäntävaltaa. Esimerkkeinä voidaan mainita kehysbudjetointi sekä hallitusohjelmien yksityiskohtaistuminen ja niiden enemmistöhallitusten toimia ohjaavan poliittisen sitovuuden vahvistuminen. Parlamentarismin vahvistamisen projektin jalkauttamisessa valtiosääntökulttuurin tasolle on vielä paljon tehtävää. Perinteistä demokratiaa uhkaavat myös vaihtoehdottomuuden politiikka ja julkisuudelta piilossa tapahtuva päätöksenteko. Juuri vaihtoehdottomuuden politiikka etäännyttää kansalaisia puoluepolitiikasta. Jos esimerkiksi hallituksen ministerit eivät käy julkista keskustelua eri politiikkavaihtoehtojen eduista ja haitoista, voi kansalaisia tuskin syyttää siitä, etteivät he koe tärkeäksi käyttää äänioikeuttaan. Edustuksellisen demokratian kriisiä ei ratkaista ainoastaan vaih-

43 Suomalainen demokratia yhteisöllisen tahdon ja yhteisöllisen järjen näkökulmasta 39 toehtoisia demokratian muotoja kehittämällä. Edustuksellisen demokratian pelastamiseksi tarvitaan lisää edustuksellista demokratiaa: erilaisten näkökulmien ja politiikkavaihtoehtojen välistä avointa kilpailua eduskunnan käsitellessä ja hyväksyessä lakiehdotuksia. Lainsäätäjän tahdon tulee heijastaa demokratiassa kansan valitsemien edustajien enemmistön tahtoa, eikä esimerkiksi jonkin hallitusohjelmaa valmisteltaessa taitavasti asiansa esittäneen lobbausryhmän etua. Uusia demokratian muotoja perustellaan useasti sillä, että ne tarjoavat uusia foorumeja keskustelulle. Keskustelu ei kuitenkaan ole itseisarvo, vaan sen tulisi heijastua jollain tavalla lainsäätämisprosessiin ja sen tuloksena syntyvään sisällölliseen sääntelyyn. Emme tarvitse lisää keskustelua keskustelun vuoksi, vaan sen sijaan meidän on etsittävä parempia tapoja keksiä ratkaisuja moninaisiin yhteiskunnallisiin ongelmiin. Erilaisia näkökulmia ja sääntelyvaihtoehtoja voivat esittää niin poliitikot, virkamiehet, kansalaiset kuin järjestöt ja muut lobbaritkin. Tärkeintä demokratian kannalta on keksimisen prosessin pitäminen mahdollisimman avoimena. Jos päätöksenteko karkaa kabinetteihin tai konsulttien käsiin, ei demokratialle jää juuri aitoa sisältöä. Edustuksellinen demokratia perustuu jo määritelmällisesti sille oletukselle, että äänestäjät luovuttavat määräajaksi päätäntävallan valitsemilleen edustajille, jotka päätoimisesti ja palkkiota vastaan tekevät eduskunnassa lainsäädäntötyötä perehtyen erilaisiin yhteiskunnallisiin kysymyksiin. Perinteinen edustuksellinen demokratia on edelleen tarpeen, sillä se mahdollistaa eri kansalaisryhmien ja maantieteellisten alueiden näkökohtien huomioimisen. Ei ole olemassa yhtä Suomea tai yhdestä muotista valettuja geneerisiä suomalaisia, joita mikään poliittinen ryhmittymä voisi kokonaisuudessaan edustaa. Edustuksellisen demokratian ja monipuoluejärjestelmän etuna on se, että eri ryhmien intressit nousevat keskusteluun ja poliittiseen päätöksentekoon. Lisäksi laajapohjaiset hallitukset takaavat sen, että lakeja säädettäessä joudutaan sovittamaan yhteen erilaisia intressejä ilman, että mikään puolue tai eturyhmä voisi yksin päättää kehityksen suuntaa. Demokraattisessa oikeusvaltiossa yhteisöllisen tahdon ohjaamat keksimisen prosessit ovat kompromissien rakentamisen prosesseja: yksittäisen ryhmän etuja palvelevan ratkaisun keksiminen olisi monin verroin helpompaa kuin tasapainottelu ristiriitaisten näkökohtien ja tarpeiden välillä. Toisinaan voidaan joutua tyytymään pienimpään yhteiseen nimittäjään. Yleensä kuitenkin löydetään kaikkia osapuolia enemmän tai vähemmän tyydyttävä ratkaisu. Tämän mahdollistavat muun muassa suomalaisen poliittisen kulttuurin konsensushenkisyys ja päätöksentekotilanteiden peräkkäisyys, jossa noudatetaan niin hyvässä kuin pahassa ajatusta siitä, että kuinka minä taputan selkääsi huomenna, jos sinä taputat selkääni tänään. Edustuksellinen demokratiakin kaipaa toki tasaisin välein päivitystä. Suomen asukaslukuun nähden varsin laajan edustajajoukon 200 kansanedustajan on tehtävä itsensä kansalaisille tarpeellisiksi. Käsiteltävänä olevista lainsäädäntö- ja politiikkahankkeista tiedottaminen ja niistä keskusteleminen äänestäjien kanssa on vähintään yhtä tärkeä osa kansanedustajien työtä kuin varsinainen lainsäädäntötyö. Päätöksenteko on aidosti vastuunalaista vain, jos kansalaiset saavat riittävästi tietoa siitä, millaisessa prosessissa ja minkä taustatietojen pohjalta lainsäädäntöä hyväksytään. Yhteydenpidon sujuvuus ei jää riippumaan ainakaan käytettävissä olevista väli-

44 40 Rautiainen neistä. Kohtaamisiin on mahdollisuus sekä perinteiseen tapaan toreilla ja tilaisuuksissa että sähköpostitse ja sosiaalisessa mediassa. Tärkeintä on halu ja kyky kuunnella äänestäjien tuntoja ja välittää niitä poliittiseen päätöksentekoon. Politiikan ammattimaistuessa kansanedustajalta vaaditaan paljon, jotta hän säilyttää kosketuksen äänestäjien arkisiin huoliin sekä kykenee argumentoimaan heille toteutettuja politiikkatoimia ymmärrettävällä tavalla. Edustuksellista demokratiaa tarvitaan myös siksi, että suuri osa äänestäjistä ei ehdi, halua tai pysty perehtymään syvällisesti yhteiskunnallisiin ongelmiin ja pohtimaan niihin ratkaisuja. Jos esimerkiksi kansanäänestyksistä tulisi yleisiä Sveitsin tapaan, tämä asettaisi huomattavia vaatimuksia äänestyspäätöksiä tekeville kansalaisille. On syytä olla realistinen sen suhteen, missä määrin ihmiset ovat valmiita ja kykeneviä hyödyntämään uusia demokratian muotoja verrattuna perinteiseen, puolueiden kautta tapahtuvaan poliittiseen osallistumiseen. Näyttäisi siltä, että uusien demokratian muotojen kautta tapahtuva osallistuminen kasaantuu jo muutoinkin aktiivisille kansalaisille, jotka käyttävät aktiivisesti äänioikeuttaan sekä vaikuttavat myös muin tavoin esimerkiksi kansalaisjärjestöissä. Aktiiviset kansalaiset voivatkin osallistua yhteiskunnalliseen keskusteluun esimerkiksi toimimalla jossakin järjestössä. Järjestöjen kuuleminen niin lakeja valmistelevien ministeriöiden kuin lakiehdotuksia käsittelevien valiokuntien taholta on nähty keskeiseksi toimenpiteeksi pyrittäessä vahvistamaan demokratian katetta ja parantamaan lainsäädännön laatua. On totta, että järjestöjen aito kuunteleminen, joka on muutakin kuin vain muodollista kuulemista, laajentaa päätöksenteon tietopohjaa sekä vahvistaa kansalaisten osallistumista yhteiskunnalliseen päätöksentekoon. Jäsenyys omia arvoja ajavassa järjestössä tarjoaa epäsuoran vaikutusmahdollisuuden myös sellaisille kansalaisille, jotka itse eivät halua tai ehdi aktiivisesti vaikuttaa poliittiseen päätöksentekoon. Sidosryhmäkuulemisiin liittyy kuitenkin myös useita demokratian toimivuuden kannalta keskeisiä avoimia kysymyksiä. Kuunnellaanko järjestöjä tasapuolisesti vai kuuluuko toisten ryhmien ääni kovempana kuin toisten? Järjestetäänkö sidosryhmäkuulemiset niin varhaisessa vaiheessa, että niillä voi olla aitoa vaikutusta tulevan lainsäädännön sisältöön? Edustavatko järjestöt tosiasiallisesti niitä kansalaisryhmiä, joita ne sanovat edustavansa? Miten yksittäinen järjestön jäsen voi kontrolloida, mitä koko jäsenistön nimissä esitetään esimerkiksi ei-julkisessa asiantuntijakuulemisessa eduskunnan valiokunnassa? Jos keksimisen prosessien pitäminen avoimena kansalaisten aktiiviselle osallistumiselle on vaikeaa kotimaassa, yhä hankalammaksi asian tekee oikeussääntelyn lisääntynyt kansainvälisyys. Haasteita asettaa erityisesti Euroopan unionin puitteissa annettu mittava sääntelykokonaisuus, joka ilmentää sitä, kuinka yhteisöllinen tahto ei toimi enää vain kansallisvaltion kehyksissä. Kansainvälistymisen myötä oikeuden sidonnaisuus kansallisvaltioon höllentyy ja oikeuden pirstoutuminen lisääntyy, kun sääntelyä antavat monet eri tahot. Kansainvälistyminen ja eurooppalainen integraatio ovat omiaan syventämään kansalaisten ja poliittisen päätöksenteon välistä kuilua, kun päätöksentekotilanteet karkaavat yhä kauemmas ihmisten arjesta. Yhteisöllisen tahdon ohjaamien keksimisen prosessien keskeisimmät tulevaisuuden haasteet liittyvät juuri siihen, miten demokraattisen oikeusvaltion perusperiaatteet voidaan siirtää kansallisvaltioiden rajat ylittäviin rakenteisiin.

45 Suomalainen demokratia yhteisöllisen tahdon ja yhteisöllisen järjen näkökulmasta 41 Yhteisöllinen järki demokraattisessa oikeusvaltiossa Oikeus muuttuu jatkuvasti ja nykyään vieläpä kiihtyvällä tahdilla, kun oikeuteen instrumentalistisesti suhtautuvat ja yhteiskunnan poliittisen ohjauksen projektia toteuttavat kotimaiset ja yhteiseurooppalaiset lainsäätäjät tuottavat yhteisöllisen tahdon ohjaamana alati uutta lainsäädäntöä. Oikeuden suhde yhteiskunnallisen muutostahdin kiihtymiseen ei ole kuitenkaan yksioikoinen. Edellä käsitelty yhteisöllisen tahdon näkökulma tavoittaa vain osan oikeuden perustavista ulottuvuuksista. Oikeudessa on myös muutosta hillitseviä elementtejä, jotka edustavat demokraattisen oikeusvaltion toimintaan sisältyviä rajoittamisen prosesseja. Modernia oikeutta ei luonnehdi yksinomaan muuttuvuus vaan sen sijaan muuttuvuuden ja vakauden tahdon ja järjen dialektiikka. Tämä käy selväksi, kun muistamme esimerkiksi, kuinka jo oikeusvaltioteorioiden varhaisissa versioissa lait miellettiin yleisinä, abstrakteina ja pysyvinä, sillä vain suhteellisen pysyvien normien nähtiin luovan sellaista vakautta, jota oman elämän ja ylipäänsä minkälaisen tahansa toiminnan rationaalinen järjestäminen vaatii. Toimivassa demokratiassa oikeus toimii valtiotahdon tuottamisen lisäksi eettis-moraalisella ulottuvuudella. Se tunnistaa yhteiskunnan perusarvoja ja välittää niitä oikeuskulttuurin kautta jatkuvassa muutoksessa olevan lainsäädännön koherenssihakuiseen tulkintaan. Eettis-moraalisia perusarvoja on kirjattu ennen kaikkea universaalit ihmisoikeusideat kansalliseen valtiosääntöön konkreettisesti siirtävään perustuslain perusoikeuslukuun ja sen taustalla oleviin valtiosopimustyyppisiin kansainvälisiin ihmisoikeusasiakirjoihin, joista tärkeimpiä ovat kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskeva yleissopimus (KP-sopimus), taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva yleissopimus (TSS-sopimus), Euroopan ihmisoikeussopimus (EIS) sekä Euroopan sosiaalinen peruskirja. Kansainvälisiin sopimuksiin perustuvat ihmisoikeudet avaavat samalla lainsäädännön eettismoraalisia perusarvoja kansallisvaltiota laajemman yhteisön suuntaan. Ne antavat suojaa kansallisvaltion toimenpiteitä vastaan, sillä kansallinen lainsäätäjä ei voi poiketa niiden asettamista velvoitteista edes perustuslakiaan muuttamalla. Juuri tämän vuoksi viime vuosikymmenten aikana tapahtunut perus- ja ihmisoikeuskulttuurin murros on muuttanut suomalaisen demokratian perusrakenteita merkittävästi etenkin, kun tuo murros on kytkeytynyt kiinteästi toiseen keskeiseen murrokseen eli oikeuskulttuurimme eurooppalaistumiseen. Kun Euroopan ihmisoikeussopimukseen liittymisestä, EU-jäsenyydestä ja perusoikeusuudistuksesta on kaikista kulunut kohta kaksi vuosikymmentä, on tultu tilanteeseen, jossa perus- ja ihmisoikeuksilla argumentoinnista on tullut olennainen osa suomalaista demokratiaa. Ne vaikuttavat yhtäältä perustuslaillisina toimeksiantoina ja toisaalta demokraattisen lainsäätäjän tahdon rajoittajina. Perus- ja ihmisoikeuksista juontuvat perustuslailliset toimeksiannot voi karkeasti jakaa kahteen kategoriaan. Yhtäältä perus- ja ihmisoikeussäännökset velvoittavat lainsäätäjää pidättäytymään johonkin asiantilaan johtavista toimista eli tietyntyyppisistä lainsäädäntötoimista, talousarviopäätöksistä ja tosiasiasiallisesta toiminnasta. Toisaalta ne velvoittavat julkista

46 42 Rautiainen valtaa edistämään aktiivisesti jonkin asiaintilan toteutumista eli ryhtymään tietyntyyppisiin lainsäädäntötoimiin, talousarviopäätöksiin ja tosiasialliseen toimintaan. Perus- ja ihmisoikeudet voivat edellyttää tietynsisältöisen, alemmanasteisen lainsäädännön asettamista tai oikeuksia konkretisoivien talousarviopäätösten tekemistä, vaikka ne eivät määrääkään tyhjentävästi perustuslaintasoa alemmanasteisen sääntelyn ja talousarviopäätösten sisältöä. Perus- ja ihmisoikeuksien julkisen vallan toimia rajoittavaa ulottuvuutta on oikeusjärjestyksessämme tapana jäsentää erityisen rajoitusedellytystestin kautta. Sen avulla arvioidaan, missä määrin jokin perustuslain perusoikeuslukuun tai Suomea sitoviin ihmisoikeussopimuksiin kirjattu perus-ja ihmisoikeusnormi kieltää julkista valtaa ryhtymästä niihin toimiin, jotka ovat tuossa tilanteessa arvioitavana. Rajoitusedellytystestin mukaan jokaisen jonkin kansallisesti perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä rajoittavan säännöksen on oltava (1) eduskunnan säätämään lakiin perustuva, (2) täsmällisesti ja tarkkarajaisesti määritelty, (3) hyväksyttävä ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatima, (4) oikeuden ytimeen kajoamaton, (5) suhteellisuusvaatimuksen mukainen, (6) riittäviin oikeusturvajärjestelyihin kytkeytyvä ja (7) myös kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kanssa sopusointuinen. Perus- ja ihmisoikeuksien julkiselle vallalle toimintavelvoitteita asettavan ulottuvuuden jäsentämiseen ei ole syntynyt rajoitusedellytystestiä vastaavaa oppia. Tämä johtuu osaltaan perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitteen luonteesta: perus- ja ihmisoikeusnormeista on vain ani harvoin johdettavissa yksiselitteisiä velvoitteita tietyntyyppisiä subjektiivisia oikeuksia luovan lainsäädännön asettamiseen taikka edes ylipäänsä jonkinlaisiin yksiselitteisesti määrittyviin lainsäädäntö- tai talousarviopäätöksentekotoimiin ryhtymiseen. Käytännössä perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitteet edustavat usein keinoavointa finalistista sääntelyä. Koska ne osoittavat pikemminkin tavoitetilaa kuin jotakin toimintatapaa, niistä on johdettavissa subjektiivisten oikeuksien sijaan pikemminkin objektiivisiksi oikeuksiksi käsitettäviä yleisen tason oikeudellisia reunaehtoja niille toimille, joiden avulla tuohon tavoitetilaan pyritään. Perus- ja ihmisoikeuksista juontuvien toimintavelvoitteiden normikontrollin juurtuminen suomalaiseen valtiosääntökulttuuriin on vielä puolitiessä. Hallituksen esityksissä tai muissa lainvalmisteluasiakirjoissa ei nimittäin nykyisellään useinkaan käsitellä sitä, miten jotkin säädökset konkretisoivat perus- ja ihmisoikeuksia, eli toisin sanoen sitä, millaisia myönteisiä perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia tietyllä säädöksellä on. Tämä johtuu osaltaan siitä, että hallituksen esitysten laatimisohjeissa lainvalmistelijat ohjeistetaan käsittelemään vain säädösehdotuksen mahdollisia ristiriitoja perus- ja ihmisoikeuksien kanssa. Olisikin tärkeää pohtia, pitäisikö lakiesityksiin sisällyttää perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia koskeva jakso samaan tapaan kuin niihin sisältyy nykyisellään esimerkiksi ympäristö- ja yritysvaikutusten arviointia koskevat jaksot. Tämä voisi tukea demokraattisesti asetettujen yhteiskunnan perustavimpien arvojen nykyistä systemaattisempaa välittymistä lainsäädäntöön. Suomessa perus- ja ihmisoikeuksien valvonnan painopiste on lainsäädäntövaiheeseen kytkeytyvässä abstraktissa normikontrollissa, jota harjoittaa eduskunnan perustuslakivaliokunta. Perustuslakivaliokunnan toiminnalla on pitkä historia: siitä tehtiin pysyvä lakimääräinen valiokunta jo vuoden 1906 eduskuntauudistuksessa. Perustuslakivaliokunta sai tuolloin hoidettavak-

47 Suomalainen demokratia yhteisöllisen tahdon ja yhteisöllisen järjen näkökulmasta 43 seen säätyvaltiopäivien lakivaliokunnan tehtäviä, joihin oli käytännössä kuulunut myös lausuntojen antaminen lakiehdotusten suhteesta perustuslakiin. Valiokunnan toiminta nojaakin pitkään valtiopäiväperinteeseen. Siksi suomalaista ei kummeksuta, miksi suomalaisessa demokratiassa normikontrollia harjoittaa kokoonpanoltaan poliittinen elin, joka toimii hyvin poliittisessa ympäristössä ja käsittelee asioita, joilla usein on selvästi poliittista merkitystä. Demokratian toimivuuden kannalta tämäntyyppisen perustuslainmukaisuuden valvontajärjestelmän kohdalla nousee kuitenkin helposti esiin kysymys siitä, miten käytännössä voidaan huolehtia, että perustuslakivaliokunnan antamat, perustuslainmukaisuutta koskevat tulkintaratkaisut perustuvat yleisesti hyväksyttyyn juridiseen argumentointiin ja että niiden yleisesti myös katsotaan perustuvan tällaiseen argumentointiin ei poliittiseen tarkoituksenmukaisuuteen. Perustuslakivaliokunnan toiminnan legitimiteetti lepää pitkälti sen varassa, että valiokunta saa eduskunnan virkamiehiltä ja kuulemiltaan asiantuntijoilta saaman oikeudellisen tietopohjan. Asiantuntijoiden säännöllinen kuuleminen varmistaa, että valiokunnalla on käytettävissään riittävä tieto niin kyseiseen asiaan liittyvistä valtiosääntöoikeudellisista kysymyksistä kuin niitä koskevista tulkintamahdollisuuksista ja niiden punninnassa huomioon otettavista tekijöistä. Juridisten asiantuntijoiden kuuleminen on nykyisin myös siten institutionalisoitunutta, että asiantuntijat jättävät valiokunnalle kirjalliset lausunnot, jotka ovat asian päättämisen jälkeen julkisia asiakirjoja ja siten myös kontrolloitavissa. Näiden lausuntojen kokoaminen verkossa helposti luettavissa olevaksi tietokannaksi kehittäisi entisestään valiokunnan toiminnan läpinäkyvyyttä ja mahdollistaisi niin asiantuntijainstituution kuin valiokunnan tulkintatoiminnan kontrolloimisen nykyistä paremmin. Valiokunnan toiminnan legitimiteetti edellyttää myös, että valiokunnan harjoittama perustuslaintulkinta nauttii oikeudellis-poliittisessa yhteisössä ja kansalaisyhteiskunnan keskuudessa riittävää arvostusta. Valiokunnan arvovalta puolestaan lepää sen varassa, että perustuslakivaliokunnan työn koskemattomuutta ja puoluepolitikoinnista riippumatonta luonnetta kunnioitetaan eduskunnassa. Tällä hetkellä tämä periaate toimii pääsääntöisesti erinomaisesti. Siitä huolimatta toimivassa demokratiassa tulisi kyetä nykyistä selvemmin vastaamaan myös kysymykseen, miten perustuslakikontrolli järjestyy, jos eduskunnan perustuslakivaliokunnan arvovalta pettää. Erityisen koetinkiven niille mekanismeille, joissa lainsäätäjän tahtoa hillitsevä yhteisöllinen järki operoi, asettavat nykyisen taloudellisen taantuman kaltaiset olosuhteet. Taloudellinen taantuma nostaa esiin sen, kuinka perus- ja ihmisoikeuksien toteuttamisvelvoitetta konkretisoidaan sekä lainsäädäntö- että talousarvioratkaisuin. Tämän johdosta perus- ja ihmisoikeuskontrolli kytkeytyy niin lainsäädäntö- kuin talousarviopäätöksentekoon. Viimeaikaisessa eurooppalaisessa perus- ja ihmisoikeuskeskustelussa onkin korostettu erityisesti perus- ja ihmisoikeuksien toteuttamisvelvoitteen ja sen kääntöpuolena olevan perus- ja ihmisoikeuksien heikennyskiellon yhteyttä valtioiden talousarviopäätöksentekoon. Koska monet perus- ja ihmisoikeudet toteutuvat tosiasiassa valtion niihin osoittamien taloudellisten resurssien kautta, on perus- ja ihmisoikeuksien sekä demokratian elimellisen yhteyden kannalta

48 44 Rautiainen tärkeää huomata, että perus- ja ihmisoikeuksien toteuttamisvelvoite ja heikennyskielto kohdistuvat asiaa oikeudellisesti tarkastellen yhtä lailla talousarviopäätöksentekoon kuin perus- ja ihmisoikeuksia konkretisoivan lainsäädännön asettamiseen ja tulkintaan. Kun demokraattiset prosessit laajanevat yhä enemmän ulos kansallisvaltioiden määrittämistä rajoista, joudumme etsimään vastausta kysymykseen siitä, minkä tyyppiset asiat kuuluvat milläkin tasolla ratkaistaviksi ja millainen yksimielisyyden aste kullakin tasolla tarvitaan päätöksenteon pohjaksi. Saako kukin kansakunta etsiä kansallisella tasolla sopivimmaksi katsomansa lähestymistavan aborttioikeuteen tai vankien äänioikeuteen vai kuuluvatko ne ylikansallisilla foorumeilla ratkaistaviin kysymyksiin? Niin aborttioikeus kuin vankinen äänioikeus ovat kysymyksiä, joita yleiseurooppalainen ihmisoikeuskeskustelu on pyrkinyt siirtämään viime vuosina pois kansallisen lainsäätäjän päätösvallasta. Tällöin on jouduttu hakemaan kuitenkin tasapainoa näitä kysymyksiä koskevan yleiseurooppalaisen konsensuksen ja siitä poikkeavien kansallisten erityispiirteiden kunnioittamisen välillä. Tasapainon etsinnässä aborttioikeuden kohdalla on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa katsottu, ettei laajakaan eurooppalainen konsensus aborttioikeuden keskeisyydestä naisen itsemääräämisoikeudelle oikeuta ylikansallista tasoa puuttumaan Irlannin tiukkaan muusta Euroopasta poikkeavaan aborttilainsäädäntöön, koska se tiukka aborttivastaisuus liittyy irlantilaisten syviin moraalisiin tuntoihin. Sen sijaan vankien äänioikeuden kohdalla Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa on katsottu, että Iso-Britannian tulisi mukautua vangeille äänioikeuden suovaan yleiseurooppalaiseen standardiin, vaikka maassa on muun muassa pääministerin suulla todettu jo ajatuksen vangeista äänestämässä herättävän fyysistä pahoinvointia. Näissä tilanteissa kansallinen ja ylikansallinen demokratia joutuvat vastakkain, eikä valmiita vastauksia ole olemassa siihen kumman tulisi väistyä. Suomessakin on vain ajan kysymys, milloin jokin yleiseurooppalaisesti itsestään selvältä näyttävä ihmisoikeus asettuu jyrkkään ristiriitaan kansallisen oikeustajumme kanssa samaan tapaan kuin aborttioikeus Irlannissa tai vankien äänioikeus Iso-Britanniassa. Samaten on ajan kysymys, milloin suomalaiset tuomioistuimet huomaavat esimerkiksi jonkin EU-säädöksen oman valtiosääntömme perusperiaatteiden kanssa ristiriitaiseksi. Lähellä tämä oli jo esimerkiksi vuonna Tuolloin Suomessa oltiin toimeenpanemassa Liettuassa käydyn epäoikeudenmukaiseksi koetun oikeudenkäynnin perusteella eurooppalaista pidätysmääräystä, jonka nojalla Suomesta turvapaikkaa hakenut Groznyin enkeleinä tunnetuksi tullut tsetseenipariskunta olisi pitänyt luovuttaa Liettuaan. Liettuan korkein oikeus purki kuitenkin lopulta pidätysmääräyksen perusteena olleen tuomion, minkä johdosta eurooppaoikeudellinen jännite purkaantui ja pariskunta pääsi Suomessa vapaaksi. Yhteisöllisen tahdon ohella myös yhteisöllinen järki joutuu etsimään uudenlaiset toimintastrategiansa kansallisvaltioiden rajat ylittävässä oikeudellisessa vuorovaikutuksessa.

49 Suomalainen demokratia yhteisöllisen tahdon ja yhteisöllisen järjen näkökulmasta 45 Kokoavia päätelmiä Olen edellä lähestynyt demokraattista oikeusvaltiota yhteisöllisen järjen ja yhteisöllisen tahdon vuoropuhelun kautta. Tahdon näkökulmasta demokratia on vakiintuneiden rakenteiden puitteissa tapahtuvaa oikeutettua vallankäyttöä, jonka tavoitteena on keksiä uusia, innovatiivisia, luovia ja eteenpäin katsovia ratkaisuja yhteiskunnallisiin ongelmiin. Järjen näkökulmasta demokratia on vastaavasti perinteestä ammentava, säilyttävä ja korjaava prosessi, jossa tulee tärkeäksi välittää mennyttä tulevaan. Tahdon ja järjen näkökulmat voidaan yhdistää esimerkiksi kysymällä laajemmin, millainen on hyvä normi ja miten sellainen saataisiin aikaan. Tähän kysymykseen vastattaessa joudutaan nimittäin hyväksymään, että myös keksimisen prosessissa joudutaan käyttämään mittapuuna rajoittamisen prossin välittämiä sisällöllisiä tavoitteita. Demokraattisten prosessien muotoa ja sisältöä ei voi selväpiirteisesti erottaa toisistaan. Länsimaisen edustuksellisen demokratian ja siihen pohjautuvan poliittisen järjestelmän ongelmista on keskusteltu paljon. Demokratian kriisi on ollut ennen kaikkea keksimisen prosessiin liittyvä kriisi. Kansalaisten on katsottu etääntyneen tai jopa tarkoituksellisesti etäännytetyn niistä prosesseista, joissa yhteiskunnallisiin ongelmiin keksitään ratkaisuja. Ratkaisuna edustuksellisen demokratian kriisiin on pohdittu keinoja lisätä ja syventää kansalaisten osallistumista politiikkaan, toisin sanoen heidän tuomistaan lähemmäksi edustuksellisen demokratian rakenteita. Tähän tarjoavat mahdollisuuksia muun muassa edustuksellisen demokratian puitteissa käytävien keskustelujen nykyistä laajempi avoimuus (esimerkiksi julkiset valiokuntakuulemiset), erilaiset suoran demokratian muodot (kuten kansalaisaloite ja kansanäänestys), osallistuva resurssienjako (muun muassa osallistuva budjetointi, osallistuminen resurssipäätöksentekoon) ja erityyppiset kansalaiskeskusteluareenat (esimerkiksi kansalaisfoorumeina). Näistä esimerkiksi kansalaisaloite ja kansanäänestys on otettu jo osaksi valtiosääntömme kirjainta, vaikkakin valtiosääntökulttuurin tasolla kumpikin instituutio elää vielä etsikkoaikaansa. On kuitenkin ilmeistä, että jollakin aikavälillä kaikki mainitut asiat löytävät paikkansa suomalaisessa valtiosääntökulttuurissa. Uuden demokratian muodot, joiden avulla pyritään kaventamaan kansalaisten ja yhteiskunnallisen päätöksenteon välistä kuilua, soveltuvat paremmin tietyntyyppisiin politiikkakysymyksiin kuin toisiin kysymyksiin. Kansalaisaloite, kansanäänestys ja muut osallistavat vaikuttamiskeinot soveltuvat erityisen hyvin selkeiden arvoarvostelmien muotoon puettavien kysymysten käsittelyyn, sillä niiden vahvuus uudentyyppisten keskustelufoorumeiden avaamisessa. Uudentyyppiset keksimisen prosessit asettavat kuitenkin uudenlaisia haasteita rajoittamisen prosesseille. Uudet tavat keksiä, millaisiin toimiin yhteiskunnassa ryhdytään, luovat paineita ylläpitää ja kehittää keksimistä tasapainottavan perustuslakikontrollin rakenteita. Suomalaisessa valtiosääntökulttuurissa tämä tarkoittaa käytännössä esimerkiksi kansalaisaloitteiden kohdalla paineita vaalia lakihankkeita käsittelevän eduskunnan valiokuntalaitoksen keskeistä asemaa ja aivan erityisesti lainsäädäntöesityksiä kontrolloivan perustuslakivaliokunnan arvovaltaa. Osallistavan budjetoinnin kaltaisten rakenteiden käyttöönotto luo vastaavasti paineita valtion ja kuntien talousprosessien normikontrollin kehittämiseen, jotta esimerkiksi osallistavan budjetoinnin

50 46 Rautiainen kautta kanavoituva tahto huomioi asianmukaisesti esimerkiksi taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten ihmisoikeuksien toteuttamisvelvoitteiden asettamat pidäkkeet yhteiskunnalliselle resurssipäätöksenteolle. Valtaisan haasteen niin uudelle kuin perinteisemmälle demokratialle asettavat monimutkaiset politiikkakysymykset. Miten esimerkiksi kokonaisuudistaisimme nykyisen sosiaaliturvajärjestelmämme? Ottamatta kantaa esimerkiksi perustustulon tavoiteltavuuteen, vaikuttaa ilmeiseltä, ettei kansalaisyhteiskunnan piirissä ole lakiteknisiä mahdollisuuksia valmistella sellaista perustulon toteuttamista koskevaa esitystä, joka vastaisi hyvän sääntelyn perusedellytyksiä ja olisi tuotavissa lakialoitteena eduskuntaan. Monimutkaisissa kysymyksissä, jollaisia varsin monet yhteiskunnalliset kysymykset nykyisin ovat, kansalaisten tahto kanavoituu edelleen edustukselliseen päätöksentekoon julkisen valmistelukoneiston käytännössä lakiehdotuksia valmistelevien ministeriöiden ja parlamentaarisesti vastuunalaisen valtioneuvoston kautta. Toimivan demokratian kannalta onkin olennaista ylläpitää riittävä, riippumaton julkinen valmistelukoneisto. Lisäksi on varmistettava, että valmistelukoneiston sisältä löytyy jokaisella politiikkasektorilla monimutkaisten asioiden hallinnan edellyttämä tietopohja. Monimutkaisten asioiden hoitamiseksi niin suora kuin edustuksellinen demokratia vaatii tuekseen riittävän laajan ja hyvin resursoidun julkisen hallinnon, joka ylläpitää ja uusintaa erityyppisiä yhteiskunnallisia tietovarantoja. Demokratiakeskustelu ei saa tyhjentyä ainoastaan edustuksellisen institutionaalisen ja uuden osallistavamman demokratian tasapainottamiseksi. Yhtä tärkeää on muistaa huolehtia siitä, että valtioinstituutioiden keskinäissuhteiden uudistamiseen tähdänneet valtiosääntöuudistukset viedään loppuun: perustuslain kirjaimien tasolta valtiosääntökulttuurin tasolle. Kun parlamentarismin hengessä presidentin valtaoikeuksia on karsittu ja eduskunnan roolia on vahvistettu, on tärkeää, että eduskunta myös ottaa itselleen sille kuuluvan roolin aiempaa vahvempana valtioelimenä. Esimerkiksi kansalaisaloitteiden käsittelyyn liittyvän demokratiapotentiaalin vakavasti ottaessaan, eduskunta voi osoittaa, kuinka valtiovallan käyttäminen kuuluu nykyisen valtiosääntöajattelumme aikakaudella valtioelimistä entistä vahvemmin juuri eduskunnalle. Sen erityisenä valtiosääntöisenä tehtävänä on tarjota lainsäädäntötyön alusta myös sellaisille demokratiaprosesseille, jotka ovat kummunneet suoraan kansalta. Lähteet Avoin ja yhdenvertainen osallistuminen. Valtioneuvoston demokratiapoliittinen selonteko (2014). Oikeusministeriö. Helsinki. RAUTIAINEN, P. & HYVÄRINEN, A. (2013) Näkökulmia demokratian tulevaisuuteen. Teoksessa Uusi ja vanha demokratia. Eduskunnan tulevaisuusvaliokunta. Helsinki. ROSS A., SCHAUMAN A. & HUTTUNEN, L. (1951) Miksi demokratia? Helsinki: Tammi. TUORI, K. (2007). Oikeuden ratio ja voluntas. Helsinki: WSOY

51 Hallintotiede Jari Stenvall, Jan-Erik Johanson, Elias Pekkola & Klaus af Ursin Johdanto organisaatiot, johtaminen ja julkinen politiikka Hallintotieteessä tutkimuksen kohteena ovat organisaatiot ja johtaminen sekä julkinen politiikka. Näitä koskeville teorioille rakentuu myös tieteenalan teoreettinen perusta. Organisaatio on mahdollista määritellä yleisesti ihmisten yhteistoimintajärjestelmäksi jonkin tavoitteen tai tavoitteiden saavuttamiseksi. Organisaatiot voivat olla esimerkiksi kaupunkeja sairaaloita, yliopistoja tai järjestöjä. Näillä kullakin on oma tavoitteensa kuten yliopistolla tutkimus, koulutus ja yhteiskunnallinen vaikuttaminen. Hallintotieteessä huomion kohdentaminen yhteistoimintaan merkitsee sitä, että tieteenalalla tarkastellaan erityisesti ihmisten työtä, toimintaa ja yhdessä tekemistä sekä näiden suunnittelua, kehittämistä ja keskinäistä yhteensovittamista. Käytännössä ihmisten yhteistoimintaan vaikuttavat hyvin monenlaiset tekijät. Tästä johtuen hallintotieteessä voidaan tarkastella esimerkiksi julkisen vallan käytön, johtamisen, työhyvinvoinnin, kulttuurin tai ihmisten käyttäytymisen merkitystä yhteistoiminnalle. Yksittäisten organisaatioiden ohella hallintotieteessä voivat tarkastelun kohteena olla samanaikaisesti useat organisaatiot sekä niiden väliset suhteet ja hierarkiat kuten vaikkapa kuntien suhde valtioon. Lisäksi hallintotieteessä tarkastellaan organisaatioiden ja ympäristön välistä suhdetta, esimerkiksi miten julkiset palvelut toimivat asiakkaiden, veronmaksajien tai vallankäyttäjien näkökulmasta katsottuna. Johtamisesta on viime vuosikymmeninä tullut entistä tärkeämpi osa viranhaltijoiden toiminnan ohjausta ja yhteensovittamista. Johtaminen on mahdollista määritellä usealla eri tavalla. Se on suunnan antamista, ympäristön muutoksiin mukautumista sekä huolehtimista siitä, että organisaatio käyttää toiminnassaan tehokkaasti hyödyksi omat resurssinsa ja mahdollisuutensa, kuten osaamisensa ja asiantuntemuksensa. Käytännössä johtamistyö on monesti myös erilaisten kriisien ratkaisemista Tyypillinen jako on erottaa toisistaan ihmisten ja asioiden johtaminen, mutta nekin sekoittuvat toisiinsa. Esimerkiksi epäselvä työtehtävien määrittely (asiajohtaminen) voi aiheuttaa ongelmia työntekijöiden välisille suhteille (ihmisten johtaminen). Henkilöstöjohtamisessa yhdistyykin käytännössä ihmisten ja asioiden johtaminen. Johtamista on myös monentasoista. On mahdollista puhua järjestelmien (kuten julkinen terveydenhuolto), organisaatioiden (sairaala), työyksikköjen ja -yhteisöjen (sisätautiosasto/leikkaussalin henkilökunta), sekä yksittäisten ihmisten johtamisesta (lääkäri). Johtamistehtävien sisältöjä voi olla useita: voidaan mainita ainakin muutosten, strategioiden, talouden, henkilöstövoimavarojen, asiakkuuksien ja luovuuden johtaminen. Hallintotieteessä johtamista lähestytään ja tarkastellaan kokonaisvaltaisesti. (Stenvall & Virtanen 2010.)

52 48 Stenvall, Johanson, Pekkola & af Ursin Julkinen politiikka voidaan määritellä poliittisesti hyväksytyksi kannanotoksi tai toimintatavaksi, jonka perusteella julkinen valta päättää toimia tai olla toimimatta tietyssä tilanteessa (Harisalo, Aarrevaara, Stenvall, Virtanen 2007, 21) ja minkälaisiin käytännön vaikutuksiin tällä pyritään. Näin julkinen politiikka sisältää esimerkiksi kysymyksiä siitä, miten vaikkapa innovaatiopolitiikkaa, sosiaali- ja terveyspolitiikkaa, korkeakoulupolitiikkaa tai julkisten palveluiden digitalisointia toteutetaan Suomessa. Julkisen politiikan tutkimukseen sisältyy poliittisen päätöksenteon ja politiikkalinjauksien muotoutumisen tarkastelun lisäksi politiikkalinjauksien toimeenpanon, poliittisen ohjauksen sekä julkisen toiminnan arvioinnin tutkimus. Poliittisen päätöksenteon ja julkisen hallinnon välinen suhde on näennäisesti selväpiirteinen. Vaaleissa valitut poliitikot päättävät yleisistä tavoitteista ja toimintalinjoista, joita nimitetyt virkamiehet soveltavat käytäntöön. Tosiasiassa poliittisten tavoitteiden ja hallinnollisen toimeenpanon tehtävät sekoittuvat usein toisiinsa. Joskus poliittiset tavoitteet ovat niin ristiriitaisia, että vasta niiden toimeenpano määrittelee toiminnan tosiasiallisen suunnan. Usein on myös niin, että ylimmät viranhaltijat ovat tavalla tai toisella poliittisesti kytkeytyneitä ja siksi myös heidän toimensa saattavat olla poliittisesti suuntautuneita. Viranhaltijoiden vaikutusvalta poliittisiin päätöksiin perustuu myös siihen, että he ovat poliitikkoihin verrattuna paremmin koulutettuja ja toimivat tehtävissään pidempään kuin poliittiset päätöksentekijät Julkiseen politiikkaan, julkisten organisaatioiden tutkimukseen sekä niiden ohjaukseen ja johtamiseen liittyy läheisesti kysymys julkisen vallan rakenteista ja instituutioista sekä niiden välisistä suhteista ja tarkoituksenmukaisuudesta. Hallintotieteessä tutkitaan hallintojärjestelmien toimintaa ja rakenteita sekä niiden keskinäisiä verkostoja ja vuorovaikutussuhteita. Tarkastelua tehdään eri tasoilla tutkittaessa kansainvälisiä järjestelmiä (esimerkiksi OECD), ylikansallisia järjestelmiä (mm. EU), kansallisvaltioiden hallintajärjestelmiä, sekä alueellisia ja paikallisia hallintojärjestelmiä. Julkinen politiikka ja hallinnon rakenteet ovat hallintotieteessä tutkimuskohteen lisäksi tutkimuksen konteksti. Tutkimuskohteena olevaa ilmiötä, esimerkiksi johtamista yhdistyksessä, yrityksessä tai julkisyhteisössä, suhteutetaankin usein ympäröivään yhteiskuntaan ja hallintojärjestelmään. Hallintotieteessä pyritään vastaamaan tutkimuksen keinoin edelleen myös julkisen politiikan peruskysymyksiin: mikä tekee julkisesta julkista, millaisia ovat hyväksyttävissä olevat tehokkaat ja oikeudenmukaiset julkiset palvelut ja miksi tarvitsemme niitä. Pohdittaessa julkisen toiminnan erityisluonnetta lähestytään kysymyksiä julkisen toiminnan arvoista, julkisen toiminnan tarpeesta sekä virkamieskunnan etiikasta ja moraalista. Hallintotieteen tieteellinen perusta Ilmiöitä, joita kohtaamme organisaatioiden, johtamisen ja julkisen politiikan yhteydessä, voidaan lähestyä eri tavoilla. Pyrittäessä selittämään esimerkiksi onnistunutta esimiestoimintaa, siihen vaikuttavina tekijöinä voivat olla vaikkapa esimiehen hallittu käyttäytyminen, kyky toimia rakentavasti vuorovaikutuksessa, jatkuva uuden oppiminen tai esimiehen persoonallisuus. Or-

53 Hallintotiede 49 ganisaatioita, johtamista tai julkiseen politiikkaan liittyviä ilmiöitä voidaankin analysoida hyödyntämällä useilla eri tieteenaloilla tehtyä tutkimusta. Hallintotiede on siis luonteeltaan monitieteellistä. Hallintotieteellä onkin useita lähitieteitä. Esimerkiksi oikeudellisen sääntelyn ja normien tarkastelu on yhteistä oikeustieteiden kanssa. Hallintotieteessä ollaan kuitenkin erityisesti kiinnostuneita toimintaa ohjaavista vaikutuksista. Tutkimusta on tehty muun muassa Euroopan unionin sääntelyn vaikutuksesta lääketeollisuuden tuotekehittelyyn ja viinin viljelyyn. Julkinen politiikka, päätöksenteko ja kansalaisen erityisasema asiakkaana lähentää hallintotieteen kysymyksenasetteluja politiikkatieteisiin. Pääpaino hallintotieteellisessä tutkimuksessa on kuitenkin siinä, miten eri politiikkaohjelmien, kuten innovaatiopolitiikan, kautta kyetään saamaan yhteiskunnassa asioita aikaan ja kuinka politiikkalinjaukset vaikuttavat ihmisten ja yhteisöjen välisiin vuorovaikutus- ja johtamissuhteisiin. Tutkittaessa esimerkiksi sosiaali- ja terveyspolitiikan linjauksia hallintotieteessä ollaan kiinnostuneita itse linjauksen lisäksi myös sen vaikutuksista potilaiden asiakkuuteen ja osallisuuteen, työntekijöiden hyvinvointiin ja organisaation tehokkuuteen. Tässä mielessä hallintotiede ammentaa myös paljon kauppatieteellisestä tutkimuksesta. Johtamista ja organisaatioissa toimimista voidaan analysoida myös psykologisen näkökulman kautta. Tällöin kiinnitetään huomiota yksittäisten ihmisten käyttäytymiseen ja siihen vaikuttaviin tekijöihin. Sosiaalipsykologia auttaa puolestaan ymmärtämään ihmisten toimintaa ryhmissä ja yhteisöissä. Sosiologiselta kannalta taas organisaatiot ovat yhteisöjä, jotka heijastelevat organisaation omia ja ympäristönsä sosiaalisia normeja ja kanssakäymisen tapoja. Monet organisaatiokulttuurin kysymyksiin liittyvät pohdinnat perustuvatkin sosiologiselle ajattelutavalle. Kasvatustieteissä pohditaan muun muassa oppimista ja osaamisen kehittymistä, jotka ovat tärkeitä asioita tarkasteltaessa johtamista ja organisaatioissa toimimista. Informaatioteknologiaan liittyvä keskustelu on puolestaan tuonut pohdintaa teknologian käyttöön liittyvistä kysymyksistä organisaatioympäristössä. Lukuisista lähitieteistä huolimatta hallintotieteellä on oma vahva historian saatossa kehittynyt teoriaperustansa. Tieteenalan juuret ovat löydettävissä Saksassa luvuilla erityisen voimakkaasti vaikuttaneista kameraalitieteistä. Ne tarkastelivat erityisesti valtioiden talouden ja valtiollisten asioiden tarkoituksenmukaista hoitoa. Tieteenalan toinen juuri liittyy amerikkalaiseen hallinnontutkimuksen perinteeseen. Siinä on luvun taitteesta lähtien painotettu hallinnon ja politiikan erottamista toisistaan. Amerikkalaisessa tutkimuksessa asioiden tehokkaan aikaansaamisen (johtamisen ja organisoinnin) tutkimus on korostunut enemmän kuin kameraalitieteissä keskiössä olleet juridiikan ja valtiontalouden kysymykset. Erityisen voimakkaasti hallintotieteeseen sisällytetyt teoreettiset suuntaukset ovat kehittyneet 1900-luvun taitteesta alkaen. Hallintotieteen oppihistoriaa voidaan tarkastella muutamien alan tutkimukseen keskeisesti vaikuttaneiden henkilöiden tutkimustyön kautta. Heistä kukin määritteli keskeisiä hallintutkimuksen teemoja uraa uurtavalla, edelleenkin merkityksellisellä, tavalla. Saksalaisen sosiologin sekä oikeus- ja taloustieteilijän Max Weberin ( ) myötä alkoi kehittyä keskustelu hallintojärjestelmästä ja sen merkityksestä yhteiskunnassa. Weber esitteli

54 50 Stenvall, Johanson, Pekkola & af Ursin byrokratian ideaalityypin (ks. Juha Vartolan artikkeli), joka viittasi voimakkaasti sääntöjen ohjaamaan hallintojärjestelmään. Järjestelmäkeskustelu on jatkunut voimakkaana sosiologian ja hallintotieteen piirissä. Viime aikoina se on suuntautunut ns. uuden julkisen johtamisen periaatteisiin, joiden mukaan toimintaa pyritään kehittämään muun muassa kustannustehokkuuden ja johtamisen kautta. Hallintaa (Governance) koskeva keskustelu on puolestaan nostanut esiin erityisesti organisaatioiden verkostoitumiseen ja toimijoiden keskinäiseen vuorovaikutukseen liittyvät kysymykset. Niissä erityisen kiinnostuneita ollaan julkisen ja yksityisen toiminnan rajapinnoista, kolmannen sektorin roolista, sekä uudenlaisista yhteistoiminnan ja rahoituksen muodoista. Tärkeä henkilö organisaatio- ja johtamistutkimuksessa oli myös yhdysvaltalainen insinööri ja liikkeenjohdon konsultti Frederick W. Taylor ( ). Hän kiinnitti huomiota siihen, että organisaatioiden kehittämisen ja johtamisen tulee perustua tieteellisiin menetelmiin. Taylor kehittikin itse työnjakoa ja työmenetelmiä koskevia oppejaan. Nämä sisältöalueet ovat edelleen tärkeitä esimerkiksi prosessiajattelussa. Sen yhteydessä voidaan pohtia esimerkiksi millaiset käytännön toimintarakenteet ovat työn tehokkaan ja turvallisen organisoinnin kannalta kulloinkin mahdollisimman tarkoituksenmukaiset. Ennen toista maailmansotaa jäljitettiin organisaatioja johtamistutkimuksessa myös inhimillisten ja sosiaalisten tekijöiden kuten motivaation ryhmien merkitys. Esimerkiksi esimiehen myönteinen suhtautuminen alaisiinsa tai yhteisöllisyyden kokeminen vaikuttavat organisaatioiden kykyyn saavuttaa tuloksia. Samoihin aikoihin otti kehitysaskeleita erilaisiin organisaatioissa vaikuttaviin toimintoihin kuten strategioihin ja johtamiseen liittyvä tutkimus. Hyvin yksinkertaistaen todettuna weberiläisen byrokratianäkemyksen ja tayloristisen tuotantotehokkuutta palvelevan näkemyksen välillä vallitsee modernissakin julkishallinnossa epäsuhta. Weberin ajatteluun perustuva valta- ja vastuusuhteiden määrittely on julkisella sektorilla ainakin yhtä tärkeää kuin toiminnallinen tehokkuus. Osaltaan tämä liittyy demokratian avoimuuden ja tilivelvollisuuden vaatimuksiin ja osaltaan siihen, että julkinen hallinto tuottaa vain harvoin kouriintuntuvia tuotteita. Avoimuuden ja tilivelvollisuuden vaatimukset johtavat siihen, että vastuu virheistä ja kunnia onnistumisesta siirtyvät hallinnossa ylöspäin kohti poliittisia päätöksentekijöitä. Palveluiden tuotannossa toimintaprosesseja on teolliseen tuotantoon verrattuna vaikeampi yksityiskohtaisesti hahmottaa. Siksi tayloristisia työ osittamisen tapoja ei ole ollut aivan yksinkertaista soveltaa julkisen hallinnon käytäntöihin. Samalla on myös niin, että julkisessa toiminnassa toimintavarmuus ja ennustettavuus ovat usein nopeutta ja tehokkuutta tärkeämpiä. Herbert Simonin ( ) kirjoitusten innoittamana hallintotieteessä alettiin tarkastella entistä enemmän päätöksentekoa ja käyttäytymistä. Simonin ajattelussa asiat yhdistyivät niin, että käyttäytyminen on valintojen tekemistä ja päätöksenteko valintojen tekemisen keskeinen ilmiasu. Rajoitetun rationaalisuuden periaatteen mukaan päätöksenteko on aina vajavaista. Vaikka tietoa olisi riittävästi käytettävissä, päätöksentekijät eivät pysty käsittelemään sitä riittävän tehokkaasti ja siksi päätöksenteko on jatkuvaa valintaa kohtuullisesti toimivien tyydyttävien ratkaisujen välillä sen sijaan, että voitaisiin päästä kaikkein parhaimpiin päätöksiin.

55 Hallintotiede 51 Vastaavasti 1960-luvulta lähtien keskusteluun on tullut ajatus siitä, että organisaatiot ovat systeemisiä kokonaisuuksia. Eri tekijät riippuvat toisistaan. Tämän mukaisesti vaikkapa teknologian ja työtapojen kehittyminen vaatii myös johtamiseen tehtäviä muutoksia ja henkilöstön osaamisen uudistamista. Yhä enemmän keskustelu kohdistuu myös organisaatioiden ja niiden toimintaympäristöjen väliseen suhteeseen. Esimerkiksi kontingenssiajattelun myötä on pohdittu muun muassa sitä, kuinka organisaatioiden tulee sopeutua ympäristöönsä. Myös kulttuurinen näkökulma on muodostunut tärkeäksi organisaatio- ja johtamisteorioiden kannalta. Sen mukaisista usein tutkituista ilmiöistä mainittakoon se kuinka (esimerkiksi lääkärien) ammatilliset arvot vaikuttavat siihen, miten organisaatioita voidaan johtaa. Viime vuosina julkisen politiikan ja organisaatio- ja johtamisteorioiden kehitys on edelleen ollut voimakasta. Yksi eniten keskustelluista suuntauksista on ollut kompleksisuusajattelu. Sen mukaisesti haasteena on, miten organisaatioissa ja johtamisessa kyetään kohtaamaan ennakoimattomia ja jatkuvasti muuttuvia ilmiöitä. Paljon pohdintaa on myös aiheuttanut kansalaisen rooli asiakkaana sekä kansalaistiedon käyttö julkisen politiikan ja palveluiden muotoilussa. Toinen laaja keskustelualue on ollut epäviralliseen yhteistoimintaan liittyvä verkostokeskustelu, jonka yhteydessä on puhuttu vain harvoista johtamisen tasoista koostuvista verkosto-organisaatioista, useiden organisaatioiden välisistä löyhistä liittoumista tai yhtä hyvin kansalaisten omaan aktiivisuuteen perustuvista julkisia palveluja täydentävistä tai korvaavista yhteistoimintaverkostoista. Paljon pohdintaa on myös aiheuttanut kansalaisen rooli asiakkaana sekä kansalaistiedonkäyttö julkisen politiikan ja palveluiden muotoilossa. Hallintotieteen teorian kehitykseen on vaikuttanut voimakkaasti yhtäältä työn ja teknologian sekä julkisen toiminnan ja toimintaympäristön muutos ja toisaalta eri tieteenaloilla käyty hallinnon keskeisiä prosesseja ymmärtämään pyrkivä teoreettinen keskustelu. Hallintotiede on rakentanut teorioita julkisessa politiikassa, organisaatiossa ja johtamisessa vaikuttavien ilmiöiden ympärille. Organisaatioteorioiden avulla on pyritty löytämään ratkaisuja siihen, miten vaikkapa asiantuntijaorganisaatiot tai luovat organisaatiot toimivat. Samalla erilaisia toisistaan poikkeavia johtamisteorioita on lukemattomia, alkaen strategiaa koskevista teorioista aina yksittäisten esimiesten käyttäytymistä selittäviin tunneälyteorioihin tai vaikkapa myötätuntojohtamiseen. Teoriakirjon ohella hallintotieteen kehitykseen on vaikuttanut myös se, millaisiin kohdealueen ilmiöihin teorioita on käytetty. Tieteen kehitystä ohjaavat osaltaan siis käytännössä tapahtuvat muutokset, joita tutkijat havainnoivat Kaiken kaikkiaan hallintotiede on kohteeltaan ja opeiltaan laaja-alainen, jatkuvasti kehittyvä ja tieteen kentässä vakiintunut tieteenala. Julkisen politiikan sekä organisaatioiden ja johtamisen kuvaamiseksi, selittämiseksi, ymmärtämiseksi ja kehittämiseksi on lukuisia oppeja ja teorioita. Tämä on ymmärrettävää, kun huomioidaan, että hallintotieteissä tarkastellaan ihmisten tavoitteellista toimintaa ja sitä miten saamme asioita yhdessä aikaan. Ihmisten tekemistä on mahdollista lähestyä useista näkökulmista.

56 52 Stenvall, Johanson, Pekkola & af Ursin Hallintotieteen käytännöllinen merkitys Jokainen kohtaa organisaatioiden ja johtamisen ja julkisen politiikan toiminnan vahvasti arkielämässään niin työtekijänä kuin julkista palveluita käyttävänä asiakkaana. Kenenkään kannalta ei ole yhdentekevää, miten julkisrahoitteinen terveydenhuolto, poliisi, koulut tai verohallinto toimivat ja miten niitä johdetaan. Hallintotieteen kohteena olevat ilmiöt ovat siis voimakkaasti läsnä yhteiskunnassa. Erityisesti Suomessa hallintotieteen ja käytännön kehittämisen yhteys on ollut tiivis. Tämä on tarkoittanut sitä, että hallintotieteellistä tietämystä on käytetty niin valtion organisaatioiden kuin kuntienkin uudistamisessa ja kehittämisessä. Akateemisen kriittisen perustutkimuksen ja soveltavan tutkimuksen tiukka erottelu hallintotieteessä onkin usein vaikeaa tai jopa teennäistä. Tieteenalan kehityksessä on havaittavissa tiivis yhteys käytännön ja tutkimuksen välillä. Hallintotieteessä onkin vahva ns. pragmaattisen tutkimuksen perinne. Sen mukaisesti tieteenalan teoriakehityksessä on oltu kiinnostuneita siitä, mikä toimii käytännössä. Hallintotieteen tutkimuskohteetkin ovat vaihdelleet riippuen erityisesti julkisten organisaatioiden ja johtamisen käytäntöjen kehittämispyrkimyksistä ja kulloisistakin muutostarpeista. Viime vuosina hallintotieteessä onkin tutkittu muu muassa muutosjohtamista, tietoon perustuvaa johtamista, organisaatioiden älykkyyttä, tuloksellisuutta, innovatiivisuutta ja vaikuttavuutta, kansalaisten osallisuutta palveluiden muotoilua sekä työhyvinvointia ja henkilöstövoimavarojen johtamista. Samalla on pyritty välttämään pintatiedon vaaraa, koska monet julkiseen politiikkaan, organisaatioihin ja johtamiseen liittyvät ilmiöt ovat yllättävänkin pysyväluonteisia. Esimerkiksi jo luvuilla havaittu myönteinen ajattelu ja suhtautuminen toisiin ihmisiin vaikuttaa edelleen merkittävästi siihen, miten sitoudumme organisaatioiden toimintaan. Johtamisesta, organisaatioista ja julkisesta hallinnosta ylipäänsä on kirjoitettu paljon. Onkin tärkeää tehdä ero tieteellisen tiedon ja muun tiedon välillä. Vaikka hallintotieteellinen tutkimus on pragmaattista se noudattaa tieteen yhteisiä pelisääntöjä. Tieteellinen tieto perustuu aina metodologiaan ja on tiedeyhteisön hyväksymää. Johtamiseen, organisaatioihin ja julkiseen politiikkaan liittyvä tieto on myös sellaista, että sitä voidaan käyttää eri toimialoilla. Toisin sanoen vaikka toimintaympäristö kuten toimialalla olevat arvot vaikuttavat toimintaan, voidaan olettaa johtamiseen liittyvien peruskysymysten (kuten luottamuksen rakentamisen tai työhyvinvoinnin edistämisen) olevan usein samansuuntaisia. Käytännössä hallintotieteen laaja-alaiset soveltamismahdollisuudet näkyvät myös siinä, mihin siitä valmistuneet opiskelijat ovat sijoittuneet työelämässä. Hallintotieteestä valmistuneita työskenteleekin eri toimialoilla ja erilaisissa rooleissa kuten esimiestehtävissä, kehittämistehtävissä, henkilöstöhallinnossa ja erilaisissa palvelutehtävissä. Koska johtamista ja organisaatiota koskevat ilmiöt ovat julkisessa hallinnossa pitkälti samankaltaisia kuin yrityksissä, valmistuneista merkittävä osa noin joka kolmas hallintotiedettä opiskellut on sijoittunut yksityiselle sektorille.

57 Hallintotiede 53 Julkaisussa olevat artikkelit Tampereen yliopistossa hallintotieteellinen koulutus on aloitettu noin viisikymmentä vuotta sitten. Alkuperäisenä tarkoituksena oli kouluttaa asiantuntijoita kasvavan julkisen hallinnon palvelukseen. Tätä kautta hallintotieteessä on vahva julkisen organisaatioiden perinne. Tällä hetkellä Tampereen yliopiston hallintotiede on edelleen suurin alan yksikkö Suomessa. Opetuksessa ja tutkimuksessa keskitytään julkiseen politiikkaan, organisaatioihin ja johtamiseen. Keskeinen tarkoitus on paitsi antaa vahva teoreettinen perusymmärrys myös panostaa siihen, miten tutkimustieto on hyödynnettävissä käytännön toiminnassa. Opetusohjelmassa painottuvatkin julkisen politiikan, organisaatioiden ja johtamisen yleisosaaminen, ajankohtaiset teoreettiset keskustelut ja käytännön kehittäminen. Tähän julkaisuun liittyvät artikkelit pyrkivät heijastamaan hallintotieteen monipuolisuutta. Juha Vartolan artikkeli ilmentää tapaa hahmottaa hallintotieteen perusteorioita. Ismo Lumijärven artikkeli keskittyy puolestaan yhteen, käytännön toiminnassa vaikuttavan ilmiön analyysiin. Petri Virtasen ja Jari Stenvallin artikkeli käsittelee uudenlaista tapaa hahmottaa johtamista ja organisaatioita tarkastelemalla älykkäiden julkisten organisaatioiden erityispiirteitä. Se julkaistaan myös Klaus af Ursinin, Elias Pekkolen ja Jari Stenvallin toimittamassa Juha Vartolan juhlakirjassa (Tampere University Press 2015). Hallintotieteen perusteita käsittelevää kirjallisuutta HARISALO, R. (2008). Organisaatioteoriat. Tampere: Tampere University Press. HARISALO, R., AARREVAARA, T., STENVALL, J & VIRTANEN, P. (2007). Julkinen toiminta - julkinen politiikka. Tampere: Tampere University Press. SALMINEN, A. (2008) Julkisen toiminnan johtaminen: hallintotieteen perusteet. Helsinki: Edita SHAFRITZ, J. & HYDE, A. (eds) (2007). Classics of public administration Boston: Thomson Wadsworth. VARTOLA, J. (2004) Näkökulmia byrokratiaan. Tampere: Tampereen yliopisto, johtamistieteiden laitos. VIRTANEN, P. & STENVALL, J. (2010). Julkinen johtaminen. Helsinki: Tietosanoma. VIRTANEN, P & STENVALL, J. (2014). Älykäs julkinen organisaatio. Helsinki: Tietosanoma.

58 Byrokratia modernin hallinnan muotona Juha Vartola Johdanto Maassamme on noin yritystä, erilaisia järjestöjä on noin Julkisten organisaatioiden määrää ei ole aivan helppo laskea, sillä monet niistä eivät ole täysin itsenäisiä. Kokonaismäärä lienee kuitenkin noin Maassamme on kaikkiaan siis noin organisaatiota. Me kaikki olemme mukana erilaisissa organisaatioissa. Olemme Suomen kansalaisia, jonkin kunnan asukkaita, käymme koulua, opiskelemme, kuulumme harrastusjärjestöihin ja erilaisiin yhdistyksiin sekä olemme yleensä työssä jossain organisaatiossa. Elämme organisaatioiden maailmassa. Hallintotieteen keskeisiä tehtäviä on tutkia organisaatioiden rakenteita. Millaiset rakenteet ovat eri organisaatioiden perustehtävien kannalta tehokkaimpia sekä millä tavoin organisaatioita hallinnoidaan ja johdetaan, jos halutaan, että asiakkaat, kansalaiset ja organisaation työntekijät ovat tyytyväisiä ja että palvelut ja tuotteet ovat laadukkaita? Hallintotieteen perusteoriana pidetään yleisesti teoriaa byrokratiasta. Se pyrkii selittämään, millaisia ovat työelämän organisaatioiden perusrakenteet sekä miten ja miksi ne ovat syntyneet. Tässä kirjoituksessa kysytään, millainen on teoria byrokratiasta sekä millainen merkitys sillä on nykypäivänä. (Vartola 2004.) Organisaatiot ovat ihmisten yhteenliittymiä jonkin tarkoituksen toteuttamiseksi. Ne antavat meille mahdollisuuden ansaita elantomme. Voimme niiden avulla toteuttaa tavoitteitamme elämässä: oppia, edistyä, harrastaa sekä toteuttaa arvojemme mukaista elämää. Maailmassa, jossa elämme, organisaatiot kuitenkin myös hallitsevat meitä monin eri tavoin. Meidän on toteltava esimiehiämme, johtajiamme, lain säädöksiä ja määräyksiä. Olemme hallitsemisen ja hallinnan kohteina työelämässä ja vapaa-aikanamme. Näin mielenkiinnon kohteena tässä artikkelissa on se, millainen tuo byrokratia on luonteeltaan ja hyväksyttävyydeltään (legitimiteetiltään). Byrokratian kuolemasta puhuttiin jo 1960-luvulla luvulla monet yhteiskuntakeskustelijat arvelivat suurten byrokraattisten organisaatioiden häviävän vuosituhannen loppuun mennessä (Bennis 1968; Toffler 1970). Pian yleistyi käsitys, jonka mukaan tulevaisuus on joustavien, hajautettujen ja rakenteiltaan konsernityyppisten organisaatioiden aikaa. Tietojenkäsittelyn vallankumous nosti esiin verkostoitumisen idean. ICT-alan kehitys oli huimaa. Vuosituhannen vaihteessa kehittyneissä maissa hyvin kauan samanlaisina pysyneet julkisten hallintojen rakenteetkin olivat jo monin tavoin muuttuneet. Valtionhallinnon ja kuntien kehittämistyössä otettiin mallia menestyneistä yrityksistä. Ajateltiin esimerkiksi, että yksittäinen hallinnonala olisi muodostettava eräänlaiseksi konserniksi,

59 Byrokratia modernin hallinnan muotona 55 jonka pääyksikkönä, konsernin johto-organisaationa, olisi ministeriö. Toisaalta organisaatioiden yhdistäminen enempää yksityisellä kuin julkisella sektorillakaan ei enää aina näyttänyt tarkoituksenmukaiselta. Uusien organisaatioiden rakentamisen sijasta nähtiin mahdolliseksi rakentaa alueellista, maakunnallista ja seudullista yhteistyötä etenkin tietojenkäsittelyn keinoin. Tilaaja tuottaja sekä päämies agentti -mallit täydensivät uusina organisatorisina muotoina kehittyviä yhteistoimintajärjestelmiä luvulla OECD:n käynnistämä Public Management - hanke arvioi eri maiden hallintoja ja antoi suosituksia hallintojärjestelmien modernisoimiseksi. Euroopassa New Public Management -nimen saanut hallintopolitiikka pyrki yritysmäiseen julkiseen hallintoon. Tuo politiikka halusi päästä eroon byrokratiasta. Miksi siis byrokratia nousisi mielenkiinnon kohteeksi 2000-luvun alussa, vaiheessa, jossa halutaan luoda uusia hallintajärjestelmiä? Hallinnossa on pitkälti kyse yhteistoiminnan organisoimisesta jonkin sellaisen päämäärän saavuttamiseksi, jota tavoittelevat toimijat eivät kukaan yksin voi saavuttaa. Toisin ilmaistuna, kuten jo Simon aikanaan asian määritteli, hallinnossa on kyse siitä, että asiat saadaan tehdyiksi (Simon 1947; 1957; 1979). Vastaavasti hallintotiede tieteenä tutkii sitä, millaisella hallinnolla, siis rakenteilla ja johtamis- ja toimintakäytännöillä, organisaatiot periaatteessa millä tahansa toimialoilla kykenevät olemaan vaikuttavia, laadukkaita, tehokkaita ja tuloksellisia, asiakkaitaan hyvin palvelevia sekä työntekijöilleen hyviä työpaikkoja. Voisivatko organisaatiot saavuttaa päämääränsä parhaiten byrokratian avulla? Sekö olisi modernin hallintotieteen vastaus pyrkimyksille kehittää ja parantaa organisaatioita? Kysymys byrokratiasta on monialainen ja moniaineksinen. Managerialismin aikakautena, suunnilleen 20 vuoden ajan, on Suomen julkista hallintoa arvioitaessa kovin usein ajateltu, jos ei eksplisiittisesti niin ainakin implisiittisesti, että sitä tulisi verrata menestyviin yrityksiin. Jos sillä ei ole tehokasta ja pätevää johtoa ja jos se ei ole riittävän tuloksellinen, se ei voi olla hyvä. Ajatus on toki kärjistävä ja yksinkertaistava, mutta monessa mielessä perusteltavissa, kun tarkastelee valtionhallinnon kehittämistä koskevia dokumentteja ja tavoiteasiakirjoja 1990-luvulta lähtien. Huomattavan selvää on, että niissä jää aivan liian vähälle huomiolle julkisen hallinnon ydinrakenteinen erityisluonne. Tässä esityksessä mielenkiinnon kohteena ovat juuri nuo ydinrakenteet, jotka tunnetaan nimellä byrokratia. Euroopan eri maissa parin sadan vuoden aikana kehittynyt byrokratia oli tunnetun byrokratiateoreetikon Max Weberin mukaan rationaalisin ja tehokkain hallinnon muoto. Hän tarkoitti, että byrokratia on rationaalinen ja tehokas historiallisessa mielessä ja yhteiskunnan hallitsemisen välineenä. Byrokratia on yhä tehokas ja rationaalinen hallitsemisen väline. Täysin kehittynyt byrokratia, sellainen, jonka löydämme Euroopan unionin jäsenmaistakin, on myös luotettava, ennustettava, oikeusvarma ja vakaa. Samalla se merkitsee byrokratiaa siinä mielessä, että hallinto on usein hidasta, ei luota kansalaisiinsa, vaan perustuu epäluottamukseen ja vaatii todistamaan asiat kirjallisesti, on huono itse korjaamaan omaa toimintaansa ja parantamaan itseään. Byrokratialla on monet kasvot. Tarkasteltaessa byrokratiaa maailman globalisoitumisen perspektiivistä se saa lisää piirteitä. Maailmassa on suunnilleen 200 itsenäistä valtiota. Valtaosa niistä on niin köyhiä, että ne eivät kykene ylläpitämään sellaista byrokratiaa kuin meillä Euroopan maissa on. Lukemattomissa

60 56 Juha Vartola maailman maissa tehokasta hallintoa edustavat vain kansan kurissa pitämiseen keskittyvät armeijat ja poliisit. Demokratiasta ei ole tietoa, ei liioin oikeusvaltiosta. Korruptio on yleistä ja se ulottuu syvälle yhteiskuntaan, talouselämään ja julkiseen hallintoon. Kansalaisten perusoikeudet ovat vain muodollisia. Sosiaaliturvaa ei juuri ole. Kansalaiset eivät ole tasa-arvoisia eivätkä yhdenvertaisia julkisten instituutioiden edessä. Hyvästä ja läpinäkyvästä hallinnosta puhutaan runsaasti ja se on kehitystyön keskeisiä päämääriä. Matka hyvään hallintoon on kuitenkin valtaosassa maailman valtioista vielä pitkä. Puhdas byrokratia on siis vielä kaukainen mahdollisuus lukuisissa maailman maissa. Jos pidämme mielessämme mainitut seikat ja ajattelemme Suomea, jossa meillä on perustuslaki, joka takaa oikeuden hyvään hallintoon, hallintolaki sekä byrokratiateorian tarkoittamassa merkityksessä pitkälle kehittynyt, hyvin koulutettu, luotettava ja oikeusturvan takaava byrokratia, olemme onnellisessa asemassa suhteessa maailman maiden valtaosaan. Harvasta asiasta saisi irti yhtä paljon tarinoita ja kaskuja kuin byrokratiasta. Kafkan teokset, venäläisen kirjallisuuden klassikot, 1900-luvun jälkipuoliskon monet eteläamerikkalaiset kirjailijat sekä pakinoitsijat ovat kaikki elävöittäneet kokemuksia ja mielikuvia byrokratiasta. Niihin tutustumalla ilmiöstä saa runsaasti lisää irti. Tässä kirjoituksessa tarkastellaan byrokratiaa hieman muista näkökulmista. Pidän siihen tutustumista hallinnon opiskelijoille tärkeänä, eräänlaisena johdatuksena monimutkaiseen ja mielenkiintoiseen maailmaan, jossa aiheena on se, miten meitä hallitaan sekä millaisissa organisaatioissa todennäköisesti tulemme työskentelemään. Nuo organisaatiot ovat merkillisiä, kummallisia, epäjohdonmukaisia ja hyvin epätäydellisiä. Yritän esittää joitakin taustoja sille, miksi ne ovat sellaisia kuin ovat. Elämämme sisältää monia asioita. Organisaatioihin kuuluminen on yksi niistä. Kaikki organisaatiot, ylikansallisia lukuun ottamatta, toimivat jossakin valtiossa. Byrokratiakin syntyi alkujaan armeijoiden piirissä, tehtäväalueilla, joita tavataan kutsua valtion alkuperäisiksi tai perustehtäviksi. Valtion turvallisuus, sisäinen järjestys, verotus noiden tehtävien hoitamiseksi ja suhteiden hoitaminen muihin maihin olivat näitä perustehtäviä. Siksi ennen byrokratiaan syventymistä on syytä tarkastella lyhyesti kysymystä valtiosta. Valtiosta Valtion käsitteestä. Valtion käsite on näennäisestä selvyydestään huolimatta ongelmallinen ja moniselitteinen. Latinan sana status (tila, asema, sosiaalinen asema) on sen kantasana. Jo 360 vuotta ennen ajanlaskumme alkua roomalaiset käyttivät ilmaisua status Romanus, joka myöhemmin sai selvemmin poliittista sisältöä ilmaisussa status reipublicae (tasavalta valtiomuotona). Keskiajalla status asteittain vakiintui tarkoittamaan yhtenäistä yhteisöä, sellaista arvojen ja säätyjen järjestelmää, jossa jokaisen ryhmän oikeudet ja velvollisuudet olivat selvät. Vuonna 1520 sana tarkoitti saksalaisella kielialueella jo selkeästi valtiota. The State, der Staat, l État, lo stato, el estado ja vastaavat termit eri kielissä perustuvat tuohon latinan kantasanaan (Dyson 1980, 25-30).

61 Byrokratia modernin hallinnan muotona 57 Sanalla valtio on erilaisia sisältöjä eri kulttuureissa ja kielissä. Keski-Euroopan valtioissa kuten Saksassa ja Ranskassa se yhdistyy perinteisesti siihen oikeusjärjestykseen, jolla yhteiskuntaa hallitaan. Pitkä traditio Hegelin valtio- ja oikeusfilosofiasta Kelsenin ideaan valtiosta oikeudellisten normien loogisen täydellisyyden ja sisäisen johdonmukaisuuden ilmentymänä kertoo juridisesta valtioideasta (Dyson 1980, 8-18). Englantia puhuvassa maailmassa valtion ideaa ei ole hyväksytty samassa merkityksessä kuin Keski-Euroopassa. Traditionaalisen brittiläisen empirismin ja amerikkalaisen pragmatismin mukaan hyödyllisen käsitteen oli perustuttava kokemukseen. Valtion käsite ei kuitenkaan perustunut lujasti amerikkalaiseen tai brittiläiseen kokemukseen. Niinpä se ei vakiintunut näissä maissa intellektuaaliseen eikä poliittiseen perinteeseen. (Dyson 1980, 4.) Termi government, joka tarkoittaa suunnilleen samaa kuin valtio, joskin astetta rajoittuneemmassa merkityksessä, ja viittaa kullakin hetkellä maata hallitseviin, on monesti erityisesti amerikkalaisessa traditiossa korvannut termin valtio. Brittiläisessä traditiossa taas kruunu (Crown) on usein ollut valtiotermin sijalla. Valtiota valta- ja vallankäyttöjärjestelmänä luonnehtii myös Max Weberin (1972/1922, 29) idea valtiosta. Hänelle valtio on erityinen organisaatio, jonka toiminta perustuu viime kädessä fyysisen väkivallan monopoliin yhteiskunnassa. Vaikka poliisin ja armeijan mahdollistama fyysisen väkivallan käyttö ei olekaan modernin valtion tunnusomaisin piirre, se on kuitenkin valtion kaikista muista yhteiskunnallisista organisaatioista erottava piirre. Lisäksi modernille valtiolle on ominaista se, että sillä katsotaan olevan legitiimi oikeus tuohon fyysisen väkivallan käytön yksinoikeuteen. Valtiota ei voida määritellä vain sen erilaisten tehtävien perusteella, sillä lukemattomia valtiolle jonain aikana kuuluneita tehtäviä voivat hoitaa muutkin organisaatiot kuten nykyään varsin monissa maissa nähdään, kun useita valtion tehtäviä on yksityistetty ja yksityistetään. Valta ja siihen sisältyvä mahdollisuus voimakeinoin saattaa jokin asia toteutetuksi sekä tämän oikeuden legitimiteetti ovat ne tekijät, joille valtion asema tämän näkemyksen mukaan perustuu. Käsite oikeusvaltio - kuten kaikki tieteelliset käsitteet - on luonteeltaan ideaalityyppinen. Se siis sisältää tietyn idean, joka on puhdas käsitekonstruktio, todellisuuden abstraktio. Vaikka todellisuudesta tuskin löytyy yhtään täydellisesti sitä vastaavaa valtiotyyppiä, käsite on hyödyllinen koetettaessa ymmärtää nykyaikaisten valtioiden erästä olennaista piirrettä. Se seikka, että on olemassa kansaa edustava parlamentti, jolla on yksinoikeus laatia maan kaikkia kansalaisia koskevia ja sitovia lakeja, nostaa esiin valtion oikeudellisen ja laillisen erityisluonteen. Rationaalinen, kirjoitettu, analysoitavissa oleva ja demokraattisessa järjestyksessä säädetty oikeusnormisto on modernin valtion olennaisimpia piirteitä - siitäkin huolimatta, että osa tuosta normistosta tulisi ylikansalliselta organisaatiolta, kuten Euroopan unionilta nykypäivän Suomessa. Oikeusvaltion käsitteen ala ja sisältö ovat kuitenkin nykyään laajempia kuin alkuaan, kun idea lakijärjestelmän kautta hallitsemisesta alkoi 1800-luvulla kehittyä. Valtio nykypäivänä on yleistävä, useita erilaisia ideoita integroiva ja samalla myös legitimoiva käsite. Valtio on yhtä aikaa vallankäyttöjärjestelmä ja yhteiskunnan hallitsemisen legitiiminä pidetty muoto, joka saa, jos saa, legitimiteettinsä rationaalisesta, kaikkia kansalaisia yhtä lailla koskevasta oikeusjärjestelmästä sekä demokratiasta. Valtio on myös instituutio py-

62 58 Juha Vartola syvine valtioelimineen, joita ovat parlamentti, hallitus, valtion päämies, oikeuslaitos sekä hallintokoneisto. Konventionaaliset määritelmät korostavat sitä, että valtio on ihmisyhteisö, joka määrätyllä alueella käyttää omintakeista ja pysyvää valtaa (ks. käsitteestä esim. Jyränki 2003). Selvästi rajattu alue, suvereniteetti eli täysvaltaisuus ja rajoittamattomuus vallankäytössä sekä kansa, joka on vallankäytön alaisena, ovat siten keskeiset valtion tunnusmerkit. Valtioiden perustyypit ovat yhtenäisvaltiot, Suomi esimerkkinä, ja liittovaltiot, kuten Saksan Liittotasavalta ja Yhdysvallat. Valtion yleiseksi tehtäväksi nähdään useimmiten huolehtiminen yhteiskunnallisen elämän ulkonaisten ehtojen ja edellytysten järjestämisestä, suojaamisesta ja kehittämisestä. Ensisijaisiksi tehtäviksi luetaan yhteiskunnan suojeleminen ulkoista vihollista vastaan (puolustuslaitos), sisäisen järjestyksen ylläpitäminen (poliisilaitos), valtakunnan rajojen vartiointi (rajavartiolaitos), suhteiden hoitaminen muihin valtioihin (ulkoasiainhallinto), riitojen ratkaiseminen ja rikollisten rankaiseminen (oikeuslaitos ja vankeinhoitolaitos) sekä varojen hankinta valtiollisten laitosten ylläpitämiseksi ja valtion tehtävien hoitamiseksi (verotus ja valtiovarainhallinto). Näitä tehtäviä kutsutaan usein myös valtion alkuperäisiksi tehtäviksi, sillä niiden hoitaminen on jokaiselle itsenäiselle valtiolle välttämätöntä. Nykypäivän valtiot hoitavat kuitenkin myös suuren määrän muita tehtäviä. Puhutaan hyvinvointitehtävistä, palvelutehtävistä tai sosiaalisista tehtävistä sekä taloudellisista tehtävistä. Valtio koettaa huolehtia kansalaisten hyvinvoinnista järjestämällä neuvolatoimintaa, rahoittamalla lasten päivähoitoa ja maksamalla lapsilisiä, ylläpitämällä koululaitosta peruskouluista yliopistoihin ja tieteellisiin tutkimuslaitoksiin, rakentamalla teitä ja huolehtimalla liikenteestä ja tiedonvälityksestä, koettamalla järjestää työtä ja maksamalla korvausta työttömille, rahoittamalla terveydenhuoltojärjestelmää sekä huolehtimalla sairaista, vammaisista ja vanhuksista sekä lukemattomilla muilla tavoilla. Valtio myös rahoittaa ja tukee maataloutta, yrityksiä ja teollisuutta, vientiä sekä pankkeja. Erilaisten taloudellisten tehtävien joukko on varsin suuri. Lisäksi valtio ylläpitää ja tukee lukemattomia kulttuurilaitoksia kuten kirjastoja, teattereita, orkestereita, oopperoita. Se tukee kansansivistyslaitoksia ja rahoittaa mitä erilaisimpia kulttuuritilaisuuksia. Sama koskee liikuntaa ja urheilua, jotka myös saavat runsaasti rahoitusta valtion verotuksella keräämistä kansalaisten yhteisistä varoista. Valtiolla tehtävät ovat siis lukemattomat. Valtio ei itse huolehdi läheskään kaikkien tehtäviensä käytännön toteuttamisesta, vaan erityisesti kunnat ja kuntayhtymät mutta myös monet muut organisaatiot vastaavat palvelujen tuottamisesta. Valtio ja sen keskushallinto ovat kuitenkin varsin ratkaisevassa asemassa näiden tehtävien huolehtimisessa. Yleensä valtioiden tehtävien kehityksen historiassa on havaittavissa aaltomaista liikettä. Uuden ajan alussa pyrki merkantilismia toteuttava valtio puuttumaan laajalti talouselämään. Kaupankäyntiä ja elinkeinojen harjoittamista säädeltiin yksityiskohtaisesti luvulla puolestaan nousi valtaan ajattelutapa, jonka mukaan valtion ei tullut sekaantua taloudelliseen toimintaan, vaan sen oli annettava tapahtua luonnollisen järjestyksen mukaisesti. Sama ajatus sisältyi elinkeinovapauden korostamisena myös varhaisliberalismin näkemyksiin 1800-luvun alussa. Kun elinkeinovapaus samanaikaisesti etenevän teollistumisen myötä ei johtanutkaan

63 Byrokratia modernin hallinnan muotona 59 yleiseen taloudelliseen vaurastumiseen vaan uudentyyppiseen alempien kansankerrosten köyhtymiseen, alkoivat vuosisadan loppupuolella nousta ajatukset, joiden mukaan valtion olisi ryhdyttävä aktiivisesti edistämään aineellista ja henkistä kulttuuria. Yövartijavaltio, jonka tehtävänä oli vain huolehtia kansalaisten turvallisuudesta puuttumatta kansalaisten taloudelliseen ja muuhun toimintaan, alkoi saada kilpailijakseen huoltovaltion. Valtion aktiivisemmalle puuttumiselle yhteiskunnalliseen elämään antoivat vauhtia myös nousevat sosialistiset liikkeet, jotka suhteellisen määrätietoisesti pyrkivät lisäämään valtion tehtäviä. (Noponen 1968, ks. myös Jyränki et al ) Mitä oikeusvaltiolla tarkoitetaan? Termi oikeusvaltio on muiden tieteellisten termien tavoin luonteeltaan ideaalityyppinen. Se siis muiden valtiota koskevien ideoiden lailla pelkistää ja konkretisoi joukon periaatteita, joiden oletetaan olevan hallitsevia. Todellisuus kuitenkin varioi monin tavoin. Niinpä oikeusvaltiokin käsitteenä kertoo siitä, mitkä ovat olleet keskeisiä tavoiteltavia ideoita ja toimintaperiaatteita. Sen sijaan se ei kerro mitään siitä, kuinka hyvin tai täydellisesti nuo periaatteet ovat käytännössä toteutuneet. On myös huomattava se, että eri maissa saman käsitteen sisällä voi olla erilaisiakin periaatteita ja niiden tulkintoja. Kun seuraavaksi tarkastellaan oikeusvaltion käsitteen sisältöä, on tarpeen muistaa, että sanalla oikeusvaltio koetetaan kuvata tiettynä aikana hallitsevinta tavoiteltua piirrettä suomalaisessa hallinnossa. On myös luonnollista ymmärtää, että vaikka voimme puhua hyvinvointivaltiosta tai managerialistisesta valtiosta, se ei tarkoita, etteivätkö oikeusvaltion tavoittelemat asiaintilat yhä olisi toivottavia ja tarpeellisia ja etteikö oikeusvaltion ideaa samanaikaisesti voitaisi toteuttaa ainakin periaatetasolla, vaikka käsitteen sisältö olisikin aikojen kuluessa uusiutunut. Oikeusvaltio (Rechtstaat, Etat de droit) voidaan määritellä valtioksi, joka on organisoitu oikeussäännöin. Näin oikeusvaltion keskushallinnon rakennekin olisi ensi sijassa ymmärrettävä oikeussääntöjen suhteena. Oikeusvaltiossa niin kansalaisten, viranomaisten kuin muidenkin toimielinten on toimittava voimassa olevan oikeuden mukaisesti. Alkuaan oikeusvaltion idea on ollut reaktio mielivaltaiseen ja ennalta ennustamattomaan hallintoon ja lainkäyttöön, jotka uhkasivat ihmisten henkeä ja henkilökohtaista koskemattomuutta sekä haittasivat tavaroiden vaihdantaa ja muuta liiketoimintaa. Yhtenäisellä markkinaalueella piti vallita yhtenäisen oikeusjärjestyksen. Ratkaisevaa ei ollut niinkään se, millaisen mekanismin tuloksena yhteiskuntaa sitovat säännöt syntyivät, vaan se, että säännöt olivat samat kaikille ja että niiden toteutumista valvottiin. Tällaiseen oikeusvaltioon pyrkivät esimerkiksi valistunutta yksinvaltaa kannattaneet ranskalaiset fysiokraatit 1700-luvulla ennen Ranskan suurta vallankumousta (Jyränki 2003, 250). Valtion keskushallintoa ajatellen on kuitenkin huomattava, että samaiset fysiokraatit ottivat ensimmäisenä käyttöön termin byrokratia, jolla he kritisoivat virkamiesten oman edun tavoittelua ja piittaamattomuutta kansalaisista. Mäenpää katsoo, että oikeusvaltion hallinnossa voidaan erottaa kolme ajallista vaihetta: (1) Oikeusvaltion hallinnon perusteiden luomisen vaihe, joka ajoittuu viime vuosisadan ja 1900-lukujen taitteeseen, (2) oikeusvaltion hallinnon vakiintumisen kausi ja 1930-luvuilla sekä (3) oikeusvaltion ja hyvinvointivaltion piirteiden lomittumisen kausi, joka alkoi jo sota- ja

64 60 Juha Vartola säännöstelyvaltion kaudella. (4) Seuraava vaihe oli hyvinvointiyhteiskunnan voimakkaan nousun ja vakiintumisen kausi 1960-luvulta 1980-luvun lopulle saakka. (5) Viidentenä vaiheena pidetään tässä esityksessä nykyistä vaihetta, jolloin oikeusvaltion periaatteet ovat kokonaan uudentyyppisten haasteiden kohteena managerialistisen ajattelun valtakaudella. (Ks. Mäenpää 1991.) Oikeusvaltion kaksi keskeistä periaatetta ovat hallinnon lakisidonnaisuus sekä hallinnon lainalaisuus. Suomen Hallitusmuodon ( /94, HM) 92 :n mukaan kaikessa virkatoiminnassa on laillisen seuraamuksen uhalla tarkoin lakia noudatettava. Kuten K. J. Ståhlberg on kirjoittanut, hallintotoiminnan tulee pysyä lain rajoissa, siinä ei saa tehdä mitään, minkä laki kieltää, ei menetellä toisin kuin laki säätää, eikä mennä sitä ulommaksi, minkä laki myöntää. Lainaus tiivistää lakisidonnaisuuden idean varsin osuvasti. Hallinnon lainalaisuuden periaate puolestaan pitää ensisijaisesti sisällään sen, että hallinnon on aina voitava perustaa toimintansa laissa määriteltyyn toimivaltasäännökseen, mikäli viranomaiset aikovat puuttua kansalaisten oikeudellisesti suojattuun asemaan. Näin siis viranomaiset eivät voi rajoittaa kansalaisten oikeuksia eivätkä asettaa näille velvollisuuksia, ellei hallinnon toimivalta ole selvästi johdettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevista toimivaltasäännöksistä. Näin lainsäädäntö nk. oikeussuojaperiaatteen mukaan vahvistaa ja suojaa kansalaisten yksityisautonomiaa ja oikeusasemaa. Hallinnon perusluonne oikeusvaltiossa on kuvatun mukaisesti siis lainsäädännön toimeenpanoa. Oikeusvaltion perusideoihin luetaan varsinaisten hallintoa koskevien periaatteiden ohella myös koko valtiokoneistoa ja joskus myös demokratiaa koskevia periaatteita. Olennaisin on valtiovallan jakoa koskeva periaate, joka ensisijaisesti pyrkii takaamaan sen, että valta ei pääse milloinkaan yksiin käsiin, vaan että keskeiset valtioelimet voivat joillain tavoin valvoa toisiaan. Tähän kytkeytyy myös se, että tuomioistuinten on oltava poliittisesta ja hallinnollisesta vallankäytöstä riippumattomia ja 1930-luvulla hallitusmuotoa sovellettaessa painotettiin säännöksiä valtion ja kansalaisten välisistä suhteista. Niistä puhuttiin oikeusvaltion periaatteiden pohjalta. HM:ssa sanottiin otetun kantaa valtion, talouden ja yksilön välisiin suhteisiin vapaan markkinatalouden käsitteiden mukaisesti. Oikeusvaltio ja vapaa markkinatalous olivat valtio- ja oikeusideologian määreitä. Niistä johdettiin ajatus valtion suppeasta tehtäväpiiristä, oikeusturvaa korostavasta hallinnon toimintaperiaatteesta ja viraston itsenäisestä asemasta valtion organisaatiorakenteessa. Oikeusvaltion periaatteisiin kuuluu kansalaisten oikeusturvan takaaminen ja valtion puuttumattomuus yksityiseen oikeuspiiriin. Jokaisen viraston tehtävät on määritelty lailla, eikä ylempi viranomainen saa puuttua alemman toimivaltaan. Liberalismista vaikutteita saaneessa oikeusvaltiollisessa ajattelussa valtiollisten tehtävien painopiste on oikeusturvan takaavassa oikeuslaitoksessa. Valtion tulee pysyä erossa kaikesta aktiivisesta kansalaisten toimintaan puuttumisesta. Edelleen oikeusvaltiolle on ominaista hallinnon julkisuus sekä se, että periaatteessa kaikista viranomaisten kansalaisia koskevista päätöksistä tulisi olla mahdollisuus valittaa. Oikeusvaltio on siis hallitsemisjärjestelmä, joka periaatteessa perustuu täysin lakiin ja jossa kansalaisten oikeusturva on erityisen huomion kohteena.

65 Byrokratia modernin hallinnan muotona 61 Oikeusvaltiossa valtio ei puutu yhteiskunnan taloudelliseen toimintaan, vaan ainoastaan suojaa ja valvoo sitä sekä luo edellytyksiä, rakentaa infrastruktuuria, kuten teitä, ja huolehtii joistakin talouden toimintaa edistävistä tehtävistä kuten postista, rautateistä ja ilmaliikenteestä. Vapaan markkinatalouden periaatteiden mukaan valtio ei puutu talouteen, vaan jättää sen yksityisten kansalaisten ja yritysten huoleksi. Valtio enintään korjaa pahimpia puutteita ja vääristymiä. Mikäli valtio kuitenkin puuttuu talouden toimintaan, sen välineet ovat raha- ja finanssipoliittisia mainittujen suojelu-, valvonta- ja infrastruktuurin rakentamis- ja ylläpitotehtävien lisäksi. Suomalaisen oikeusvaltion syntyä selitettäessä on sanottujen tekijöiden lisäksi otettava välttämättä huomioon autonomian aika ja sen loppuvuosikymmenten venäläistämispyrkimykset. Kun snellmanilainen etatismi eli valtiokeskeisyys kansallisvaltion ideaa toteuttamaan pyrittäessä yhtyi sortokauden uhkiin, oli oikeusvaltiolle ominainen kaiken hallintotoiminnan lakisidonnaisuus suorastaan yhteiskunnallinen välttämättömyys. Mitä enemmän hallinto kyettiin sitomaan kansalliseen lakiin, sitä paremmin se kyettiin turvaamaan venäläistämispyrkimyksiltä. Tätä näkökohtaa tukee autonomian ajan lopun tulkinta keskusvirastojen aseman itsenäisyydestä. Hallinnon kasvava sitominen lakiin ja samanaikainen suomalaisen valtion idean kannatuksen vahvistuminen yhdessä valtiokeskeisyyden kanssa tuottivat itsenäistyneelle Suomelle valtion, jossa oli 1. kansallisuusidentiteetiltään vanhoihin valtiollisiin laitoksiin ja oikeusjärjestykseen perustuva valtio, joka kuitenkin oli kaksikielinen 2. esivallan kunnioittamista ja valtion pyhyyttä painottava perussuhtautuminen valtioon 3. suhteellisen kehittynyt oikeusvaltio, jossa laillisen seuraamuksen uhalla niin kansalaisten kuin virkamiestenkin oli lakia toteltava ja noudatettava 4. jokseenkin yläluokkainen ja elitistinen keskushallinnon virkamieskunta samaan aikaan, kun yhteiskunnassa kuohui ja vapaussotaa seurasi välittömästi sisällissotana kansalaissota. Vuonna 1917 itsenäistynyt Suomi oli poliittisesti rikkinäinen, kielellisesti hajanainen ja autoritaarinen valtio. Olisi ehkä oikeampaa käyttää siitä termiä lakivaltio kuin oikeusvaltio (mihin oikeastaan jo etymologisetkin seikat antaisivat aihetta). Usein saatetaan ajatella, että kun kieli, jolla valtiosta ja sen keskushallinnosta puhutaan, muuttuu, itse valtio ja sen hallintokin kaikilta osiltaan muuttuisivat. Itsenäisyyden ajan alusta aina 1960-luvulle saakka hallinnon kieli oli ensisijaisesti juridiikan kieltä. Siinä mielessä itsenäisyyden ajan ensi vuosikymmenien valtiota on perusteltua kutsua oikeusvaltioksi. Valtiolliset ja hallinnolliset kysymykset olivat ensisijaisesti oikeudellisia ja lainopillisia kysymyksiä. Sota-aika ja säännöstelytalous nostivat 1940-luvulta lähtien juridiikan kielen rinnalle taloustieteen kielen. Sotaponnistusten vaatima yhteiskunnan taloudellisten resurssien mobilisointi, yleinen niukkuus elintarvikkeista sekä sotien ja sitten sotakorvausten aiheuttamat suuret taloudelliset uhraukset nostivat taloudelliset kysymykset keskeisiksi valtiollisiksi kysymyksiksi. On kuitenkin huomattava, että talouden kieli ei syrjäyttänyt juridiikan kieltä vaan tuli sen rinnalle luvulla näiden kahden kielen rinnalle nousi yhteiskuntatieteiden ja siitä erityisesti suunnittelun kieli, kun alkoi systemaattinen hyvinvointiyhteiskunnan rakentaminen. Yhteiskuntatieteiden kielikään ei kuitenkaan syrjäyttänyt kahta aikaisempaa valtiota ja sen hallintoa koskevaa kieltä,

66 62 Juha Vartola vaikka se nousi valta-asemaan haluttaessa uudistaa yhteiskuntaa valtion johdolla. Tasa-arvo, yhtäläiset mahdollisuudet ja yhteiskunnallisten ongelmien poistaminen valtiollisen suunnittelun ja ohjauksen avulla olivat ja 1970-lukujen valtion ja sen hallinnon kieltä. Juridiikan ja jossain määrin myös talouden kieli saivat tuolloin antaa tilaa yhteiskuntatieteiden kielelle, mutta se ei merkinnyt niiden häviämistä luvun loppupuolelta lähtien, managerialismin aikakautena, on keskushallinnon kieli yhä suuremmassa määrin muuttunut liiketaloustieteen kieleksi. Monet haluavat hoitaa valtiota ja sen organisaatioita niin kuin liikeyritystä. Julkisissa organisaatioissa tehdään strategista suunnittelua, kaikki tuotteet hinnoitellaan ja määrätään maksullisiksi, palveluja markkinoidaan ja valtion laitoksia muutetaan liikeyrityksiksi (kielen merkityksestä, ks. Vartola 1992). Kielen muuttuessa ja kieltä tietoisesti muutettaessa muodostuu helposti kuva siitä, että myös kielen tarkoittama reaalinen kohde muuttuu samassa tahdissa. Niinpä 2000-luvulla keskusteltaessa valtiosta ja sen organisaatioista saatetaan ajatella, että julkiset organisaatiot todellakin ovat yrityksiä, kun ne puhuvat itsestään, ongelmistaan ja kehittämishankkeistaan liiketaloustieteen kielellä. Silti niiden rakenteet voivat mitä suurimmassa määrin yhä olla legalistisia oikeusvaltion toimintaperiaatteiden mukaisesti. Vastaavasti hallinnon kulttuurit voivat yhä suurelta osin olla ajalta, joka on vielä vanhempi kuin legalistiset, lakiin perustuvat valtiolliset ja hallinnolliset rakenteet. (Vartola 1995, ) Eriteltäessä itsenäisyyden ajan valtion luonteen muuttumista on sanotun perusteella hyväksyttävä se, että tapahtunut kehitys on ollut kerroksellista. Autonomian ajan Suomi jätti runsaasti jälkiä itsenäisyyden ajan Suomeen. Itsenäistymistä seurannutta oikeusvaltion kautta leimasivat vielä monet suuriruhtinaskunnan ajan perinteet, rakenteet, kulttuuriset piirteet ja käytännöt. Vapaussodan ja sisällissodan kokeneessa, poliittisesti rikkinäisessä maassa ja 1930-luvut olivat pitkälti oikeusvaltion tavoittelun ja rakentamisen kautta. Missään suhteessa nuo vuosikymmenet eivät olleet puhtaan oikeusvaltion kautta. Myös hyvinvointivaltion kaudella oli Suomi yhä ja yhä selvemmin yhtä aikaa oikeusvaltio. Niinpä valtiollinen byrokratia sai asteittain täydentyä valtion sisällä. Mitä byrokratialla tarkoitetaan? Sanan alkuperästä Julkista hallintoa kutsutaan usein byrokratiaksi. Tuolla sanalla on kuitenkin lukuisia erilaisia merkityksiä. Arkikielessä byrokratialla tarkoitetaan useimmiten hidasta, tehotonta, papereihin perustuvaa, kasvotonta, jäykkää, ylimielistä tai yleensä tavalla tai toisella epämiellyttävää ja huonoa hallintoa. Myös sanan byrokratia alkuperään liittyy negatiivisia sisältöjä. Sanaa käytti tiettävästi ensimmäisenä ranskalainen fysiokraatti Jean de Gournay vuonna Hän tarkoitti byrokratialla kuninkaan virkamiesten kansalaisista piittaamatonta vallankäyttöä ja omien etujensa ajamiseen keskittymistä. Etymologisesti sana byrokratia tulee ranskan kielen sanasta verka (bure) sekä kreikan kielen sanasta valta (kratia). Niinpä sana tarkoitti alkujaan verkapäällysteistä pöy-

67 Byrokratia modernin hallinnan muotona 63 tää, virkamiehen kirjoituspöytää. Vähitellen se yleistyi tarkoittamaan toimistoa, jossa tyypillisin huonekalu oli kirjoituspöytä, jonka ääressä virkamies kohtasi kansalaisen ja valtaansa käytti. Sanaa byrokratia on käytetty myös positiivisessa merkityksessä. Saksalainen filosofi Hegel oli tiettävästi ensimmäinen, joka tarkoitti byrokratialla valtion virkamieskuntaa, jonka keskeinen tehtävä oli yleisestä edusta huolehtiminen. Hegelin oppilaan Snellmanin mukana sana byrokratia kulkeutui myös Suomeen. Snellmanin valtio-opissa oli mukana piirre, jonka mukaan valtio on ikään kuin yhteiskunnan yläpuolella ja toteuttamassa yleistä etua. Tällä on osaltaan yhteys siihen etatismiin, valtiokeskeisyyteen, jonka katsotaan olleen eräs suomalaisen valtioajattelun keskeinen piirre 1800-luvun lopulla. Valtion ja sen edustaman esivallan kunnioittaminen sekä sitä kautta virkamiesten eräänlaisen ylemmyyden korostaminen kuuluivat tuohon ajattelutapaan, jolla lienee erityisesti nk. sortovuosien vauhdittamana ollut vahva vaikutus siihen, että itsenäistyneessäkin Suomessa voimakas valtiokeskeisyys oli varsin kauan hallitsevana periaatteena. Ja vastaavasti paikallinen ja alueellinen itsehallinto eivät maassamme päässeet nousemaan sellaiseen asemaan, joka monissa Euroopan maissa on ollut tyypillistä etenkin niillä Euroopan alueilla, joissa kaupungit olivat vanhastaan voimakkaita ja itsenäisiä ja joissa alueellisella itsehallinnolla oli pitkät perinteet. Myös tieteen piirissä sanaa byrokratia on käytetty kovin monin tavoin. Erityisesti Yhdysvalloissa sillä on kuvattu julkista hallintoa, jolloin termillä on ollut suhteellisen neutraali sisältö. Yleisen organisaatioteorian piirissä byrokratialla on usein tarkoitettu suurten organisaatioiden hallintoa, sillä riippumatta siitä, onko organisaatio julkinen tai yksityinen, sen koon kasvaessa tapahtuu byrokratisoitumista: tarvitaan kirjallista sääntelyä, tarvitaan selkeää yksikköjakoa, selviä menettelytapojen ja taitojen standardisointeja ja muita vastaavia käytäntöjä. Byrokratialla on tieteen piirissä tarkoitettu myös yleensä legalistista, lakiin perustuvaa hallintoa, jossa virkamiehet toimivat vain ja ainoastaan lakien ja muiden säädösten perusteella ja voivat, kansalaisperspektiivistä asiaa tarkastellen, aina vetäytyä pykäliensä taakse. Joskus byrokratialla tarkoitetaan keskitetysti ohjattua hallintoa, jolloin on tapana puhua monoliittisesta byrokratiasta, jossa yksittäiset organisaatiot ovat epäitsenäisiä ja samalla kyvyttömiä korjaamaan omaa toimintaansa ympäristön muutosten ja uusien tarpeiden mukaisesti. Byrokraattisen hallinnon rakenne Tieteen piirissä sanaa byrokratia käytetään yleisimmin tarkoittamaan erityislaatuista virkamieshallintoa. Maailmankuulun teorian byrokratiasta esitti saksalainen Max Weber ( ), teoksessaan Wirtschaft und Gesellschaft (1922) osana yhteiskunnallista hallitsemista (tai hallintaa tai herruutta) koskevaa teoriaansa. Weberin mukaan byrokratian syntyminen ja kehitys täytyy ymmärtää loogis-historiallisesti. Kapitalismin syntyminen edellytti pääomien syntyä, vapaan eli maata omistamattoman (ja siten vapaasti liikkumaan kykenevän) työvoiman olemassaoloa sekä kehittynyttä rahataloutta. Noiden objektiivisten tekijöiden olemassaolo ei kuitenkaan riittänyt synnyttämään kapitalismia, sillä kuten Weber argumentoi samat tekijät olivat olleet olemassa aikaisemmin jo eräissä muissa yhteiskunnissa ja kulttuureissa. Se seikka, että kapitalismi sai alkunsa juuri Länsi-Euroopassa, vaati siis selityksekseen lisätekijän. Tuoksi lisätekijäksi Weber löysi protestantti-

68 64 Juha Vartola sen etiikan, joka opetti pitämään työntekoa arvossa, joka vaati tunnollista ja ahkeraa työntekoa sekä maallisista nautinnoista kieltäytymistä, joka ei paheksunut taloudellista vaurastumista eikä koron ottamista lainasta. Protestanttinen etiikka antoi kapitalismille sen hengen, muodosti sen moraalisen perustan. Ihmiselle tunnollinen leiviskästään huolehtiminen palkittaisiin tuonpuoleisessa elämässä. Samalla se aikaansai vaurastumista, pääomien kasvamista ja pääomia sijoitettaessa lisää taloudellista edistystä ja hyvinvointia. Kapitalismin kehitys puolestaan vaati rationaalista oikeusjärjestelmää sääntelemään kaupankäyntiä ja talouden toimintaa sekä järjestämään valtioelinten suhteita ja kansalaisten asemaa suhteessa valtioon. Kapitalismin kehitys niin ikään lisäsi tavoiterationaalisuutta ja teki siitä askel askeleelta hallitsevan yhteiskunnallisen ajattelutavan. Systemaattinen rahanlaskenta, budjetointi ja kirjanpito olivat sellaisia formaalin rationaalisen ajattelun ja toiminnan muotoja, jotka vähitellen yleistyivät ja muodostivat historiallisesti uudentyyppisten työelämän organisaatioiden keskeisen toimintaperiaatteen niin tehtaissa kuin virastoissakin. Kapitalismin voittokulku vaati myös ennustettavissa olevaa, luotettavaa, hallitsijoitaan tottelevaa hallitsemis- ja hallintojärjestelmää. Kapitalistiseksi kehittyvissä yhteiskunnissa yleistyi rationaalis-legaalinen hallitsemisjärjestelmä. Siinä kaikki oikeusnormit olivat luonteeltaan tavoite- tai arvorationaalisia ja koskivat samalla tavoin kaikkia hallitsemisen kohteena olevia. Siinä jokainen oikeusnormi oli osa abstraktia sääntöjen järjestelmää, jonka puitteissa jokaisen yksittäisen normin oli oltava sopusoinnussa aina ylemmän tason normien kanssa. Samoin siinä jokaisen hallitsemisjärjestelmän edustajan oli kaikilta osin sovitettava oma toimintansa kaikkia sitovaan persoonattomaan järjestelmään. Rationaalis-legaaliselle hallitsemisjärjestelmälle oli lisäksi ominaista se, että siinä kansalaisten totteleminen ei kohdistunut hallitseviin yksilöinä, vaan persoonattomaan järjestykseen. Tottelemisen perusteena oli valtion kansalaisuus. Rationaalis-legaalisen hallitsemisjärjestelmän legitimiteetti (hyväksyttävyys, oikeutus) modernissa valtiossa perustui siis siihen, että oli olemassa kirjoitettu, analysoitavissa oleva oikeusjärjestys, joka koski kaikkia kansalaisia sekä kaikkia hallitsemisjärjestelmän edustajia samalla tavoin. Periaatteessa jokainen oli lain edessä samassa asemassa ja periaatteessa minkä tahansa tyyppiset erioikeudet ja suosintajärjestelmät oli eliminoitu. Demokratian edetessä rationaalis-legaalisen hallitsemisjärjestelmän legitimiteetti vain kasvoi, sillä kaikkia sitovat oikeusnormit syntyivät kansalaisten vaaleilla valitsemien edustajien toimesta ja tietyssä demokraattisessa järjestyksessä. Julkista hallintoa on ollut olemassa yhtä kauan kuin järjestyneitä yhteiskuntiakin. Monilla hallinnoilla on historian aikana ollut suhteellisen kehittyneitä ja rationaalisia piirteitä. Kuitenkin vasta kapitalismi sekä rationaalis-legaalinen hallitsemisjärjestelmä tuottivat sellaisen erityisen ja tehokkaan hallinnon, jota Weber nimitti byrokratiaksi. Täysin kehittyneellä byrokratialla on seuraavat ominaisuudet: 1. Sääntöjen sitomien virallisten funktioiden pysyvä organisaatio. (Esimerkiksi ministeriölain mukainen valtioneuvoston ja sen ministeriöiden organisaatio tai asetuksella määritelty ministeriön taikka keskusviraston rakenne tai periaatteessa minkä tahansa organisaation pysyväisluonteinen jako selkeisiin alamuodostelmiin, kuten osastoihin tai muihin pääyksikköihin.)

69 Byrokratia modernin hallinnan muotona Jokaisella organisaatiolla on tarkoin määritelty kompetenssi eli toimivalta, joka sisältää velvollisuuden suorittaa työnjaon mukaiset tehtävät, auktoriteettiaseman eli oikeuden antaa käskyjä sekä pakkokeinojen järjestelmän ja tarkat määräykset niiden käyttöedellytyksistä. (Kuten poliisin toimivaltaan kuuluva oikeus pysäyttää, pidättää, käyttää tarkoin määritellyin edellytyksin asetta; verotus; ympäristöhallinnon oikeus estää saastuttaminen jne.) 3. Vallitsee virkahierarkian periaate, jolloin jokaisella on vain yksi esimies ja jokainen tietää ja tuntee paikkansa organisaatiossa. 4. Kaikkea toimintaa ohjaavat oikeudelliset normit, joiden soveltaminen edellyttää koulutusta sekä erityistä virkamiesasemaa. 5. Hallinnossa toimivat virkamiehet eivät voi omistaa hallinnon tai tuotannon välineitä. 6. Yhdelläkään virkamiehellä ei ole etuoikeutta virkaansa. 7. Kaikki hallinnolliset päätökset ja säädökset taltioidaan kirjallisesti. Pysyvä organisaatio ja kirjalliset dokumentit muodostavan viraston, byroon. Lisäksi byrokratialle ovat ominaisia periaatteet, jotka koskevat yksittäisiä virkamiehiä: 8. Virkamiehet ovat henkilökohtaisesti vapaita ja hallitsemisen kohteena ainoastaan virkatehtäviensä osalta ja virka-aikanaan. 9. He muodostavat selkeän ja täsmällisen virkahierarkian. 10. Heillä, kuten heidän virastoillaankin, on tarkoin määritelty toimivalta. 11. Heidän asemansa perustuu vapaaehtoiseen sopimukseen, joten kenenkään ei ole pakko ryhtyä virkamieheksi (kuten ei kenelläkään ole etuoikeuttakaan virka-asemaan). 12. Heidät nimitetään teknisen pätevyytensä perusteella (ei valita vaaleilla) ja pätevyys kontrolloidaan todistuksin ja testein. 13. Heillä on kiinteä kuukausipalkka ja eläke sekä eroamisoikeus ja virassapysymisoikeus palkka määräytyy aseman, kokemuksen sekä vastuun mukaan. 14. Virka on periaatteessa heidän ainoa toimeentulon lähteensä. 15. Virka on heille elämänura uralla eteneminen perustuu virkaikään ja suorituksiin sekä riippuu täysin esimiesten arvioinnista. 16. Virkamies on systemaattisen ja tarkan kurin ja valvonnan kohteena. (Weber 1972, ; myös Vartola 1979, ) Kaikkiaan byrokratian keskeisimpiä piirteitä ovat a) ehdoton lojaalisuus, joka varmistetaan virkamiesoikeudellisin säädöksin, b) kaiken toiminnan perustuminen lakiin, c) korkeatasoinen tekninen asiantuntemus, erityisesti normien tuntemus, sekä d) erityinen virkamiesasema, jonka keskeisinä piirteinä ovat viran pysyvyys sekä virkaan sisältyvä erityinen auktoriteettiasema. Kun Weber väitti, että byrokratia on rationaalisin ja tehokkain hallinnon muoto, hän tarkoitti rationaalisuutta ja tehokkuutta historiallisessa mielessä. Mikään aikaisempi kulttuuri ei ollut tuottanut yhtä luotettavaa, ennustettavaa, tarkkaa, oikeusvarmaa, teknisesti pätevää ja lojaalia (tottelemaan sidottua) hallinnon muotoa. Byrokratia oli myös rationaalinen ja tehokas yhteiskunnan hallitsemisen ja samalla kansalaisten kurissapidon väline. Se syntyi ja kehittyi alkuaan yhteiskunnan sisäisen ja ulkoisen turvallisuuden takaamiseen. Teoksensa Protestanttinen etiikka ja kapitalismin henki johdantoluvussa Weber kuvailee länsimaisen yhteiskunnan luonnetta, sen kaikista muista kulttuureista poikkeavaa rationaalisuutta seuraavaan tapaan: Mutta rationaalista ja systemaattisesti ammattimaista tieteenhar-

70 66 Juha Vartola joitusta, koulutettua asiantuntemusta oli sen nykyistä kulttuuria hallitsevaa merkitystä lähestyvässä mielessä ainoastaan länsimaissa. Ennen kaikkea ammattivirkamiehiä, länsimaiden nykyaikaisen valtion ja nykyaikaisen talouden tukipilareita ei ollut ennen ollut. Muualla oli vain sensuuntaisia alkuja, mutta ne eivät muodostuneet missään sosiaaliselle järjestykselle niin olennaisiksi kuin länsimaissa. Tietenkin virkamies, myös työnjakoon nähden erikoistunut virkamies, on ikivanha ilmiö mitä erilaisimmissa kulttuureissa. Mutta ei mikään maa eikä mikään aika ole tuntenut koko länsimaisen olemassaolon aikana ja sen poliittisten, teknisten ja taloudellisten perusehtojen täydellistä koteloitumista ammattikoulutettujen virkamiesten organisaatioon. Mikään aiempi aika ei ole tuntenut teknisesti ja kaupallisesti mutta ennen kaikkea juridisesti koulutettuja valtion virkamiehiä siinä mielessä sosiaalisen elämän tärkeimpien arkipäivän tehtävien suorittajina. (Weber 1980, 11.) Moderni rationaalinen yrityskapitalismi tarvitsee näet yhtä lailla paitsi laskettavia teknisiä työneuvoja myös oikeutta, jota on mahdollista ennustaa sekä määrämuotoista hallintoa. [ ] Siis vain länsimaat asettivat mainitunkaltaisen oikeuden ja hallinnon liikkeenjohdon käyttöön tässä oikeusteknisessä ja muodollisessa täydellisyydessä. [ ] Kuten tutkimukset osoittavat myös kapitalistiset edut ovat muiden seikkojen ohella tasoittaneet tietä rationaaliseen oikeuteen koulutetun juristikunnan herruudelle, joka on ilmennyt oikeudenhoidossa ja hallinnossa. (Weber 1980, ) Valtio on organisaatio, jonka toiminta perustuu viime kädessä väkivallan käytön mahdollisuuteen. Valtiolla on lukuisia tapoja saavuttaa tavoitteensa, mutta viimeisenä mahdollisuutena on aina olemassa fyysisten voimakeinojen käytön uhka ja mahdollisuus. Valtion erottaa muista potentiaalisista fyysisen vallan käyttäjistä legitiimi monopoli näiden keinojen käyttöön. Tässä on ratkaiseva ero valtion ja muiden organisaatioiden välillä. Hallintohenkilöstö voi olla sidottu hallitsevien tottelemiseen tavan, tunnesiteiden, materiaalisten intressien tai aatteellisten motiivien vuoksi. Näiden motiivien laatu määrittelee pitkälle hallitsemisjärjestelmän tyypin. Koska puhtaasti tavoiterationaalinen, materiaalinen motiivi yksinomaisena merkitsisi suhteellisen epävakaata suhdetta, sitä tavallisesti täydentävät muut motiivit. Kaikki nämä motiivit yhdessäkään eivät normaalisti muodosta riittävää perustaa hallinnalle. Niiden lisäksi on oltava usko hallinnan legitimiteettiin. Siihen jokainen hallitsemisjärjestelmä pyrkii. Nykyajalle tyypillinen hallitsemisjärjestelmä on legaalinen hallinta byrokratian avulla. Weberin mukaan kokemus osoittaa, että maailman näkökulmasta puhtaasti byrokraattinen hallinto kykenee saavuttamaan suurimman mahdollisen suorituskyvyn, on formaalisesti rationaalisin hallitsemisjärjestelmän tyyppi ja myös ylivoimainen täsmällisyydessä, pysyvyydessä ja luotettavuudessa mihin tahansa muuhun hallinnon muotoon verrattuna. Tärkein tekijä byrokratian kehityksessä on ollut kapitalistinen järjestelmä. Byrokraattisen hallinnon kehittyminen vastaa täysin yhteiskuntaelämän muiden organisaatioiden kehitystä. Vaikka on runsaasti elimiä, jotka eivät täytä byrokratian piirteitä ja vaikka byrokratian huonoja puolia ( pyhä byrokratius ) pelätään, valinta voi oikeastaan tapahtua ainoastaan diletantismin ja byrokratian välillä. Byrokraattisen hallinnon ylivertaisuus perustuu sen tekniseen tietoon. Siksi erilaiset poliittiset järjestelmät eivät tässä suhteessa eroa toisistaan. Ratkaisevaa byrokratian kehitykselle on välttämättömyys erottaa työläiset, toimihenkilöt ja virkamiehet tuotanto- ja hallintovälineistä. Il-

71 Byrokratia modernin hallinnan muotona 67 man työnjakoa, hierarkkista kuria ja teknistä tietoa nykyaikainen yhteiskunta ei yksinkertaisesti voisi toimia. Byrokratia jatkaisi toimintaansa, vaikka valtion poliittinen johto vaihdettaisiin vallankumouksella. Sen jälkeen kun byrokratia on kehittynyt täyteen muotoonsa, se on kaikkein vaikeimmin hävitettäviä sosiaalisia rakenteita. Byrokratia on keino muuttaa yhteisöllinen toiminta rationaaliseksi yhteiskunnalliseksi toiminnaksi. Se on valtasuhteiden yhteiskunnallistamisen keskeisin väline, samalla se on myös vallan väline. Byrokratia merkitsee ennen muuta tietoon perustuvaa kontrollia. Byrokratian persoonaton luonne ja sitä vahvistava voimakas lojaliteetti-ideologia merkitsevät, että jokaisen, joka kykenee kontrolloimaan byrokratiaa, on helppo saada se toimimaan tahtonsa suuntaisesti. Jokainen byrokratia pyrkii lisäämään asiantuntemuksensa voimaa pitämällä tietonsa ja intentionsa vain omassa käytössään. Byrokraattinen hallinto on aina tavallaan salaista. Se pyrkii turvaamaan toimintansa kritiikiltä niin pitkälle kuin pystyy. Perussyynä siihen ovat hallitsemisjärjestelmän tuottamat valtaedut ja -pyyteet sekä materiaaliset etuisuudet. Byrokratian juuret ovat hallitsijan henkilökohtaisista avustajista muodostetuissa kollegioissa. Hallinnon monimutkaistuminen vaati teknistä asiantuntemusta, jota hallitsijalla ei yleensä ollut. Kun kollegioista tehtiin pysyviä, syntyivät ensimmäiset henkilöistä riippumattomat rakenteet, joille oli ominaista rationaalinen työnjako ja erikoistuminen sekä asiantuntemuksen vaatimus. Asteittain nämä rakenteet ulotettiin hallinnon kaikille tasoille. Kun hallinnolle sen kasvaessa asetettiin yhä enemmän vaatimuksia, kollegialiteetti väheni ja monokraattinen hallinto astui sen sijaan. Näin on kehittynyt jossain määrin eri aikoina ja erilaisin vivahtein se hallinto, joka on nähtävissä oikeastaan kaikissa EU-maissa. Sen pääpiirteitä ovat parlamentaarinen demokratia ja ministerien päällikkyyteen perustuva keskushallinto. Erilaisten eturyhmien tietämyksen hyväksikäyttö täydentää hallintoa. Etujärjestöjen konkreettisen kokemuksen ja tietämyksen hyväksikäyttö rationaalisen hallinnon apuna tulee tulevaisuudessa yhä tärkeämmäksi ja siten se lisää entisestään byrokratian valta-asemaa. Byrokratisoitumisella ja sen sisältämällä yhteiskuntaelämän rationaalisuuden kasvulla on ollut keskeinen merkitys koulutuksen ja kasvatuksen kannalta. Byrokratia edellyttää testein tai todistuksin osoitettua pätevyyttä. Sen vaikutus koulutukseen on ollut ratkaiseva kaikkialla. Byrokratisoituminen on nostanut suoraan koulutuksen sosiaalista arvostusta - samalla sitä on tietoisesti kaikin tavoin suosittu. Monien muiden vaikutusten ohella kehitys on tuonut esiin koulutuksen laadun valintaongelman. Yleissivistykseen tähtäävä, kultivoitunutta persoonaa tavoitteenaan pitävä koulutus on joutunut ristiriitaan kapea-alaista pätevyyttä suosivan, byrokratialle ominaisen koulutustavoitteen kanssa. Näiden kahden koulutusideologian välinen taistelu vaikuttaa kulttuurin kehitykseen, ja se on yksi keskeisimpiä byrokratisoitumisen seurausilmiöitä. Byrokratiateorian mukaan virkamieheltä vaaditaan ensisijaisesti kahta ominaisuutta, kuuliaisuutta sekä tiedollista asiantuntemusta. Kvalifioitunut byrokraatti on siten kärjistäen kuvattavissa puolueettomaksi, hallitsevalle järjestykselle lojaaliksi hallinto-oikeuden osaajaksi, perustuuhan hallinto lakiin. Puolueeton, ylemmilleen ehdottoman lojaali, lakia tiukasti noudat-

72 68 Juha Vartola tava ja persoonaton sekä rationaalinen byrokratia takaa hallitsemisen tarkoitusperät parhaiten, olivatpa ne millaisia tahansa. Byrokratian rationaalisuus sisältää ainakin seuraavat elementit: 1. Formaalisuus Kaikki hallinto perustuu kirjoitettuun lainsäädäntöön, joka koskee samalla tavoin kaikkia yhtäläisesti koko maan kansalaisia ja hallinnon osalta kaikkia virkamiehiä. Lailla määritellään täsmällisesti jokaisen viraston ja yksittäisen virkamiehen toimivalta. Byrokraattinen hallinto muodostaa henkilöistä riippumattoman rakenteen. Byrokratiassa toimivaa virkamiestä, byrokraattia, ohjaa erityislaatuinen eettinen näkemys. Hän toimii kaikessa persoonattomuuden hengen mukaisesti ilman vihaa tai intohimoa, ilman tunteita tai innostusta. Byrokraatti on kuin raha markkinataloudessa, väline, joka ei kysele tarkoitustaan. 2. Tehokkuus Täysin kehittynyttä byrokratiaa voidaan täsmällisyydessä, nopeudessa, yksiselitteisyydessä, jatkuvuudessa, yhtenäisyydessä sekä materiaalisten ja henkilöstökustannusten hallittavuudessa verrata koneeseen. Kaikissa näissä suhteissa se on ylivoimainen verrattuna muihin hallinnon muotoihin aivan samoin kuin kone on suhteessa ei-mekaaniseen tuotannon muotoon. Tehokkuus mahdollistaa toiminnan ja tulosten laskettavuuden ja ennustettavuuden. Samalla se tekee byrokratiasta korkealle kehittyneen vallan välineen sille, joka sitä kontrolloi. 3. Asiantuntemus Mitä monimutkaisemmaksi elämän tekninen ja taloudellinen perusta tulee, sitä tärkeämmäksi virkamiehen tekninen asiantuntemus muodostuu, ja myös se korostaa byrokratian rationaalisuutta. Asiallisuus, asiantuntemus, ammatillinen osaaminen ja tekninen pätevyys ovat hyvän byrokraatin tunnusmerkkejä. Byrokratia kehittyy sitä täydellisemmäksi mitä enemmän se epähumanisoituu, mitä paremmin kaikki irrationaaliset, tavalla tai toisella tunteisiin liittyvät elementit kyetään eliminoimaan sen toiminnasta. Byrokratian etiikka on sopeutumista, mahdolliseen mukautumista. Juuri tämä eetos on Weberin mukaan se tekijä, joka estää vahvasti arvioihin suuntautuvan, autonomisen persoonallisuuden muodostumista. Mitä tärkeämmän aseman tekninen asiantuntemus byrokratiassa saa, sitä vähemmän responsiiviseksi byrokraattinen organisaatio muodostuu sellaisille, joilta tämä asiantuntemus puuttuu. Yksittäinen byrokraatti on vain ratas koneistossa, jonka toiminnan perimmäinen arviointikriteeri on sen tekninen toimivuus ja sujuvuus. Näin ollen byrokratia avaa aina kanavat teknokratisoitumiselle. (Weber 1980, ; Brubaker 1984, ) Teoria byrokratiasta oli ensimmäinen perusteellinen organisaatioteoria. Se selitti, miksi, miten ja millaisiksi työelämän organisaatioiden perusrakenteet olivat syntyneet. Siksi teoriaa pidetään hallintoa tutkivissa tieteissä alan perusteoriana. Teoreettisena ja käsitteellisenä konstruktiona byrokratia on ideaali- eli puhdas tyyppi. Se on teoriana ajattelun väline, jonka avulla voimme tutkia mitä erilaisimpia organisaatioita. Voimme verrata nykyajan hallintoja menneisiin hallintoihin, mutta voimme myös sen avulla vertailla kehittyneiden ja kehittyvien maiden hallintoja, julkisia ja yksityisiä organisaatioita sekä järjestöjä. Se on pätevä työkalu paremman hallinnon luomisessa. Weberin tieteellisessä tuotannossa merkittävä sija on hänen analyyseillaan yhteiskuntatieteiden tavasta tuottaa tietoa. Äärimmäisen pelkistetysti ilmaisten hänen metodioppiinsa sisältyivät seuraavat näkökohdat: (1) Yhteiskuntatieteet eroavat ratkaisevasti luonnontieteistä,

73 Byrokratia modernin hallinnan muotona 69 sillä ne tarkastelevat ajattelevia, tahtovia ja tavoitteellisia subjekteja. Tästä seuraa, että tiede ei voi ylittää tai sivuuttaa sitä merkityksenantoa, jonka ihmiset itse omalle sosiaaliselle toiminnalleen asettavat. (2) Siksi tieteen on aina ensin koetettava ymmärtää (Verstehen), mikä on ihmisten omalle sosiaaliselle toiminnalleen antama merkitys (Sinn), ennen kuin se voi koettaa selittää (Erklären) tuota sosiaalista toimintaa sosiaalinen toiminta eroaa pelkästä käyttäytymisestä siinä, että siihen aina sisältyy toisiin ihmisiin liittyvä merkitys. (3) Yhteiskuntatieteiden ei tule tarkastella ihmistä vain biologisena olentona, vaan ennen muuta sosiaalisena olentona (ei siis tule esineellistää, reifikoida). (4) Ideaalityypit eli puhtaat tyypit ovat loogisesti perusteltavissa olevia pelkistyksiä, olemisen ja toiminnan muotoja, jotka vain harvoin esiintyvät todellisuudessa puhtaassa muodossaan, juuri sellaisina. (5) Yhteiskuntatiede voi yrittää ymmärtää todellisuutta vain ideaalityyppien avulla. (6) Oikeastaan kaikki tieteelliset käsitteet ovat luonteeltaan ideaalityyppisiä. Byrokratian kritiikki Weberin hahmottama byrokratia kuvaa varsin hyvin kehittyneiden kapitalististen länsimaiden hallintojärjestelmiä. Jokaisella maalla on omat erityispiirteensä, mutta perusperiaatteiltaan niiden hallinnot ovat byrokratian kaltaisia. Niin myös Suomessa, jossa ministeriöiden ja muiden valtionhallinnon organisaatioiden samoin kuin yleisemminkin julkisten organisaatioiden rakenne muistuttaa varsin paljon byrokratiaa. On kuitenkin tärkeää muistaa, että sitä mukaa kuin julkisen hallinnon tehtävät ovat kasvaneet ja julkinen hallinto erityisesti hyvinvointivaltion kaudella on ottanut hoitaakseen erilaisia palvelutehtäviä, myös byrokratian synnyttämät ongelmat ovat lisääntyneet. Ongelmista puhuttaessa on huomattava, että byrokratia ei alkujaan milloinkaan rakentunut eikä sitä tietoisesti rakennettu kansalaisläheiseksi ja palvelevaksi. Vasta kun hallinnon tehtävät hyvinvointivaltion kaudella laajenivat ja niiden hoitaminen järjestettiin byrokratian yleisten periaatteiden mukaisesti, toisin sanoen kun byrokraattinen hallinto yhteiskunnassa yleistyi, alkoi myös byrokratiaan kohdistuva kritiikki voimistua. Monoliittinen byrokratia on kaikkialla kehittyneissä jälkikapitalistisissa maissa purkamispaineiden kohteena. Silti se säilyttänee perinteiset asemansa perinteisillä valtion tehtäväalueilla. Byrokratian olemus on pitkään jatkuneen byrokratiakritiikin mukaan tiivistettävissä kahteen olennaiseen luonnehdintaan. Kuuluisa organisaatiotutkija Michel Crozier määritteli tutkimustensa perusteella asian toteamalla, että byrokraattisia ovat organisaatiot, jotka ovat kykenemättömiä korjaamaan omaa toimintaansa (Crozier 1964). Määritelmä tarkoittaa sitä, että byrokraattisissa organisaatioissa päätösvalta on usein perin korkealla, kaukana sieltä, missä asiat tapahtuvat, missä hallinto kohtaa kansalaisen. Niinpä useilla hallinnonaloilla perinteisesti paikallis- ja aluetason organisaatiot ovat tämän idean mukaan byrokraattisia siksi, että niiltä puuttuvat omat, itse hankitut resurssit (varat valtion budjetista) sekä mahdollisuus päättää tehtävistä (määrätään lainsäädännössä) ja tavoitteista (esim. ministeriö asettaa ne), mahdollisuus muuttaa toiminnan suuntaa muuttuvien tarpeiden ja vaatimusten mukaisesti (toimintaperiaatteista on määrätty ylemmällä tasolla), ottaa ja vaihtaa henkilöstöä tarpeiden mukaisesti sekä mahdollisuus uudistaa toimintatapoja. Kaikki nämä puutteet johtuvat siitä, että päätösvalta

74 70 Juha Vartola ei ensisijaisesti ole organisaatiolla itsellään, vaan muualla - eduskunnalla, hallituksella, ministeriöllä, kunnissa valtuustolla - mutta ei siellä, missä tapahtuu public encounter, missä asiakas välittömästi kohtaa hallinnon. Sanottu koskee yhtä lailla mitä tahansa organisaatiota. Ongelma on luonnollisesti yleensä vähäinen pienissä organisaatioissa, mutta varsin olennainen suurissa. Niinpä esimerkiksi suuret teollisuuslaitokset, vakuutusyhtiöt tai pankit voivat kritiikin tässä merkityksessä olla varsin byrokraattisia. Byrokraattisuuden aste saattaa vaihdella suurestikin ja riippua kontingenssitekijöistä. Niinpä esimerkiksi pankeilla oli talouden vahvan nousukauden aikana lupa toimia varsin vapaasti, mutta laman seurauksena niiden päätösvaltaa kavennettiin ratkaisevasti ylhäältä tulleilla ohjeilla. Toinen byrokratian syvintä olemusta luonnehtiva teesi väittää, että byrokratia on epäluottamukseen perustuvaa hallintoa (esim. Vartola 1979). Väitettä voidaan konkretisoida luonnehtimalla siihen sisältyvää perusajattelutapaa siten, että byrokratian edessä jokainen asiakas on potentiaalinen valehtelija. Jokainen kansalainen on tavallaan väärässä, kunnes todistaa olevansa oikealla asialla. Hakiessaan jotain etuutta tai palvelua on jokaisen hallinnon asiakkaan todistettava kuka on, osoitettava erilaisin paperein olevansa oikealla asialla tai oikeutettu johonkin. Vaikka ei olekaan perusteita luottaa kaikkien ihmisten rehellisyyteen esimerkiksi asioissa, joissa on kyse taloudellisista etuuksista, on hyvä muistaa, että tuo ajatus on monesti vaarallisen lähellä sitä totalitäärisille poliisivaltioille ominaista periaatetta, jonka mukaan jokainen on syyllinen niin kauan kunnes kykenee osoittamaan olevansa syytön. Oikeusvaltioissa taas tulisi olla vallalla periaate, jonka mukaan jokainen epäilty on syytön niin kauan kunnes hänet syylliseksi osoitetaan. Periaatteiden välinen ero on olennainen. Ajatus epäluottamuksesta on kuitenkin historiallisesti varsin tosi. Byrokratia on kehittynyt asteittain verotuksen, poliisin ja sotalaitoksen organisaatioissa, joiden toiminnan luonteeseen kuuluu epäluuloisuus. Vastaavasti kansalaiset ovat suhtautuneet epäluuloisesti näiden hallinnonalojen viranomaisiin. Perinteisesti myös hallinnon sisällä on kaikkea epäiltävä, valvottava ja tarkastettava. Vuosisataisen kulttuurisen perinnön vuoksi byrokratioille on ollut tyypillistä vahva sisäinen valvonta, mikä on selvimmin näkynyt äärimmilleen vietynä legalismina. Kaiken toiminnan on oltava lakiin, siihen perustuviin asetuksiin ja sitä täydentäviin viranomaisten päätöksiin ja määräyksiin perustuvaa. Hallinnon sisäinen laillisuus- ja taloudellisuusvalvonta on ollut laajaa. Sen sijaan tarkoituksenmukaisuusvalvonta ja arviointikin on toistaiseksi ollut vielä varsin vähäistä. Miten debyrokratisoida? Max Weberin teesi byrokratiasta rationaalisimpana ja tehokkaimpana hallinnon muotona pätee nykymaailmassa oikeastaan ja rajoitetusti valtion alkuperäisillä tehtäväalueilla. Näitä ovat yhteiskunnan sisäisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpito, maanpuolustus sekä myös valtiovarainhallinto. Kaikilla näillä tehtäväalueilla yhteisiä piirteitä ovat virkamiehiltä edellytetty ehdoton lojaliteetti valtion etua kohtaan, vahva normisidonnaisuus sekä epäluottamukseen perustuva, vahvasti kontrollikeskeinen toimintatapa. Byrokratialla on suuria ongelmia yhteiskunnan hyvinvointi- ja palvelutehtäviä hoitavissa julkisissa organisaatioissa. Näillä aloilla byrokratiaan sisään rakentuneet epäluottamuksen henki

75 Byrokratia modernin hallinnan muotona 71 sekä itseohjautuvuuden puute lisäävät uudistushaluttomuutta ja välinpitämättömyyttä. Lisäksi byrokratian päätöksenteoltaan keskittynyt rakenne ruokkii organisaatiokulttuuria, jolle tyypillistä ovat konservatismi ja hierarkiaan alistuminen, persoonattomuus sekä tunteettomuus, eristäytyminen ja antipatia. Byrokraattinen organisaatio ja hallinto eivät kaiken kaikkiaan sovi modernin yhteiskunnan palvelukeskeisiin organisaatioihin, joissa tulisi vallita kansalaisläheisyys ja asiakaskeskeisyys palvelukyky lojaalisuus asiantuntemusta ja osaamista kohtaan taito ja mahdollisuus uusiutua ympäristön ja asiakkaiden muuttuvien tarpeiden mukaan. Nykypäivän byrokratioiden purkamisen kolme keskeistä perussuuntaa ovat (1) hajauttaminen, desentralisointi, (2) itseohjautuvien ja taloudellisesti itsenäisten julkisten organisaatioiden rakentaminen sekä (3) virkamiesten aseman uudistaminen. Desentralisoimalla eli hajauttamalla siirretään päätösvaltaa hallinnonaloilla tai organisaatioiden sisällä ylhäältä alas, sinne, missä hallinto kohtaa asiakkaan. Kun johtamiskäytännöissä lisäksi omaksutaan delegointi, toimi- ja päätösvallan luovuttaminen aina mahdollisimman alas, tasolle, jossa ihmisillä on riittävät taidot ja tiedot asioiden ratkaisemiseen, luodaan edellytykset responsiivisuudelle ja asiakaskeskeisyydelle. Rakentamalla itseohjautuvia ja taloudellisesti itsenäisiä organisaatioita parannetaan mahdollisuutta ottaa huomioon asiakkaiden yksilölliset tarpeet. Kun organisaation työntekijät saavat tilaisuuksia itse vaikuttaa asiakkaidensa asioihin, heidän työnsä mielekkyys kasvaa. Työn mielekkyyden kasvu lisää omakohtaista pätevöitymishalukkuutta, mikä puolestaan poistaa taipumusta byrokraattiseen organisaatiokulttuuriin sekä vieraantumiseen ja välinpitämättömyyteen. Myös uudistushalukkuuden edellytykset lisääntyvät tällä tavoin. Virkamiesaseman uudistaminen on välttämätöntä pyrittäessä debyrokratisoimaan organisaatioita. Tällöin kyse on ensisijaisesti siitä, että virkamiesten (olipa titteli tai juridinen asema mikä hyvänsä) katsotaan olevan koko organisaation palveluksessa eikä tiukasti vain tiettyyn vakanssiin sitoutuneena. Näin virkamiehet joutuvat tekemään periaatteessa mitä tahansa tehtäviä, joihin heidän tietonsa ja taitonsa riittävät. Heitä voidaan kierrättää tehtävästä toiseen, ja he ovat velvollisia siirtymään aina sinne, missä kulloinkin on lisätyövoiman tarvetta. Samalla heidän työtään arvioidaan ensisijaisesti työn tuloksellisuuden perusteella. Heidän virassapysymisoikeutensa saattaa olla periaatteessa yhtä turvattu kuin perinteisestikin, mutta heidän todelliset tehtävänsä ja palkkauksensa riippuvat heidän aikaansaannoksistaan, pätevyydestään sekä pätevöitymishalukkuudestaan. Nykyään puhutaan runsaasti uusista hallinnan muodoista Käsitykseni mukaan se tarkoittaa valtion ja kuntien hallinnosta puhuttaessa seuraavaa. Osittain kyse on keisarin uusista vaatteista, uudesta kielestä, jolla asioita tarkastellaan, kuten. Kieli, jolla hallintoa tarkastellaan, on muuttunut. Vastaavalla tavalla tapahtui, kun lainopillisen kielen rinnalle tuli aikoinaan kansantaloustieteen kieli, sitten yhteiskuntatieteiden kieli, ja parin viime vuosikymmenen aikana myös liiketaloustieteen kieli.

76 72 Juha Vartola Mutta kyse on muustakin, reaalisesta asiasta. Perinteisesti poliittis-hallinnollisessa järjestelmässä on ajateltu olevan kansan valitsema parlamentti, meillä eduskunta, sekä hallintokoneisto, byrokratia, joka toteuttaa eduskunnan säätämiä perustuslakia ja tavallisia lakeja sekä muita säädöksiä. Esimerkiksi ympäristöasioista vastaavat ympäristöministeriö, ympäristökeskukset ja muu ympäristöhallinto. Ympäristöä koskevien päämäärien, ennen muuta maapallon säilyttämisen ja elinympäristön suojelun ja tervehdyttämisen näkökulmasta, pelkästään lainsäädäntö ja sitä toteuttava ja valvova hallinto eivät riitä. Tarvitaan lisäksi yksittäisten kansalaisten, kansalaisjärjestöjen ja yritysten panosta asiaan, jotta päämäärien saavuttaminen edes periaatteessa olisi mahdollista. Tämä puolestaan merkitsee yhteistyötä, verkostoja, kansalaistoimintaa, luonnonsuojelujärjestöjä ja monia muita vastaavia asioita. Uusissa hallinnan muodoissa ei siis ole kyse aivan uudesta asiasta. Toki on kysymys tilanteesta, jossa valtiovalta, kunnat ja yritykset ovat ymmärtäneet, että päämääriensä saavuttamiseksi niiden on turvauduttava aiempaa huomattavasti intensiivisemmin muiden yhteiskunnan toimijoiden kanssa tehtävään yhteistyöhön. Julkinen hallinto, byrokratia, ei häviä mihinkään, mutta sen rinnalla on muita hallinnan muotoja täydentämässä ja paikkaamassa sen riittämättömyyttä. Uudet hallinnan muodot tarkoittavatkin sanotun mukaan sitä, että yhteiskunnan, alueiden ja kuntien hallintoa täydentävät aikaisempaa enemmän yhteistyö ja yhteistoiminta muiden yhteiskunnallisten toimijoiden kanssa. Byrokratiasta ei ole siirrytty kuten kovin usein väitetään mihinkään toiseen. Työelämän organisaatiot perustuvat palkkatyöhön; ne ovat hierarkkisia; jokainen tietää paikkansa organisaatiossa, jotka ovat useimmiten yksiesimiehisiä; palkansaajien (virkamiesten) on toteltava esimiehiään sanktioiden uhalla; toiminta perustuu suuressa määrin lainsäädäntöön; virkamiehenä oleminen on vapaaehtoista sekä turvaa palkan ja eläkkeen. Kaikki nämä byrokraattisen hallinnon periaatteet ovat yhä olemassa. Byrokratiasta ei siis ole siirrytty uusiin hallinnan muotoihin, vaan se elää ja voi hyvin muun tyyppisten hallintajärjestelmien rinnalla. Lähteet BENNIS, W. (1968). Changing Organizations. Teoksessa Thomas, J. & Bennis, W. (toim.), Management of Change & Conflict. Harmondsworth: Peguin Books. BRUBAKER, R. (1984). The Limits of Rationality. An Essay on the Social and Moral Thought of Max Weber. Lontoo: George Allen & Unwin. CROZIER, M. (1964). The Bureaucratic Phenomenon. Chicago: The University of Chicago Press. DYSON, K. (1980). The State Tradition in Western Europe. A Study of an Idea and Institution. Oxford: Martin Robertson. JYRÄNKI, A., PERTTUNEN, J. & VILKKONEN, E. (1979). Valta, valtio, kansalainen. Forum oikeustiede. Helsinki: Tammi. JYRÄNKI, A. (2003). Valta ja vapaus: valtiosääntöoikeuden yleisiä kysymyksiä. Helsinki: Lakimiesliiton kustannus.

77 Byrokratia modernin hallinnan muotona 73 MÄENPÄÄ, O. (1991). Julkisen hallinnon muutosvaiheista Suomessa. Helsinki: Valtionhallinnon kehittämiskeskus, VAPK. NOPONEN, M. (1968). Politiikka tutkimuksen kohteena. Porvoo: Tammi. SIMON, H. A. (1947). Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization. New York: Free Press. SIMON, H. A. (1957). Models of Man. New York: Wiley. SIMON, H. A. (1979). Päätöksenteko ja hallinto. Espoo: Weilin+Göös. TOFFLER, A. (1970). The Future Shock. New York: Random House. VARTOLA, J. (1975). Johdatusta hallinnon tutkimukseen. Tampereen yliopiston julkishallinnon laitoksen julkaisusarja 2. Tampere: Tampereen yliopisto. VARTOLA, J. (1979). Valtionhallinnon rakenteellisen muutoksen ongelmasta. Tutkimus julkishallinnon kriisiteeseistä ja Max Weberin byrokratiateoriasta sekä näiden välisistä suhteista valtionhallinnon rakenteellisen muutoksen ongelman valossa. Acta Universitatis Tamperensis. Tampere: Tampereen yliopisto. VARTOLA, J. (1992). Onnistuuko hallinnonuudistus tällä kertaa? Teoksessa Anttila, P. & Pukkila, T. (toim.) Suomi suosta - kansallisen strategian aineksia. Acta Universitatis Tamperensis ser. B vol. 39. Tampere: Tampereen yliopisto. VARTOLA, J. (1995). Joitakin näkökohtia hallinnon menneisyyden tutkimukseen. Teoksessa Stenvall, J. & Tiihonen, S. (toim.): Julkinen hallinto menneisyyden puristuksessa ( ). Hallintotiede A 4. Tampere: Tampereen yliopisto. VARTOLA, J. (2004). Näkökulmia byrokratiaan. Johtamistieteiden laitos, Tampereen yliopisto. Tampere: Tampereen Yliopistopaino. WEBER, M. (1972). Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der Verstehenden Soziologie. 5. painos. J.C.B. Mohr (Paul Siebeck). Tübingen: Mohr. WEBER, M. (1980). Protestanttinen etiikka ja kapitalismin henki. Helsinki: WSOY.

78 Tulosjohtaminen ja tuloksellisuuden tavoittelu Ismo Lumijärvi Johdanto Tulosjohtaminen on tullut käsitteenä tutuksi viime vuosina erityisesti julkissektorin työelämässä mukana olleille. Tulosjohtaminen on näkynyt erilaisina uusina toimintatapoina ja ohjaavina rakenteina. Tällaisia ovat olleet muun muassa tulosneuvottelut, tulossopimukset, tulostavoitteet, tulosarvioinnit ja tulosbudjetointi. Uusituissa palkkausjärjestelmissä johdon menestystä mittaamaan on saatettu ottaa määrällisiä tuotosmittareita. Tulosjohtamisen kehikko on raamittanut kaikkien julkisjohtajien työtä. Julkisessa hallinnossa tulosjohtaminen on ollut osa hallinnon modernisoitumista. Se on ollut osaltaan muuttamassa hallinnon perinteistä byrokraattista toimintatapaa aikaansaannoskeskeisemmäksi. Yrityksissä tulosjohtamisella on jo pitemmät perinteet. Tulosjohtaminen on saanut osakseen myös voimakasta kritiikkiä. Vartola (2004, 227) viittaa esimerkiksi siihen, että samalla kun tulosjohtaminen on poistanut joitakin vanhoja byrokraattisia rakenteita, se on tuonut uusia tilalle. "Tulosjohtamisen käytäntö on ollut jotakin muuta kuin mitä malli olisi edellyttänyt: Tulosjohdetuissa organisaatioissa on usein johtajien valta kasvanut ja myös autoritaarinen johtamistapa on saanut kasvualustaa." Tulosjohtamiskoulutus on ollut varsin heikkoa ja järjestelmään siirryttyä henkilöstön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet ovat vähentyneet. Samalla kun rakenteita on muutettu, tulosjohtamisen edellyttämistä johtajuuspiirteistä ei ole käyty laajasti keskustelua. Tulosjohtamista käsitelleessä kirjallisuudessa on puhuttu tarpeesta lisätä esimiesten jämäkkyyttä' ja tavoitesuuntautuneisuutta, mutta syvällisempää teoreettista tai tutkimuksellista kuvausta tulosjohtamisen johtajuuspiirteistä ei ole tuotu esille ainakaan yleisesti: Millaista johtamisosaamista tulosjohtaminen edellyttää? Jotakin outoa on myös siinä, että vaikka tulosohjausraamit ovat ohjanneet kaikkien julkisjohtajien toimintaa periaatteessa samalla tavoin, huomattaviakin eroja esiintyy edelleen eri yksiköiden reaalisessa tuloksellisuudessa. Missä määrin eroja selittävät esimiesten erilaiset johtamistavat ja johdon osaaminen tai koulutustausta? Millä tavoin korkeaan tai matalaan tulokseen yltäneiden yksiköiden esimiehet eroavat johtamisominaisuuksiltaan? Tätäkin yleisemmällä tasolla voidaan kysyä, mitä tiedämme siitä, millainen johtajuus edistää korkean tuloksellisuuden aikaansaamista. Tässä kirjoituksissa tarkastellaan johtamisen ja organisaation tuloksellisuuden välistä yhteyttä. Kirjoitus pohjaa Lumijärven (2009) aihetta käsittelevään laajempaan tutkimukseen. Millaisten johtajuuspiirteiden on empiirisesti voitu osoittaa korreloivan positiivisesti organisaation korkean tu-

79 Tulosjohtaminen ja tuloksellisuuden tavoittelu 75 loksellisuuden kanssa? Tällä tavoin saadaan samalla esille sellaisia johtajuuspiirteitä, joita voidaan perustellusti yhdistää myös tulosjohtamisen johtamiskuvaan. Korkea tuloksellisuus organisaation tavoitteena Organisaation korkealla tuloksellisuudella tarkoitetaan sen selvästi keskitasoa parempaa menestystä toimialallaan. Yrityksissä korkea tuloksellisuus ymmärretään menestymisenä tuottavuuden, kannattavuuden, voittojen, pääoman tuoton, markkinaosuuden sekä kilpailukyvyn kokonaisuudessa. Julkisorganisaatiot eroavat toiminta-ajatukseltaan yrityksistä, joten niissä myös tuloksellisuus merkitsee osin eri asioita. Julkisorganisaatioiden tarkoituksena on huolehtia kansalaisten hyvinvoinnista ja yhteiskunnan toimivuudesta. Julkisorganisaatiot toteuttavat (lakisääteisiä) tehtäviään budjetissa osoitetuilla resursseilla eivätkä tavoittele toiminnassaan voittoa. Julkisorganisaatioissa keskeisin tuloksellisuuden mittari on se, miten vaikuttavasti (vaikutusten ja panosten suhteella arvioituna) ne toimivat: millaisia myönteisiä yhteiskunnallisia vaikutuksia niiden toiminnalla on esimerkiksi kansalaisten hyvinvointiin. Yksi tuloksellisuuden osoitin on myös julkisorganisaatioissa tuottavuus eli se, miten tehokkaasti ja järkevästi ne käyttävät resurssejaan tuottaessaan kansalaisille tai yrityksille palveluja. Tuloksellisuuden tasoa mittaa kaikissa palveluorganisaatioissa osaltaan niinikään se, miten laadukkaaksi organisaation palvelut koetaan sekä miten turvalliseksi ja hyvinvoivaksi organisaation henkilöstö kokee organisaatiossa työskentelyn. Korkea tuloksellisuus on siten sekä yrityksissä että julkisorganisaatioissa monen asian summa. Joskus puhutaankin kokonaistuloksellisuudesta. Tuloksen mittaamisen aikajänteenä voidaan käyttää yhden vuoden tilannetta, mutta on aina parempi, jos tuloksellisuutta päästään arvioimaan pitemmän aikavälin onnistumisena esimerkiksi viiden vuoden keskiarvoisena onnistumisena. Tuloksellisuutta edistävät johtamispiirteet Mikä johtamisessa tai johtajuudessa on tuloksellisuuden kannalta merkittävää? Yhteyttä korkeaan tuloksellisuuteen on haettu johtajan persoonasta, koulutus- ja urataustasta sekä johtamisosaamisesta. Johtamisen kuvaamiselle on olemassa erilaisia tapoja. Voidaan pohtia johtamisen psykologisten piirteiden ja asenteiden merkitystä, mutta myös johtamiskäyttämisen vaikutuksia eri tilanteissa. Kun kaikkiaan summataan ne piirteet, joiden yhteydestä korkeaan tuloksellisuuteen on evidenssiä, päästään oheiseen kuvioon. Kuviossa tuloksellisuutta edistävät piirteet on jaettu karkeasti kahteen ryhmään: niihin, joilla näyttäisi olevan välitön yhteys itse tuloksellisuuskäsitteeseen sekä niihin, joilta tällainen välitön yhteys puuttuu tai on vaikeammin havaittavissa. Viime mainittuun kuuluvat piirteet, jotka on yleisesti totuttu yhdistämään niin sanottuun hyvään eettiseen johtamistapaan ja henkilöstöjohtamiseen. Tällaisia piirteitä ovat esimiehen ulospäin suuntautuneisuus,

80 76 Lumijärvi vuorovaikutteisuus ja palautteiden anto, kannustava ja muutoksille avoin johtamistapa ja moraalinen johtajuus. Johtajan kannattaa välttää epäeettisiä toimintatapoja niiden itseisarvoisen tuomittavuuden ohella myös siitä näkökulmasta, että esimerkiksi korruptiolla tiedetään olevan organisaation kokonaistuloksellisuutta rapauttava vaikutus. Selkeimmin korkean tuloksellisuuden tavoitteluun näyttäisivät liittyvän esimiehen kyvykkyys strategisena johtajana, priorisointitaito, ennakoiva johtamistapa, mukautuminen ympäristön muutoksiin, päämäärätietoisuus, tulosorientaatio, henkilöstön, laadun ja sidosryhmäsuhteinen kehittäminen sekä kyky hiljaisen tiedon ja teknologian hyödyntämiseen. KORKEAN TULOKSELLISUUDEN KANNALTA ERITYISEN MERKITTÄVÄT OMINAISUUDET STRATEGINEN OSAAMINEN, TULOSORIENTAATIO JA TAVOITETIETOISUUS, HENKILÖSTÖN, LAADUN JA SIDOSRYHMÄ- SUHTEINEN KEHITTÄMINEN KYKY HILJAISEN TIEDON JA TEKNOLOGIAN HYÖDYNTÄMISEEN ENNAKOIVA JOHTAMISTAPA SEKÄ KYKY MUKAUTUA YMPÄRISTÖN MUUTOKSIIN. ULOSPÄIN SUUNTAUTUNUT JA VUOROVAIKUTTEINEN AKTIIVINEN JA LUOVA PALAUTETTA ANTAVA, KANNUSTAVA JA MUUTOKSILLE AVOIN SEKÄ EETTISESTI KESTÄVÄ JOHTAMISTAPA HYVÄÄN JOHTAMISTAPAAN LIITTYVÄT YLEISET OMINAISUUDET Tuloksellisuuden avaintekijöitä on kaikkiaan löydetty monipuolisesti niin johtajan persoonasta, urataustasta, koulutuksesta, työkokemuksesta ja johdon roolikäyttäytymisestä kuin osaamisesta johtamistehtävissä tai niiden erilaisista kombinaatioista. Strategisen johtamisen sekä ympäristön ja henkilöstön merkitys Empiirinen tutkimusaineisto antaa vahvoja viitteitä strategisen johtajuuden ja arvovalintojen tärkeydestä tuloksellisuudelle. Johtajan on pystyttävä välttämään ympäristömuutoksiin (konflikteihin ja kriiseihin) ajautumista. Johtajan on osaltaan edistettävä organisaation ja sen avainsidosryhmien välistä vuoropuhelua. Varsinkin lähiesimiehet toimivat tärkeinä linkkeinä asiakkaiden tarpeiden huomioonottamiselle palvelujen kehittämisessä. Muuttuva ympäristö pakottaa organisaatiota arvioimaan jatkuvasti strategisia suunnitelmiaan, rakenteitaan ja teknologiaansa. Svensson ja Wood

81 Tulosjohtaminen ja tuloksellisuuden tavoittelu 77 (2006) korostavat, että onnistuakseen työssään erityisesti ylimmän johdon tulee tehdä viisaita linjauksia ja päätöksiä, jotka liittyvät muun muassa markkinatilanteen hallintaan ja strategisiin oivalluksiin. Toiminnan pitkäjänteisyys on tärkeää, jolloin muutoksiin sopeutumisesta (ketteryydestä) ja ympäristön hallinnasta tulee tulosjohtajan erityisen tärkeä ominaisuus. Jos yrityksen tulos jää jonakin vuonna huonoksi, on vaikea kuvitella, että kyseisen vuoden notkahdus olisi seurausta juuri johdon muuttuneista johtamistavoista. Pikemmin kysymys on usein siitä, että johto ei muuta toimintatapojaan, vaan jatkaa samalla tyylillä, jolloin uudessa tilanteessa johtaminen ei enää vastaa ympäristön vaateita. Organisaatioiden toimintaympäristöissä on eroja, jotka heijastuvat tulosjohtajan ominaisuuksien optimaaliseen painottumiseen. Tutkimuksellista tietoa tästä toi esille aikanaan jo kontingenssiteorian klassikko Fiedler (1972) 1970-luvulla. Erilaisia painotuksia aiheuttavat ainakin organisaation koko (suuri, pieni), johdon taso (ylin, keski- ja lähijohto) sekä organisaation luonne (ohjaava, asiantuntijayksikkö tai palveluja tuottava) määrittävät optimaalista painotusta eri johtajuuselementtien välillä. Tutkimusten havainnot viittaavat siihen, että tuloksellisuuden kannalta avainasemassa on ylin johto muun muassa strategisten tehtäviensä vuoksi. Julkisella ja yksityisellä sektorilla on omat toimintaympäristönsä. On olettavaa, että johdon mukautuvuus, ennakointi ja strateginen ketteryys korostuvat erityisesti niissä organisaatioissa, jotka toimivat lähellä markkinaympäristöä. Esimerkiksi kunnissa on nykyisin runsaasti sopimuspohjaisia palvelun tuottajia, joihin markkinat vaikuttavat suoraan. Juuri strateginen osaaminen lisää organisaation pitkäjänteisyyttä ja tuo kestävyyttä tuloksen tekemiselle. Bowers ja Seashore (1966) ovat tuoneet omissa tutkimuksissaan esille, että johtajuus heijastuu tuloksellisuuteen paljolti myös välillisesti alaisten asenteiden ja osaamisen kautta. Hyvää tulosta ei pystytä jäännöksettömästi palauttamaan pelkästään johtamiseen. Henkilöstöllä on tärkeä rooli. Tähän viittaa myös Ritzin (2007) julkisorganisaatioissa todentama tutkimushavainto, että sopivien johtajuusominaisuuksien lisäksi virastojen tuloksellisuutta edistävät henkilöstön motivaatio ja samaistuminen julkisen palvelun yhteiskunnalliseen tehtävään. Kaiken kaikkiaan empiiristen johtamistutkimusten havainnot viittaavat siihen, että organisaation saavuttamaan korkeaan tuloksellisuustasoon vaikuttavat monet asiat samanaikaisesti. Esimerkiksi oikean teknologian valinnalla on iso merkitys. Johtamisen vaikutusta ei pidä yliarvioida, muttei toisaalta myöskään aliarvioida. On selvää, että johtamisella voidaan edistää korkeaan tuloksellisuuden saavuttamista. Aukottoman syysseuraus -suhteen osoittaminen tai löytäminen johtajuuden eri piirteiden ja organisaation tuloksellisuuden välille ei liene edes tavoitteena realistinen. Yksittäisissä tutkimuksissa päästään tarkastelemaan johtajuuden ja tuloksellisuuden välisiä yhteyksiä yleensä vain tietyistä näkökulmista ja lähtökohdista. Suhteen aukoton esittäminen vaatisi erilaisten ympäristöjen, johdon eri tasojen sekä väliin tulevien tekijöiden täsmentämistä ja testaamista. Toisaalta ei ole myöskään perusteita vähätellä tuloksellisen johtajuuden elementtien universalistista luonnetta. Tilastollisten korrelaatioiden lisäksi useimmilla johtajuuspiirteillä on toki looginen ja teoreettisesti osoitettava yhteytensä korkean tuloksellisuuden tavoitteluun.

82 78 Lumijärvi Tuloksellinen organisaatio johtamiskoulutuksen haasteena Kysymys johtajuuden ja tuloksellisuuden yhteyksistä on merkittävä paitsi tulosjohtamisen ymmärtämisen kannalta myös sitä kautta, että se antaa perusteita johdon koulutukselle, rekrytoinnille sekä kriteereille, joilla johdon suoritusta arvioidaan ja joihin linkitetään palkkaus ja/tai bonukset. Miten johtajia ja johtamista pitäisi kehittää, jos tavoitteena on nykyistä tuloksellisempi organisaatio? Persoonaan liittyvinä piirteinä tuotiin esille esimerkiksi ulospäin suuntautuneisuus, luovuus, kannustavuus ja vuorovaikutteisuus. Ominaisuudet viittaavat hyvän henkilöstöjohtamisen vaateisiin ja niiden kehittämisellä on tuloksellisuuden kohottamisen kannalta merkitystä. Urataustalla ja työkokemuksen kertymisellä on vaikutusta, kuitenkin kehittämisen kannalta keskeisemmät johtajuusalueet näyttäisivät löytyvän johdon tehtäväosaamisesta. Johtajalla tulisi olla strategisen johtamisen ja arviointijärjestelmien tuntemusta sekä taitoa sidosryhmäsuhteiden hallintaan. Strategisen osaamisen ja arvovalintojen merkitys korostuu, kun tavoitteena on organisaation tuloksen kestävyys. Strateginen osaaminen tarkoittaa ennen muuta taitoa lukea ympäristöä ja sen muutoksia, ennakoida muutoksia ja sopeutua tarvittaessa nopeastikin muutosuhkiin sekä hyödyntää ympäristön tuomia uusia mahdollisuuksia. Tarvitaan visiointikykyä, tavoitteiden asettamista ja taitoa nähdä, millaisia reittejä etenemällä tavoitteisiin päästään. Strategisessa osaamisessa ja arvovalinnoissa johtajaa auttaa kokemus, mutta ennen muuta kysymys on johtajan kyvystä seurata ja analysoida organisaation toiminnallisiin ehtoihin kohdistuvia muutospaineita ja reagoida niihin ennakoivasti. Strateginen osaaminen tuo organisaation kestävää tuloskuntoa ja parhaimmillaan elinkelpoisuutta myös pitkällä aikavälillä. Koulutuksellisena haasteena strategisen osaamisen kehittäminen on erityisen vaativa alue. Siinä kaivataan myös esimiesten omaehtoista itsensä kehittämistä. Lopuksi on hyvä muistaa, että korkean tuloksellisuuden saavuttamisessa on aina koko henkilöstön motivaatio ja osaaminen mukana. Johtamisen tulisi olla kannustavaa, osallistavaa ja voimaannuttavaa myös sen vuoksi, että tällä tavoin organisaatio saa käyttöönsä koko kapasiteettinsa. Alati muuttuvassa ja kompleksisessa työelämässä on mahdollista menestyä pitemmän päälle vain siten, että koko henkilöstön osaamisvarannot saadaan mukaan. Lähteet BOWERS, D.G. & SEASHORE, S.E. (1966). Predicting Organizational Effectiveness with a Four-Factor Theory of Leadership. Administrative Science Quarterly, 11(2), FIEDLER, F.E. (1972). The Effects of Leadership Training and Experience: A Contingency Model Interpretation. Administrative Science Quarterly, 17(4), LUMIJÄRVI, I. (2009). Johtamisen vaikutus organisaation tuloksellisuuteen. Mikä on johtamisen vaikutus organisaation korkean tuloksellisuuden synnyttämisessä ja miten vaikutus ilmenee? Tampere: Juvenes Print. RITZ, A. (2007). The Role of Motivation, Commitment and Leadership in Strengthening Public Service Performance. The paper presented in the EGPA-Conference. Madrid 2007.

83 Tulosjohtaminen ja tuloksellisuuden tavoittelu 79 SVENSSON, G. & WOOD, G. (2006). Sustainable Components of Leadership Effectiveness in Organizational Performance. Journal of Management Development. 25(6), VARTOLA, J. (2004). Näkökulmia byrokratiaan. Tampere: Juvenes Print.

84 Älykkäiden julkisorganisaatioiden aika Petri Virtanen & Jari Stenvall Johdanto Tarkastelemme tässä artikkelissa sitä, mitä julkisten organisaatioiden älykkyys on ja millaista on älykkäiden julkisten organisaatioiden johtaminen. Analyysimme perustuu tutkimustyöhömme, jota olemme tähän tematiikkaan liittyen tehneet jo pari vuotta ja jonka puitteissa olemme kirjoittaneet jo aiemmin artikkelimuotoista tekstejä (Virtanen et al., 2013; Virtanen & Stenvall, 2014a ja 2014b) ja julkaisseet suomenkielisen yleisesityksen Älykäs julkinen organisaatio (Virtanen & Stenvall, 2014c). Organisatorisen älykkyyden teoreettinen tausta löytyy systeemiteoreettisesta ajattelusta. Systeemiteoreettinen ajattelu on tässä yhteydessä ilmaisuna luonteva valinta, koska on kyseenalaista puhua yhdestä yksittäisestä systeemiteoriasta parhaimmillaan kyse on monivivahteisesta teoreettisesta ajattelusta, joka koskee organisaatiosysteemejä, organisaatioita avoimina systeemeinä, modernia systeemiteoreettista ajattelua ja oppivaa organisaatiota (näistä lähestymistavoista ks. esim. Checkland, 1980 ja 1985; Flood, 2010; Flood & Ulrich, 1990; Kast & Rosenzweig, 1972; Senge, 1990; Senge & Sterman, 1992; Vancouver, 1996). Lähtökohtaisesti voidaan sanoa, että organisaation älykkyys on vaikea tutkimuskohde. Esimerkiksi Marchin (2010, 7 8) näkemyksen mukaan älykkyyttä on kahdentyyppistä. Ensinnäkin se voi olla tehokasta sopeutumista sisäiseen ja ulkoiseen toimintaympäristöön. Tällaista älykkyyttä voidaan kutsua sopeutuvaksi älykkyydeksi. Toinen älykkyyden tyyppi on kyky tulkita todellisuutta tarkoituksenmukaisella tavalla. Nimeämme tällaisen älykkyyden tulkinnalliseksi älykkyydeksi. Älykäs organisaatio tiedostaa ja havainnoi omaa tilannettaan pyrkii esimerkiksi saamaan realistisen käsityksen siitä, miksi omassa organisaatiossa tietynlainen palvelujen kehittäminen toimii tai ei toimi. Hyvä kysymys on, miksi organisaatioiden pitäisi olla älykkäitä? Älykkyyden tavoittelulle organisaatioissa löytyy tutkimuskirjallisuudesta useita perusteluja. Älykkäät organisaatiot pärjäävät esimerkiksi muita paremmin eli saavat aikaan hyviä tuloksia (esim. Pfeffer, 1994; Matheson & Matheson, 2001). Niillä on kyky vaikuttaa ympäristöönsä ja tuottaa laaja-alaista kokoyhteiskunnallista hyvää (Schwaninger 2001, ). Tämän perusteella on helppo uskoa, että myös julkisen hallinnon organisatoriselle älykkyydelle on kysyntää. On silti mahdollista ajatella, ettei organisaatioiden älykkyydessä ole itsessään mitään uutta. Julkisten organisaatioiden kuten muidenkin organisaatioiden on ollut muun muassa aina käytettävä tietoa, muodostettava käsitys toimintaympäristöstä ja tehtävä tarkoituksenmukaisia ratkaisuja. Tässä ar-

85 Älykkäiden julkisorganisaatioiden aika 81 tikkelissamme nostamme kuitenkin esiin sen, että aiemmassa poikkeavassa, monimutkaisessa ja epäselvässä, toimintaympäristössä on ajateltava julkisten organisaatioiden älykkyydestä eri tavoin kuin aikaisemmin. Seuraavassa perustelemme ensiksi älykkäiden organisaatioiden tarvetta. Tämän jälkeen ne keskeiset käsitteet, joilla on merkitystä julkisorganisaatioiden älykkyyden tarkastelussa. Sen jälkeen pohdimme sitä, miten älykästä julkista organisaatiota johdetaan. Päädymme tarkastelussamme analysoimaan sitä, millainen on älykkään organisaation kehittämisen kulttuuri. Pohdintamme perustuu kokonaisuudessaan käsitteelliseen tarkastelutapaan. Julkisten organisaatioiden haaste kasvava monimutkaisuus ja epäselkeys Julkisten organisaatioiden toimintaympäristö on muuttunut kiistatta monilla eri tavoilla. Tutkimuskirjallisuudessa yleisesti käytettynä käsitteenä muutoksesta on kompleksisuus (esimerkiksi Stacey 2006; Laitinen & Stenvall 2012). Tyypillistä kompleksisissa tilanteissa on, että organisaation tasapaino järkkyy. Aikaisemmat toimintatavat eivät välttämättä toimi tai ymmärrys tilanteesta on puutteellinen. Kompleksiset tilanteet ovat haaste älykkyydelle, koska tarvitaan uudenlaista sopeutumista ja tulkintaa todellisuudesta. Erityisesti haasteellisiksi sopeutumisen tekevät useat, kompeksiivisuuteen liittyvät epävarmuustekijät. Tällaisia ovat julkisten organisaatioiden älykkyyden näkökulmasta varsinkin tietoon liittyvä epävarmuus, ilmiöiden monimutkaisuus, ilmiöiden epäselvyys ja nimeämisen vaikeus sekä ilmiöiden monitulkintaisuus (tähän liittyvästä organisaatioteoreettisesta keskustelusta ks. esim. Tsoukas 2005). 1. Tietoon liittyvä epävarmuus on organisaatioille vähintäänkin kolmitasoinen ongelma: Ensinnäkin tietoa voi puuttua tai sitten sitä voi olla liikaa. Toiseksi tieto voi olla ajantasaista tai vanhentunutta. Kolmanneksi tieto koskea pelkästään nykyhetkeä, vaikka tarvittaisiin tietoa tulevaisuudesta. 2. Ilmiöiden monimutkaisuus tarkoittaa, että asioiden keskinäiset suhteet eivät ole selviä eivätkä asiat noudata organisaatioiden rajoja. Tämä liittyy erityisesti siihen, miten hankalaa on todentaa julkisten organisaatioiden vaikutukset myös ne, jotka on saatu aikaan mutta joita ei alun perin ole asetettu toiminnan tavoitteiksi (niin sanotut ei-aiotut vaikutukset; tästä keskustelusta ks. esim. Virtanen 2007). 3. Ilmiöiden epäselvyys tai nimeämisen vaikeus on sitä, että joitakin yhteiskunnan ilmiöitä on vaikea nimetä, tulkitsemisesta puhumattakaan. Voi olla epäselvää jopa siitä, millä hallinnon tasoilla ylikansallisesti, valtionhallinnossa, aluehallinnossa tai paikallishallinnossa ilkeitä ongelmia ratkotaan ja missä kehitetään toimivimmat keinot niiden vaikutusten vähentämiseen tai eliminoimiseen kokonaan. 4. Ilmiöiden monitulkintaisuus tarkoittaa, että samoistakin asioista voi olla useita erilaisia käsityksiä. julkisessa hallinnossa monitulkintaisuutta aiheuttavat esimerkiksi hallinnon sisäiset intressierot ja ennen

86 82 Virtanen & Stenvall muuta poliittiset keskustelut, kamppailut ja intressien muotoilu. Yhteiskunnallisia ja julkisten organisaatioiden käsittelemiä asioita voidaan tulkita monin eri tavoin, erilaisten linssien läpi. Argumenttimme on, että jatkuvasti uudistuvassa ja kehittyvässä toimintaympäristössä joudutaan älykkyyden näkökulmasta jatkuvasti pohtimaan niin sopeutumista kuin tekemään uudelleen tulkintoja tilanteesta (tästä esim. Stacey 2010). Uusissa tilanteissa käsiteltävissä asioissa juuri tietoon liittyvä epävarmuus, ilmiöiden epäselvyys, monimutkaisuus ja monitulkintaisuus tekevät sopeutumisesta ja tilanteiden tulkitsemisesta vaikeata. Siksi julkisissa organisaatioissa joudutaan miettimään jatkuvasti, minkälaiset toimintatavat ja piirteet ovat tarkoituksenmukaisia kompleksisuutta kohdattaessa. Älykkään organisaation käsitteet Julkisten organisaatioiden uudelleen ajattelun perustana ovat ensinnäkin aiemmasta poikkeava tapa tarkastella toimintaa. Nähdäksemme julkisen organisaation älykkyyden tarkastelu ja arviointi edellyttää kaikkiaan seitsemän käsitteen käyttöönottoa. Nämä käsitteet ovat systeemisyys, asiakaslähtöisyys, dynaamisuus, kokonaisvaltainen tila, avoimuus, kumppanuus ja päätöksenteko. Systeemisyys. Organisaatio on systeeminen järjestelmä: se muodostuu erillisistä osista, jotka kytkeytyvät toiminnallisesti paitsi toisiinsa myös organisaation ulkopuoliseen maailmaan. Organisaation ajatteleminen systeeminä on seurausta organisaatiorakenteiden ja organisaatioissa vallitsevien vuorovaikutus- ja valtasuhteiden kompleksisuudesta. Tästä seuraa, että valta on organisaatioissa hajallaan, tavallaan purkautunut atomeiksi (Lukes 2012). Erityisesti julkisia organisaatioita tarkasteltaessa huomiota tulee kiinnittää päätöksenteon prosessiin sekä siihen, miten poliittista ja hallinnon agendaa kontrolloidaan. Tämä auttaa paljastamaan sen, mitä faktisia asioita ja potentiaalisia asioita päätöksentekoagendalla on ja mitä asioita on vireillä erilaisilla päätöksentekoareenoilla, ketkä päätöksentekoon osallistuvat, millaisia havaittavissa olevia ja piileviä konflikteja organisaatiossa esiintyy, millaisia intressejä edistetään ja niin edelleen. Organisaation systeemisyyden tutkimukseen on viimeisten parinkymmenen vuoden aikana tuonut oman väkevän mausteensa politiikan tutkimuksen ja sosiologian alalla kehitetty verkostoanalyysi. Organisaatiot eivät olekaan hierarkkisia laatikostoja, vaan niiden osat yhdistyvät toisiinsa verkostomaisesti ja mikä tärkeintä organisaatiot kehittyvät prosessuaalisesti, temporaalisesti, toimintaympäristökontekstiinsa koko ajan mukautuen (Hernes, 2014). Verkostojen tutkimus on tarjonnut kokonaan uuden tavan ymmärtää sitä, mitä organisaatioissa todella tapahtuu, miten organisaation osat kytkeytyvät toisiinsa ja vaikkapa sitä, mikä yksittäisillä ihmisillä on merkittävä rooli organisaatioverkostojen yhteen nivojina ja kutojina. Asiakaslähtöisyys. Julkisilla organisaatioilla on nimensä mukaisesti julkinen, varsin tavallisesti verovaroin rahoitettu tehtävä. Tämä lisäksi niillä on varsin tavallisesti myös toimintatapa, joka on kosketuk-

87 Älykkäiden julkisorganisaatioiden aika 83 sissa kansalaisiin eli palvelujen käyttäjiin viime vuoden aikana tapa ajatella kansalaisista on radikaalisti muuttunut. Kansalaiset ovat kärjistäen muuttuneet hallintoalamaisista palvelujen käyttäjiksi, samalla kun julkinen palvelutuotanto on muuttunut asiakaskeskeisestä asiakaslähtöiseksi. Asiakaskeskeisyys tarkoittaa tässä yhteydessä sitä, että julkinen hallinto ja julkisen hallinnon toimijat määrittävät palvelujen käyttäjän näkökulman omista lähtökohdistaan. Tuloksena on skeema, jossa julkiset toimijat sulkevat palvelun käyttäjän sisäänsä ja määrittävät itse tämän palvelutarpeen. Asiakaslähtöisyys taas tarkoittaa, että palvelujen käyttäjille avataan ovi palvelujen tarjooman suunnitteluun ja kehittämiseen. Näin käyttäjät pääsevät ulos asiakaskeskeisyyden määrittelykehästä ja saavat osallistua aidosti palvelujen uudistamiseen. Dynaamisuus. Organisaation dynaamisuus merkitsee sitä, miten nopeasti ja aktiivisesti organisaatio uudistuu ja muuttuu. Dynaamisuus näkyy ajan käyttämisessä: organisaatiossa toteutuakseen jotkin asiat vaativat tietyn ajan, toiset asiat taas toisen. Toisaalta dynaamisuuden voi aistia kokemuksellisesti: riippumatta muutosprosessien vaatimasta absoluuttisesta ajasta muutoskokemukset voivat olla dynaamisia tai eivät. Dynaamisuus voidaan jakaa kahteen tyyppiin: revoluutioon ja evoluutioon. Revoluutiolla tarkoitetaan lyhyessä ajassa toteutettua laaja-alaista muutosta, sitä, että organisaation toimintaideaa tai toiminnallisia edellytyksiä muutetaan nopeasti ja kertaheitolla. Evolutiivinen kehitys taas viittaa hitaampaan, inkrementaaliin eli vähittäiseen muutokseen, joka toteutetaan hitaasti kypsytellen. Huomionarvoista on, ettei valinta revoluution ja evoluution välillä ole normatiivinen kysymys kumpikaan muutosmalleista ei siis ole lähtökohtaisesti toista parempi tai huonompi vaan kyse on tarkoituksenmukaisuudesta. Jotkin asiat kypsyvät hitaasti, ja hitaille muutosprosesseille täytyy antaa aikaa. Joskus taas kannattaa edetä nopeasti, koska muutos on esimerkiksi ulkoisten paineiden takia vietävä nopeasti läpi. Organisaatiokulttuuri säätelee pitkälti sitä, kummalla tavalla muutokset tehdään. Kokonaisvaltainen tila. Organisaatioita on ollut tapana ajatella fyysisinä tiloina organisaatiokaavion paikkoina, fyysisinä toimitiloina (virasto- tai tehdasrakennuksina). Postmoderni, konstruktivistinen organisaatioajattelu (esim. Czarniawska, 2005) katsoo tilaa kuitenkin toisin silmin: organisaation kokonaisvaltainen tila koostuu kyllä fyysisistä elementeistä, mutta se on myös henkinen ja virtuaalinen tila. Siksi organisaatio on yhtäältä formaali ja toisaalta informaali toimijoiden verkosto. Näin ollen organisaatiossa toimimiseen vaikuttaa huomattavasti se, millainen tunnelma ja luottamus siellä vallitsevat. Avoimuus. Julkisia organisaatioita on uudistettu avoimuuden hengessä. On tietysti olemassa julkisia organisaatioita, joiden tehtävät eivät ole julkisia (Suojelupoliisi, Puolustusvoimien sotilastiedustelu), mutta pääsääntöisesti julkiset organisaatiot toimivat yhteiskunnassa avoimesti, mihin niitä velvoittaa muun muassa julkisuuslainsäädäntö. Avoimuudelle luo perustan se, että julkisia organisaatioita rahoitetaan verovaroin. Näin ollen ei ole yhdentekevää, miten julkiset organisaatiot tehtävänsä suorittavat. Ne ovat tilivelvollisia toimistaan, ja toimia kontrolloidaan paitsi julkisuuden ja tiedotusvälineiden avulla myös demokraattisen kontrollin keinoin. Kontrollimekanismeja niin valtionhallinnossa kuin kuntasektorilla ovat muun muassa edustuksellisen demokratian kautta valitut päätöksentekoelimet ja päättäjät,

88 84 Virtanen & Stenvall virkakoneiston sisäinen toiminnanohjaus ja tulosohjaus ja valvontaviranomaisten suorittama tuloksellisuustarkastus. Nykyisin myöskään tiedotusvälineiden ja sosiaalisen median merkitystä ei voi aliarvioida; kansalaiset ja palvelujen käyttäjät käyttävät niitä aktiivisesti hallintokoneistoon ja päätöksentekijöihin vaikuttamiseksi. Kumppanuus. Julkiset organisaatiot toimivat kumppanuudessa ympäröivän yhteiskunnan ja muiden organisaatioiden kanssa. Kumppanuus on tärkeätä myös organisaatioiden sisäisessä yhteistoiminnassa. Merkittävä muutos viimeksi kuluneiden sadan vuoden aikana on ollut siirtymä julkisesta kontrollista kohti epäselvempiä, rajoiltaan vaikeasti hahmotettavia ja vaikeammin määriteltäviä kontrollin muotoja. Tieteellisen liikkeenjohdon aikoihin työntekijöiden yksityiskohtaisella valvomisella pidettiin huoli siitä, että tuotantolaitoksissa tehtävä työ oli tuottavaa, tehokasta ja taloudellista. Nykyään puhutaan organisaatioiden toiminnanohjauksesta, jolla viitataan organisaation mukaan varsin erilaisiin kysymyksiin. Joissakin organisaatioissa toiminnanohjausta on tasapainoisen tuloskortin muotoon tehty tulosohjausmalli, joissain toisissa taas vannotaan erilaisten laatujärjestelmien nimiin. Kumppanuus on ulkoisen ja sisäisen koheesion kannalta olennaista, koska se edistää organisaation älykkyyttä monin eri tavoin. Se liittyy edellä käsiteltyyn avoimuuden periaatteeseen, koska siinä on kyse myös tietovirroista ja organisatorisesta oppimisesta. Päätöksenteko. Julkisten organisaatioiden päätöksenteko on näennäisen monimutkainen prosessi. Monimutkaisuus voi liittyä ensinnäkin toimijoihin: julkisissa organisaatioissa päätöksiä tekevät edustuksellisen demokratian mukaan päätöksentekijöiksi valitut toimijat (kansanedustajat, kunnanvaltuutetut, lautakuntien päätöksentekijät), virkamiesjohto heille annettujen päätöksentekovaltuuksien rajoissa ja viime kädessä yksittäinen työntekijä. Päätöksentekoa tarkasteltaessa törmätään heti kriittisiin kysymyksiin: minkä tiedon varassa päätöksiä tehdään, miksi älykkäät ihmiset tekevät joissain tilanteissa järjettömiä ja vääriä ratkaisuja, miten päätöksentekoprosessissa hyödynnetään luovuutta, miten asiantuntijuus liittyy päätösten tekemiseen ja miten organisaatioissa ratkaistaan ongelmia? Alkuun on syytä kuitenkin avata päätöksenteon problematiikkaa hieman perusteellisemmin pohtimalla sitä, mitä päätöksentekoon sisältyy ja millaisesta prosessista siinä on oikeastaan kysymys. Päätöksentekoteoriaa tutkinut taloustieteen nobelisti Daniel Kahneman (2011) kirjoittaa, että päätöksentekoon kuuluva kyseenalaistaminen on tärkeätä jokaisessa sellaisessakin tilanteessa, jossa päätöksenteko on näennäisesti helppoa eikä lähtökohtaisesti ole mitään syytä epäillä päätöksenteon taustalla olevien tosiasioiden oikeellisuutta. Kahneman (mt., 6 7) esittää, että omien päätelmien kyseenalaistaminen kannattaa aina ja muiden mielipiteistä voi aina hyötyä. Tämä lakoninen johtopäätös kannattaa ottaa vakavasti, koska siihen kiteytyy kritiikki ihmisluonteen rationaalisuudesta esitettyä, luvulta alkaen vallalla ollutta näkemystä kohtaan. Tämä yhteiskuntatieteellinen näkemys perustui oletukseen, että ihmiset ovat rationaalisia ja toimivat loogisesti; poikkeamat rationaalisuudesta se selitti lähinnä erilaisten tunteiden vaikutuksen lopputulokseksi. Kahneman alleviivaa sitä, etteivät sellaiset tunteet kuin viha, rakkaus, sympatia ja

89 Älykkäiden julkisorganisaatioiden aika 85 vastavuoroisuus selitä näitä poikkeamia. Kahnemanin (ja itse asiassa myös hänen kirjoittajatoverinsa Amos Tverskyn) tutkimustulokset haastoivat oikeastaan jo ja 1970-luvuilla tämän näkemyksen väittäessään, että poikkeamat rationaalisuudesta selittyvät ennemmin kognitiivisilla, systemaattisilla päättelyvirheillä kuin emotionaalisilla tekijöillä. Edellä listatuilla ja lyhyesti avatuilla käsitteillä voidaan tarkastella julkisorganisaatioiden älykkyyttä. Ne ovat tärkeitä etappeja pohdittaessa sitä, miten älykkyyttä voidaan julkisorganisaatioissa johtaa erityisesti kompleksisissa tilanteissa. Tarkastelemme seuraavassa muutosprosessin dynamiikkaa ja sitä, millaisia lähestymistapoja tutkimuskirjallisuuden perusteella voidaan nähdä liittyvän organisatoriseen älykkyyteen. Uskomme, että nimenomaan muutosten johtaminen on keskeinen johtamisen kysymys tarkasteltaessa älykkäiden julkisorganisaatioiden johtamiseen liittyviä toimintatapoja. Älykkään julkisorganisaation muutoskapasiteetti ja vahvuuksien johtaminen Julkisen organisaation osaamista voi katsoa sekä organisatorisesta että yksilöllisestä näkökulmasta. Yhtäältä organisaation osaaminen on yksittäisten työntekijöiden osaamisen summa. Toisaalta on kyse siitä, millaisia osaamisvaatimuksia organisaatiolla on suhteessa sen toimintastrategiaan, miten ne on määritelty, miten niitä painotetaan ja miten yksilöiden kulloinenkin osaaminen vastaa organisaation itselleen asettamia osaamisvaatimuksia. Osaaminen on organisaation muutoskapasiteetin ilmenemismuoto; muutoskapasiteetti viime kädessä ratkaisee sen, miten organisaatio uudistuu, kehittyy ja saavuttaa seuraavan kehitysasteensa. Muutoskapasiteetilla tarkoitamme kykyä toteuttaa muutoksia niin, että saavutetaan haluttu lopputulos. Määritelmässä on avainasemassa ilmaus haluttu lopputulos : muutoskapasiteettia tulee tarkastella suhteessa intentionaaliseen, tavoitteelliseen toimintaan. Muutoskapasiteettia on mahdollista ymmärtää kysymällä ensin, mitä johdetaan, ja toiseksi, miten johdetaan ja millä tavalla muutosta viedään eteenpäin. Konkreettisesti tämä viittaa muun muassa siihen, millaista projektijohtamisen osaamista organisaatiossa on. Kun kysymykset esitetään näin pelkistettyinä, tiedostetaan toivottavasti muutoskapasiteetin perusolemus. Osaamisen lisäksi olennaista kapasiteetissa on johtaminen; erityisen tärkeätä on muutosprosessin eteenpäinvienti. Muutosprosessi testaa ja luo älykästä organisaatiota. Yksinkertaisten: älykkäällä julkisella organisaatiolla on muutoskapasiteettia, ja vähemmän älykkäillä ei. Älykäs organisaatio siis pystyy tarvittaessa tekemään uudistamisratkaisut ja viemään muutosprosessia eteenpäin älykkyyttä hyödyntäen ja luoden. Jokaisessa organisaatiossa muutos täytyy tietenkin prosessoida. Prosessointi ei ole tässä projektoinnin synonyymi, vaikka projektit toki ovat osa prosessia. Prosessointi tarkoittaa, että organisaatiossa tiedetään muutoksen tarpeellisuus, käydään läpi muutokseen johtaneita syitä ja keskustellaan siitä, miten muutos toteutetaan ja miten siihen pitää itse kunkin varautua. Perinteisesti on ajateltu, että muutos etenee organisaatiossa dynaamisena prosessina ja että muutoksen idea ja toteutusmalli ikään kuin valutetaan organisaatiossa ylhäältä alas (esim. Hamel & Breen,

90 86 Virtanen & Stenvall 2007; Hamel, 2012; Kotter, 1995; Kotter & Cohen, 2002). Organisaatiomuutokset ovat kuitenkin tällaista ajattelua paljon monimutkaisempia niin kuin omien tutkimushankkeidemme näkökulmasta on käynyt ilmi (esim. Juuti & Virtanen, 2009; Stenvall & Virtanen, 2007). Älykkään organisaation muutoskapasiteetti liittyy luovuuteen ja jatkuvaan innovaatiokykyyn. Innovaatiokyky tarkoittaakin sitä, että kyetään aikaansaamaan ja tuottamaan kekseliäitä ratkaisuja. Tämä edellyttää sitä, että muutoksissa on aidosti tilaa uudelleen kehittämiselle, ideoinnille ja toisin ajattelemiselle. Muutos ei saa olla pelkkää puurtamista ja kelloa vastaan juoksemista. Parhaimmillaan muutoksilla vahvistetaan luovien taitojen kehittymistä ja parannetaan tehtävämotivaatiota. Tässä kohdin on syytä palauttaa mieliin, että tunnettu päätöksenteon tutkija Herbert Simon (1977) pohti paljon älykkyyttä päätöksentekotilanteissa. Hänen mielestään älykäs päätöksenteko ottaa huomioon tilanteen ja kontekstin. Tämän mukaisesti olennaista on analysoida esimerkiksi taloudellisia, poliittisia ja sosiaalisia tilanteita, jotka vaikuttavat päätöksenteon ehtoihin. Simonin ajattelutavan mukaan älykkyys on päätöksenteon kannalta aina tilanne- ja toisaalta myös aikasidonnaista. Simoninkin ajattelun perusteella täydellinen tulevaisuuden ennustaminen on kuitenkin mahdotonta. Kun organisaatiot pyrkivät kehittämään toimintaansa tulevaisuutta varten, ne joutuvat toimimaan aina puutteellisen tiedon ja osaamisen varassa. Tämä asettaa merkittävän haasteen johtamiselle. Oman kokemuksemme perusteella kokeneet johtajat tiedostavat tämän. Älykkäässä organisaatiossa uskalletaan tehdä päätöksiä huolimatta siitä, ettei kaikesta välttämättä pystytä tietämäänkään kaikkea. Näin ollen päätöksiin sisältyy aina tiedon puutteen vuoksi rajoitettua rationaalisuutta, toisin sanoen intuitiivisuutta ja kykyä sietää riskejä. Muutoskapasiteetti ja muutosten hallinta kertovat paljon älykkään julkisorganisaation kehittämiskulttuurista. Oman käsityksemme mukaan kehittämisen kulttuuri ei synny itsestään, vaan sen toimintatapoja tulee koko ajan kehittää organisatorisen älykkyyden vahvistumiseksi. Vahvuuksiin perustuvan kehittämisen ja johtamisen lähtökohta on eri tutkimuksissa toistuvasti todeksi osoitettu näkemys, että myönteinen, ihmisiä (työntekijöitä ja palvelujen käyttäjiä) arvostava ja positiivinen kehittäminen tuottaa huomattavasti parempia tuloksia kuin syyllistävä ja kriittinen kehittäminen tai palvelujen uudistaminen. (Ks. esim. Stenvall & Virtanen 2012.) Kannattaa siis mieluummin kannustaa ja antaa positiivista palautetta onnistumisista kuin hakea syyllisiä tehtyihin virheisiin tutkimusten perusteella nimittäin tiedetään se, että kehittämishankkeissa usein epäonnistutaan joko osittain tai kokonaan. Epäonnistuminen on siis mahdollista eikä mitenkään tavatonta. Tämänkin vuoksi kannustaminen ja myönteisen palautteen antaminen on kehittämis- ja uudistamistyössä merkityksellistä ja tärkeätä. Positiivisuus kantaa pitkälle ja luo uskoa kehittämistyön onnistumiseen. Esimerkiksi julkisten palvelujen sääntelyyn perustuva ongelmien ratkaisu saattaa olla ongelma juuri tästä näkökulmasta. Tehokasta ongelmien ratkaisua ei välttämättä takaa se, että organisaatioiden todetaan olevan kyvyttömiä korjaamaan palvelujensa ongelmia ja niiden toimintaa säädellään voimakkaasti. Palveluihin liitetään hoitotakuurajoituksia, eri palvelumuotojen saatavuutta säädellään lailla ja

91 Älykkäiden julkisorganisaatioiden aika 87 niin edelleen. Palvelujen sääntelystä tulee tällaisesta näkökulmasta katsottuna rangaistus, joka varmistaa sen, että asiat tulevat tehdyksi. Myönteiset kokemukset puolestaan parantavat suorituskykyä, olipa kysymys yksilöistä tai organisaatioista. Ajatuksemme on, että älykkäässä julkisessa organisaatiossa on niin paljon kunnianhimoa, että se haluaa suoriutua tehtävistään hyvin ja näin ollen saada palveluistaan hyvää palautetta siis ilman, että sitä pitää velvoittaa hyvään suoritukseen laeilla ja muilla normeilla. Organisaatio- ja johtamistutkimuksessa vahvuuksiin perustuvan kehittämisen juuret voidaan löytää ihmissuhdekoulukunnan ajattelusta 1930-luvulta. Tällöin todettiin, että kontrolloiva ja epäluottamukseen perustuva johtaminen vähentää henkilöstön motivaatiota ja halua tehdä asioita kunnollisesti. Tätä ajattelutapaa jatkoi Douglas M. McGregor tunnetussa kirjassaan The Human Side of Enterprise (McGregor 1960) erottamalla y-johtamisen x-johtamisesta. Kysymys on tiivistäen siitä, että jos johto uskoo työntekijöiden kykyihin, haluun tehdä asioita kunnollisesti sekä oppimiskykyyn, saadaan toiminnassa tuloksia. Myönteinen ajattelu on eriytynyt omaksi, niin sanotuksi positiiviseksi koulukunnaksi selvimmin johtamiskirjallisuudessa. Positiivinen psykologia on keskittynyt paljolti yksilöiden vahvuustekijöihin. On käyty keskustelua siitä, minkälaiset tekijät synnyttävät positiivista ajattelua, miten luoda positiivista kulttuuria sekä miten epäselvissä ja kompleksisissa tilanteissa kyetään ylläpitämään positiivisuutta. Positiivista ajattelua saavat aikaan esimerkiksi optimismi, arvostaminen, anteeksiantaminen ja joustavuus. Myönteistä kehittämisajattelua voidaan perustella monin eri tavoin. Yksi tunnettu näkökulma on se, että organisaatiot menestyvät tavoitellessaan erinomaisuutta (esim. Peters & Waterman 1982). Erinomaisuuden tavoittelu liittyy yritysmaailmassa kilpailukyvyn parantamisen, markkina-aseman kohentamiseen ja erilaisten toimintatapojen kehittämiseen johtamisessa, strategisessa suunnittelussa, henkilöstöpolitiikassa, toiminnanohjauksessa (laajasti ymmärrettynä) ja prosessien johtamisessa. Julkisten organisaatioiden lähtökohta eroaa luonnollisesti yritysten lähtökohdista, koska julkiset organisaatiot eivät lähtökohtaisesti ole voittoa tavoittelevia yrityksiä. Erinomaisuuden tavoittelua Suomen julkisissa organisaatioissa on kehitetty viime vuosikymmenten aikana paljolti laadunjohtamisessa. Jotkut tutkijat ovat puolestaan painottaneet, että organisaatioissa olisi tarkoituksenmukaista keskittyä niin sanottuun ydinpätevyyteen (esim. Prahalad & Hamel, 1990). Se saattaa merkitä eri organisaatioissa hyvin eri asioita. Jonkin organisaation vahvuustekijä on esimerkiksi prosessi ja toisen vahvuustekijä toimintatapa asiakkaisiin nähden. Ydinpätevyyttä on vaikea kopioida, ja se tuo organisaatioon paitsi menestymistä myös järjestystä ja eheyttä. Vahvuuksiin perustuvaa ajattelua on nähtävissä myös muun muassa julkisen hallinnon kehittämiseen liittyvässä capacity building -ajattelussa. Julkisen hallinnon toiminnassa esimerkiksi avoimuutta, luotettavuutta ja korkeata etiikkaa voidaan pitää vahvuustekijöinä (esim. Fukuyama 2004). Lisäksi erityisesti luvuilla vahvasti näkynyt pääoma-ajattelu perustui paljolti vahvuustekijöiden näkemiseen. Jos organisaatioissa on esimerkiksi vahvaa luottamuspääomaa, se saa aikaan toiminnallisia tuloksia.

92 88 Virtanen & Stenvall Kriittisesti voi ajatella, että julkinen hallinto eroaa esimerkiksi yrityksistä sikäli, ettei se voi kaikilta osin valita vahvuustekijöitään, liittyivätpä ne sitten sisältöihin tai toimintatapoihin. Keinovalikoimaa rajaa muun muassa lainsäädäntö. Kuitenkin vahvuustekijöitä voidaan arvioida juuri siitä näkökulmasta, josta kohdattavia ongelmia pyritään ratkaisemaan. Jos kunnassa on esimerkiksi kyky saada asioita aikaan strategisilla prosesseilla, on tarkoituksenmukaista edistää kuntien palvelujen kehittämistä niiden kautta. Oma arviomme on, että vaikka julkisia palveluja säännellään nykyisin paljon sekä paikallis- että valtionhallinnossa, paikallisilla ja organisaatiokohtaisilla ratkaisuilla voidaan vaikuttaa paljon siihen, millaisia palveluja organisaatio tuottaa ja miten sen maine paikallisesti ja organisaatiokohtaisesti kehittyy. Kokoavasti voidaan vetää yhteen, että organisaation uusiutuminen liittyy oppimiseen. Älykkääseen oppimiseen tarvitaan siis niin kykyä hahmottaa toimintaympäristöä nopeasti, tehdä siitä johtopäätöksiä ja viedä asioita nopeasti eteenpäin. Tässä mielessä oppiminen liittyy adaptiiviseen eli sopeutumisälykkyyteen sekä kognitiiviseen eli tilanteiden kautta hahmottuvaan älykkyyteen. Älykkäässä organisaatiossa lähestytään oppimista laaja-alaisesti. Oppimisen aikaansaamat muutokset näkyvät sekä yksilöissä että organisaatiossa. Työntekijöiden osaaminen kehittyy ja uudistuu, organisaatio saa muun muassa uudenlaisia käytäntöjä, ajattelumalleja ja lähestymistapoja. On syytä alleviivata sitä, ettei älykkääksi julkisorganisaatioksi tulla hetkessä. Kyse on uudistumisesta ja muutoksesta, jotka eivät merkitse automaattisesti samaa, kuten Nils Brunsson (2009, 6 7) on osuvasti huomauttanut. Organisaatiot voivat käydä läpi erilaisia uudistuksia niinkin, että niiden muoto tai edes toimintamallit eivät välttämättä radikaalisti muutu. Tämä hyvä havainto asettaa perspektiiviin myös älykkään organisaation muotoutumisen. Organisaation muuttaminen älykkääksi vaatii aikaa ja systemaattista kehittämisotetta. Oletuksemme on, että muutos ei välttämättä edes näy ja tunnu kovin yksiselitteisesti. Kyse on samanlaisesta ilmiöstä kuin organisaatiokulttuurin muuttuminen sekin vaatii aikaa eikä välttämättä näytä kovin suurelta muutokselta sinänsä. Organisaation toiminnan uudistaminen on rationaalinen tavoite: kukapa tahtoisi jämähtää paikalleen tai taantua? Loppupäätelmä julkisen hallinnon edelleen keskeneräinen maailma Yksittäisen julkisorganisaation älykkyys on tärkeä asia. Vielä tärkeämpää olisi, että koko julkinen hallinto siirtyisi asteittain kohti älykkäämpiä toimintamalleja. Tässä artikkelissa olemme pohtineet sitä, miten julkisten organisaatioiden toiminnan tulisi kehittyä kohti älykkyyttä. Siihen voidaan pyrkiä paitsi organisaatioiden oman toiminnan kehittämisellä myös kiinnittämällä huomiota siihen, minkälaiset toimintatavat koko julkisella sektorilla voisivat edistää julkisten organisaatioiden älykkyyttä. Olemme korostaneet, että uudenlaista älykkyyttä tarvitaan kompleksisessa toimintaympäristössä.

93 Älykkäiden julkisorganisaatioiden aika 89 Katsomme julkisten organisaatioiden älykkyyshaasteen koskevan myös organisaatioiden tutkimiseen keskittyviä tutkijayhteisöjä niin korkeakouluissa, tutkimuslaitoksissa kuin kaupallisin perustein toimivissa tutkimusyrityksissä. Niiden tulisi pyrkiä entistä voimakkaammin suuntautumaan pragmaattiseen, käytäntölähtöiseen ajattelutapaan. Robotiikka tekee tuloaan palvelukonsepteihin, ja samaa voi tietysti sanoa palvelujen digitalisoitumisesta. Ihmiset eivät robotiikan tulemisesta huolimatta häviä kuitenkaan minnekään, ja osaavat ihmiset ja heidän vuorovaikutuksensa ovat myös tulevaisuudessa älykkään organisaation keskeisin voimavara. Koska ihmiset ovat tärkeitä, ei ole yhdentekevää, miten heitä julkisorganisaatioiden työyhteisöissä kohdellaan. Kontrollin ja valvonnan sijaan työyhteisön toimivuutta säädellään yhä enemmän motivoimalla ja kannustamalla. Tulevina vuosina julkisen hallinnon organisaatioissa strategisen henkilöstöjohtamisen sisällöt painottuvat entisestään osaamisen johtamiseen, työssä jaksamiseen, innovatiivisuuteen, työiloon, motivaatioperustaan ja työyhteisön yhteishenkeen. Olennaista on myös ymmärtää, että älykkäät organisaatiot toimivat avoimuuden periaatteella ja ottavat huomioon toimintaympäristön kehityksen vaatimukset. Vaikka julkisella toiminnalla on luonteeltaan pysyviä arvoja ja toimintoja, tekemisen ehdot ja ympäristö muuttuvat jatkuvasti. Älykkyyttä on pysyä tässä kehityksessä mukana. Lähteet BRUNSSON, N. (2009). Reform as Routine. Organizational Change and Stability in the Modern World. Oxford: Oxford University Press. CATINO, M. (2013). Organizational Myopia. Problems of Rationality and Foresight in Organizations. Cambridge: Cambridge University Press. CHECKLAND, P. (1980). The Systems Movement and the Failure of Management Science. Cybernetics and Systems Vol. 11 No. 4, CHECKLAND, P. (1985). From Optimizing to Learning. A Development of Systems Thinking for the 1990s. The Journal of the Operational Research Vol 36. No. 9, CZARNIAWSKA, B. (2005). En teori om organisering. Lund: Studentlitteratur. FLOOD, R. L. (2010). The Relationship Between Systems Thinking to Action Research. Systematic Practice and Action Research Vol. 23 No. 4, FLOOD, R.L. & ULRICH, W. (1990). Testament to Conversations on Critical Systems Thinking Between Two Systems Practioners. Systems Practice Vol 3. No. 1, FUKUYAMA, F. (2004). State-building: Governance and World Order in the 21st Century. United States: Cornell University Press. HAMEL, G. (2012). What Matters Now. How to Win in a World of Relentless Change, Ferocious Competition, and Unstoppable Innovation? San Francisco, CA: Jossey-Bass. HAMEL, G., Breen, B. (2007). The Future of Management. Boston, Massachusetts: Harvard Business Press. HERNES, T. (2014). A Process Theory of Organisation. Oxford: Oxford University Press. JUUTI, P. & VIRTANEN, P. (2009). Organisaatiomuutos. Helsinki: Otava. KAHNEMAN, D. (2011). Thinking, Fast and Slow. London: Penguin Books.

94 90 Virtanen & Stenvall KAST, F.E. & ROSENZWEIG, J.E. (1972). General Systems Theory: Applications for Organizations and Management. Academy of Management Journal Vol. 15 No. 4, KOTTER, J. P. (1995). Leading Change: Why Transformation Efforts Fail. Harvard Business Review 73(2), s KOTTER, J. P., COHEN, D. S. (2002). The Heart of Change: Real-Life Stories of How People Change their Organizations. Boston, Massachusetts: Harvard Business Press. LAITINEN, I., STENVALL, J. (2012). Ihminen ja vuorovaikutus muutoksessa kompleksisuus ja muutosten hallinta. Teoksessa Syväjärvi, A., Perttula, J (toim.). Johtamisen psykologia, Ihmisten johtaminen muuttuvassa työelämässä. Ps-Kustannus. Jyväskylä LUKES, S. (2012). Power: A Radical View. Teoksessa Calhoun, C. ym. (toim.): Contemporary Sociological Theory, s London: Wiley & Blackwell. (Alkuperäisteos vuodelta 2005.) MATHESON, D., MATHESON J. E. (2001). Smart Organizations Perform Better. Research & Technology Management, July-August 2001, s MCGREGOR, D. (2005). The Human Side of Enterprise. New York: McGraw-Hill. (Alkuperäispainos vuodelta 1960.) PETERS, T. J., WATERMAN, R. H. (1982). In Search of Excellence: Lessons from America s Best-Run Companies. New York: Harper & Row. PFEFFER, J. (1994). Competitive Advantage through People: Unleashing the Power of the Work Force. Boston: Harvard Business School Press. PRAHALAD, C. K., HAMEL, G. (1990) The Core Competence of the Corporation. Harvard Business Review 68, no. 3, s SCHWANINGER, M. (2001). Intelligent Organizations: An Integrative Framework. Systems Research and Behavioral Science 18(2001), s SENGE, P.M. (1997). "The Fifth Discipline. Measuring Business Excellence, Vol. 1 Iss: 3, pp SENGE, P.M., STERMAN, J.D. (1992). Systems Thinking and Organizational Learning: Acting Locally and Thinking Globally in the Organization of the Future. European Journal of Operational Research Vol. 59 No. 1, SIMON, H. (1979). Päätöksenteko ja hallinto. Helsinki: WSOY. STACEY, R.D. (1996). Complexity and Creativity in Organizations. San Francisco: Berrett-Koehler Publishers. STENVALL, J., VIRTANEN, P. (2007). Muutosta johtamassa. Helsinki: Edita. STENVALL, J., VIRTANEN, P. (2012). Sosiaali- ja terveyspalvelujen uudistaminen. Helsinki: Tietosanoma. TSOUKAS, H. (2005). Complex Knowledege. Studies in Organizational Epistemology. Oxford: Oxford University Press. VANCOUVER, J.B. (1996). Living Systems Theory as a Paradigm for Organizational Behavior: Understanding Humans, Organizations, and Social Processes. Systems Research & Behavioral Science Vol. 41 No. 3, VIRTANEN, P. (2007). Arviointi. Arviointitiedon luonne, tuottaminen ja hyödyntäminen. Porvoo: Edita. VIRTANEN, P., STENVALL, J. (2014a) Intelligent Public Organisations and the Governance of Complex Organizational Ecosystems. Artikkelikäsikirjoitus. VIRTANEN, P, STENVALL, J. (2014b). The Evolution of Public Services From Co-production to Co-creation and Beyond New Public Management s Unfinished Trajectory? International Journal of Leadership in Public Services, ilmestyy, hyväksytty julkaistavaksi. VIRTANEN, P, STENVALL, J. (2014c). Älykäs julkinen organisaatio. Helsinki: Tietosanoma. VIRTANEN, P., STENVALL, J., LAITINEN, I. (2013). Strategic Human Resource Management in Public Organisation. Artikkelikäsikirjoitus.

95 Talouden hallinta ja johtaminen julkisessa toiminnassa johdatus julkisen talousjohtamisen näkökulmaan Jarmo Vakkuri, Lasse Oulasvirta & Jan-Erik Johanson Johdanto Miten yhteiskunta pystyy sovittamaan rajalliset taloudelliset ja inhimilliset voimavarat kansalaisten muuttuviin, joskus rajattomiltakin näyttäviin tarpeisiin? Miksi joitakin palveluja ja prosesseja yhteiskunnassa ohjataan markkinamekanismin avulla, joitakin toisia poliittisen järjestelmän avulla? Millaista informaatiota tarvitaan tuottamaan käsitys siitä, mihin veronmaksajilta kerättyä rahoitusta on käytetty? Miten yhdistää liikeyritysten toiminnan taloudellinen logiikka julkisen palvelutuotannon logiikkaan? Edellä mainitut kysymykset heijastavat taloudellisen näkökulman merkitystä julkisen hallinnon toiminnassa. Ne myös perustelevat julkisen talousjohtamisen tutkimuksen ja opetuksen aluetta. Taloudellinen näkökulma on samalla sekä ajaton että ajankohtainen. Ajaton se on siksi että rajallisten taloudellisten voimavarojen hallinnan kysymys on ollut aina keskeinen päätöksenteon ongelma julkisen hallinnon toiminnassa. Tämä on ristiriidassa sen arkiajattelun intuition kanssa, että talous on tärkeää vain silloin kun siinä on ongelmia (Vakkuri 2013). Kuitenkin eri ajanhetkinä, erilaisissa julkisen hallinnon ympäristöissä niin Suomessa kuin kansainvälisesti on ratkaistava rajallisten voimavarojen tehokkaan hallinnan ongelmia. Ellei näitä kyetä ratkaisemaan, vaarantuvat kansalaisille tarjottavat palvelut. Taloudellisen näkökulman tärkeys on myös merkittävästi korostunut viimeisten vuosikymmenten aikana. Julkishallinnon järjestelmien kehitys on edennyt vaiheeseen, jossa uusien resurssien kohdentaminen julkiseen toimintaan on tullut aiempaa vaikeammaksi. Julkisten menojen osuus bruttokansantuotteesta on suuri, vuonna 2012 melkein 57 prosenttia (Tilastokeskus 2014) luvulta alkanut julkisen hallinnon kehittämissuuntaus on pyrkinyt systemaattisesti uudistamaan taloudellisten voimavarojen hallintaa, budjetointia sekä laskenta- ja arviointi-informaation tuottamista. Taloudellista ajattelua on pyritty integroitumaan julkisen hallinnon toimintaan, ei erillisenä funktiona, vaan tapana jäsentää julkisen toiminnan päämääriä ja niiden saavuttamisen keskeisiä reunaehtoja. Toisaalta julkisen hallinnon muuttuminen on hämärtänyt monella tavalla julkisen ja yksityisen sektorin välisiä suhteita. Tämän vuoksi modernin julkisen hallinnon asiantuntijan on ymmärrettävä myös taloudellista logiikkaa, jossa on piirteitä niin liiketaloudellisesta ajattelusta kuin julkistaloudellisesta ajattelumallista. Monia aiemmin julkisen hallinnon organisaatioissa toteutettuja tehtäviä harjoitetaan yrityksissä, järjestöissä ja muissa julkisen ja yksityisen sektorin rajapintaan rakentuneissa organisaatioympäristöissä. Tämä on julkisen hallinnon talousosaajalle myös merkittävä mahdollisuus.

96 92 Vakkuri, Oulasvirta & Johanson Julkisen talousjohtamisen osaaminen ja osaamisen työvälineet Miten sitten voidaan ymmärtää taloudellista näkökulmaa julkishallinnon organisaatioiden ja järjestelmien toiminnassa? Tarkastellaan seuraavaksi julkisen talousjohtamisen keskeisiä sisältöjä kolmesta näkökulmasta: talouskäsitteitä ja -periaatteita koskevana ymmärryksenä, taloutta koskevan informaation tuottamisena ja tulkintana sekä julkisen poliittis-hallinnollisen kontekstin jäsentämisenä (ks. kuva 1; Vakkuri 2009). Kuva 1. Julkisen talousjohtamisen osa-alueet 1)Talouskäsitteet ja periaatteet. Taloudellisen näkökulman ymmärtäminen julkisen hallinnon toiminnassa edellyttää käsitteellistä ymmärrystä. Kuvataan seuraavaksi kahta keskeistä periaatetta, joista ensimmäinen liittyy julkisten organisaatioiden taloudelliseen luonteeseen, toinen julkisen hallinnon toimintatapojen tehokkuuden tarkasteluun. Taloudelliselta luonteeltaan julkishallinnon organisaatiot ovat toimeksiantotalouden toimijoita, kun vastaavasti yritykset kuvataan ansaintataloudellisina toimijoina. Kummatkin tuottavat erilaisia tuotoksia, yritykset tavaroita ja palveluja, esimerkiksi kunnat pääasiassa palveluja. Toiminnan lähtökohdat ovat erilaiset. Yksinkertaistaen voidaan todeta, että esimerkiksi kunta hoitaa tehtäviä kuntalaisten toimeksiannosta. Kuntalaisten toimeksianto välittyy käytännössä poliittisen prosessin ja lainsäädännön kautta. Kunnat eivät tavoittele voittoa, vaan kokoavat varoja vain niin paljon kuin sen tehtävien hoito, eli kuntalaisten toimeksiannot, edellyttävät. Ansaintataloudellisten yritysten tarkoituksena on tuottaa voittoa, minkä vuoksi yritykset toimivat vain sellaisilla toimialoilla, joissa niillä on mahdollisuudet voiton tuottamiseen. Kuten todettiin, julkinen ja yksityinen sektori ovat toimintaperiaatteiden osalta lähentyneet toisiaan, mikä tarkoittaa sitä että samassa julkisen hallinnon organisaatiossa, esimerkiksi kaupungissa, voi olla usein sekä toimeksiantotalouden että ansaintatalouden periaatteilla toimivia yksiköitä.

97 Talouden hallinta ja johtaminen julkisessa toiminnassa johdatus julkisen talousjohtamisen näkökulmaan 93 Taloudellisena periaatteena pyrkimys toiminnan rationaalisuuteen ja tehokkuuteen on ehkä kaikkein läpitunkevin ajattelutapa modernissa markkinatalousyhteiskunnassa ja julkishallinnossa. Tämä pohjautuu tarpeeseen sovittaa yhteen niukkoja voimavaroja sekä periaatteessa rajattomia ja uusiutuvia tarpeita. Pyrkimys voimavarojen tehokkaaseen hallintaan määrittää tässä mielessä myös julkishallinnon toimintaa. Esimerkiksi merkittävä osa julkisen hallinnon uudistuksista pyrkii etsimään aiempaa tehokkaampia tapoja järjestää ja tuottaa kansalaisten tarvitsemia julkisia palveluja. Toisaalta, missään organisaatioympäristössä - myöskään julkishallinnossa - pyrkimys tehdä rationaalisia valintoja ei automaattisesti takaa, että myös toiminnan lopputulokset olisivat rationaalisia ja tavoiteltuja. Tätä on syytä korostaa, koska talousosaaminen julkishallinnossa tarkoittaa myös tätä: kykyä jäsentää verovarojen käyttöön liittyvien tavoitteiden ja toteutettujen toimenpiteiden välisiä suhteita ja myös näin syntyneitä ongelmatilanteita (vrt. Vakkuri 2010). 2) Julkisen hallinnon talous on myös informaatiota ja mittareita. Julkisen talousjohtamisen osaaja on eräänlainen modernin ajan symbolianalyytikko, jonka tehtävä on tuottaa ja tulkita päätöksenteossa tarvittavaa talousinformaatiota. Kaikkien päätöksentekijöiden ei toki tarvitse osallistua talousinformaation tuottamiseen, mutta lähes kaikki päätöksentekijät tarvitsevat aina jonkinlaista talousinformaation lukutaitoa. Tämä näkökulma on vahvistunut merkittävästi julkisen hallinnon uudistuksissa. Julkishallinnon talouden informaatio voi koskea laajasti ymmärrettynä sekä raha- että reaaliprosessia. Laskentatoimen kielellä kyse voi olla niin tilinpäätös- ja muusta rahoittajan laskentatoimen informaatiosta kuin julkisorganisaation toiminnan reaaliprosessia, palvelutuotannon ja palvelujen järjestämisen prosesseja koskevasta tiedosta. Informaatiota tuotetaan erilaisten laskentatoimen ja arvioinnin järjestelmien avulla, joista osa on sidoksissa informaation tuottamista koskevaan lainsäädäntöön ja ohjeistoihin, osa yleisempään tapauskohtaiseen informaation tuottamisen tapaan. Talousinformaatio on eräänlainen väliin tuleva muuttuja taloudellisten periaatteiden sovittamisessa julkishallinnon tarpeisiin. Tehokkuuden parantaminen, talouden tasapainottaminen tai kestävyysvajeongelman ratkaiseminen ovat vailla konkreettista sisältöä, ellei organisaatioissa ole näitä koskevia informaation tuottamisen järjestelmiä. Tämän vuoksi julkisen talousjohtamisen osaaminen edellyttää ymmärrystä esimerkiksi julkisorganisaatioiden tilinpäätöksistä, taseista sekä erilaisista tuloksellisuuden arvioinnin mittareista. Näiden avulla luodaan käsitystä siitä, miten veronmaksajilta kerättyjä taloudellisia resursseja on käytetty. Ovatko tulot ja menot tasapainossa? Miten taloudellista palvelutuotanto on? Tuottaako julkinen hallinto tavoiteltuja vaikutuksia kansalaisille ja asukkaille? Toinen asia on tietysti talousinformaation luotettavuus. Julkisen hallinnon talousinformaatiota koskeva osaaminen on myös ymmärrystä siitä, millaisia rajoitteita ja puutteita informaatio sisältää ja miten informaatiota olisi mahdollista kehittää. Kaikkiaan talousinformaatio muodostaa keskeisen osan nykymuotoisen julkishallinnon päätöksenteossa. Se on tapa tehdä yleiset taloudelliset periaatteet näkyviksi.

98 94 Vakkuri, Oulasvirta & Johanson 3) Kolmas osa-alue on yleisten taloudellisten periaatteiden ja näitä periaatteita konkretisoivan informaation sovittaminen julkisen palvelutuotannon ympäristöihin. On siis ymmärrettävä julkisen toiminnan poliittis-hallinnollista kontekstia. Yleisen tason periaatteiden hallinta tai laskentainformaation osaaminen ei riitä, vaan periaatteita täytyy kyetä yhdistämään erilaisiin julkishallinnon ympäristöihin, esimerkiksi vanhustenhuoltoon, päivähoitoon ja terveydenhuoltoon. Tämä on alueen kansainvälisen tutkimusperinteen valossa keskeinen kehittämisen alue (Hodges 2012). Kuten todettiin, julkisen hallinnon organisaatiot eivät ole voittoa tavoittelevia instituutioita, vaan ne toimivat pääsääntöisesti verovaroin kansalaisten ja äänestäjien toimeksiantoja toteuttaen (Mayston 1993). Tämä aiheuttaa erityisiä ongelmia muun muassa sen suhteen, miten tilinpäätöksen ylijäämiä tai alijäämiä olisi tulkittava. Onko ylijäämäinen kunta menestyksellinen? Toimiiko se tehokkaasti, vai kerääkö se liikaa veroja ja maksuja tai jättää kohdentamatta palveluihin resursseja? Toisaalta, tuleeko esimerkiksi terveydenhuollon tai koulutuksen alhaiset yksikkökustannukset (suhteessa vertailukohteisiin) tulkita kunnan tehokkaaksi palvelutuotannoksi vai kunnan vaatimattomaksi panostukseksi kyseisiin peruspalveluihin? Julkisen hallinnon luonne toimeksiantojen taloutena aiheuttaa tarpeen ylimääräiselle tulkintaosaamiselle. Tuottavuuden mittauksessa tarvitaan sisällöllistä ymmärrystä tuotoksen käsitteestä erilaisissa kuntatalouden organisaatioympäristöissä. Mikä osuus vaikkapa vanhuspalvelujen tuottavuusmittarin ajallisessa muutoksessa on mittauskehyksen muutosta, eli tuotosten ja palvelutuotannon sisällön ja laadun muutosta ja mikä todellista tuottavuuden muutosta? Virhetulkinta voi syntyä yksinkertaisesti siitä, kun vanhuspalvelujen palvelutuotannon muutos tulkitaan tuottavuuden systemaattiseksi laskuksi, vaikka samanaikaisesti yksiköt tuottavat vanhoja tuotoksia laadukkaammin tai jopa kokonaan uusia tuotoksia. Julkinen talousjohtaminen Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa Julkisen talousjohtamisen profiili on osa johtamiskorkeakoulun hallintotieteiden tutkinto-ohjelmaa, jonka tavoitteena on kouluttaa laaja-alaisia talousosaajia uudistuvan julkisen hallinnon tarpeisiin. Julkisen talousjohtamisen osaajien tulee ymmärtää edellä kuvatun mukaisesti keskeisiä talousperiaatteita ja -käsitteitä, talousinformaation tuottamista ja tulkintaa sekä moninaisia julkisen hallinnon ympäristöjä, joissa periaatteita ja informaatiota sovelletaan. Tämä tarkoittaa esimerkiksi kuntien ja valtiontalouden perusprosesseja sekä kykyä yhdistää uudenlaisia rahoituksen, arvioinnin, tulosmittaamisen ja strategisen johtamisen malleja julkisen toiminnan erilaisiin ympäristöihin. Tätä osaamista tarvitsevat niin talousjohtajat kuin taloudellisesti ajattelevat yleisjohtajat ja asiantuntijat julkisen hallinnon organisaatioissa, julkisen hallinnon kanssa yhteistyössä toimivissa yrityksissä ja järjestöissä sekä muissa julkisen ja yksityisen sektorin rajapintaan asemoituvissa organisaatioissa. Julkisen talousjohtamisen opinnot rakentuvat talous-, hallinto- ja politiikkatieteiden rajapinnalle. Konkreettisesti opinnot luovat monipuolisen näkemyksen siitä,

99 Talouden hallinta ja johtaminen julkisessa toiminnassa johdatus julkisen talousjohtamisen näkökulmaan 95 miten julkisen sektorin talous toimii ja miten sitä ohjataan valtionhallinnossa, kunnissa ja kaupungeissa, julkisen ja yksityisen rajapinnan organisaatioissa sekä Euroopan unioinissa. miten laskentajärjestelmiä rakennetaan ja sovelletaan julkisorganisaatioiden johtamisessa miten julkisen toiminnan tuloksellisuutta arvioidaan, mitataan ja kehitetään miten verovarojen käyttöä kontrolloidaan ja tarkastetaan miten julkisen hallinnon uusia toimintamalleja tarkastellaan talouden sekä talous- ja laskentainformaation näkökulmasta Opintosuunnasta valmistuvat tuntevat julkisen toiminnan taloudellisten voimavarojen suunnittelun, toimeenpanon ja valvonnan mekanismit. He osaavat paitsi julkisen toiminnan ja talouden periaatteet myös liiketalouden ajattelumallien soveltamisen julkiseen hallintoon. Opintosuunnasta valmistuvien työllisyysnäkymät ovat erittäin hyvät. Tätä perustelee talousasiantuntijoiden kasvava tarve. Mitä julkisen talousjohtamisen osuuden artikkelit käsittelevät? Tämä osuus sisältää kaksi artikkelia, jotka tarkastelevat edellä kuvattuja julkisen hallinnon taloudellisen ajattelun periaatteita. Artikkeleiden esimerkkiympäristöinä ovat niin kuntakentän ja - talouden kuin valtiontalouden ohjauksen ja hallinnan kysymykset. Seuraavassa kuvataan artikkeleiden sisällöt tiiviisti. Artikkeli Oikeudenmukainen kuntatalous tarkastelee kahden keskeisen julkisen talouden periaatteen, taloudellisten voimavarojen tehokkaan käytön ja oikeudenmukaisuuden välistä suhdetta. Se perustuu tekijöiden artikkeliin Lotta-Maria Sinervon ja Jarmo Vakkurin vuonna 2012 toimittamassa teoksessa Inhimillinen kuntatalous: kunnallistalouden emeritaprofessori Tuija Rajalan juhlakirja ja siinä kuntatalous nähdään kahden ulottuvuuden valossa. Kunnat ovat organisaatiotalouksia, jolloin niiden keskeiseksi tehtäväksi nähdään palvelujen järjestäminen ja tuottaminen. Tämä on ollut kuntien keskeinen rooli suomalaisessa hyvinvointiyhteiskunnassa. Toisaalta kunnat ovat myös paikallistalouksia. Kunta on alue, jossa ihmiset elävät ja yritykset toimivat. Kuntaorganisaatio vaikuttaa alueeseen luomalla edellytyksiä ihmisille elää ja yrityksille toimia: se ohjaa maankäyttöä, se rakentaa infrastruktuuria ja harjoittaa elinkeinopolitiikkaa. Artikkelissa kirjoittajat pohtivat kuntien toiminnan oikeudenmukaisuutta edellä mainitussa taloudellisen ajattelun viitekehyksessä. Oikeudenmukaisuutta voidaan ajatella sukupolvien välisenä. Miten kuntien voimavaroja tulisi käyttää eri sukupolvien, lasten, aikuisten ja vanhusten, palvelutarpeiden tyydyttämiseen? Oikeudenmukaisuus liittyy myös muuttoliikkeeseen ja siihen, missä ihmiset asuvat ja tekevät työtä ja miten he osallistuvat palvelujen rahoitukseen. Kysymys palautuu siihen oikeudenmukaisuuden pohdintaan, miten rahoitusvastuu toteutuu kuntaan muuttajan ja siellä jo asuvan välillä. Tämä on muuttoliikkeen olosuhteissa samalla sekä tärkeä oikeudenmukaisuus- että palvelujen rahoittamisen ja tuottamisen tehokkuuden kysymys. Artikkelin keskeinen argumentti onkin se, että on tärkeä ymmärtää kokonaisvaltaisemmin kuntatalouden kysymyksiä. Ne eivät ole vain rahakysymyksiä, vaan liittyvät laajasti yhteiskunnallisen päätöksenteon ja oikeudenmukaisuuden teemoihin.

100 96 Vakkuri, Oulasvirta & Johanson Osuuden toisessa artikkelissa valtion talouden strateginen ohjaus ja hallinta käsitellään julkista talousjohtamista valtionhallinnon kokonaisuudessa. 1 Artikkelissa esitellään valtionhallinnon keskeiset toimielimet ja kuvataan niiden toimintaa erityisesti julkisen taloudenhoidon kannalta. Sen jälkeen esitellään julkisen talousjohtamisen kannalta keskeisten organisaatioiden toimintaa. Esityksen loppuosassa käsitellään valtion taloushallinnon tulevaisuutta strategisena toimintana ja artikkelin loppuun on liitetty tapausesimerkki valtion omistaja-ohjauksesta. Artikkeliin sisältyy ajatus siitä, että valtiontaloutta voidaan tarkastella osana poliittis-hallinnollista kokonaisuutta, jossa talous on yksi sen toiminnan osa-alue. Toiseksi taloutta voidaan eritellä sen perusteella, mitkä valtionhallinnon organisaatiot ovat taloudenhoidosta vastuussa ja miten ne vastuutaan toteuttavat. Kolmanneksi taloushallinto on valtionhallinnon kehittämiskohde, jonka tulevaisuuteen vaikuttaa se, minkälaisia tavoitteita taloushallinnon yksiköille asetetaan. Valtion omistajaohjaukseen liittyvä tapausesimerkki syventää valtion taloushallinnon kuvausta valtion oman yritystoiminnan piirissä. Lähteet HODGES, R. (2012). Joined-up Government and the Challenges to Accounting and Accountability Researchers. Financial Accountability and Management, 28(1), MAYSTON, D. (1993). Principals, Agents and the Economics of Accountability in the New Public Sector. Accounting, Auditing and Accountability Journal, 6 (3), Tilastokeskus (2014). Julkisten menojen suhde bruttokansantuotteeseen kasvoi vuonna 2012, tiedote VAKKURI, J. (2009). Talousinformaatio kuntien ja kuntakonsernien päätöksenteossa Mitä tiedetään, mitä ei tiedetä ja miten tutkimus voisi olla hyödyksi? in Rajala, T., Sinervo, L-M. & Vakkuri, J. (toim.) Talouden perusteista julkisjohtamisen käytäntöihin Kunnallistalouden emeritusprofessori Pentti Meklinin juhlakirja. Tampere: Kopio Niini, VAKKURI, J. (2010). Struggling with Ambiguity Public Managers as Users of NPM-Oriented Management Instruments, Public Administration, 88(4), VAKKURI J. (2013). Taloudellinen rationalismi julkishallinnossa, Kunnallistieteellinen aikakauskirja 41 (1), Tämä artikkeli perustuu osittain artikkeliin Ahonen, Oulasvirta ja Tienhaara, Finanssihallinto ja julkisyhteisöjen laskentatoimi, FILA, opetus- ja tutkimusalana teoksessa (Karppi ja Sinervo (toim.), Governance, uuden hallintavan jäsentyminen. Tampere: Juvenes Print Tampereen Yliopistopaino Oy, 2009.

101 Oikeudenmukainen kuntatalous Lotta-Maria Sinervo, Pentti Meklin & Jarmo Vakkuri Inhimillinen kuntatalous? Inhimillinen on harvoin se sana, joka talouteen liitetään. Yleisemmin puhutaan talouden kovuudesta, voimasta tai mahdista tai talouden ehdoilla toimimisesta. Tässä puheessa talous samaistuu persoonattomaksi rahaksi tai nimeämättömiksi markkinavoimiksi. Se on raha, joka määrää: Money talks ja money makes the world go around. Taloudessa ei kyse ole kuitenkaan pelkästä rahasta tai markkinoista. Kaikessa taloudellisessa toiminnassa on kaksi toisiinsa tiiviisti kytkeytyvää puolta. Lähtökohtana on aina toiminta; ne syyt, miksi esimerkiksi organisaatio, kunta tai valtio on olemassa. Kuntataloudessa nämä syyt liittyvät kunnan perusluonteeseen toimeksiantotaloutena. Kuntaorganisaatio järjestää pääosin kuntalaisten varoilla (tulot) palveluja kuntalaisille (menot). Kuntatalouden hoitamisessa on kaksi keskeistä tavoitetta: Ensiksikin kuntaorganisaation tulojen ja menojen on oltava pitkällä aikavälillä tasapainossa. Toiseksi kuntalaisilla on oikeus odottaa kuntaorganisaatiolta tehokasta toimintaa, hyvää vastiketta veroille ja maksuille sekä valtionosuuksille. Tästä syntyy tuloksellisuustavoite, vaatimus toiminnan taloudellisuudesta, tuottavuudesta ja vaikuttavuudesta. Kuntalaisen oikeus saada hyvää vastiketta on myös oikeudenmukaisuuskysymys. On oikeudenmukaista, että palveluilla pystytään mahdollisimman hyvin vastaamaan kuntalaisten tarpeisiin. Lisäksi kuntatalouteen kuuluu periaate, jonka mukaan on oikeudenmukaista, että palveluja käyttävät väestöryhmät (sukupolvet, kantaväestö ja muuttajat) rahoittavat palvelujen järjestämisen. Kunnat ovat olemassa edistääkseen kuntalaisten hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan (Kuntalaki 365/1995). Tässä tehtävässä keskeisessä asemassa on palvelujen järjestäminen. Palvelujen järjestämiseen liittyvät muun muassa työntekijöiden palkkaus, materiaalien osto ja tilojen vuokraus. Tällöin mukaan tulevat toiminnan kääntöpuolena kulkevat rahavirrat. Tämä vaihdanta tuokin taloudelliseen toimintaan rahan. Rahalla on eri tehtäviä silloin, kun kunnan työntekijöille maksetaan palkkaa tai ostetaan materiaaleja tai kun verrataan omaa tuotantoa toisen organisaation toimintaan. Nämä kaksi talouden puolta tuovat esille myös inhimillisyyden. Se, että kaiken taloudellisen toiminnan lähtökohtana voidaan pitää ihmisten tarpeita, kytkee inhimillisyyden tiiviisti talouteen. Näitä ihmisten tarpeita kunta pyrkii tyydyttämään hoitaessa toimeksiantoaan. Kaikilla ihmisillä on elämän kannalta välttämättömiä tarpeita, mutta on myös olemassa tarpeita, jotka eivät ole kaikille ihmisille yhtä tärkeitä. Tarpeiden tärkeyteen vaikuttaa ihmisten arvomaailma. Ihmisten arvomaailmaan sisältyy käsitys siitä, mikä on oikeudenmukaista toimintaa. Oikeudenmukaisuudelle voidaan esittää monia määritelmiä, mutta yleisesti sillä tarkoitetaan ihmisten

102 98 Sinervo, Meklin & Vakkuri yhdenmukaista kohtelua ja vapautta. Oikeudenmukaisuudella voidaan tarkoittaa myös hyödykkeiden tasajakoa yhteiskunnassa tai hyötyjen ja haittojen tasaista jakautumista (Rawls 1988). Kuntataloudessa tämä tarkoittaa sitä, että kuntalaisten yhdenmukaista asemaa kunnan palveluihin. Oikeudenmukaisuuden analysointi kuntataloudessa on tärkeää juuri tällä hetkellä, kun kuntarakenteita kehitetään ja kuntien tehtäviä arvioidaan. Tässä artikkelissa tavoitteena on tarkastella kuntataloutta erityisesti oikeudenmukaisuuden näkökulmasta. Koska kunnallisessa toiminnassa lähtökohtana on kuntalainen, tarkastelemme tässä juuri oikeudenmukaisuutta kuntalaisen näkökulmasta suhteessa kunnan palveluihin ja niiden rahoittamiseen. Tätä analyysia teemme pohtiaksemme kysymystä: Mikä on oikeudenmukaista voimavarojen hallintaa kuntalaisen kannalta? Tämä voimavarojen hallinta edellyttää kuntatalouden keskeisten tavoitteiden, tulojen ja menojen sekä toiminnan tuloksellisuuden, tavoittelua. Kuntalaisia syntyy, kasvaa, aikuistuu ja vanhenee. Kunnassa asuukin elinkaarensa eri vaiheissa olevia kuntalaisia eli sukupolvia. Usein kuntalainen myös asuu elinkaarensa aikana eri paikkakunnilla, minkä vuoksi kunnissa on kantaväestöä ja muuttajia. Nämä kaksi näkökulmaa, sukupolvien välisen oikeudenmukaisuus sekä kantaväestön ja muuttajien välinen oikeudenmukaisuus, ovat artikkelissamme käsitellyt näkökulmat, joita tarkastelemme suhteessa kuntatalouteen. Artikkelin teema on erittäin ajankohtainen. Kuntiin kohdistuvat palvelutarpeet kasvavat, mutta samanaikaisesti kuntia uhkaavat raharesurssien leikkaukset kestävyysvajeongelman vuoksi. Kuntatalouden tutkijoina haluammekin nostaa esille sen, mistä kuntataloudesta on tosiasiallisesti kysymys ja, miten oikeudenmukaisuus siihen kytkeytyy. Haluamme artikkelillamme myös oikaista muutamia väärinymmärryksiä, joita talouteen ja kuntatalouteen erityisesti tuntuu liittyvän. Mistä kuntataloudessa on kyse? Arjessa talous ymmärretään synonyyminä rahalle, vaikka taloudessa on kaksi toisiinsa kytkeytyvää puolta: reaalitalous ja rahatalous. Arkikeskustelussa käytetään useimmiten hieman harhaanjohtavasti termejä toiminta ja talous. Toiminnan ja talouden yhteyden ymmärtäminen on välttämätöntä kuntatalouden jäsentämiseksi. Kunnassa reaalitalous muodostuu palvelujen tuottamisesta. Tätä toimintaa tekevät mm. terveyskeskukset, vanhainkodit ja koulut. Käytännössä tämä tarkoittaa tuotannontekijöiden hankkimista, suoritteiden ja palvelujen valmistamista. Reaalitaloudesta ovat useimmiten lähtöisin myös kansantalouden ongelmat. Kansantalouden kasvu on reaalitalouden kasvua. Tuottavuuden parantuminen tapahtuu reaalitaloudessa. Jos palvelujen ja tavaroiden kysyntä supistuu, myös niiden tuotanto eli tarjonta supistuu. Tällöin seurauksena syntyy työttömyyttä, joka edelleen heijastuu rahatalouteen. Kuntatalouden nykyiset ja tulevat paineet syntyvät myös reaalitalouden puolella. Ikääntyvä väestö tarvitsee enemmän palveluja ja tämä palvelutarpeiden kasvu edellyttää lisärahoitusta. Käytännössä se tarkoittaa tulojen kasvattamista ja/tai menojen kasvun

103 Oikeudenmukainen kuntatalous 99 hillitsemistä. Menojen kasvun hillinnässä on kyse kustannustehokkuuden ja vaikuttavuuden parantamisesta sekä kuntien palvelutehtävän sisällön kasvun rajoittamisesta. Reaali- ja rahatalous ovatkin tiiviissä yhteydessä toisiinsa. Rahan perustehtävä on toimia reaalitalouden vaihdon välineenä. Kun kunta hankkii työvoimaa ja muita tuotannontekijöitä, se maksaa korvauksen rahalla. Rahan toinen tehtävä on toimia reaalitalouden arvon mittana. Rahan avulla määritetään mm. työntekijän työpanoksesta suoritettava korvaus. Kuntien toiminnassa raha on kuitenkin sikäli puutteellinen instrumentti, että kaikkia kunnan järjestämiä ja tuottamia palveluja ei vaihdeta rahalla täyttä korvausta vastaan, vaan rahoitus kootaan pääosin veroina ja valtionosuuksina. Raha on joka tapauksessa tärkeä arvon mitta, koska se määrittää kunnan toiminnalle yhden yhtenäisen nimittäjän. Voimavarojen ongelmat esitetäänkin usein euromääräisinä. (Vrt. Meklin & Vakkuri 2011, ) On inhimillisesti ymmärrettävää että ihmiset haluavat parempaa elämää, enemmän vaihtoehtoja, enemmän etuja ja palveluja niin itselleen kuin lapsilleen. Tästä inhimillisestä halusta johtuu nk. talouden perusongelma eli niukkuus. On aina olemassa enemmän tarpeita kuin niiden tyydyttämiseen on käytettävissä voimavaroja. Koskaan ei missään taloudellisessa toiminnassa päästä tilanteeseen, jossa resursseja olisi riittävästi; ei ne suuret tulot, vaan pienet menot, pätee myös kuntataloudessa. Aina syntyy uusia tarpeita, tarpeet pyrkivätkin kasvamaan voimavaroja nopeammin (esim. Robbins 1945, 24 45). Niukkuus onkin pohjimmiltaan reaalitalouden ongelma. Niukkuudesta seuraa taloudenpidossa kaksi asiaa. Hyvinvoinnin taloustieteen oppien mukaan ensiksikin rajalliset voimavarat on allokoitava sinne, missä ne tuottavat eniten hyvinvointia ja toiseksi jokaisen kunnallisen palveluyksikön pitäisi käyttää nämä voimavarat mahdollisimman tuloksellisesti eli kustannustehokkaasti ja vaikuttavasti. (Meklin et al. 2009, 241; ) Talouden perusongelma kuuluu kuntatalouteen ja kunnat kohtaavat niukkuutta jatkuvasti. Kunnat, suunnitellessaan niin pitkän aikavälin strategioitaan kuin vuosittaisia talousarvioitaan, joutuvat miettimään voimavarojensa parhainta mahdollista käyttöä. Tämä voimavarojen allokointi edellyttää aina valintoja. Kunnissa on päätettävä, mille toimialoille tai tehtäville rahoitusta kohdennetaan. Kunnat joutuvat myös ratkaisemaan, mikä on tuloksekkain tapa järjestää palvelu. Samalla, kun kyse on tehokkaasta voimavarojen hallinnasta, kyse on myös kuntalaisten oikeudenmukaisuudesta. Kunnissa on priorisoitava ja arvotettava erilaiset tarpeet ja preferenssit. Luonnollisesti tässä pohditaan myös oikeudenmukaisuuskysymyksiä; huolehditaanko vanhainkodin vai päiväkodin korjauksesta tai missä järjestyksessä näin tehdään. Jotta voidaan käyttää voimavarat parhaimmalla mahdollisella tavalla, on tiedettävä, mikä on parhainta mahdollista. Tämä tietäminen edellyttää toiminnan arviointia, mutta myös samanaikaisesti tiedon tuottamista resurssien tehokkaasta ja oikeudenmukaisesta käytöstä. Kuntien toiminnan arviointi on itse asiassa usein juuri oikeudenmukaisuuden arviointia, sillä voimavarojen tehoton käyttö tarkoittaa sitä, että osa palveluista voi olla huonolaatuisia tai jäädä jopa tuottamatta. Tätä ei useinkaan ajatella ja oikeudenmukaisuuden arviointia tehdään erikseen. Usein niin arkiajattelussa kuin myös osittain tutkimuksessa oikeudenmukaisuus ja tehokkuus asetetaan vastakkain, mutta tosiasiallisesti ne itse asiassa kulkevat käsi kädessä. Tehokkuudella tai

104 100 Sinervo, Meklin & Vakkuri tuloksellisuudella tavoitellaan hyviä palveluja kuntalaisille. Tällä on yhteys myös kuntalaisille suunnattujen palvelujen oikeudenmukaisuuteen. Kun kunnan palvelut ovat olleet taloudellisuuden lisäksi vaikutuksiltaan hyviä, kuntalainen saa hyvän vastikkeen rahoilleen. Kuten oikeudenmukaisuuteen yleensä, niin myös tässä siihen liittyvät henkilökohtaiset arvoasetelmat, jotka tekevät hyvän määrittelemisestä vaikeaa. Se, mikä on hyvä vastike toiselle, ei välttämättä ole sitä toiselle. Voidaan ajatella, että palvelujen vaikuttavuudesta huolehtiminen, on myös oikeudenmukaisuuden toteutumisen kannalta tärkeää. Vaikuttavuus on ilmiönä moniselkoinen, jota voidaan tarkastella useasta näkökulmasta; mm. lyhyeltä, pitkältä, yksilöittäin, kollektiivisesti, sektorikohtaisesti, yli sektorirajojen. Vaikuttavuuden osalta eteen tulevat myös asiat, joihin kunta ei välttämättä voi vaikuttaa, esimerkiksi kuntalaisten subjektiiviset kokemukset palvelusta tai vastuunotto omasta terveydestään. Oikeudenmukaisuuden kannalta erityisesti se, että monet kuntapalvelut ovat luonteeltaan sellaisia, että niiden kustannukset syntyvät heti, mutta vaikutukset vasta pitkän ajan kuluessa, on haastavaa. Koulutus on tästä hyvä esimerkki, opettajien palkkakustannukset syntyvät lyhyellä aikavälillä, mutta oppimisen vaikutukset syntyvät koululaisen elämän aikana pitkällä aikavälillä. Kunta organisaationa ja paikallistaloutena Kun kuntaa reaali- ja rahatalouskokonaisuuden ohella tarkastellaan erityisesti talouden näkökulmasta, kunnalla on kaksi erilaista, mutta toisiinsa kytkeytyvää merkitystä. Kunta on organisaatio, joka järjestää pääosin kuntalaisten maksamilla verovaroilla kuntalaisille palveluja. Kunnassa kuten muissakin organisaatioissa on oma päätöksenteko- ja johtamisjärjestelmä, joka vastaa palvelujen järjestämisestä. Organisaatiossa työskentelee henkilökuntaa ja toimintaa ohjataan vuosittaisilla budjeteilla. Organisaation toiminnasta raportoidaan vuosittain tilinpäätöksessä. Toisessa merkityksessä kuntaa tarkastellaan paikallistaloutena. Kunta on alue, jossa ihmiset elävät ja yritykset toimivat. Kuntaorganisaatio vaikuttaa tähän alueeseen. Se luo edellytyksiä ihmisille elää ja yrityksille toimia: se ohjaa maankäyttöä, se rakentaa infrastruktuuria ja harjoittaa elinkeinopolitiikkaa. Kunta voi myös itse osallistua jossain määrin alueensa elinkeinotoiminnan harjoittamiseen. Perusluonteeltaan kuntaorganisaation toiminta on ns. toimeksiantotaloutta. Tämä tarkoittaa sitä, että organisaatio on ikään kuin välikäsi, joka hoitaa kuntalaisilta saamaansa tehtävää heiltä saamallaan rahoituksella. Näitä rahavaroja ovat kuntalaisten maksamat maksut sekä verot. Myös valtionosuudet ovat pääosin kuntalaisten valtiolle maksamia verotuloja, ne vain kohdennetaan kunnille valtionosuusjärjestelmän kautta. Kuntalaiset kollektiivisesti rahoittavat pääosan palvelujensa tuottamisesta. Tämä on toiminnan perusperiaate, johon myös oikeudenmukaisuus hyötyjen ja haittojen tasapuolisena jakautumisena kytkeytyy. Paikallistalouden näkökulmasta oikeudenmukaisuutta voidaan arvioida kuntalaisen elämisen edellytysten näkökulmasta. Tällöin voidaan pohtia, miten nämä edellytykset eroavat sukupolvien välillä. Lisäksi paikallistaloudessa hyödyt ja haitat saattavat ajoittua eri aikaväleille. Hyvä esimerkki tästä on kunnan suunnittelema kulttuuri-investointi, vaikkapa Helsingin kaupungin

105 Oikeudenmukainen kuntatalous 101 Guggenheim-museohanke. Taloudellisessa mielessä kyse on investoinnista, joka aiheuttaa lyhyellä aikavälillä ensisijaisesti vain kustannuksia, mutta pitkällä aikavälillä tavoitellaan hyötyjä verotulojen ja muiden kaupunkiin kohdistuvien positiivisten talousvaikutusten kautta. Oikeudenmukaisuusajattelussa tämä hyötyjen ja haittojen eritahtisuus on ongelmallista. Usein myös ihmisten mielissä tulevaisuuden hyödyt ovat huomattavasti epävarmempia kuin esimerkiksi henkilöstön palkkaamisesta vanhainkotiin saatavat hyödyt. Ihmisen ajatus oikeudenmukaisuudesta onkin sidottu tiettyyn aikaan ja toisaalta siihen, miten vaikutuksia voidaan etukäteen arvioida. Kuntaorganisaatio ja paikallistalous ovat yhteydessä toisiinsa. Kuntaorganisaation toiminta vaikuttaa paikallistalouteen, mutta myös paikallistalouden muutokset näkyvät kuntaorganisaation voimavaroissa. Virkeä ja vilkas paikallistalous tuo kuntaan verotuloja hyvien palvelujen järjestämiseen. Hyvät palvelut vilkastuttavat ja vireyttävät paikallistaloutta. Kyse on molemmansuuntaisesta vaikutussuhteesta. Tämä näyttäytyi esimerkiksi Paras-uudistuksessa, jonka keskeisenä tavoitteena oli elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne (Laki kuntaja palvelurakenneuudistuksesta 169/2007). Elinvoimainen kuntarakenne edellyttää riittävän vahvaa kuntaorganisaatiota sekä paikallistaloutta. Kuntatalouden oikeudenmukaisuus kaksi näkökulmaa Kunnan huolehdittavaksi on aikojen saatossa tullut myös sellaisia tehtäviä, joita yhteiskunnassa voitaisiin järjestää muillakin tavoilla. Tällaisia ovat esimerkiksi terveys- ja koulutuspalvelut, joita pidetään kunnan palveluista ensisijaisina ja tärkeimpinä ja joista kunta huolehtii oikeudenmukaisuussyistä ja ulkoisvaikutusten vuoksi. Nämä oikeudenmukaisuussyyt liitetään usein tulonjakokysymyksiin (redistribuutio). Tavallaan julkinen valta puuttuu markkinoiden ja yleiseen sosiaaliseen toimintaan, ottaa osan näiden resursseista ja jakaa ne uudelleen, jotta tulonjaosta saataisiin oikeudenmukaisempi. Voidaankin sanoa, että kuntien tehtävä on pyrkiä vaikuttamaan kuntalaisten oikeudenmukaisuuden toteutumiseen. Kuntalaisten oikeudenmukaisuutta voidaan pohtia monista näkökulmista. Voidaan tarkastella, miten toteutuu kuntien tai alueiden välinen oikeudenmukaisuus. Kuntien välisen oikeudenmukaisuuden yhtenä lähtökohtana on se, että tietyllä alueella asuvat ihmiset rahoittavat heille järjestettävät palvelut. Tämä lähtökohta on kuitenkin jossain tilanteissa vain ihanne. Kuntien väestönkehitys ja väestörakenne vaikuttaa siihen, onko asukkaiden verotuloilla mahdollista rahoittaa heidän palvelunsa. Valtionosuusjärjestelmän avulla pyritään tasaamaan kuntien mahdollisuuksia palvelujen järjestämiseen. Tästä näkökulmasta keskustelu kuntarajojen piirtämisestä työssäkäyntialueiden mukaan näyttäytyy erilaisessa valossa. Työssäkäyntialuekuntia perustellaan erityisesti sillä, että olisi oikeudenmukaista, että kuntalainen maksaisi veronsa siihen kuntaan, jossa hän käy töissä, koska tämä kunta on saattanut elinkeinopolitiikallaan vaikuttaa työpaikan syntymiseen. Toisaalta voidaan kysyä, että käyttääkö pendelöivä kuntalainen työssäkäyntikuntansa vai kotikuntansa järjestämiä palveluja?

106 102 Sinervo, Meklin & Vakkuri Toisaalta voidaan tarkastella myös yksittäisen kuntalaisen oikeudenmukaisuutta elinkaarensa aikana, sillä kuntalaisen suhde kuntaan vaihtelee elinkaarensa aikana. Lapsena ja vanhuksena kuntalainen on palvelujen käyttäjän roolissa, kun taas veronmaksajana palvelujen käyttö voi olla vähäistäkin. On kuitenkin yleisesti hyväksyttyä, että on oikeudenmukaista, että työssäkäyvät rahoittavat lasten, nuorten ja vanhusten palveluja. Kunnat sijaitsevat erilaisissa toimintaympäristöissä. Nämä toimintaympäristöt vaikuttavat suoraan kunnan käytössä oleviin resursseihin ja palvelutarpeisiin. Toimintaympäristöt eivät ole stabiileja, vaan ne muuttuvat ajassa. Yksi merkittävin tekijä tähän muutokseen on muuttoliike. Ihmiset muuttavat elämäntilanteiden mukaan opiskelun, työn, puolison, perheen vuoksi. Tällä on suoravaikutus myös kuntien resursseihin. Muuttoliike muuttaa myös kuntien väestörakennetta, jolloin palvelutarpeet muuttuvat. Muuttoliikkeellä on vaikutuksia myös kuntalaisten oikeudenmukaisuuteen. Seuraavassa tarkastelemme ensin sukupolvien välistä oikeudenmukaisuutta ja jäljempänä kantaväestön ja muuttajien välistä oikeudenmukaisuutta. Sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus Sukupolvien välisellä oikeudenmukaisuudella tarkoitetaan sitä, että kullakin sukupolvella on samanlaiset elämisen edellytykset. Mikään sukupolvi ei saisi kuluttaa tulevien sukupolvien varallisuutta. Samanlaiset elämisen edellytykset eivät toisaalta edellytä, että edeltävien on kartutettava tulevien sukupolvien varallisuutta. Kunta toimeksiantotaloutena toimii sen perusperiaatteen mukaan, että tuloilla voidaan kattaa menot. Tällöin voidaan ajatella myös sukupolvien oikeudenmukaisuuden toteutuvan, koska kukin sukupolvi kattaa omilla tuloillaan omat menonsa. Tässä tulot ja menot ymmärretään laajasti: ne sisältävät kaikki kunnan käytössä olevat tulot ja toiminnasta syntyvät menot. Sukupolvien välisen oikeudenmukaisuuden turvaamisen lähtökohtana pidetäänkin, että jokainen sukupolvi kustantaa omat palvelunsa, eikä siirrä niitä tulevien sukupolvien maksettavaksi, eikä myöskään kuluta sitä perintöä, jonka edelliset sukupolvet ovat sille jättäneet. Sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus kuuluu olennaisena osana kuntatalouteen, sillä kunnat ovat periaatteessa olemassa ikuisesti jossain muodossa, vaikka kunta- tai palvelurakenteet muuttuisivat. Näin ollen jo 1950-luvulla esitetty ajatus on edelleen ajankohtainen: Julkisen yhdyskunnan taloustoiminnassa otetaan huomioon toimenpiteiden vaikutus tulevina aikoina ja tulevien sukupolvien taloudenpitoon (Kilpiö 1956, 17). Sukupolvien välistä oikeudenmukaisuutta kuvataan kultaisella säännöllä (the golden rule). Tällä viitataan juuri siihen, että hyödyt ja haitat jakautuisivat tasaisesti sukupolville. Taxpayers in each time period should finance all current expenditure and should make a contribution to the financing inherited productivity assets commensurate with benefits they receive from those assets (Robinson 1998, 31 32, viittaus Musgrave & Musgrave 1973). Sukupolvien välisen oikeudenmukaisuuden tarkastelemisessa on syytä huomioida myös sukupolven määritteleminen. Arkikielessä sukupolvella tarkoitetaan vanhempien ja lasten muodostamaa ketjua. Saman perheen sukupolvet syntyvät vuoden välein (Uusitalo 2007, 310).

107 Oikeudenmukainen kuntatalous 103 Yhteiskunnassa elää kuitenkin samaan aikaan ihmisiä eri sukupolvista, mikä vaikeutta sukupolven määrittelyä. Robinson (1998a, 33) ehdottaa sukupolveksi samana vuonna syntyneitä. Tämän määritelmän mukaan sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus edellyttää huomattavan pitkää aikajännettä. Lyhyemmällä aikajänteellä voitaisiin tarkastella ikäryhmien välistä oikeudenmukaisuutta, jolloin voidaan yhteen ikäryhmään sisällyttää useampien sukupolvien edustajia. Sukupolvien välistä oikeudenmukaisuutta voidaan tarkastella myös elinkaarinäkökulmasta. Ikäryhmien välillä tapahtuvat tulonsiirrot ovat periaatteessa siirtoja elinkaaren yhdestä vaiheesta toiseen. Tulonsiirtoja ei tarvitse nähdä eri ikäryhmien ristiriitana, sillä yleensä ihmiset kuuluvat elämänsä aikana niin veronmaksajiin kuin lapsiin ja vanhuksiin. (Uusitalo 2007, 311.) Kuntataloudessa sukupolvien välistä oikeudenmukaisuutta voidaan tarkastella ainakin kahdesta näkökulmasta. Ensiksi oikeudenmukaisuutta voidaan tutkia kunnan varallisuuden kannalta. Voidaan selvittää, miten kunnan varallisuus on kertynyt ja miten se on vuosien saatossa kasvanut tai vähentynyt. Näin ollen voidaan analysoida, toteutuuko oikeudenmukaisuus sukupolvien vai lähinnä ikäluokkien välillä. Mielenkiintoinen osa-alue varallisuusnäkökulmassa on se, mikä katsotaan toteutuneeksi oikeudenmukaisuudeksi. Riittääkö, että kullakin ikäluokalla on samat lähtökohdat, vai pitääkö edeltävien sukupolvien kasvattaa tulevien perintöä. Yleisesti hyväksyttynä miniminä voidaan oikeudenmukaisuuden kannalta pitää sitä, että lähtötilanne ei ainakaan ole huonompi kuin edeltävillä ikäluokilla. (Sinervo 2011, ) Oikeudenmukaisuuden toteutumista voidaan tarkastella myös palvelunäkökulmasta: millainen on ollut kunnan palvelutarjonta läpi ajan. Voidaan pohtia, edellyttääkö oikeudenmukaisuus palvelutarjonnan pysymistä samanlaisena kaikille ikäluokille. Tarkoittaako palvelutarjonnan lisääntyminen automaattisesti myös oikeudenmukaisuuden lisääntymistä? Onko oikeudenmukaista, että kaikille sukupolville tarjotaan samat palvelut vai onko palvelujen kehityttävä ja laajennuttava aikojen kuluessa? (Kärki 2006, 199.) Sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus on abstrakti käsite, jonka konkretisointi kuntatalouteen voi olla vaikeaa. Kunnan tasapainotaloutena tulisi kuitenkin pyrkiä myös tämän oikeudenmukaisuuden toteuttamiseen. Usein kuntien velkaantumista perustellaan myös sillä, että on oikeudenmukaista, että myös tulevat sukupolvet osallistuvat palvelujen rahoittamiseen. Tästä perustelusta tosin unohtuu se, että tällöin tuleville polville siirtyvät myös varat, joita kuntien taseiden mukaan on kolminkertainen määrä velkoihin verrattuna. Kuntien velkaantuminen kuvastaa juuri sitä, että rakennetaan valmista maailmaa tulevia kuntalaisia varten. Velkaantumisen osalta kuin muutenkin kuntien talouden tasapainon tulisi toteutua pitkällä aikavälillä. Vuosittaiset vaihtelut ovat luonnollisia ja kuuluvat asiaan. Muuttoliike ja oikeudenmukaisuus Muuttoliike on merkittävin yksittäinen tekijä kuntien erilaistumisessa. Kansallisesti muuttoliike liikuttaa ihmisiä kasvukeskuksiin ja pohjoisesta etelään (ks. esim. Kallio et al. 2001). Muuttoliike luo mielenkiintoisen tarkastelumahdollisuuden oikeudenmukaisuuden suhteen. Muuttoliikkeen vaikutusta voi olla se, että palvelujen käyttäjä ei osallistu niiden rahoittamiseen. Tästä on juuri kysymys, kun analysoidaan oikeudenmukaisuutta kantaväestön ja muuttajien välillä. Esimerkiksi muuttovoittokuntaan saattaa muuttaa uusia asukkaita, jotka hyötyvät kunnan palveluista, jotka

108 104 Sinervo, Meklin & Vakkuri kunnassa jo asuva kantaväestö on rahoittanut. Vastaavasti poismuuttajat saattavat jättää kustannukset kuntaan jäävän väestön huoleksi. Mahdollisimman stabiilin väestönkehityksen voisi ajatella olevan ratkaisu tämän kantaväestön ja muuttajien välisen oikeudenmukaisuuden toteuttamiseen. Käytännössä tämä ei kuitenkaan ole mahdollista, vaikka muuttovoittoa voitaisiinkin yrittää hillitä kaavoituspoliittisilla ratkaisuilla tai muuttotappiota elinkeinopoliittisilla toimenpiteillä. Oikeudenmukaisuutta voidaan yrittää toteuttaa valitsemalla sellainen palvelujen rahoittamisstrategia, joka jakaisi hyödyt ja haitat tasaisesti. Kuntataloudessa palveluja voidaan rahoittaa keräämällä tulorahoitusta etukäteen tai ottamalla lainaa, jolloin rahoitus tapahtuu jälkikäteen. Usein kunnat käyttävät näiden strategioiden yhdistelmää. Oikeudenmukaisuuden toteutumiseen vaikuttaa kunnan tilanne muuttoliikkeen suhteen. Tämä tarkoittaa sitä, että muuttovoittokunnassa palvelujen rahoittamisen tulisi tapahtua jälkikäteen lyhyellä aikavälillä. Tällöin ei rakennettaisi valmista palvelujärjestelmää, vaan myös uudet asukkaat osallistuisivat verotuloillaan palvelujen rahoittamiseen. Muuttotappiokunnassa tämä ei toimi. Jos muuttotappiokunnassa rahoitetaan palvelut jälkikäteen, ei velalle jää maksajia. Muuttotappiokunnassa pitäisikin rahoittaa palvelut sillä hetkellä, kun palvelut käytetään, ei jälkikäteen eikä etukäteen. Näin kohdistettaisiin haittojen jakautuminen palvelujen käyttäjille. Muuttoliike erilaistaa kuntia, mutta se vaikuttaa suoraan myös kunnan talouteen. Muuttajat tuovat ja vievät tuloja ja menoja. Muuttoliikkeen taloudellisia vaikutuksia ovat tutkineet muun muassa Kallio ja kumppanit (2001) ja Kallio (2006). Muuttajat tuovat verotuloja, mutta myös tarvitsevat palveluja. Siinä vaiheessa, kun kunnan palvelukapasiteetti täyttyy, muuttovoitto saattaa aiheuttaa velkaantumista. Vastaavasti muuttotappiokuntaan jää tarpeetonta palvelukapasiteettia, mikä aiheuttaa kustannuksia. Näitä vaikutuksia kunnan tuloihin ja menoihin voidaan analysoida kahden tekijän suhteen: palvelujen kysynnän muutos sekä palvelujen tarjonnan ja järjestämisedellytysten muutos. (Ks. lisää Kallio 2006, 238.) Voidaan myös ajatella, että muuttoliike saattaa vaikuttaa kaikkien kuntalaisten palvelutasoon. Esimerkiksi vähenevän väestön myötä kunta saattaa joutua karsimaan palveluja, mikä näkyy kuntaan jäävien palvelutarjonnassa. Tilanne voi tulla eteen myös kasvavan talouden kunnassa. Lopuksi Tässä artikkelissa olemme pohtineet sitä, mikä on oikeudenmukaista voimavarojen hallintaa kuntalaisen kannalta. Olemme tarkastelleet teemaa eri sukupolvien sekä muuttajien ja kantaväestön välisenä oikeudenmukaisuutena. Olemme myös pohtineet oikeudenmukaisuutta kuntien organisaatiotalouden ja paikallistalouden viitekehyksessä. Oikeudenmukainen kuntatalous on tässä artikkelissa ymmärretty ennen kaikkea kuntalaisen asemaa, hyötyjen ja haittojen jakautumista koskevina näkökulmina. Nämä sinällään filosofisiltakin vaikuttavat ajatukset voidaan kuitenkin kytkeä kunnan arkiseen jokapäiväiseen toimintaan. Kyse on resurssien käytöstä, niistä

109 Oikeudenmukainen kuntatalous 105 konkreettisista päätöksistä, joita tehdään resurssien allokoinnissa. Kunnan taloudellisena tavoitteena on tasapaino. Toteutuessaan tasapaino tarkoittaa myös oikeudenmukaisuudesta huolehtimista. Useat tulevaisuuden kuntakenttään vaikuttavat tekijät ovat luonteeltaan taloudellisia, voimavarojen hallintaan liittyviä valintoja. Tämän voi nähdä vaikkapa niin ajankohtaisesta kuntauudistuksesta kuin sen edeltäjästä, Paras-hankkeesta. Kuntien talousymmärryksen monipuolistamiselle on merkittävä tarve. Parhaimmillaan uusi monipuolisempi kuntatalouden ymmärrys koostuu yleisten talousperiaatteiden tuntemuksesta, näitä periaatteita konkretisoimaan tarkoitettujen informaatio- ja mittausjärjestelmien hallinnasta sekä siitä, että kummatkin edellä mainitut näkökulmat kyetään kiinnittämään kunnan poliittis-hallinnolliseen ja toiminnalliseen kontekstiin. Tämä ei ole talouden mahtia, sitä että kuntien ja kuntalaisten hyvinvointiin liittyviä kysymyksiä tarkastellaan vain talouden kysymyksinä. Mikäli näin on, juututaan itse asiassa samaan dikotomiaan, joka on haitannut tähänastistakin kuntien talouden ymmärrystä. Toisaalta kyse ei ole myöskään siitä osittain naiivista idealismista, jossa taloudellisen ajattelun periaatteet unohdetaan makrotalouden suotuisina aikoina ja otetaan käyttöön, kun ajaudutaan taloudelliseen taantumaan. Näin käyttöön otettavat ajattelumallit ovat usein yksipuolisia ja pohjautuvat suppeaan tulkintaan talouden periaatteista. Ehkä tämä on yksi syy siihen, miksi joissakin kunnissa talous ymmärretään edelleen vain kamreerien työksi. Niin tutkijoiden kuin päätöksentekijöidenkin on opittava tarkastelemaan kuntatalouden kysymyksiä samanaikaisesti oikeudenmukaisuus- ja inhimillisyyspohdiskelujen kanssa. Lähteet KALLIO, O. (2006). Kuntien välinen maassamuutto sekä sen kunnallistaloudelliset vaikutukset. Teoksessa Kuntarakenteita etsimässä, puheenvuoroja kunta- ja palvelurakenteiden uudistustarpeista ja -mahdollisuuksista. Juhlakirja kunnallistalouden professori Veli Karhun siirtyessä eläkkeelle vuonna Kunnallistutkimuksia. Tampere: Tampereen yliopistopaino Oy, KALLIO, O., MEKLIN, P., SIITONEN, P. & MARTIKAINEN, J.-P. (2001). Muuttoliike ja kuntatalous. Helsinki: Suomen kuntaliitto. KILPIÖ, A. (1956). Kunnan rahatoimitehtävät. Helsinki: Maalaiskuntien liiton kirjapaino. KÄRKI, L.-M. (2006). Oikeudenmukaisuus ja kuntien palvelutoiminta. Teoksessa Kuntarakenteita etsimässä, puheenvuoroja kunta- ja palvelurakenteiden uudistustarpeista ja -mahdollisuuksista. Juhlakirja kunnallistalouden professori Veli Karhun siirtyessä eläkkeelle vuonna Kunnallistutkimuksia. Tampere: Tampereen yliopistopaino Oy, Kuntalaki 365/1995. Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 169/2007. MEKLIN, P., RAJALA, T., SINERVO, L.-M. & VAKKURI, J. (2009). Kunta hyvinvointipalvelujen järjestäjänä rajallisten voimavarojen tehokkaan hallinnan ongelma. Teoksessa Karppi, I. & Sinervo, L.-M. (toim.) (2009). Governance. Uuden hallintatavan jäsentyminen. Tampere: Hallintotieteiden keskus, Tampereen yliopisto, MEKLIN, P. & VAKKURI, J. (2011). Kuntien itsehallinnon taloudellinen perusta. Teoksessa Haveri, A., Stenvall, J. & Majoinen, K. (toim.) (2011). Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. Helsinki: Kunnallistieteen yhdistys, Suomen kuntaliitto, RAWLS, J. (1988). Oikeudenmukaisuusteoria. Juva: WSOY. ROBBINS, L. (1945). An Essay on the Nature and Significance of Economic Science. 2nd Edition, revised and extended. London: MacMillan and co.

110 106 Sinervo, Meklin & Vakkuri ROBINSON, M. (1998). Accrual Accounting and the Efficiency of the Core Public Sector. Financial Accountability and Management, vol. 14, no. 1, SINERVO, L.-M. (2011). Kunnan talouden tasapaino monitulkintaisena ilmiönä. Acta Universitatis Tamperensis Tampere: Tampereen yliopisto. UUSITALO, H. (2007). Sukupolvien välinen oikeudenmukaisuus ja eläkepolitiikka. Teoksessa Saari, J. & Yeung, A.B. (toim.) (2007). Oikeudenmukaisuus hyvinvointivaltiossa. Helsinki: Gaudeamus,

111 Valtion talouden strateginen ohjaus ja hallinta Jan-Erik Johanson, Lasse Oulasvirta & Jarmo Vakkuri Suomen valtionhallinnon kokonaisuus Eduskunta kansanedustajineen saa mandaattinsa eli valtuutuksensa kansalaisten yleisen ja yhtäläisen äänioikeuden perusteella yleisillä, vapailla ja salaisilla vaaleilla. Maassamme kuten useimmissa muissa kansanvaltaisissa maissa vapaan mandaatin periaatteen mukaan valittua kansanedustajaa sitovat vain laki ja hänen omatuntonsa. Jonkinasteinen puoluekuri vallitsee, mutta oloissamme se ei kata moraalisen harkinnan alaan jätettyjä asioita eikä ole muutenkaan ehdoton. Järjestelmämme tehokkuustekijöihin kuuluu myös monipuoluejärjestelmämme vaatima keskenään ristiriitaisten intressien sovittelu. Suomen ydinvaltion hallintainstituutioita luonnehtivat seuraavat seikat: 1. Maamme perustuslain mukaan valtiovalta kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Se on maamme ylin valtionelin, kansanedustuslaitos eli parlamentti. Eduskunnalla on kolme päätehtävää: se on keskeisin lainsäätäjä, keskeisin valtiontaloudesta päättävä elin ja huomattavan valvontavallan käyttäjä. 2. Suomen hallituksesta käytetään rajatussa mielessä nimeä valtioneuvosto. Laajempi valtioneuvoston määrittely käsittää hallituksen lisäksi valtioneuvoston ministeriöt. Perustuslaissa säädetyn ohjaus- ja valvontaperiaatteen, parlamentarismin periaatteen, nojalla hallitus on eduskunnalle poliittisesti vastuunalainen ja sille tilivelvollinen. Hallitus on asemassaan pysyäkseen riippuvainen eduskunnan sille ilmaisemasta poliittisesta luottamuksesta. 3. Parlamentarismin ohella perustuslain kannalta vallanjakoisen maastamme tekee edelleen se, että suoralla, joskin ellei kukaan ehdokkaista saa ehdotonta enemmistöä 1. vaalikierroksella kaksivaiheisella kansanvaalilla kansa valitsee edustajakseen myös tasavallan presidentin. Presidentillä on edelleen tiettyjä tosiasiallisia valtaoikeuksia, joskaan ei enää läheskään samassa mitassa kuin vuodesta 1919 aina 1980-luvulle saakka. 4. Valtioneuvosto laajassa mielessä käsittää paitsi maan hallituksen, myös ministeriöt, joista kukin on ministerin johtama päällikkövirasto. Yksittäisillä ministereillä saattaa olla tehtäviä kahdessa tai useammassa ministeriössä. Keskeisimmät toimintapoliittiset ratkaisut toteutuvat siten, että hallitus tekee ne valtioneuvoston yleisistunnossa, minkä lisäksi kullakin ministerillä on valtaoikeuksia ministeriönsä johdossa. Tosiasiallista, huomattavaa valtaa on myös ministeriöiden virkamiehistöllä. 5. Ministeriöiden hallinnonaloissa sijaitsee valtakunnallisia, alueellisia tai paikallisia virastoja, laitoksia, liikelaitoksia ja muita yksiköitä. Aluekehitysviranomaisina toimivat nykyisin niin kansallisesti kuin EU-mielessä välilliseen kunnalliseen itsehallintoon perustuvat maakuntien liitot. Yksi maamme maakunnista, Ahvenanmaa, on maamme itsenäistymisestä alkaen ollut autonominen omaten seuraavat tunnusmerkit: oma edustuslaitos, omaa lainsäädäntöä, väestön erityisesti turvattu omistusoikeus maahan sekä omia valtiollista vastaavia tunnuksia.

112 108 Johanson, Oulasvirta & Vakkuri Eduskunnalla on ylin päätösvalta valtion taloudesta. Vuonna 2000 voimaan tulleessa Suomen perustuslaissa lasketaan muun ohella valtiontalouden perusta seuraavasti (Suomen perustuslaki /731, 2.1, 3.1 ja 81.1 :t, kursivoinnit lisätty): Valtiovalta Suomessa kuuluu kansalle, jota edustaa valtiopäiville kokoontunut eduskunta. Lainsäädäntövaltaa käyttää eduskunta, joka päättää myös valtiontaloudesta Valtion verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Eduskunta ei ole yksinomaan maan hallitukselta tulevan tiedon varassa, vaan eduskunta valmistelee päätöksiään valiokunnissa, joista kuhunkin kuuluu säädetty määrä kansanedustajia samoissa määräsuhteissa kuin puolueilla on kansanedustajia. Eduskunnalla on valiokuntiensa joukossa valtiovarainvaliokunta. Se käsittelee valmistavasti (1) eduskunnan täysistunnossa tehtäviä päätöksiä varten kysymykset valtiontalouden koon kehyksistä, (2) hallituksen talousarvioesitykset ja lisätalousarvioesitykset sekä (3) verolakiesitykset ja esitykset valtion lainanotosta, joka vaatii toteutuakseen eduskunnan valtuutuksen hallitukselle. Eduskunnan valtiontalouden valvontatehtäviä toteuttaa vuonna 2007 perustettu tarkastusvaliokunta apunaan olevine suppeine virkamiehistöineen. Tehtävinään valiokunta: 1. käsittelee eduskunnalle annettavat valtioneuvoston antaman valtion tilinpäätöskertomuksen, 2. käsittelee eduskunnan alaisen valtiontalouden tarkastusviraston, VTV:n, kertomuksen toiminnastaan, 3. käsittelee eduskunnan omien, siis eduskunnan omaa taloutta varten asetettujen, tilintarkastajien tilintarkastuskertomuksen, 4. valmistelee muut tehtäväpiiriinsä kuuluvat valtion taloudenhoidon valvontaa koskevat asiat. Tarkastusvaliokunnalla on oikeus omasta aloitteestaan ottaa käsiteltäväkseen toimialaansa kuuluva asia. Valiokunta voi esittää tuollaisestakin asiasta mietinnön eduskunnan täysistunnolle. Perustuslaissa säädetyn nojalla tuli voimaan säännös, joka siirsi VTV:n valtionvarainministeriön eli yhden tarkastuskohteensa hallinnonalalta eduskunnan yhteyteen. Perustuslain 90.1 :n mukaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkastamista varten eduskunnan yhteydessä on riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusvirasto toteuttaa tarkastustehtävänsä tekemällä tilintarkastusta, laillisuustarkastusta ja tuloksellisuustarkastusta sekä valtion finanssipolitiikan tarkastusta. Tuloksellisuustarkastus ja tilintarkastus tekevät yhteistyönä ohjausjärjestelmätarkastuksia. Tarkastus kohdistuu paitsi valtion omaan budjettitalouteen myös valtioenemmistöisiin valtionyhtiöihin, valtionapuja ja EU-varoja saaviin yhteisöihin. Riippumattomalla tarkastustyöllään virasto varmistaa, että valtion varoja käytetään eduskunnan päättämällä tavalla ja että finanssipolitiikkaa hoidetaan kestävällä tavalla. Valtiontalouden tarkastusvirasto valvoo myös vaali- ja puoluerahoitusta sekä vastaanottaa ja julkaisee puoluelaissa ja vaalirahoituslaissa säädettyjä asiakirjoja. Maamme valtiosääntöperinteen nojalla puolestaan toimeenpanotehtävät tulee periaatteessa järjestää valtioneuvoston vastuulle. Erityistä vaikeutettua eli perustuslainsäätämisjärjestystä käyttäen eduskunnalle on kuitenkin annettu myös toimeenpanon tehtäviä:

113 Valtion talouden strateginen ohjaus ja hallinta Eduskunnan takuulla ja vastuulla toimii keskeinen valtion sosiaalivakuutuslaitos Kansaneläkelaitos. 2. Eduskunnan takuulla ja hoidossa toimii Suomen Pankki, joka kuuluu nykyisin osana Euroopan Keskuspankin ohjauksessa toimivaan Euroopan Keskuspankkijärjestelmään. 3. Suomen Pankin yhteydessä toimii rahoitus ja vakuutusvalvontaviranomaisena Finanssivalvonta. 4. Eduskunnan valitsemat Suomen Pankin ylimmän hallintoelimen jäsenet pankkivaltuutetut toimivat myös innovaatiotoiminnan rahoitus- ja edistämisyksikön Sitra Oy:n hallintoneuvostona. 5. Eduskunta valitsee erityissäännösten nojalla valtionyhtiön Yleisradio Oy:n hallintoneuvoston jäsenet. Valtion puolesta toimeenpanevaa hallintavaltaa käyttää pääasiassa valtioneuvosto eduskunnalle poliittisesti vastuunalaisena maan hallitus apunaan ministereiden johtamat ministeriöt viranhaltijoineen. Hallinnan suuntaisina kehityspiirteinä on kiinnitettävä huomiota seuraaviin seikkoihin: 1. Jatkaen vuosikymmenistä perinnettä kukin hallitus hyväksyy tehtäviinsä ryhtyessään itselleen hallitusohjelman, jollaiset ovat paitsi pidempiä myös selvästi ohjelmallisempia kuin aikaisemmin. Hallitusohjelmien toteuttamista myös seurataan. Hallitusohjelma konkretisoituu muun muassa niissä hallituksen esityksissä eduskunnalle säädettäväksi lainsäädännöksi, jotka hallitus haluaa saattaa voimaan. 2. Hallitukset voivat hyväksyä hallitusohjelman ohella myös erityisaiheita koskevia poliittisia ohjelmia. Vuodesta 2003 alkaen hallituksella on ollut erityisaiheita koskevia politiikkaohjelmia, joiden toteutumista hallitus seuraa ja arvioi. 3. Hallitusohjelma, hallituksen politiikkaohjelmat ja muut hallituksen ohjelmalliset aikeet ilmenevät nykyisin laajahkossa hallituksen strategia-asiakirjassa, jonka hallitus vahvistaa aloittaen toimikautensa ja jota se tarkistaa vaalikauden edetessä. 4. Hallitus kuten myös eduskunta voi teettää näkökulmaltaan avoimia tulevaisuutta koskevia tarkasteluja. 5. Hallituksella olevaa hallintakapasiteettia on lisännyt se, että ministereiden avustajakunta on vähitellen kasvanut. Asiaan liittyy, että ministeriöissä toimii niiden ylimmän virkamiehen valtiosihteerin ohella poliittisia valtiosihteereitä, jotka vaihtuvat hallituksen mukana. Hallinnan kannalta on merkittävää, että valtioneuvostossa sovelletaan tiettyjä koordinointi- eli yhteensovittamismenettelyitä. Niihin kuuluu se vahva perinne, että hallitus tekee huomattavalta osin päätöksensä yleisistunnossaan, joskin myös ministereillä on valtuuksia ministeriöissään. Koordinoivaa hallintaa varten hallituksella on ministerivaliokuntia. Maamme perinteessä vahvaa koordinoivaa hallintaa edustavat valtioneuvoston finanssihallintoelimet eli ministerivaliokunnista talouspoliittinen ministerivaliokunta ja raha-asiainvaliokunta sekä ministeriöistä valtiovarainministeriö. Suomen valtion keskushallinnossa on kaikkiaan 12 ministeriötä, joihin luetaan myös pääministerin johtama valtioneuvoston kanslia. (Valtioneuvosto 2008.) Valtion taloushallinnon alue Suomen valtion johtovallan piirissä tai sen olennaisen vaikutuksen alaisena toimii laaja organisaatioiden kirjo. Nimitykset valtioyhteisö ja valtiokonserni ovat vailla lakisääteistä vahvistusta toisin kuin nimitys kuntakonserni (Meklin ym. 2009), mutta valtiovarainministeriö soveltaa eri

114 110 Johanson, Oulasvirta & Vakkuri yhteyksissä etenkin nimitystä valtioyhteisö. Ajatus laajasta yhteisökokonaisuudesta nostaa vahvasti esiin hallinnan teemat. Valtioyhteisön kokonaisuuteen voidaan lukea: 1. Valtion talousarviotalouden piiriin lukeutuvat valtakunnalliset, alueelliset ja paikallistasoiset yksiköt kuten ministeriöt, virastot ja laitokset osa- ja alayksikköineen. 2. Talousarviotalouden ulkopuolelle valtiontalouteen sijoittuu valtioneuvoston johtovallan piirin yksiköitä, jotka on järjestetty valtion budjetin ulkopuolisen rahaston muotoon. Niistä muutamat on varustettu omalla organisaatiolla. Budjetin ulkopuolisia rahastoja oli vuonna 2014 yksitoista: valtion eläkevastuisiin varautumiseksi Valtion eläkerahasto, asuntopoliittinen Valtion asuntorahasto, EU-maatalouspoliittiset Maatilatalouden kehittämisrahasto MAKERA ja Maatalouden interventiorahasto MIRA, valtion antamista takuista vastaamiseksi Valtion takuurahasto, rahalaitosten turvaksi Valtion vakuusrahasto, yleisradiotoiminnan Valtion televisio- ja radiorahasto sekä Valtion ydinjätehuoltorahasto, Huoltovarmuusrahasto, Palosuojelurahasto ja Öljysuojarahasto. 3. Valtion liikelaitokset on järjestetty noudattaen valtion liikelaitoslakia, jota täydentäen on annettu liikelaitoskohtaisia säännöksiä. Vuonna 2014 tuollaiset, valtiontalouteen edelleen kuuluvat laitokset olivat Metsähallitus ja huomattavaa osaa valtion kiinteistövarallisuudesta hallinnoiva Senaatti-kiinteistöt. Valtioyhteisön eli Suomen valtion harjoittaman hallinnan piiriin voidaan tarkastellun lisäksi sijoittaa ainakin seuraavaa: 1. Kansaneläkelaitos, 2. Suomen Pankki, 3. Oy Yleisradio Ab, 4. eräät muut osakeyhtiöt, joista on samaan tapaan kuin Yleisradiosta annettu osakeyhtiölain tai jotakin muuta yritysmuotoa koskevan lain säännöksiä täydentäviä säännöksiä sekä 5. valtion kokonaan tai suurimmalta tai suurelta osin omistamat osakeyhtiöt. Vaikeutetussa eli perustuslainsäätämisjärjestyksessä eduskunnan hallintaan asetettu sosiaalivakuutuslaitos Kansaneläkelaitos (KELA) toimii perustamisestaan 1930-luvulta lähtien eduskunnan takuulla ja hoidossa ylimpänä hallintoelimenään eduskunnan toimesta valitut valtuutetut. KELA:n päätehtäviä on kaksi, minkä lisäksi KELA toimii maksatustahona lukuisille muille sosiaalipoliittisille suorituksille: KELA hoitaa kansaneläkejärjestelmää sosiaalivakuutusjärjestelmänä kansalaisten vanhuuden tai työkyvyttömyyden varalta. Rahoitus toteutuu yhtäältä kansalaisten, toisaalta työnantajien suorittamin eläkemaksuin valtion toisinaan suorittaessa täydennysrahoitusta. Kansaneläke on luonteeltaan peruseläke. Useimmat eläkkeensaajat saavat KELA:n eläkkeen sijaan tai sen ohella muulla tavoin kuin KELA:n toimesta hallinnoituja työeläkkeitä, joita hoitavat yksityiset vakuutuseläkelaitokset ja Keva, joka huolehtii kunta-alan, valtion, evankelis-luterilaisen kirkon ja Kelan henkilöstön työeläkeasioista. KELA hoitaa 1960-luvun alkupuolella perustettua sairausvakuutusjärjestelmää, jonka nojalla kansalaisille suoritetaan vahvistetut osuudet vahvistetusta maksun ylärajasta muun muassa heidän käyttämistään yksityisistä lääkäripalveluista ja heidän lääkemääräysten nojalla hankkimistaan lääkkeistä. Jälkimmäisen järjestelmän pääasiallinen rahoituslähde koostuu veroja muistuttavista ja verojen yhteydessä perityistä sairausvakuutusmaksuista. Perustuslainsäätämisjärjestyksen nojalla toimii eduskunnan takuulla ja hoidossa Suomen Pankki johdossaan eduskunnan toimesta valitut valtuutetut. Pankkivaltuutetut toimivat myös innovaatio-alan organisaation Sitra Oy:n hallintoneuvostona. Koska Suomi on euroalueen jäsen,

115 Valtion talouden strateginen ohjaus ja hallinta 111 Suomen Pankki muodostaa osan Euroopan Keskuspankkijärjestelmästä (EKPJ), jonka toimeenpanotahona se osaltaan toimii. Euroopan Keskuspankin johdolla EKPJ: 1. määrittelee ja panee toimeen EU:n rahapolitiikan, 2. suorittaa kansainvälisiä valuuttaoperaatioita, 3. pitää hallussaan ja hallitsee siihen kuuluvien valtioiden ulkomaanvaluuttavarantoja sekä 4. edistää maksujärjestelmien sujuvaa toimintaa. Valtion harjoittaman hallinnan raja-alueille sijoittuu lukuisia yksiköitä. Niistä voidaan mainita seuraavat välilliseksi valtionhallinnoksi kutsutulle alueelle sijoittuvat muodostumat. 1. Erityisenä julkisoikeudellisena laitoksena toimii Eläketurvakeskus. Se tuottaa maan työeläkejärjestelmän yhteiset palvelut kuten rekisterit ja tietoliikenteen, antaa ohjeita yksityiselle sektorille sekä jakaa työeläkejärjestelmän kustannukset järjestelmää hoitavien yksityisten työeläkelaitosten kesken. 2. Yhtäältä valtion ja toisaalta sosiaali- ja terveysalan järjestöjen hallinnassa oleva Rahaautomaattiyhdistys on järjestysmuodoltaan julkisoikeudellinen yhdistys. Sillä on yksinoikeus rahaautomaattien ylläpitoon ja pelikasinotoimintaan Suomen alueella. 3. Oikeudellisen asemansa ja taloudellisen entiteettiluonteensa nojalla yliopistot erottuvat vuodesta 2010 organisaatiomuodoltaan julkisoikeudellisina yksiköinä. Niistä tuli omalla oikeushenkilöllisyydellään varustettuja omia talousyksiköitään erityistyyppisinä julkisoikeudellisina yhteisöinä. Niistä Aalto-yliopistosta ja Tampereen teknillisestä yliopistosta tuli säätiöitä. Yliopistot säilyvät opetusministeriön ohjauksessa saaden pääosan rahoituksestaan valtionapuina opetus- ja kulttuuriministeriöltä, mutta joutuvat aikaisempaa enemmän oman itsensä varaan rahoituksensa hankinnassa 4. Julkisia palvelutehtäviä julkisoikeudellisena yhdistyksenä hoitava Liikenneturva. 5. Määrättyjä julkisia hallintotehtäviä hoitavat sellaiset organisaatiot kuin riistanhoitopiirit, metsänhoitoyhdistykset ja kalastuskunnat. 6. Organisaatiomuodoltaan yksityiset autokatsastusyhtiöt hoitavat toimilupiensa turvin julkisen hallintotehtävän luonteisia autokatsastustehtäviä. 7. Valtion lainsäädännön nojalla alallaan sääntelyä harjoittavat järjestysmuodoltaan yksityiset yhteisöt kuten Keskuskauppakamari, alueelliset kauppakamarit ja Suomen Asianajajaliitto. Valtion taloushallinnon toimijat ja tehtävät Valtion finanssi- ja talousjohto voidaan paikantaa ydinvaltion ja valtion hallintakeskuksen osina seuraavasti: 1. valtiovarainministerit, joita maassa on ollut pitkään maan kussakin hallituksessa kaksi, 2. muut hallituksen talouspoliittisen ministerivaliokunnan ja raha-asiainvaliokunnan ministerijäsenet, eli kutakin lakisääteistä ministerivaliokuntaa johtava pääministeri ja muut valiokuntiin kuuluvat ministerit. Nuo muut jäsenet ovat valtiovarainministeri, valtiovarainministeriön toimialaan kuuluvia asioita käsittelemään määrätyt muut ministerit, enintään kolme muuta tehtävään määrättyä ministeriä sekä se ministeri, jonka toimialaan kulloinkin käsiteltävä asia kuuluu, 3. valtiovarainministeriön korkein virkamies valtiosihteeri sekä 4. valtiovarainministeriön budjettipäällikkö eli ministeriön budjettiosaston osastopäällikkö.

116 112 Johanson, Oulasvirta & Vakkuri Valtion taloutensa avulla harjoittaman politiikan nimitys on finanssipolitiikka eli valtiontalouspolitiikka, joka puolestaan voidaan jakaa valtion talousarvion perusteella ajettuun budjettipolitiikkaan, veropolitiikkaan ja muihin alalajeihin. Valtiontalouden hoidon päätarkoitukset voidaan jakaa kolmeen osaan (Musgrave & Musgrave 1980): 1. Allokaatiossa eli kohdentamisessa on kysymys voimavarojen rahan, henkilöstön jne. kohdentamisesta vaihtoehtoisiin käyttötarkoituksiin taloudellisessa mielessä paremmin kuin tapahtuisi ilman valtion puuttumista asiaan. Esimerkeiksi voidaan ottaa valtion menot koulutuksen ja kulttuurin hyväksi, teknologiseen kehittämistoimintaan tai tiettyjen tutkimus- ja opetushenkilöstöjen palkkauksiin. 2. Stabilisoinnissa eli vakauttamisessa on kysymys valtion toimista taloudellisen kehityksen ja sen suhdannevaihteluiden vaikutusten lieventämiseen. Tätä tarkoitusta edistää valtio budjetillaan ja mm. tulonsiirroilla (esimerkiksi työttömyysavustukset), suhdanteita tasaavilla investoinneilla ja muilla suhdannepoliittisilla menojen kohdentamisilla. 3. Distribuutiossa eli jakamisessa valtio jakaa uudelleen eli redistribuoi maksukykyä. Niin valtio tekee esimerkiksi tuloverotuksellaan, jossa suurempien tulojen saajat maksavat suurimman suhteellisen osuuden tuloistaan veroina. Uudelleenjakoa tapahtuu myös eläkejärjestelmissä, nykypolvilta tuleville, sekä rahoitettaessa palvelujärjestelmiä vero- tai maksuvaroin käyttäjistä useimpien maksaessa murto-osaa enempää saamansa palvelun kustannuksista. Ainoana pohjoismaisesta EU-jäsenvaltiosta Suomi on paitsi Euroopan Rahaliiton myös sen ytimen euroalueen täysjäsenenä rakenteellisesti sitoutunut inflaation torjuntaa korostavaan monetaristiseen talouspolitiikkaan. Inflaation torjunta eli rahanarvon vakauden ylläpito on Euroopan rahaliiton ja sen osana euroalueen päätavoite. Tiukka ja tarkka valtiontalouden menojen määrän kontrolli on yksi tuon tavoitteen johdannaisia. Kukin EU-jäsenvaltio sijoittuu myös EU:n ministerineuvoston johdolla harjoitetun talouspolitiikan koordinoinnin piiriin. Talouspolitiikan EU-koordinoinnin kriteerinä on se, ettei jäsenvaltion budjetin alijäämä saa muodostua suuremmaksi kuin 3 % maan bruttokansantuotteesta eli sen kansantalouden tuotannon kokonaisarvosta. Suomi on myös sitoutunut siihen, että keskipitkällä tähtäimellä (ns. fipo-laki, 869/2012) rakenteellinen alijäämä saa olla korkeintaan 0,5 % bruttokansantuotteesta. Suomen valtion toiminta- ja taloussuunnittelun ja talousarvion laadinnan käsittävä prosessi pyörähtää yhden kierroksen kalenterivuosittain. Prosessi alkaa kalenterivuoden alkupuolella neljävuotisilla menokehyksillä. Niillä ohjeistetaan ministeriöiden ja virastojen toiminta- ja taloussuunnitelmien valmistelua sekä talousarvioehdotuksen laadintaa. Kesällä prosessi on edennyt valtionvarainministeriöön, josta se jatkuu maan hallituksen budjettiriihenä tunnettuun käsittelyvaiheeseen. Syksyn alussa ehdotus käsitellään valtioneuvostossa, minkä jälkeen tasavallan presidentti antaa talousarvioesityksen eduskunnalle. Samassa yhteydessä eduskunta saa käsiteltäväkseen suurehkon nipun budjettilakeja eli hallituksen esityksiä niistä laeista, joiden perusteella valtion tarkoituksena on tulevana varainhoitovuonna kantaa tuloja ja suorittaa menoja. Budjetin eduskuntakäsittelyn ja eduskunnan tekemien muutosten jälkeen talousarvio tulee hyväksytyksi, tasavallan presidentin allekirjoituksella vahvistettuna julkaistavaksi ja toimeenpantavaksi.

117 Valtion talouden strateginen ohjaus ja hallinta 113 Suomen valtiontalouden hallinta on nykyisin jämäkkää siksi, että valtion talousarvion laadinnan edellä asetetaan tiukat ja pitävät budjettikehykset, joihin kukin ministeriö on sidottu talousarvioehdotuksiaan laatiessaan. Kehyksiä koskevat alla mainitut seikat (VM 2008): 1. Hallitus päättää vaalikauden alussa budjetin menojen katon koko vaalikaudeksi. 2. Määrärahajakoa hallinnonaloittain tarkistetaan vuosittain valtiontalouden kehyspäätöksellä. Valtioneuvoston päättämä valtiontalouden kehys on seuraavan vuoden talousarvioehdotuksen valmisteluohje hallinnonalalle. 3. Käytännössä kolme neljäsosaa valtion budjetin määrärahoista on nyttemmin sijoitettu koko vaalikauden ajaksi sitovaksi tarkoitettuun kehykseen. 4. Valtion lisätalousarvioesitykset mahdutetaan nekin budjettikehyksiin. Budjettikehysten ulkopuolelle sijoittuvat määrätyt menoerät. Niitä ovat suhdanteiden ja valtion päättämän rahoitusautomatiikan mukaan muuttuvat asumistuki- ja työttömyysturvamenot ja valtion siirtomenot Kansaneläkelaitokselle. Noita eriä koskevien perusteiden muutosten vaikutukset lasketaan kuitenkin mukaan sitovaan menokehykseen. Kehyksen menosääntöjen ulkopuolella jäävät myös valtionvelan korkomenot, finanssisijoitusmenot, valtion arvonlisäveromenot sekä menot, joissa valtio toimii teknisenä ulkopuoliselta (mm. EU:lta) saatavan rahoitusosuuden välittäjänä. Valtiontaloutta jämäköittävät myös monivuotiset toiminta- ja taloussuunnitelmat, jollaiset kunkin ministeriön on laadittava hallinnonalalleen. Suunnittelukautena on pääsääntöisesti neljä vuotta. Niiden avulla valtiovarainministeriö valmistelee kehyspäätöstä, jonka hallitus tekee vuosittain maalis-huhtikuun vaihteessa. Valtion laskentatoimen muut osa-alueet Edellä selostettu budjetti ja taloussuunnittelu muodostavat valtion laskentatoimen ytimen. Budjetoinnin seuranta kirjanpidon avulla on keskeinen osa julkisen talouden laskentatointa (accounting, redovisning). Laskentatoimi yleensä käsittää niin yrityksissä kuin julkisella sektorilla sekä lakisääteiset että vapaaehtoiset talouden informaatiojärjestelmät, joissa: 1. rekisteröidään taloutta ja muita seikkoja koskevia rahassa ilmaistuja ja muita määrä- ja arvolukuja kirjanpidolla, kustannuslaskennalla, investointilaskennalla tai muulla tavoin, 2. laaditaan laskelmia suunnittelua, vaihtoehtojen vertailua, tarkkailua, valvontaa ja muita tarkoituksia varten, 3. raportoidaan laskelmat hyväksikäyttöä varten sekä 4. käytetään laskelmia hyväksi johtamiseen, ulkoisten sidosryhmäsuhteiden hoitoon sekä julkisyhteisöissä esiintyviin erityistarkoituksiin kuten kansan perustuslaillisesta itseverotusoikeudesta aiheutuvaan valtiontalouden hoidon kansanvaltaiseen valvontaan. Valtiolla ja muissa julkisyhteisöissä laskentatoimi ja sen tehtävät poikkeavat kokonaisuutena huomattavasti yrityksissä sovelletusta. Myös yhteisiä piirteitä esiintyy, ja tietyt yleiset laskentatointa koskevat jaottelut ovat siksi sovellettavissa (Ijiri 1975). 1. Kaikkiin talousyksikköihin sovellettava nimitys sille laskentatoimelle, jossa laaditaan määräajoittain tilinpäätös tuloslaskelmineen, taseineen ja muine laskelmineen, on yleinen laskentatoimi (general accounting). Siihen kuuluvan tilinpäätöksen tekee myös valtio kultakin kalenterivuotta

118 114 Johanson, Oulasvirta & Vakkuri noudattavalta varainhoitovuodeltaan esittäen niin tuloslaskelman kuin taloudellista asemaansa koskevan taseen. Voidaan puhua myös rahoituksen laskentatoimesta (financial accounting). Tilinpäätöslaskelmat ja raportit kiinnostavat lainanantajia, yrityksissä omistajia, julkisyhteisöissä veronmaksajia ja Suomen valtion talouden kannalta sen velkaantuneisuutta talouspolitiikan koordinoinnissaan silmälläpitävää EU:ta sekä Suomen valtion tointen inflaatiovaikutuksia tarkkailevaa Euroopan Keskuspankkia. 2. Yleinen laskentatoimi kuuluu samalla ulkoiseksi kutsutun laskentatoimen alaan tarkoittaen sitä, että tiedonkäyttäjät ovat asianomaiseen taloudelliseen entiteettiin nähden ulkopuolisia. 3. Sisäinen laskentatoimi (internal accounting), johdon laskentatoimi eli operatiivinen laskentatoimi (managerial accounting, operational accounting) palvelee entiteetin eli talousyksikön johdon tiedontarpeita. Valtion ja julkisyhteisöjen kirjanpidon ja tilinpäätösesittämisen tavoitteet eroavat keskeisiltä osin yritysten vastaavista (Luder 1992;Falkman 1997; Luoma, Oulasvirta ja Näsi 2007; Christiaens & Rommel 2008; Oulasvirta 2014). Yritysten tilinpäätöksillä selvitetään niille oleellisia seikkoja kuten jakokelpoisen voiton, yrityksen arvopaperien kurssikehityksen, yritykseen sijoitetun pääoman tuottoa ja yrityksen vakavaraisuutta. Valtion yleisellä ja ulkoisella laskentatoimella selvitetään yritysten laskentatoimesta poiketen muun muassa se, onko maan hallitus noudattanut lakia ja pannut toimeen ne eduskunnan päätökset, jotka koskevat valtion budjettia ja muuten valtiontalouden hoitoa. Valtion yleisen ja ulkoisen laskentatoimen tehtäviin kuluu myös tuoda julki, missä määrin valtionhallinnon ammattijohto sekä miten eduskuntaan nähden maan hallitus ovat täyttäneet tilivelvollisuutensa (accountability). Se pohjautuu vastuunalaisuudelle toimeksiantajiin nähden kuten ministereiden poliittiselle vastuunalaisuudelle eduskunnalle ja ministereiden oikeudelliselle vastuunalaisuudelle, ministeriön ja sen virkamiesten vastuulle asianomaiselle ministerille ja maan koko hallitukselle sekä valtion viraston tai laitoksen johdon vastuulle nimittäneelle, ohjaavalle tai valvovalle viranomaiselle. Valtion yleinen ja ulkoinen laskentatoimi palvelee samoin parlamentaarista valtiontilintarkastusta, jota harjoittavat valtiontalouden tarkastusvirasto ja eduskunnan tarkastusvaliokunta, sekä sitä finanssivalvontaa, joka koskee Euroopan unionin varojen käyttöä Suomessa. Valtion taloushallinnon strategiat Strategisen johtamisen lisääminen julkishallinnossa voi olla yksi keino parantaa julkista johtamista vastakohtana kapea-alaiselle tehokkuuden tavoittelulle (Johanson 2008, 2009). Strategian keskeisiä kysymyksiä ovat, mitä päämääriä organisaatio tavoittelee ja millä keinoilla se aikoo näitä päämääriä tavoitella. Kansainvälinen keskustelu julkisen sektorin strategisesta johtamisesta (Nutt & Backoff 1992, Bryson 1995, Koteen 1997, Joyce 1999, Rabin ym. 2000, Johnson & Scholes 2001) on liittynyt pikemmin strategian toimeenpanon hahmottamiseen kuin strategian perusteiden erittelyyn. Yksityisen sektorin strategiakeskustelu ei ole tässä yhteydessä läheskään aina käyttökelpoista, koska siinä korostuvat julkisen sektorin kannalta vieraat ilmiöt, kuten markkinaosuuksien ja kasvun saavuttaminen kilpailun avulla. Silti julkisissa organisaatioissa sovelletaan yhä enemmän samanlaisia johtamistekniikoita kuin yksityisissä yrityk-

119 Valtion talouden strateginen ohjaus ja hallinta 115 sissä. Strategisen johtamisen soveltamista julkisella sektorilla helpottaa se, ettei strategisessa johtamisessa ole kyse lyhytaikaisista taloudellisista tuloksista, vaan toiminnan suunnasta, päämäärästä ja tavoitteista, jotka ovat julkisissa organisaatioissa vähintään yhtä tärkeitä ulottuvuuksia kuin yksityisissä yrityksissä. Strategisesti tärkeitä kysymyksiä ovat mihin suuntaan, kenen päämääriä ja mitä tavoitteita organisaatio päätyy ajamaan. Vastaus riippuu olennaisesti julkisen organisaation tehtävästä. Strategisen johtamisen perusmalli Strategisen johtamisen perusmalli kertoo päätöksenteon ketjun etenemisjärjestyksen (kuva 1). Olennaista strategisen johtamisen perusmallissa on se, että siinä ajatellaan päätöksenteon ketjun jakautuvan erillisiin, toisistaan irrallisiin vaiheisiin, joihin kuuluvat toimintatilanteen hahmotus, strategian muotoilu, toimeenpano sekä strategian arviointi ja valvonta. Onnistunut tulevaisuuden suunnittelu kuitenkin edellyttää, että ympäristön muutokset etenevät riittävän verkkaisesti. Lisäksi ympäristön on oltava riittävän monimutkainen, jotta suunnittelu olisi kannattavaa. Muotoiltujen tavoitteiden toimeenpanossa ei tarvita muutoksia, jos suunnittelu on ollut riittävän huolellista. Käytännössä toimeenpano on vain harvoin näin yksinkertaista (Mintzberg 1994). Julkisen sektorin kirjallisuudessa on lukuisia esimerkkejä toimenpanon haasteista, kuten niistä tiukoista ehdoista (Hogwood & Gunn 1984), joiden vallitessa ongelmaton toimeenpano on mahdollinen. Julkisella sektorilla toimeenpanoa mutkistaa myös poliittisten tavoitteiden epämääräisyys (Hjern & Porter 1981, Tiili 2004) ja suorittavan tason työntekijöiden kyky muuttaa annettuja tavoitteita (Lipsky 1971). Näin hyvin pitkälle tulevaisuuteen tähtäävä strateginen suunnittelu on vaikeaa ja johtaa käytännössä siihen, että toimintaympäristössä ja julkisen sektorin tehtävissä tapahtuvat muutokset edellyttävät muutoksia myös itse strategiaprosessissa. Toimintaohjelmat Toimintatilanteen hahmotus Ympäristö Yhteiskunnalliset tekijät Tehtävä ympäristö Toimiala Organisaatio Rakenne Komentoketju Kulttuuri Uskomukset, arvot, Odotukset Voimavarat Olemassaolon syy Tavoitteet Mitä Tavoitellaan missä ajassa? Strategian muotoilu Strategiat Suunnitelma toimintaajatuksen ja tavoitteiden toteutukseen Toimintaajatus Yleiset Suuntaviivat Päätöksentekoa varten Hankkeet Suunnitelman toteuttamisen vaatimat tehtävät Strategian toimeenpano Budjetit Hankkeiden Kustannukset Menettely tavat Työtehtävien etenemisjärjestys Arviointi ja valvonta Tulosten arviointi ja Korjausten tekeminen Tulos Takaisinkytkentä ja oppiminen Lähde: Wheelen & Hunger 2002 Kuva 1. Strategisen johtamisen perusmalli.

120 116 Johanson, Oulasvirta & Vakkuri Koko valtionhallinnon kannalta poliitikot ja keskeiset poliittiset instituutiot (eduskunta, hallitus, Tasavallan presidentti) ovat keskeisiä yhteiskunnan strategioiden muotoilijoita ja virkamiehet niiden käytännön toimeenpanijoita. Monien viime vuosikymmeninä tehtyjen uudistusten seurauksena julkisen sektorin tuloksiin on kiinnitetty entistä enemmän huomiota ja siitä on tullut osa virastojen oman toimintansa raportointia. Lisäksi valtionhallinnossa on valtion tehtäviin keskittyviä riippumattomia arviointi-elimiä, kuten valtiontalouden tarkastusvirasto. Ympäristön hahmottamiseen kuuluvat yleisiä tekijöitä, kuten väestörakenne, bruttokansantuote tai väestön koulutustaso, jotka voivat vaikuttaa julkisen sektorin asemaan ja julkisten organisaation toimintaan. Tehtäväympäristö liittyy valtion yksittäisten organisaatioiden tehtäviin. Tuloksellisuuden kannalta tärkeä eronteko liittyy välittömien suoritteiden ja pitkän ajan vaikutusten hahmottamiseen. Veronkanto on esimerkki julkisen organisaation toiminnasta, jossa on helppo havaita sekä suoritteet (kerätyt maksut) ja niiden vaikutukset (valtion voimavarojen käyttö). Tarkastustoiminta (esim. tilintarkastus) on esimerkki siitä, miten välittömiä suoritteita on vaikea hahmottaa, mutta niiden vaikutukset taloudenpidon yhdenmukaisuudessa ja järjestelmällisyydessä on selvästi havaittavissa. Menettelyorganisaatioissa, kuten vankeinhoidossa välitön palvelutapahtuma on selvästi havaittavissa, mutta sen vaikutus lainkuuliaisuuteen (vaikutus) on vaikea arviointitehtävä. Ulkoasiainedustustojen tehtäväympäristö on esimerkki tilanteesta, jossa sekä yksittäisten toimien että toiminnan pitkän tähtäimen vaikutukset ovat epämääräisiä ja vaikeasti arvotettavia. Tärkein toimialoja määrittävä rakenne valtiohallinnossa on jako ministeriöihin, jotka vastaavat varsin itsenäisesti oman hallinnonalansa ohjauksesta. Organisaatioiden tarkastelussa julkisen sektorin organisaatiorakenteet eivät ole yhdenmukaisia, mutta niissä on perinteisesti korostunut valta- ja vastuusuhteiden tarkka määrittely. Suomen julkinen hallinto on kansainvälisessä vertailussa erittäin toimintakykyinen. Esimerkiksi virkamieskulttuurin eettisyys on merkinnyt sitä, että suomalaisessa hallintokulttuurissa virkaaseman väärinkäyttö omien etujen ajamiseen on harvinaista ja kansalaisten luottamus hallinnon instituutioihin on korkea-asteista. Julkisen organisaation toiminta-ajatus määritellään lainsäädännössä. Siksi julkisen sektorin organisaatio ei voi ryhtyä tavoittelemaan muita kuin oman tehtävä-alueensa tavoitteita. Käytännössä oman toiminta-alueen sisällä on kuitenkin mahdollisuuksia tavoitteiden suuntaamiseen. Esimerkiksi Yhdysvalloissa vasta perustetun ympäristöviranomaisen tehtäväksi oli määritelty autojen pakokaasupäästöjen vähentäminen. Kun ympäristöviranomaisen vastavoimana oli vahva ja päästöjen rajoituksia vastustava henkilöautoteollisuus, ympäristöviranomainen ryhtyi ensin säätelemään hyötyajoneuvojen päästöjä, koska niiden valmistajat eivät olleet yhtä yhtenäisiä tai vahvoja kuin henkilöautojen valmistajat. Valtionhallinnon tärkein toiminta-ohjelmia määrittelevä dokumentti on hallitusohjelma ja siihen liittyvät täsmällisemmät toimeenpanoasiakirjat, joissa määritellään hallitusohjelmaa tarkemmin vaalikaudella toteutettavat hankkeet. Hallitusohjelma on hallituspuolueiden sopimus hallituskauden toiminnasta ja tehtävistä, mutta sen virallista asemaa vahvistaa se, että se käsitellään myös eduskunnassa. Ministeriöiden ja virastojen omien strategioiden määrittely on viime aikoina johtanut strategiaviidakon syntyyn, jossa monella eri hallinnon tasolla määritel-

121 Valtion talouden strateginen ohjaus ja hallinta 117 lään toisiinsa kytkeytymättömiä ja mahdollisesti keskenään ristiriitaisia tavoitteita. Tällä hetkellä on mahdotonta selvittää, millainen tavoitetila eri strategioiden linjauksista valtionhallinnossa kokonaisuudessaan muodostuu (Päätöksenteosta muutoksentekoon 2014) Siksi monet valtion keskushallinnossa käynnissä olevat uudistushankkeet (Kehu, Vatu, OHRA, VNHY2015, VIRSU) tähtäävät ylimpien valtio-elinten ja erityisesti valtioneuvoston roolin vahvistamiseen tavoitteiden muotoilussa ja niiden toteuttamisen ohjauksessa. Budjetointi ei ole strategian lähtökohta, vaan se sijoittuu strategiaketjussa sen viime vaiheisiin. Silti taloudellisten voimavarojen olemassaolo on tärkeää minkä tahansa strategian toteuttamiselle. Jos voimavaroja ei ole riittävästi käytössä, parhaimmatkin suunnitelmat jäävät toteutumatta. USA:n julkishallinnossa esiinnousseet ajatukset suunnittelu-, ohjelmointi-, ja budjetointijärjestelmistä (PPBS) saivat vastakaikua myös kotimaisessa keskustelussa ja luvuilla (Tiihonen & Tiihonen 1990). Suunnittelujärjestelmien tarkoituksena oli määritellä keskitetysti julkisen sektorin tehtävät vuosiksi eteenpäin (Lyden & Miller 1982). Käytännössä vuosittainen budjettiprosessi ohitti nopeasti kolmen, viiden tai kymmenen vuoden suunnittelusyklit. Näin sisällöllinen ennakoiva toiminnan ohjaus hävisi nopeasti vuotuiselle syötteiden määrittelylle. Jälkikäteen on helppo todeta pitkän tähtäimen suunnittelun ilmeisiä ongelmia. Poliitikot eivät välttämättä ole halukkaita sitoutumaan aiemmin vallassa olevien vastustajiensa tavoitteisiin, vaikka he voisivatkin sitoutua vuosiksi eteenpäin määrättyihin päämääriin. Lisäksi näennäisen vakaissa olosuhteissakin saattaa tapahtua odottamattomia muutoksia, joihin keskitetyt suunnittelujärjestelmät sopeutuvat huonosti. Yksittäisten menettelytapojen ja työn etenemisen kannalta henkilöstön koulutustaso ja kyvykkyydet ovat olennaisen tärkeitä. Julkisella sektorin yksityistä sektoria vahvempi ammattiryhmien asema vaikuttaa strategian toteuttamiseen. Julkisella sektorilla muodollinen koulutus ja tutkinnot ovat tärkeitä edellytyksiä virkauralle pääsylle ja sillä etenemiselle. Lisäksi osa julkisen sektorin ammattiryhmistä on saavuttanut profession aseman, jonka keskeisiin piirteisiin kuuluu vastuullisuus vain omalle ammattiryhmälle (Carter 1989). Siksi professionaalisessa organisaatiossa vallitsee jatkuva jännite professioryhmien vaaliman autonomian ja strategisten tavoitteiden välillä. Monet professionaaliset tehtävät ovat henkilökohtaista kanssakäymistä edellyttäviä asiakaspalvelutehtäviä, kuten lääkärin, tuomarin tai sosiaalityöntekijän, joihin suoraa valvontaa on vaikea soveltaa (Macdonald 1995). Lisäksi strategisen johtamisen haasteena on se, että professionaalisten tehtävien tehokkuutta on vaikea arvioida. Näin ollen vahvojen professioryhmien olemassaolo on omiaan heikentämään tavoitteiden asemaa organisaatiossa. Virastot strategisen johtamisen kohteina Julkisen sektorin laajentuminen uusille alueille sekä hallinnolliset uudistukset, jotka ovat luoneet eriytyneempiä organisaatiomuotoja julkisella sektorilla merkitsevät sitä, että julkishallinnosta on yhä vaikeampi puhua jakamattomana kokonaisuutena. Julkisten hallintojärjestelmien sijaan voi astetta alempi tarkastelun taso jäsentää hedelmällisesti julkisen sektorin toimintaa varsinkin, kun virastot ovat keskeinen valtion tehtävien käytännön toimeenpanija. Virastot ovat toimivia tarkastelun kohteita strategian organisaatiokeskeisessä tutkimuksessa. Terminä virasto viittaa toimeenpanoon pikemmin kuin vallan kolmijaon lakiasäätävään tai tuomioval-

122 118 Johanson, Oulasvirta & Vakkuri taa käyttävään ulottuvuuteen. Virastot ovat osa julkista sektoria ja ne on perustettu lain täytäntöönpanoa varten, mikä erottaa ne yksityisistä yrityksistä ja muista voittoa tavoittelemattomista yhteisöistä (Gortner ym. 1997, s. 3). Virastoihin liittyvät merkityslataukset vaihtelevat kansallisesti. Suomessa keskusvirastojen lakkauttaminen on liittynyt poliittisen ohjauksen vahvistamiseen. Ruotsissa virastojen rooli on ollut perinteisesti keskeinen politiikan toteuttamisessa sen eri sektoreilla ja Iso-Britanniassa virastojen määrän kasvu liittyi moniin tehokkuuteen tähtääviin ja yritystoiminnan malleja jäljitteleviin uudistuksiin. Euroopassa virastojen toimintaa yhdistäviä piirteitä ovat olleet suhteellinen autonomia, perusstrategioiden poliittinen ohjaus, omien tulonlähteiden ja valtion budjettirahoituksen yhdistelmä rahoituksessa, julkisesti omistetut varat sekä lainsäädännön määrittelemä julkinen tilivelvollisuus (OECD 2001). Huolimatta virastojen suhteellisesta autonomiasta hallinnolliset velvollisuudet kytkevät virastot poliittisen päätöksentekoon. Lakiin perustuva hallinto määrätään hoitamaan tiettyjä tehtäviä, eikä virasto voi ottaa hoitaakseen sellaisia tehtäviä, joihin lainsäädäntö ei anna valtuutusta (Harlow 2006). Hallinnolliset velvollisuudet tuottavat tilivelvollisuuden ylöspäin, tyypillisesti poliitikoille, mutta viraston tilivelvollisuus voi olla myös horisontaalista, jolloin se kohdistuu toisiin virastoihin tai muihin samalla hierarkian tasolla oleviin julkisiin organisaatioihin. Vastaavasti tilivelvollisuus voi syntyä myös suoraan kansalaisiin ja asiakkaisiin (Colin 2000). Lainsäädännön määräämien velvollisuuksien ohella virastoilla on joitakin muita yksityisestä organisaatiosta eroavia piirteitä. Virastot tuottavat julkista arvoa (Moore 1995), joka hyödyttää muitakin kuin maksavia asiakkaita (yksityinen arvo). Toisaalta julkiset virastot voivat tuottaa yksityistä arvoa, ilman että asiakas maksaisi saamastaan palvelusta. Lisäksi julkiset organisaatiot voivat yksityistä enemmän tukeutua toisten organisaatioiden tukeen (Alford 2001). On ajateltu, että päällekkäisyyksien poisto ja tehtävien keskittäminen yksittäisille virastoille aikaansaa haitallisia monopoleja, joiden tehokkuuden arvioinnille on vaikea löytää viitekohtaa. Silti saman alan virastojen perustaminen tehokkuuden saavuttamisen nimissä sisältää omat ongelmansa. Keskenään kilpailevat virastot voivat pyrkiä vähentämään kilpailua jäljittelemällä kilpailijaansa. Tällainen mimeettinen isomorfismi on joissain tapauksissa johtanut tehokkuutta heikentäviin muutoksiin (Krouse & Douglas 2006). Keskushallinnon virastorakenneselvityksessä (2014) todettiin virastokäsitteen epämääräisyys, koska virastoja voi määritellä usealla eri tavalla. Valtiontalouden tilinpidossa virastot voidaan luokitella kirjanpitoyksiköihin (70 kpl, per ) ja muihin tulosohjattuihin virastoihin (216 kpl). Ministeriöt ohjaavat alaistensa virastojen toimintaa ja suuntaavat niiden toimintaa tulossopimusten avulla. Virastojen ja ministeriöiden toimivallanjako perustuu poliittisen valmistelun ja toimeenpanon erottamiseen toisistaan. Ministeriöiden tehtävä-alueeseen kuuluu poliittisen päätöksenteon valmistelu ja virastojen tehtäviin näiden päätösten toimeenpano. Käytännössä ministeriöillä on myös toimeenpanoon liittyviä tehtäviä. Ministeriön ja sen alaisen hallinnon toimivallanjaon ja tehtävien selkeyttämiseksi aiemmasta tiliviraston määrittelystä luovuttiin. Kirjanpitoyksiköt vastaavat maksuliikkeestään ja kirjanpidostaan sekä laativat tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen. Ministeriöt ovat keskeisiä kirjanpitoyksiköitä, mutta myös osa virastoista on ministeriön ohella oma kirjanpitoyksikkönsä. Sen sijaan muut tulosohjatut

123 Valtion talouden strateginen ohjaus ja hallinta 119 virastot kuuluvat johonkin kirjanpitoyksikköön. Näin virasto voi muodollisesti olla oma kirjanpitoyksikkönsä tai sitten se on jonkin suuremman kirjanpitoyksikön osa. Keskushallinnon virastorakenneselvityksessä Suomen valtionhallinnon virastot jaoteltiin tehtävän mukaan viiteen eri ryhmään 1) hallintovirasto, jonka tehtävä on julkisen hallintotehtävän toteuttaminen ministeriön valvonnassa (esim. Tulli), 2) valvonta- ja lupaviranomaiset, jotka huolehtivat tietyn yhteiskunnan sektorin valvonta- ja lupien myöntämiseen liittyvistä tehtävistä (esim., Valvira, 3) Tiedon tuottamiseen ja analysointiin keskittyvät tutkimuslaitokset (esim. Tilastokeskus), 4) kehittämisvirastot (esim. TEKES) ja 5) palvelukeskukset (esim. talous- ja henkilöstötietoa tuottavat Palkeet), jotka tuottavat palveluita valtion muille viranomaisille. Valtion taloushallinnon strategia 2020 Seuraavassa tarkastellaan valtionhallinnon taloushallinnon vuoteen 2020 ulottuvaa strategiaa (Valtiovarainministeriö 2014). Siinä tulee kouriintuntuvalla tavalla esiin yksi valtion talousjohtamista kuvaava strategiaketju. Strategia kohdistuu valtion virastoihin ja siinä tulee esiin ministeriöiden erityisesti valtiovarainministeriön ohjausvastuu taloushallinnon järjestämisestä. Strategiadokumentissa ennakoituja tuloksia käsitellään hyötyinä ja ne on seuraavassa kuvauksessa sijoitettu hahmottamisen helpottamiseksi visioiden käsittelyn yhteyteen. Toimintatilanteen organisaatiokeskeistä erittelyä strategiassa ei ole esitetty, mikä liittyy siihen, että strategia ei liity yksittäiseen virastoon, vaan virastoihin kokonaisuudessaan. Oletetuista kustannuksista ja niihin liittyvästä budjetoinnista asiakirjassa ei ole mainintaa, johon myös valtiontalouden tarkastusviraston lausunto ( ) kiinnittää huomionsa. Strategian laadinnan tehtäväksi oli määritelty seuraavien osa-alueiden mukaiset tavoitteet vuodelle 2020: vaikuttavuus (tiedolla johtaminen) taloudellisuus ja tuottavuus (nykyisen Kieku-hankkeen asetetun tuottavuustavoitteen saavuttaminen, tietojärjestelmäkustannukset, benchmark -tavoitteet) palvelukyky (toimintamalli ja niitä ohjaavat tekijät) aikaansaannoskyky (esim. osaaminen) Toimintatilanteen hahmotus Valtion taloushallinnon keskeisiä toimijoita ovat ministeriöt ja virastot, valtion talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskus (Palkeet), valtionkonttori sekä valtiovarainministeriö. Valtion talousarviotalouden kirjanpitoyksiköt vastaavat maksuliikkeestään ja kirjanpidostaan sekä laativat tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen. Valtiokonttori kerää kirjanpitoyksiköiden kirjanpitotiedot ja hoitaa keskuskuskirjanpidon ja laatii ehdotuksen valtion tilinpäätökseksi sekä ohjaa kirjanpitoa ja maksuliikettä. Palkeiden tehtävänä on tuottaa talous- ja henkilöstöhallinnon asiantuntija- ja tukipalveluita. Valtion taloushallinto kuuluu valtionvarainministeriön tehtäviin. Se ohjaa eri toimijoista ja vastaa taloushallinnon strategiasta luvun alussa tehtyjen selvitysten perusteella arvioitiin, että talous- ja henkilöstöhallinnon tuottavuutta voidaan parantaa 40 prosentilla muuttamalla toimintatapoja ja siirtymällä

124 120 Johanson, Oulasvirta & Vakkuri talousasiakirjojen sähköiseen käsittelyyn sekä yhteisiin tietojärjestelmiin. Kieku-ohjelmassa hallinnonalat ryhtyivät perustamaan talous- ja henkilöstöhallinnon tehtäviä varten virastomuotoisia tai tiliviraston sisäisiä palvelukeskuksia. Ministeriöt ohjasivat alaisiaan virastoja siirtymään ensin palvelukeskuksen ja myöhemmin 2010 alusta käynnistyneen talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksen (Palkeet) asiakkaiksi. Yhteisen tietojärjestelmän (Kieku) koekäyttö käynnistyi vuonna Nykytilanteen vahvuuksina pidetään sähköistä aineistonkäsittelyä ja yhteisiä tietojärjestelmiä, mutta tuottavuuden tähänastinen kehitys on ollut hitaampaa kuin alun perin tavoiteltiin. Ministeriörajat ja virastorajat ylittävän yhteistoiminnan ennakoidaan lisääntyvän ja siksi myös taloushallinnossa vaaditaan muutoksia. Tavoitteena on asettaa kaikille virastoille yhteisiä tunnuslukuja osana tulossopimusprosessia. Taloushallinnon järjestelmien pitäisi mahdollistaa niiden seuranta. Taloushallinnossa ennakoidaan sähköisten järjestelmien yleistymistä ja automatisoinnin lisääntynyttä käyttöä raportoinnissa. Euroopan Unionin ohjauksella on myös vaikutusta taloushallinnon toimintatapoihin, joista tärkein on tavoite saada aikaan eurooppalainen julkissektorin tilinpäätösstandardi (European public sector accounting standards, EPSAS). Taloushallinnon keskeisiksi kehittämiskohteiksi tunnistettiin muiden muassa toimintatapojen keventäminen, toimintaa tukevan lainsäädännön aikaansaaminen ja vastuunjaon selkeyttäminen. Keventämiseen on mahdollisuuksia, koska liian vähäinen automatisaatio, mutkikas rekisteröinti, epäselvä työnjako ja liian korkeat laatuvaatimukset ovat heikentäneet taloushallinnon tehokkuutta. Nykysäädöksiin perustuva tilinpäätösten sisältö on raskas ja vastuunjaon ongelmana on ollut se, ettei aina tiedetä, kuka taloushallinnon kehittämisestä vastaa. Hyväksi havaittujen käytäntöjen best practice omaksuminen ja levittäminen on yksi keino parantaa ja yhtenäistää taloushallinnon toimintatapoja, mutta sitä vaikeuttaa yksiköiden erilaiset taloushallinnon toimintatavat ja se, että taloushallinnon käytännöt ovat palvelukeskuksen perustamisesta huolimatta vielä liian hajanaisia. Strategian muotoilu Valtion taloushallinnon strategiassa tähdätään siihen, että vuonna 2020 taloushallinnossa: 1) tarjotaan johtamista ja päätöksentekoa tukevaa taloustietoa, Hyödyt: Taloustietoa voidaan hyödyntää laajasti suunnittelussa. Yhtenäisesti tuotettu taloustieto tukee hallitusohjelman valmistelua ja seurantaa. Kirjanpitoyksiköt voivat hyödyntää taloustietoa omien ydinprosessiensa suunnittelussa. Valtion tilinpäätös ja tilinpäätöskertomus saadaan tehtyä nopeammin. 2) on selkeät työnjaot palveluntuotannossa, Hyödyt: Taloushallinnon palveluiden taloudellisuutta, tuottavuutta ja laatua nostetaan. Toimintatavat yhtenäistetään kauttaaltaan koko virastokentässä, mikä tehostaa toimintaa. 3) yhteisiä toimintatapoja käytetään laajasti ja palkeiden osuutta kasvatetaan siirtämällä työtä palkeisiin, Hyödyt: Valtion taloushallinnossa toimitaan yhteisten toimintatapojen ja yhteisten palvelusopimusten mukaisesti. Nykyinen raskas sopimusmenettely Palkeiden kanssa keventyy. Päällekkäinen työ vähentyy ja tehtävänjako selkeytyy. 4) taloushallinnon järjestelmät tukevat tiedolla johtamista, se on keskitetty ja kaikki käyttävät niitä,

125 Valtion talouden strateginen ohjaus ja hallinta 121 Hyödyt: Tietojärjestelmien yhtenäistäminen ja helppokäyttöisyys varmistavat tehokkuuden. Roolien ja vastuiden selkiyttäminen vähentää kehittämistyötä hallinnon eri tasoilla ja vähentää kehittämisen kustannuksia. 5) Koko henkilöstön osaaminen tukee valittua toimintamallia ja on oikeassa paikassa. Hyödyt: Toimintatavat ja järjestelmät otetaan aidosti käyttöön ja ne soveltuvat käyttäjien tarpeisiin. Laajamittainen käyttöönotto tuottaa kustannustehokkuutta. Taloushallinnon tulevaisuuden suuntaamisella on yhteys myös henkilöstöhallinnon kehittämiseen. Osaamisen varmistaminen, toimintatapojen yhtenäistäminen ja toimivien tietojärjestelmien yleistyvä käyttö liittyvät kaikki henkilöstön rooliin. Strategian toimeenpano Taloushallinnon strategiassa kullekin vision osalle on määrittely keinoja, joilla visiossa asetetut päämäärät ja niistä saatavat hyödyt voivat toteutua. Päätöksenteon tueksi tarvittavaa tietoa pyritään tuottamaan mahdollisimman automaattisesti Kieku järjestelmän avulla. Valtiokonttori selvittää kustannuslaskennan tarpeet vuoden 2014 aikana. Tietojärjestelmää käytetään koko talousarviotalouden yhteisissä tietotarpeissa (mm. toimitilat, IT, hankinnat ja sisäinen palveluntuotanto). Strategiakauden alussa arvioidaan saavutetaanko virastojen taloushallinnon henkilöstömäärässä asetetut tavoitteet. Jos tavoitteita ei saavuteta, ryhdytään muihin toimiin niiden saavuttamiseksi. Esimerkkinä yksittäisistä hankkeista talousarviosäädösten muutoshankkeessa Valtiovarainministeriö käy läpi Valtiokonttorin kokoamat talousarviosäädösten muutosehdotukset ja valtion tuloksellisuus ja tuottavuusohjelman (Vatu) ydintoimintoanalyysin ehdotukset ja kehittää niiden perusteella lainsäädäntöä. Selkeään työnjakoon tähtää se, että Palvelukeskus vastaa jatkossa tietojärjestelmien kehittämisestä ja ylläpidosta. Järjestelmien kehittämisessä tehdään yhteistyötä Valtiokonttorin, valtion yhteisten perustietotekniikka- ja tietojärjestelmäpalvelujen palvelukeskuksen (Valtori), Valtiovarainministeriön ja palvelun teknisen tuottajan kanssa. Strategiakauden alussa arvioidaan toiminnan laajentamistarve valtion sisäisiä palveluita tuottaviin in-house yhtiöihin ja valtion liikelaitoksiin. Valtiokonttori laatii toimintamallin siitä, miten taloushallinnon toimijoilta kerätään kehittämisehdotuksia. Eri yhteistyöryhmien tehtävien läpikäynti ja kuvaaminen on esimerkki työnjakoon liittyvästä hankkeesta, jonka tarkoituksena on tuottaa kartta yhteistyöryhmistä, niiden tehtävistä ja keskinäisistä kytköksistä. Yhteisten prosessien hyödyntämiseksi palvelukeskuksen ja virastojen välistä palvelusopimusta yksinkertaistetaan. Palvelukeskus tarjoaa entistä laajempia palveluita sen käyttöasteen nostamiseksi. Valtiokonttori vastaa siitä, että kehittämisen yhteydessä esiin tulevat parhaat käytännöt levitetään virastojen keskuuteen. Valtiokonttori ja Palkeet vastaavat tuen tarjonnasta virastoille, jotta yhteiset toimintatavat saadaan käyttöön. Menojen käsittelyn yksinkertaistamiseksi taloushallinnon ja hankintatoimen tietojärjestelmien välistä yhteensopivuutta lisätään. Hyväksi havaittujen käytäntöjen kehittäminen ja käyttöönotto on tämän linjauksen yksi hankekokonaisuus, jossa valtiokonttori ja Palkeet huolehtivat käytäntöjen kehittämisestä ja käyttöönotosta yhdessä muiden virastojen kanssa. Tiedon johtamisen tukena toimivat, keskitetyt ja kaikkien käyttämät tietojärjestelmät toteutuvat muun muassa valtion taloushallinnon kokonaisuuden hahmottamisen avulla, jossa kuva-

126 122 Johanson, Oulasvirta & Vakkuri taan keskeiset toimintatavat kokonaisuutena sekä esitetään talous- ja henkilöstöhallinnon yhtymäkohdat. Kokonaisuuden hahmottaminen ohjaa yksittäisten hankkeiden suunnittelua. Käyttäjäryhmät osallistuvat suunnitteluun, tietoturvasta huolehditaan ja strategiakaudella varaudutaan EPSAS standardista aiheutuviin muutoksiin. Yksittäisistä hankkeita taloushallinnon kokonaisarkkitehtuurin laadinta tähtää taloushallinnon prosessien ja tietojärjestelmäkokonaisuuden kuvaukseen. Taloushallinnon osaamista pyritään parantamaan lisäämällä oppilaitosten kurssitarjontaa. Taloushallinnon henkilöstölle määritellään koulutuspolkuja taloushallinnon eri tehtäviin. Hausin koulutustarjonta päivitetään ja uusia tuotteita rakennetaan yhteistyössä valtiokonttorin, Palkeiden, virastojen ja Hausin kesken. Mahdollinen EPSAS tilinpäätösstandardien käyttöönotto otetaan huomioon koulutustarjonnassa. Osaamisen hankkeisiin kuuluu keskustelualoite tai ehdotus oppilaitoksille valtion taloushallintoon liittyvän koulutuksen lisäämisestä. Valtion taloushallinnon strategiahankkeessa visioiden linjauksille on määritelty kehittämisen mittareita, kuten ennakoitu tuottavuuden 40 % nousu, palkeiden käyttöasteen nousu, asiakastyytyväisyys ja koulutuspäivien määrä. Arviointi Valtion taloushallinnon strategia on toistaiseksi suunnitelma, joten sen toteutumista ei vielä pystytä arvioimaan, mutta sen tavoitteita on jo arvioitu. Lausunnossaan Valtiontalouden tarkastusvirasto ilmoittaa strategian olevan selkeä ja siinä esitetään jatkotyön kannalta välttämättömiä tavoitteita ja hyötyjä, mutta strategian kustannusten arviointi jää vähäiseksi. Taloutta tarkastellaan strategiassa teknisenä kysymyksenä eikä osana koko valtion talouden hoitoa. Tämän lähtökohdan ongelma on siinä, että valtion budjetoinnin epäyhtenäisyys tuottaa monet taloushallintoa rasittavista haasteista. Budjetissa ministeriöille, virastoille ja laitoksille asetetaan paljon tavoitteita ja mittareita, mutta niiden seurannan mahdollistavia laskentajärjestelmiä ei ole suunniteltu. Valtiontalouden tarkastusvirasto pitää hyvänä taloustietojen automaattista ja entistä yhdenmukaisempaa tuotantoa. Taloustiedon hyödynnettävyydessä pitäisi kiinnittää strategiaraporttia enemmän huomiota siihen, että päätöksentekijöillä olisi hyvä tietoperusta talousjohtamista ja finanssipolitiikan valmistelua varten. Tarkastusvirasto pitää strategian puutteena sitä, että siinä keskitytään toimintamenoihin liittyvään rahaprosessiin, mutta jätetään käsittelemättä siirtomenoihin liittyvät toimintatavat, vaikka 2/3 valtion menoista ovat siirtomenoja. Siksi siirtomenoihin liittyvien toimintatapojen yhtenäistämisen suunnittelu olisi myös tärkeää.

127 Valtion talouden strateginen ohjaus ja hallinta 123 Case: Valtion omistajapolitiikka ja -ohjaus Valtion yritysvarallisuus on merkittävä osa kansallisvarallisuutta. Suomen valtiolla on omistuksia sekä markkinaehtoisesti toimivissa yhtiöissä että yhteiskunnallista erityistehtävää hoitavissa yhtiöissä. Valtion omistajaohjauksella tarkoitetaan valtion toimenpiteitä, joilla se osakkeenomistajana myötävaikuttaa yhtiöiden hallintoon ja toimintaperiaatteisiin. Omistajaohjausosasto toteuttaa markkinaehtoisesti toimivien yhtiöiden omistajaohjausta harjoittaa pääsääntöisesti valtioneuvoston kanslian, kun taas erityistehtäväyhtiöiden omistajaohjauksesta vastaavat eri hallinnonalojen substanssiministeriöt. Eduskunnalle perustuslain nojalla kuuluva parlamentaarinen finanssivalta pitää sisällään myös vallan valvoa valtion yhtiöomistuksiin kohdistuvaa omistajaohjausta. Maassamme myös eduskunnalle on säännöksin annettua tiettyä valtionenemmistöisiä osakeyhtiöitä koskevaa hallintavaltaa. Tuon vallan käyttöä koskee seuraava (ValtionyhtiöL 1368/ ): 1 Valtionyhtiöitä koskeva toiminta, jota vuonna 2007 annetun ValtionyhtiöL:n 2.2 :n mukaan kutsutaan omistajaohjaukseksi, tarkoittaa valtion äänioikeuden käyttämistä yhtiökokouksissa sekä muita toimenpiteitä, joilla valtio osakkeenomistajana vaikuttaa yhtiöiden hallintoon ja toimintaperiaatteisiin. 2 Vuodesta 2007 valtioneuvoston kanslian yhteydessä toimii erityinen valtion omistajaohjausosasto (VNK/OOO 2008). 3 Valtionyhtiölain 3 :ssä säädetään, että vaaditaan eduskunnan suostumus valtion luopumiselle omistuksesta valtionyhtiössä tai valtion omistuksen vähentämiseksi. Valtioneuvosto on saanut oikeuden harkintansa mukaan kokonaankin luopua valtion omistuksesta joidenkin osakeyhtiöiden osakekannasta. Sen sijaan eräissä yhtiöissä valtioneuvosto voi luopua omistuksesta vain tiettyyn osakekannasta määriteltyyn prosentuaaliseen alarajaan. Valtioenemmistöisellä yhtiöllä tarkoitetaan yhtiötä, jossa valtio-omistajalla on enemmistö äänivallasta (valtion omistus vähintään 50,1 %). Valtion osakkuusyhtiöitä ovat ne yhtiöt, joissa valtion omistusosuus yhtiön osakekannasta ja omistuksen tuottama äänivalta ovat vähemmän kuin 50,1 prosenttia. Yhtiöt voidaan ryhmitellä myös sen perusteella, mikä on valtion intressi yhtiön omistajana. Tämä omistuksen luonne ratkaisee mm. sen, minkä ministeriön vastuulla ao. yhtiön omistajaohjaus on sekä vaikuttaa siihen, minkä suuruinen omistusosuus valtion pitää säilyttää yhtiössä. Huomattavaan joukkoon valtio-omisteisia osakeyhtiöitä sovelletaan yksinomaan osakeyhtiölain tai jotakin muuta yritysmuotoa koskevan lain säännöksiä. Noissa tapauksissa valtion suhde yhtiöönsä on vastaava kuin yksityisen omistajan. Kuitenkin valtio, maan hallitus, hallituspuolueet sekä eduskunta voivat myös näiden yhtiöiden suhteen asettaa omistajapoliittisia tavoitteita. Kaikki valtionyhtiöt ovat lakisääteisesti valtiontalouden tarkastusviraston tarkastustoiminnan piirissä. Osa yhtiöistä on sellaisia, joissa valtiolla on vahvan sijoittajaintressin lisäksi strategisia intressejä, joiden vuoksi valtion haluaa pysyä pitkäjänteisenä omistajana tai turvata muulla tavoin strategiset intressinsä. Tällainen yhtiö on esimerkiksi Finnair ja Neste. Erityistehtäväyhtiöissä valtiolla on omistajana erityinen elinkeino-, yhteiskunta- tai muu poliittinen tehtävä taikka jokin muu erityisrooli. Tällaisia yhtiöitä ovat mm. Yleisradio, Veikkaus ja Alko. Eri ministeriöt taas vastaavat oman hallinnonalansa erityistehtäväyhtiöiden, kuten Veikkauksen ja Yleisradion, omistajaohjauksesta. Valtioneuvoston kansliaan on keskitetty markkinaehtoisesti toimivien yhtiöiden omistajaohjaus. Mukana on valtioenemmistöisiä yhtiöitä sekä valtion osakkuusyhtiöitä. Valtio-omisteisten pörssissä listattujen osakkuusyhtiöiden omistuksen hallinnointia varten on perustettu kokonaan valtion omistama holding yhtiö (Solidium Oy). Solidiumin osake-omistuksen taloudellinen merkitys on huomattava. Solidiumin tekee erillisen vuosikertomuksen valtion omistuksen arvon ja tuottojen kehityksestä.

128 124 Johanson, Oulasvirta & Vakkuri Eduskunnalla on useita keinoja vaikuttaa valtion omistajaohjaukseen ja valvoa sitä. Näitä keinoja ovat muun muassa omistajaohjausta koskevien lakien säätäminen, omistajaohjauksessa vastaavan valtion omistajaohjausyksikön kirjallisen raportoinnin käsittely eduskunnassa ja omistajaohjaukseen osallistuvien tahojen sekä muiden asiantuntijoiden suullinen kuuleminen valiokunnassa. Eduskunnan valtaa omistajaohjauksen valvonnassa ilmentää myös omistajaohjausvaltaa käyttävän ministerin yleinen parlamentaarinen vastuunalaisuus eduskunnalle. Eduskunnan valvontarooli toteutuu myös tiettyjen toimijoiden hallintoelinten nimittämisvallan kautta: eduskunta nimittää Yleisradio Oy:n hallintoneuvoston, Suomen Pankin pankkivaltuuston ja Kansaneläkelaitoksen valtuutetut. Eduskunta saa tietoa omistamistaan yhtiöistä myös hallintoneuvostojen kansanedustajien kautta. Valtion yhteiskunnallista erityistehtävää hoitavissa yhtiöissä ja markkinaehtoisissa yhtiöissä, joissa valtiolla on strateginen intressi, hallintoneuvostojen olemassaoloa on pidetty perusteltuna. Eduskunnan tarkastusvaliokunnan tulee perustuslain mukaan saattaa eduskunnan tietoon merkittävät valvontahavaintonsa. Eduskunnan tarkastusvaliokunnalla on valvontatoiminnassaan hyvin laaja tiedonsaantioikeus. Valiokunnalla on oikeus saada valvontaansa varten tietoa myös salassa pidettävistä asiakirjoista. Tarkastusvaliokunta voi käynnistää omistajaohjausta koskevia selvityksiä ja tutkimuksia oma-aloitteisesti, sillä valiokunnalla on vireillepano-oikeus valtion taloudenhoitoa koskevissa asioissa. Taulukko 1. Keskeisimmät valtionyhtiöt, 2013 (VNK:n omistajaohjauksen verkkosivut). Eduskunnan ollessa ylin päätöksentekijä myös valtion omistajapolitiikassa on tärkeätä että tilivelvolliset agenttitahot eli omistajaohjauksen toimeenpanijat, raportoivat relevantilla tavalla Eduskunnalle ohjauksen toimeenpanosta. Eduskunnalle vuosittain annettavassa hallituksen vuosikertomuksessa sisällytetään selostus siitä, miten omistajaohjaus on pantu toimeen VNK:n omistusohjausyksikön toimesta ja vastuuministeriöiden toimesta. Viime vuosina on alettu edellyttämään, että hallitus ja sen ministeriöt kertovat, miten ne ovat omistajaohjauksessaan edistäneet yhteiskuntavastuuseen liittyviä periaatteita ja tavoitteita. Yhteiskuntavastuun raportointivaatimuksia ja toiveita on alettu kohdistamaan sekä markkinaehtoisiin että erityistehtäväyhtiöihin. (Kankaanpää, Oulasvirta ja Wacker 2011.)

129 Valtion talouden strateginen ohjaus ja hallinta 125 Lähteet ALFORD, J. (2001). The implications of publicness for strategic management theory (ss.1-16). Teoksessa Johnson, G., & Scholes, K. (Toim.) Exploring public sector strategy. Prentice-Hall, Harlow. BRYSON, J. (1995). Strategic planning for public and nonprofit organizations. Jossey-Bass, San Francisco. CARTER, N. (1989). Performance indicators: backseat driving or hands off control? Policy and Politics 17, CHRISTIAENS, J. & ROMMEL J. (2008). Accrual accounting reforms: only for businesslike parts of governments. Financial Accountability & Management, 24, 1, COLIN, S. (2000). Accountability in the regulatory state. Journal of Law & society 27(1), FALKMAN, P. (1997). Statlig redovisning enligt bokföringsmässiga grunder. Göteborg. GORTNER, H., MAHLER, J., NICHOLSON, J. (1997). Organization theory. A public perspective. Wadsworth, Belmont. HARLOW, C. (2006). Global administrative law: The quest for principles and values. The European Journal of International Law, HJERN, B., & PORTER, D. (1981). Implementation Structures: A New Unit of Administrative Analysis. Organization Studies 2(3) HOGWOOD, B., & GUNN, L. (1984). Policy Analysis for the Real World. Oxford University Press, Oxford. IJIRI Y. (1975). Theory of Accounting Measurement. Gainesville. JOHANSON, J-E. (2008) Suunnitteluperusteinen, voimavaralähtöinen ja suhdekeskeinen. Kolme lähtökohtaa virastostrategian muotoiluun. Hallinnon Tutkimus 27(1), JOHANSON, J-E. (2009). Strategy formation in public agencies. Public Administration 87(4), JOHNSON, G., & SCHOLES, K. (2001). Exploring public sector strategy. Prentice Hall, Harlow. JOYCE, P. (1999). Strategic management for the public services. Open University Press, Buckingham. KANKAANPÄÄ, J., OULASVIRTA, L. & WACKER, J. (2011). Eduskunnan tarkastusvaliokunnan julkaisu 2/2010 (julkaistu maaliskuussa 2011). Eduskunta, Helsinki. Keskushallinnon virastorakenneselvitys (2014). Keskushallinnon virastorakenne. Kartoitus nykytilasta. Valtiovarainministeriön julkaisuja 8/2014. KOTEEN, J. (1997). Strategic management in public and nonprofit organizations. Managing public concerns in an era of limits. Praeger, Westport. KROUSE, G., & DOUGLAS, J. (2006). Does agency competition improve the quality of policy analysis? Evidence from OMB and CBO fiscal projections. Journal of Policy Analysis and Management (1) LIPSKY, M. (1971). Street-level bureaucracy and analysis of urban reform. Urban Affairs Quaterly 6 (4), LUOMA, M., OULASVIRTA, L & NÄSI, S. (2007). Kansainväliset IPSAS-tilinpäätösstandardit valtion laskentatoimen kehittämisen näkökulmasta. Tampere. LYDEN, F. & MILLER, E. (1982). Public budgeting. Program planning and implementation. Englewood Cliffs, Prentice-Hall. MACDONALD, K. (1995). The sociology of the professions. Sage, London. MEKLIN P., VAKKURI, J. & SINERVO, L-M. (2009). Artikkeli tässä teoksessa. MINZTBERG, H. (1994). The rise and fall of strategic planning. Prentice-Hall, Hemel Hempstead. MOORE, M. (1996). Creating public value. Strategic management in government. Harvard University Press, Cambridge, Mass. MUSGRAVE, R. & MUSGRAVE, P. (1980). Public Finance in Theory and Practice. 3. p. New York. NUTT, P., BACKOFF, R. (1992). Strategic management. A handbook for leaders. Jossey-Bass, San Francisco. OECD (2001). Financial management and control of public agencies. Sigma papers no. 32.

130 126 Johanson, Oulasvirta & Vakkuri OULASVIRTA, L. (2014). The reluctance of a developed country to choose International Public Sector Accounting Standards of the IFAC. A critical case study. Critical Perspectives on Accounting 25 (2014) Päätöksenteosta muutoksentekoon (2014). Valtioneuvoston kanslian tulevaisuuskatsaus Valtioneuvoston Kanslian julkaisusarja 14/2014. RABIN, J., MILLER, G., BARTLEY, H. (Toim) Handbook of Strategic Management, 2 nd ed., revised and expanded. Public Administration and Public Policy/79. New York: Marcel Dekker. TIIHONEN, P., TIIHONEN, S. (1990). Keskitetyn suunnittelun nousu ja tuho: jäähyväiset alistavalle, pysähtyneisyyden ajan suunnittelulle. Helsinki. Valtion Painatuskeskus. TIILI, M Strateginen johtaminen valtioneuvostotason prosessina. Hallinnon tutkimus 23,2, Valtion taloushallinnon strategia Työryhmän muistio 7/2014. Valtiovarainministeriö. Valtioneuvosto (2008). Luettu Saatavissa osoitteesta: Valtiontalouden tarkastusvirasto (2014). Lausunto valtion taloushallinnon strategiasta VM (2008). Valtiovarainministeriön budjettiosasto. Valtiontalouden kehykset. Luettu Saatavissa osoitteesta: VNK/OOO (2008). Valtioneuvoston kanslia, omistajaohjausosasto. Valtionyhtiöiden omistajaohjaus. Luettu Saatavissa osoitteesta: WHEELEN, T., & HUNGER, D. (2002). Strategic management and business policy. London: Pearson Prentice Hall. Lait (L) ja asetukset (A) L kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta /169 KuntaL /365 muutettuna vuonna 2008 PerustusLi /731, 2.1, 3.1 & 81.1 ValtionyhtiöL 1368/ L valtion talousarviosta /423 A valtion talousarviosta /1243

131 Ympäristöpolitiikka ja aluetiede oivaltavaa ongelmanratkaisua Jouni Häkli Yhteiskunta ei toimi ja kehity vain puheessa ja paperilla. Taloudelliset, poliittiset ja kulttuuriset toiminnot ja luonnon prosessit ovat konkreettisia ilmiöitä, joilla on sijainti, ulottuvuus ja alueellisesti eriytyneet vuorovaikutussuhteensa. Siksi yhteiskunnan muutos vaikuttaa aina sekä suoraan että välillisesti alueiden kehitykseen, ihmisen ja ympäristön suhteeseen, politiikan edellytyksiin ja elinympäristöjen laatuun. Ne konkretisoivat yhteiskunnan muutoksen ja tekevät siitä havaittavan. Kaikki hallintotieteet luovat asiantuntemusta yhteiskunnan muutoksen ja sen hallinnan kysymyksistä. Ympäristö- ja aluetutkimuksen erityisenä tehtävänä on turvata hallinnollisten asiantuntijoiden kyky ymmärtää yhteiskunnallisten prosessien alueellisia ja ympäristöpoliittisia vaikutuksia. Tämä on tärkeä tavoite, sillä hallinnon ja hallinnan prosessit saadaan toimiviksi vain kun tunnetaan se maailma, jota niillä pyritään ohjaamaan. Hallintotieteiden kokonaisuudessa ympäristö- ja aluetutkimuksen ala tuottaa tietoa, joka mahdollistaa näyttöihin ja asiantuntemukseen perustuvan kehittämisen ja ongelmanratkaisun. Elinympäristössämme tapahtuvista muutoksista seuraa ongelmia, jotka koskevat koko ihmiskuntaa samoin kuin yksittäisiä ihmisiä ja ihmisryhmiäkin. Tällaisia ongelmia ovat esimerkiksi ilmaston lämpeneminen, alueelliset konfliktit, luonnonvarojen riittävyys sekä maankäytön ristiriidat. Ongelmat eivät ole yksinkertaisia, sillä lähes aina niissä kietoutuvat yhteen erilaiset taloudelliset intressit, poliittiset päämäärät, sosiaaliset toimintatavat ja kulttuuriset vaikuttimet. Samalla muutosten tuomat haasteet ovat yhtä aikaa paikallisia ja globaaleja ja niihin vastaaminen edellyttää erilaisia keinoja eri aluetasoilla. Lisäksi on tavallista että haluamme yhtä aikaa keskenään ristiriitaisia asioita, kuten taloudellinen kasvu ja ympäristön suojelu kasvun vaikutuksilta, tai toimintavapauksien lisääminen ja kehityksen säätely. Elinympäristöjen laatuun, alueiden hallintaan ja inhimillisen toimeentulon luonnonehtoihin liittyvät monimutkaiset ongelmat on alettu nähdä ihmiskunnan suurina haasteina, joihin vastaaminen edellyttää uudenlaista ajattelua ja osaamista. Euroopan Unionissa on nostettu suuriksi haasteiksi muun muassa ilmastonmuutokseen ja energian, veden ja ruoan riittävyyteen sekä turvallisuuteen liittyvät ongelmat. Ihmiskunnan suuret haasteet saavat jatkuvasti uusia ilmenemismuotoja. Niihin reagoidaan vaikutuskeinoilla, jotka muuttavat politiikan toteuttamisen ehtoja niin paikallisesti kuin globaalistikin. Pyrkimystä ohjata alueellista kehitystä ja ympäristömuutosta nimitetään ympäristön ja alueiden hallinnaksi. Sen yhteydessä tehdään ympäristöä ja ihmisten toimintaehtoja koskevia kiistanalaisia valintoja, joiden seuraukset vaikuttavat pitkälle tulevaisuuteen ja ovat vaikeasti enna-

132 128 Jouni Häkli koitavissa. Koska hallittavat ongelmat ovat vaikeita, tavoitteet usein ristiriitaisia ja politiikan vaikutuskeinot kiistanalaisia, aluekehitykseen ja ympäristömuutokseen vaikuttavat ratkaisut ja toiminnot ovat politisoituneet. Ympäristöpolitiikan ja aluetieteen opetus perustuu korkeatasoiseen tutkimukseen. Tutkimuksen tavoitteena on selkiyttää ympäristöongelmien ja aluekehityksen yhteiskunnallista luonnetta, ongelmien syitä ja niiden torjunnan vaikutuskeinoja sekä julkisen vallan että yksityisen sektorin piirissä. Tutkimus on leimallisesti ongelmalähtöistä, eli siinä tarkastellaan konkreettisia ilmiöitä yhteiskunnallisissa yhteyksissään. Tavoitteena on ymmärtää ongelmien syntymekanismeja ja tältä perustalta kehittää keinoja hallita niihin liittyviä yhteiskunnallisia ja kulttuurisia ristiriitoja. Tästä syystä demokratian ja kansalaisvaikuttamisen kysymykset sisältyvät tutkimukseen olennaisena näkökulmina. Ympäristö- ja aluetutkimus on erikoistunut selvittämään yhteiskunnan ja ympäristön vuorovaikutusta yhteiskuntatieteellisesti painottuneesta, monialaisesta näkökulmasta. Ympäristöongelmien ja aluekehityksen hallinta edellyttää ymmärrystä kulttuurin ja yhteiskunnan kehityksestä, politiikan ja hallinnon menettelytapojen tuntemusta sekä kykyä arvioida kriittisesti totunnaisia toiminta- ja ajattelutapoja. Tarpeen on myös kokonaiskuva alueellisista prosesseista sekä niihin liittyvien ristiriitojen yhteiskunnallisista ja kulttuurisista piirteistä demokratian ja kansalaisvaikuttamisen näkökulmista. Tässä teoksessa esitellään kaksi tutkimuksellista näkökulmaa ympäristöpolitiikkaan ja aluetieteeseen. Yrjö Hailan ja kumppaneiden laatima teksti Ympäristöpolitiikka: Miten ympäristön muuttumista voi hallita? tarkastelee monipuolisesti ympäristön politisoitumisen ja ympäristöongelmien hallinnan kysymyksiä. Artikkelissa luodaan katsaus ympäristökysymyksen syntyyn kansainvälisenä kehityskulkuna sekä tapoihin, joilla ympäristöön liittyvät ongelmat ovat nousseet julkisen keskustelun kohteeksi, eli ympäristön politisoitumiseen. Ympäristöongelmat osoittautuvat kiistanalaisiksi, sillä niiden luonteesta ei ainakaan aluksi ole tarkkaa käsitystä tai yksimielisyyttä. Siksi ympäristöongelmat ovat usein keskenään kilpailevien vaihtoehtoisten tulkintojen kohteena, eli niistä käydään määrittelykamppailuja jotka ovat oleellinen osa ympäristön politisoitumista. Lisäksi artikkelissa perehdytään ympäristön politisoitumisen myötä syntyneeseen toimintaan. Tämä kattaa sekä ympäristöhuolen virittämän kansalaisaktivismin että ongelmien säätelytarpeen nostamat institutionaaliset politiikkatoimet. Näistä jälkimmäinen, eli julkisen ympäristöpolitiikan vakiintuminen on artikkelissa erityisen huomion kohteena. Julkisen vallan ympäristöpolitiikka on Suomessa aluksi keskittynyt ympäristön pilaantumisen torjuntaan, mutta luvun puolivälin jälkeen on korostunut ympäristönongelmien ennaltaehkäiseminen lainsäädännön, valvonnan ja osallistumismenettelyjen kehittämisen keinoin. Samalla ympäristöpolitiikan keskeiseksi tehtäväksi on tullut täsmentää tulevaisuuteen suuntautuvia tavoitteita ja normeja, kuten kestävä kehitys, selvilläolovelvoite, aiheuttaja maksaa -periaate, ja varovaisuusperiaate. Artikkelissa havainnollistetaan ympäristöongelmien monimutkaista ja ulotteista luonnetta kaupunkien ympäristöongelmia sekä Itämeren suojelua koskevien tapausesimerkkien avulla. Ympäristöpolitiikan olemusta tarkasteleva artikkeli päättyy keskusteluun ongelmien ja niiden hallinnan dynaamisesta luonteesta. Ympäristöpolitiikan kohteena olevat tilanteet muuttuvat

133 Ympäristöpolitiikka ja aluetiede oivaltavaa ongelmanratkaisua 129 jatkuvasti ja niihin vaikuttaa suuri joukko keskenään vuorovaikutteisia tekijöitä. Tilanteiden muuttumista voidaan ennakoida vaikka tarkka ennustaminen pitkälle tulevaisuuteen onkin vaikeaa. Ennalta ehkäisevä ympäristöpolitiikka pyrkii ottamaan välittömästi huomioon olennaiset ja tunnetut ongelmien aiheuttajat, mutta samalla luomaan edellytyksiä laajentaa toimenpiteitä myöhemmin kun tietämys ongelmien luonteesta ja voimavarat uusiin toimenpiteisiin lisääntyvät. Tilanteiden jatkuva muuttuminen merkitsee sitä, että myös ympäristöpoliittisen toiminnan ja tutkimuksen on jatkuvasti uudistuttava. Tämä on keskeisimpiä ympäristöongelmien hallinnan haasteita ja asettaa korkeita tavoitteita myös ympäristöpolitiikan ja aluetieteen alalla tehtävälle tutkimukselle. Jouni Häklin kirjoittama osuus Alueiden hallinta ja politisoituminen puolestaan esittelee aluksi miten hallinta eroaa perinteisestä hallinosta ja mikä tekee hallinnasta alueellista, eli mitä alueellisuus tarkoittaa osana hallinnan käytäntöjä. Hallinnan nousu yhteiskunnallisen ohjaamisen muotona on liittynyt pyrkimyksiin saavuttaa yhteisiä päämääriä ja tavoitteita perinteistä hallintoa laajemman toimijajoukon kesken. Tämä on merkinnyt siirtymistä hallintoa luonnehtivasta hierarkkisesta säätelystä kohti joustavampia menettelytapoja, joilla sovitetaan yhteen aiempaa monitahoisemmin muodostuvia yhteiskunnallisia tavoitteita. Toimijajoukon ja sen edustamien tavoitteiden ja intressien moninaistuminen on merkinnyt myös hallinnan alttiutta uudenlaisille ristiriidoille. Erityisesti säätelyn ja ohjauksen riittämätön ennustettavuus ja demokraattinen läpinäkyvyys ovat toisinaan aiheuttaneet ongelmia. Artikkeli esittelee myös alueiden hallinnan saamia erilaisia muotoja. Hallinnan alueellisuus voi tarkoittaa hallinnan kohteen tai hallintaa toteuttavan yksikön maantieteellistä paikantumista esimerkiksi kuntana, maakuntana tai ylikansallisena alueena. Toisaalta hallinnan alueellisuus voi olla edustuksellista siten, että siihen osallistuvat erilaisten alueellisten yhteisöjen edustajat, jotka tekevät yhteistyötä paikallisten yritysten tai kansalaisjärjestöjen kanssa. Kolmas hallinnan alueellisuuden ulottuvuus on toimijoiden ja heidän alueellisen toimintaympäristönsä muodostama keskinäisriippuvuuden verkosto. Tässä näkökulmassa hallinnan toteuttajat ovat osa sitä systeemiä, jonka kehitystä he pyrkivät ohjaamaan. Artikkeli tarkastelee myös tapoja, joilla alueellisuus voi tulla kiistanalaiseksi ja politisoitua. Konkreettisena tarkastelukohteena on Katalonian alue Luoteis-Espanjassa, joka on hyvä esimerkki alueiden hallintaan liittyvistä merkityskamppailuista. Keskustelu paikkapolitiikasta nostaa esille kolme johtopäätöstä, joilla on merkitystä alueiden hallinnan ja politisoitumisen ymmärtämiselle. Ensiksikin yhteiskunnallisesti rakentuva alue ei ole yksiselitteinen hallinnan kohde vaan monimuotoinen yhteiskunnallinen muodostuma, jonka eri toimijat ja ryhmän näkevät eri tavoin. Mahdollisuus määritellä ja kokea Katalonia alueena monella tavalla avaa tilan alueen kiistanalaisuuteen ja hallinnan politisoitumiseen. Toiseksi, Katalonian tapaus osoittaa että Euroopan integraatio toteutuu vaikutuksiltaan moninaisena. Euroopan sisäiset valtionrajat ovat kiistatta madaltuneet esimerkiksi Schengen-alueen suoman vapaan liikkuvuuden seurauksena. Kataloniassa rajan madaltuminen tai jopa katoaminen on todellisuutta osalle alueen asukkaista, mutta toisaalta monille tavallisille ihmisille raja on edelleen merkittävä identiteettitekijä ja kansalliseen ryhmään kuulumisen määrite. Kolmanneksi, analyysi Katalonian paikkapolitiikasta auttaa ymmärtämään alueiden hallintaan liittyviä

134 130 Jouni Häkli merkityskamppailuja. Alueiden hallinta on monimutkaista ja haastavaa sillä ihmisten kokemuksia ja toimintaa ohjaavat myös paikkoihin ja alueisiin liitetyt voimakkaat tunnepohjaiset merkitykset ja arvot. Suomessa vastaavaa paikkapolitiikkaa on esiintynyt muun muassa kuntaliitosten yhteydessä. Muiden tekijöiden ohessa kuntapäättäjien ja asukkaiden alueellinen identiteetti on monesti vaikeuttanut liitosten toteuttamista ja hidastanut yhteistyötä toiminnallisilla kaupunkiseuduilla. Nämä ilmiöt, samoin kuin ympäristöongelmien ja niiden hallinnan moninainen dynamiikka, ovat osoituksia hallintotieteellisestä tarpeesta selvittää ympäristön ja alueiden poliittista luonnetta tutkimuksen keinoin.

135 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan Yrjö Haila, Tanja Helle, Ari Jokinen, Helena Leino, Nina Tynkkynen & Maria Åkerman Johdanto: ympäristön politisoituminen Tarve suojella ympäristöä inhimillisen toiminnan aiheuttamilta vaurioilta nousi poliittisen keskustelun ja kamppailun kysymykseksi äkillisesti lukujen taitteessa. Ympäristöongelmat kärjistyivät tuolloin, mutta ne eivät suinkaan olleet täysin uusia ja ennen aavistamattomia. Päinvastoin, teollisuuden aiheuttamia ilman ja vesistöjen saastumisongelmia oli havaittu jo vuosikymmeniä, joissain tapauksissa jopa vuosisatoja aiemmin. Kaunokirjallisuuteen sisältyy vahvoja kuvauksia esimerkiksi Englannin ja USA:n teollistumisen aikaisista ympäristöongelmista (Charles Dickens, Upton Sinclair). Myös ympäristön pilaantumista vastustavia protestiliikkeitä oli 1900-luvun alkuvuosikymmeninä jotakuinkin kaikissa teollistuneissa maissa. Suomessa julkisia protesteja ja väittelyitä aiheuttivat erityisesti sulfaattimenetelmää käyttäneiden selluloosatehtaiden hajuhaitat esimerkiksi Kemissä ja Kotkan Karhulan seudulla. Vesien pilaantuminen asutuskeskusten läheisyydessä aiheutti huolta muun muassa terveyshaittojen vuoksi sekä rannikon että sisämaan kaupungeissa. Ympäristöongelmat kärjistyivät suuresti viime vuosisadan aikana, mutta 1970-luvun taitteessa käynnistyneen uuden kehityksen tuoma olennainen uutuus oli siinä, että käsite ympäristö muodostui mitä erilaisimpia yksittäisiä ongelmia yhteen nivovaksi tekijäksi. Esimerkiksi teollisuuden savukaasujen aiheuttamilla hajuhaitoilla ja metsien hakkuista johtuvalla lajiston harvinaistumisella ei ole fysikaalis-biologisten kriteerien mukaan arvioiden mitään yhteistä, mutta ne ovat molemmat ympäristöongelmia. Ne tulkitaan yleisessä tietoisuudessa molemmat ilmauksiksi siitä, että yhteiskunnan ja ympäristön keskinäiseen suhteeseen sisältyy ongelmia, joita on poliittisin keinoin pyrittävä ratkaisemaan. Murrosta voi luonnehtia sanonnalla ympäristön politisoituminen. Ympäristö politisoitui erilaisten ympäristöongelmien välityksellä näkökulmaksi, jonka perustalta ryhdyttiin arvioimaan yhteiskunnallisen kehityksen näkymiä ylimalkaan: muodostui ympäristökysymys, eli ympäristöön liittyvät ongelmat alettiin kokea keskeisiksi arvioitaessa teollistuneiden yhteiskuntien tulevaisuuden näkymiä. Tämän perustalta muodostui uudenlainen ideologinen asenne, ympäristöhuoli (käytämme tätä suomennoksena englanninkieliselle termille environmentalism). Kyse on ideologisesta asenteesta siinä mielessä, että ympäristökysymys koettiin keskeiseksi kriteeriksi kaikkien yhteiskunnallista kehitystä koskevien kysymysten arvioinnille. Ympäristön politisoitumisella on ollut olennaisesti kansainvälinen tausta. Kansainvälisen ympäristöpolitiikan ensimmäinen merkittävä tapahtuma oli YK:n aloitteesta järjestetty ympä-

136 132 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman ristökonferenssi, joka pidettiin Tukholmassa vuonna 1972; sittemmin konferensseja on järjestetty lisää, kuten jäljempänä toteamme (s. 154). Ympäristöpolitiikassa ovat saavuttaneet keskeisen aseman sekä kansainvälisesti että valtiollisella tasolla globaalit ongelmat kuten ilmaston lämpeneminen ja biologisen monimuotoisuuden ( biodiversiteetin ) uhkaava mureneminen. Kestävä kehitys on muodostunut ympäristöajattelua kokoavaksi yleisperiaatteeksi, jonka nosti esiin ympäristöpolitiikkaa kokoavaksi tavoitteeksi vuonna 1987 julkaistu raportti Yhteinen tulevaisuutemme (ks. s. 145). Suomelle erityisen läheisen oman maamme puitteet ylittävän yhteyden muodostaa Euroopan unioni, jonka jäseneksi maamme liittyi vuonna Ympäristöpolitiikan eri aloja koskevat säädökset muodostavat nykyisin kasvavan osuuden Euroopan unionin lainsäädännöstä. Esittelemme oheisessa Tietolaatikko 1:ssä ilmastonmuutoksen ja ilmastopolitiikan esimerkkinä monimutkaisesta ja moniulotteisesta kansainvälisen ympäristöpolitiikan kehityskulusta. TIETOLAATIKKO 1. Ilmastonmuutos ja ilmastopolitiikka Periaatteessa jokainen ympäristöongelma nostaa esiin kolme toisiinsa kytkeytyvää kysymystä (ks. s. 137 ja 157): Ensiksi, mikä on uhattuna ja kuinka vakava uhka on? Toiseksi, mistä uhka on peräisin, mikä sen aiheuttaa? Kolmanneksi, mitä ongelmalle voidaan tehdä? Tätä asetelmaa voi soveltaa myös ilmastonmuutokseen. Ilmastonmuutos on kuitenkin niin monimutkainen ongelma, että kysymyksiin ei voi antaa lyhyitä ja yksinkertaisia vastauksia. Ilmastonmuutoksen olennaisista piirteistä on runsaasti tieteellisesti perusteltua tietoa, jota on koottu 1980-luvun lopulta lähtien hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change) toimesta. IPCC on julkaissut viisi kattavaa raporttia, niistä viimeisimmän vuosina (kaikki raportit ovat saatavilla osoitteessa seuraavassa esitetyt numerotiedot perustuvat IPCC:n viimeisimpään raporttiin. Ilmatieteen laitos ( myös kattavan ilmastonmuutosta koskevan tietopaketin, johon sisältyvät myös suomennokset IPCC:n raporttien yhteenvedoista. UHKA JA SEN VAKAVUUS: Maapallon ilmasto lämpenee, ja tällä on moninaisia haitallisia vaikutuksia sekä inhimilliseen hyvinvointiin ja toimeentuloon että koko maapallon luonnon elinvoimaan. Lämpenemisen kaikkein tiivistetyin osoitin on maapallon keskilämpötilan kohoaminen; vuosien välillä ilmasto on lämmennyt 0,8 astetta. Tämä ei ehkä kuullosta paljolta, mutta on riittävä aiheuttamaan ongelmia eri puolilla maapalloa. Valtamerten lämpeneminen lisää hirmumyrskyjen riskiä ja aiheuttaa merenpinnan nousua (lämmetessään vesi laajenee). Pohjoisilla alueilla ilmasto on lämmennyt erityisen tuntuvasti, mikä on Suomessakin lisännyt talvikauden säiden epävakaisuutta. Erityisen tärkeitä uhkia eri puolilla maailmaa ovat pahenevat kuivuuskaudet, vuoristojäätiköiden sulaminen ja siitä seuraava pula makeasta vedestä jäätiköiltä valuvien jokien kastelemilla alangoilla sekä rankkojen sateiden aiheuttamat tulvat. Sääolojen vaihtelu lisääntyy; siten samalla seudulla voi olla välillä hellekauden tuomaa kuivuutta ja välillä rankkasateiden aiheuttamia tulvia. Koska sääolosuhteissa on aina vaihtelua, mitään yksittäistä sääilmiötä ei kuitenkaan voi ehdottoman varmasti tulkita ilmastonmuutoksen aiheuttamaksi. AIHEUTTAJA: Yksi maapallon lämpötilaan kaikkein olennaisimmin vaikuttavista tekijöistä on ilmakehän kaasukoostumus. Osa kaasuista tuottaa niin sanotun kasvihuoneilmiön: kasvihuonekaasut pidättävät ( absorboivat ) molekyylirakenteessaan osan maapallolle auringon säteilyn mukana tulevasta energiasta, jolloin ilmakehä lämpenee. Hiilidioksidi on kasvihuonekaasuista tärkein, koska sitä on ilmakehässä suhteellisen paljon, mutta esimerkiksi metaani, vesihöyry ja typen oksidit ovat myös tärkeitä kasvihuonekaasuja.

137 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 133 Kasvihuoneilmiö on geofysikaalinen säännönmukaisuus, joka toteutuu kaikilla sellaisilla taivaankappaleilla, joilla on ilmakehä. Sitä säätelevät planeetan pintakerroksessa tapahtuvat geologis-kemialliset reaktiot, joiden seurauksena tietyt alkuaineet välillä ovat vapautuneina ilmakehään ja välillä ovat sitoutuneina pintakerroksen muihin aineksiin. Niinpä maapallon ilmakehän hiilidioksidipitoisuus on vaihdellut geologisessa aikamittakaavassa tavattomasti; geotieteiden professori Juha Pekka Lunkka (2008) esittää erinomaisen yhteenvedon maapallon historiassa tapahtuneista ilmastonvaihteluista. Ilmakehän hiilidioksidipitoisuus on huomattavasti lisääntynyt inhimillisen toiminnan vaikutuksesta muutaman viimeisen vuosisadan aikana. Olennainen syy tähän on fossiilisten polttoaineiden käyttö energian tuotantoon aluksi 1700-luvun lopulta lähtien erityisesti kivihiilen, sitten 1900-luvulla öljyn ja maakaasun. Kasvihuonekaasujen pitoisuus ilmakehässä on teollisuutta edeltävään aikaan verrattuna lisääntynyt 40 prosentilla. RATKAISU: Yksinkertaisin tapa ratkaista ongelma olisi rajoittaa hiilidioksidin ja muiden kasvihuonekaasujen päästöt sellaiselle tasolle, että kasvihuoneilmiö ei voimistu eikä ilmasto lämpene. Tämä ei kuitenkaan ole mahdollista kovin lyhyellä tähtäyksellä, koska ihmiskunnan tuotantojärjestelmä ja siten aineellinen toimeentulo on riippuvainen energian käytöstä, ja muita merkittäviä energianlähteitä kuin fossiiliset polttoaineet ei ole tällä hetkellä saatavilla. Ratkaisuja on kuitenkin etsitty aktiivisesti siitä lähtien, kun kasvihuoneilmiön voimistumisesta vakuututtiin ensin tutkijapiireissä (1960-luvulta lähtien) ja sitten myös laajemmin. Vähitellen on muotoutunut kansainvälinen poliittinen prosessi, ilmastopolitiikka. Ilmastopolitiikassa on kaksi olennaista juonnetta: ilmastonmuutoksen torjuminen sekä tuleviin muutoksiin varautuminen. Olisi hyvä, jos muutos voitaisiin torjua kokonaan, mutta tämä ei enää ole mahdollista jo toteutuneiden kaasupäästöjen vuoksi. Varautuminen on niin ollen ehdottoman perusteltu osa ilmastopolitiikkaa. Kasvihuonekaasujen päästöt ovat viime vuosina lisääntyneet jatkuvasti, eikä äkillistä muutosta ole näköpiirissä. On siis pyrittävä etukäteen varmistumaan siitä, että kaikkein tuhoisimmat seuraukset voitaisiin jotenkin välttää vaikka ilmasto lämpenisikin enemmän kuin on suotavaa. ILMASTOPOLITIIKKA. Kansainvälisistä ympäristöpolitiikkaa käsitelleistä konferensseista ensimmäisessä, Tukholman kokouksessa (1972; ks. s. 154 ja 156) ilmaston lämpeneminen ei ollut vielä erityisemmin esillä, mutta Rion kokouksessa (1992) hyväksyttiin ilmastosopimus (UNFCC, United Nations Framework Convention on Climate Change), jossa asetettiin tavoitteeksi rajoittaa kasvihuonekaasujen päästöjä. Jo tätä ennen oli perustettu edellä mainittu tieteellinen asiantuntijaelin IPCC. Kummallista kylläkin, ilmastonmuutoksen uhkasta ei vallitse yksimielisyyttä. Päinvastoin, sekä kansainvälisesti että eri maissa on joukko epäilijöitä ( ilmastoskeptikkoja ), joiden mielestä ilmastonmuutoksesta ei ole pitäviä todisteita (ks. Haila 2007). Kiistat ulottuvat myös kansainväliseen ilmastopolitiikkaan. Erityisen ongelman kansainvälisesti tuottaa eri maiden historiallinen eriarvoisuus: teollistuneet maat ovat tähän asti olleet vastuussa kasvihuonekaasupäästöistä, joten on hyvin ymmärrettävää, että monet kehitysmaat vaativat oikeutta turvata kansalaisilleen saman mahdollisuuden elintason kohenemiseen kaasupäästöistä huolimatta. Ymmärrettävä vaatimus on, että jo teollistuneiden maiden tulisi rajoittaa kaasupäästöjä suhteellisesti enemmän kuin kehittyvien maiden. Kansainvälisen ilmastopolitiikan ytimen on muodostanut toistuvien konferenssien sarja; sen ansiosta on tapahtunut edistystä, joskin valitettavan hitaasti. SUOMEN ILMASTOPOLITIIKKA on olennaisesti seurannut kansainvälisiä suuntaviivoja ja suosituksia. Euroopan unioni on pyrkinyt edistämään aktiivisesti sitovien ilmastopoliittisten tavoitteiden saavuttamista kansainvälisillä foorumeilla, ja Suomi on tukenut näitä pyrkimyksiä. Omassa maassamme erityisen arvokasta on ollut paikallisen tason aktiivisuus, joka on ilmennyt esimerkiksi eri kuntien pyrkimyksenä kehittää hiilineutraaleja toimintoja, eli vähentää olennaisesti kasvihuonekaasujen päästöjä kaikissa toiminnoissaan Ympäristöongelmien politisoituminen nosti esiin ja aktivoi uudenlaisia poliittisia toimijoita, sekä yksilöitä että yhteistoimintaa organisoivia ryhmiä. Aluksi ympäristöongelmat toimivat kimmokkeena uudenlaiselle kansalaistoiminnalle ja aktivismille, joka ajan myötä sai myös asemaa

138 134 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman virallisessa ympäristöpolitiikassa. Aktiiviset kansalaiset ja ryhmät ryhtyivät toteuttamaan julkisuuteen suunnattuja kampanjoita, joilla he pyrkivät saamaan kansalaiset kiinnostumaan ympäristöongelmista ja poliittiset tahot ryhtymään toimiin ongelmien ratkaisemiseksi. Ympäristöongelmia käsittelevät uutiset ja kirjoitukset lisääntyivät nopeasti tiedotusvälineissä 1970-luvun taitteessa. Kansalaistoiminnan sekä ongelmien lisääntyvän julkisuuden vaikutuksesta syntyi uudenlainen toimintakenttä, joka tarjosi uusia mahdollisuuksia nostaa ympäristöongelmia julkiseen keskusteluun ja esittää niille ratkaisuja. Ympäristöongelmista huolestuneet kansalaiset ja toimintaryhmät saivat aiempaa helpommin näkemyksensä julkisuuteen sekä kykenivät tiivistämään keskinäisiä yhteyksiään ja oppimaan toistensa toiminnan kokemuksista. Uuden toimintakentän synty ilmeni siinä, että yhteiskunnalliseen keskusteluun vakiintui yhteisesti ymmärrettyjä tapoja puhua ympäristöongelmista yhteiskunnallisina ilmiöinä. Ympäristön asiaa ajavien toimijoiden asema vakiintui yhteiskunnallisessa keskustelussa. Huoli ympäristöongelmista levisi myös poliittisiin puolueisiin, jotka kaikki liittivät ympäristönsuojelun ohjelmiinsa 1970-luvun alkuvuosina. Vakiintunut toimintakenttä tarjosi aiempaa paremmat puitteet nostaa uusia ympäristöongelmia julkiseen keskusteluun ja huomion kohteeksi. Ympäristön politisoituminen on ollut poliittinen prosessi, kehityskulku, joka on muuttanut luonnettaan olosuhteiden muuttuessa. Julkisuus on ollut politisoitumisen prosessin olennainen osa: se, mikä politisoituu, nousee julkisen keskustelun kohteeksi. Tiedotusvälineet lehdistö, radio ja televisio, 1990-luvun lopulta lähtien yhä merkittävämmin myös internet ja sosiaalinen media tuovat esiin ympäristöongelmia ja selostavat ongelmista käytyä keskustelua. Politiikan olennainen ulottuvuus on se, että päätöksiä tehtäessä tehdään valintoja erilaisten vaihtoehtojen välillä. Aktiiviset toimijat ovat pyrkineet osoittamaan vaihtoehtoja ympäristöä koskeville, haitallisiksi tulkituille päätöksille. Siten he ovat politisoineet ympäristökysymyksiä. Keskustelu ja väittely siitä, millaisten vaihtoehtojen välillä päätöksiä tehdään esimerkiksi ilmasto- ja energiapolitiikassa on edelleen ympäristöongelmien poliittisuuden ydin. Ympäristön puolesta toimivat tahot pyrkivät osoittamaan, että vaihtoehtoja on olemassa eli politiikan tutkija Kari Palosen termein, osoittamaan, että vaihtoehtojen valintaan liittyy pelivaraa (Palonen 1997). Ympäristöongelmat saavat usein korostuneen poliittisen merkityksen siksi, että jotkut yhteiskunnan toimijat ja ryhmät kokevat ongelmien ratkaisuun tähtäävät toimet etujensa vastaisiksi. Politiikka on itsessään kiistanalainen käsite. Politiikan alan määrittelystä syntyy yhteiskunnallisia erimielisyyksiä, sillä jokainen väestöryhmä, joka hyötyy vallitsevista olosuhteista, pyrkii esittämään ne itsestään selvinä ja siis epäpoliittisina. Vastaavasti väestöryhmät, jotka kokevat vallitsevat olosuhteet ongelmallisiksi, nostavat epäkohtia julkisuuteen ja pyrkivät osoittamaan vaihtoehtoja. Ongelmien aktiivinen politisoiminen, joka on ollut ominaista ympäristöpolitiikan muotoutumiselle, on yhteiskunnallista kehitystä luonnehtiva yleinen piirre: Politiikkaa tehdään, asioita politisoidaan, politiikassa nostetaan asioita julkisuuteen ja osoitetaan vaihtoehtoja, pyritään laajentamaan toimintamahdollisuuksia. Juuri tässä mielessä ympäristöpolitiikka on muodostunut viimeisten noin 40 vuoden kuluessa olennaiseksi poliittisen keskustelun ja kamppai-

139 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 135 lun alueeksi, jonka käsittämien kysymysten kirjo on koko ajan muuttunut. Artikkelit teoksessa Haila & Jokinen (2001) käsittelevät ympäristön politisoitumista eri näkökulmista. Uudenlaisia poliittisia prosesseja Ympäristön politisoituminen synnytti uudenlaista poliittista toimintaa. Välitön oire tästä oli kansalaisten aktivoituminen uusilla tavoilla pitämään huolta ympäristöstään. Ensimmäisiä ilmentymiä uudesta kehityksestä olivat 1960-luvulla taitteessa eri maissa syntyneet protestiliikkeet, jotka nopeasti laajenivat kansainvälisiksi kampanjoiksi. Ympäristöjärjestöt tulivat merkittäväksi tekijäksi ja osalliseksi poliittisiin prosesseihin. Luonnonsuojelun edistämiseksi perustetut, jo aiemmin vakiintuneet järjestöt alkoivat kiinnittää huomiota myös ympäristön pilaantumisen ongelmiin. Suomessa vanha luonnonsuojelujärjestö Suomen luonnonsuojeluyhdistys muutti 1960-luvun lopussa organisaationsa ja nimensä: siitä tuli Suomen luonnonsuojeluliitto, jolle perustettiin koko maan kattava alueellisten jäsenyhdistysten verkko. Vanhojen järjestöjen rinnalle syntyi uusia, aktiivisia kampanjajärjestöjä kuten WWF (Worldwide Fund for Nature, alkuperäiseltä nimeltään World Wildlife Fund), Greenpeace sekä Friends of the Earth. Järjestöjen kansainvälinen yhteistyö vahvistui 1970-luvulta lähtien, ja niistä tuli 1980-luvun kuluessa merkittävä osapuoli myös kansainvälisissä ympäristöneuvotteluissa. Ympäristöliikkeiden perustalta syntyi myös vihreitä puolueita, jotka alkoivat osallistua vaaleihin sekä valtakunnallisesti että paikallisesti. Ympäristönsuojelun perustalta organisoituneita puolueita alettiin perustaa eri maissa 1970-luvulta lähtien, ja ensimmäiset edustajansa puolueet saivat kansallisiin parlamentteihin 80-luvun alussa. Suomen vihreät vakiinnuttivat asemansa sekä eduskunnassa että lukuisten kuntien valtuustoissa 80-luvun puolivälin tienoilla. Ympäristöliikkeet on luettu osaksi uusia yhteiskunnallisia liikkeitä (Ilmonen & Siisiäinen 1998). Yhteistä uusille liikkeille on ollut, että monet niistä ovat alun perin olleet hyvin väljästi organisoituneita pikemminkin kampanjaryhmiä kuin vakinaisia järjestöjä ja kohdistaneet huomionsa tiettyihin nimettyihin ongelmiin pyrkien erityisesti herättämään julkista huomiota ja aktiivisuutta. Ydinaseita vastustaneet kansanliikkeet, jotka olivat olleet aktiivisia monissa Euroopan maissa 1950-luvulla, tarjosivat liikkeille toimintamalleja luvun näkyvät kansalaisjärjestötoimijat ovat ajan myötä saaneet vakiintuneen aseman osana vallitsevia hallintokäytäntöjä ja puoluepoliittista toimintaa. Eduskunnassa ja asioita valmistelevissa valiokunnissa kuullaan nykyisin ympäristöjärjestöjen edustajien näkemyksiä siinä missä energia- ja metsäteollisuuden edustajia. Toki ympäristöjärjestöt edelleen osaavat myös hyödyntää verkostohallinnan keinoja, mediaa ja tilannekohtaista vaikuttamista, kuten ajan henki vaatii. Yleisesti kuitenkin on tiedossa se, että kansalaisvaikuttaminen monine eri vivahteineen on siirtynyt verkkoon (Stranius & Laaksonen 2011).

140 136 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman Vaikuttamisen mahdollisuudet ja menetelmät ovat toisin sanoen muuttuneet ja moninaistuneet. Kollektiivisia yhteiskunnallisia asioita ei käsitellä fyysisesti näkyvissä julkisissa tiloissa siinä määrin kuin aiemmin. Tapana ei ole enää kokoontua toreilla ja aukioilla, vaan näkemyksien vaihtaminen tapahtuu virtuaalisesti. Vaikuttamisen tila on muuttanut muotoaan, mutta niin näyttäisi olevan myös kansalaistoiminnan motiivien laita. Stranius ja Laaksonen (2011) ovat todenneet kansalaistoiminnan muuttuneen henkilökohtaisten vaatimusten ja toimenpiteiden näyttämöksi, jolloin vaikuttamisen horisontti kiinnittyy helposti yhteiskunnallisten rakenteiden sijaan yksilöön. Yhteiskunnallisuudesta on siis siirrytty enenevissä määrin henkilökohtaisuuteen, jonka lisäksi suositaan projektimaista tarkkaan rajattua toimintaa pitkäjänteisen aatteelliselle arvopohjalle rakentamisen sijaan. Ympäristöprotestien kohteeksi on vuosikymmenten mittaan noussut suuri määrä kysymyksiä. Yksittäisillä ongelmilla on usein ollut eräänlainen elinkaari : Ongelma nousee julkisuuteen kansalaisaktivistien ansiosta, se saa julkisuutta tiedotusvälineissä ja herättää myös poliitikkojen kiinnostuksen, ja vähitellen myös julkinen hallinto ryhtyy toimenpiteisiin lieventääkseen ongelmaa; ja hallinnon toimenpiteet muuttavat olosuhteita siten, että julkinen kiinnostus laantuu. Olennaista on, että julkisen vallan toimenpiteet muuttavat ympäristöpolitiikan toimintakenttää niiden kysymysten osalta, joihin julkinen valta puuttuu. Kun julkisuuteen leviää käsitys, että tietty ongelma on hallinnassa, tiedotusvälineet eivät enää julkaise siitä uutisia yhtä hanakasti kuin aiemmin, ja kansalaisten aktiivinen huoli ja kiinnostus hiipuvat. Ympäristöhuolen suoranaisesti virittämä aktivismi ilmensi uudenlaista poliittista toimintaa, mutta sitä syntyi muissakin muodoissa. Perinteiset kansalaisjärjestöt, jotka eivät aiemmin olleet suoranaisesti tekemisissä ympäristökysymysten kanssa, ovat aktivoituneet toimimaan ympäristön puolesta. Kotiseutu-, kylä- ja kaupunginosayhdistykset ovat olleet ihmisten välittömän elinympäristön laatua ja viihtyisyyttä parantavien hankkeiden luontevia osanottajia. Vastaavasti verkossa esiin nousevat kampanjat esimerkiksi ilmastonmuutosta tai eläinten tehotuotantoa vastaan ovat saaneet uusia toimijoita mukaan sellaiseen yhteiskunnalliseen toimintaan, joka ei perustu paikallisten yhdistysten yhteistoimintaan. Uusista osallistumismuodoista ja verkostoista huolimatta esimerkiksi talouskasvun kyseenalaistavien elämäntapamuutosten, eläinten tehotuotantokritiikin ja Talvivaaran kaivostoiminnan vastustamisen ympärille syntyneiden kansalaisliikkeiden huolenaiheet näyttävät lopulta perin samanlaisilta kuin 1960-luvun kansalaisliikkeiden (Häikiö & Leino 2014). Myös ihmisten omassa arkielämässään tekemiin valintoihin liittyy usein ympäristövaikutuksiin perustuvaa harkintaa erilaisten vaihtoehtojen välillä; palaamme tähän jäljempänä. Käsite ympäristökansalaisuus on otettu käyttöön kuvaamaan sitä, että ihmiset ottavat omassa arkielämässään yhä määrätietoisemmin ympäristönäkökohdat huomioon. Harkitut kulutuspäätökset ovat yksi ympäristökansalaisuuden ilmentymä.

141 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 137 Mitä ympäristöongelma on? Ympäristön politisoimiseen tähtäävän toiminnan olennaisen ulottuvuuden muodostavat määrittelykamppailut, eli keskustelu ja kiistely siitä, millaisia ympäristöongelmat ovat luonteeltaan ja mitä ongelmien ratkaiseminen edellyttää. Koska ongelman määrittely sisältää aina myös näkemyksen siitä, miten sitä voidaan ryhtyä ratkaisemaan, ongelman määritteleminen on olennainen keskustelun ja kamppailun aihe (Haila & Levins 1992). Ongelmien määrittely on inhimillisen toiminnan tulosta. Tässä mielessä kaikki yhteiskunnalliset ongelmat, myös ympäristöongelmat ovat sosiaalisesti rakentuneita (eli konstruoituja ). Ympäristöongelmien perustana on ympäristössä tapahtuvia todellisia materiaalisia muutoksia. Ongelmien määrittelyn kiistat voivat joskus koskea sitä, onko jokin tietty ongelma todellinen vai ei. Useimmiten kiistelyn kohteeksi kuitenkin nousee ympäristössä tapahtuvien muutosten merkitys. Ympäristöherätyksen alkuvaiheessa keskeiseksi kiistakysymykseksi muodostui myös se, kuinka suuri merkitys ympäristöongelmilla on yhteiskunnallisen kehityksen näkymille ja taloudelliselle kasvulle. Kiistat toisin sanoen koskevat sitä, millaisen tulkintakehyksen avulla kiistelyn kohteena olevan ongelman merkitys tulisi määritellä (ks. s. 158). Ympäristöä koskeva tieto on ollut välttämätön edellytys ongelmien luonteen selkiytymiselle ja siten myös politisoitumiselle. Lukuisat luonnontutkijat ovat osallistuneet aktiivisesti julkiseen keskusteluun ympäristöön kohdistuvista uhkista erityisen asiantuntemuksensa turvin. Jotkut ympäristön pilaantumisen ilmiöt kuten vesistöjen likaantuminen puhdistamattomien jätevesien laskualueilla tai puuston kuoleminen pystyyn teollisuusalueilla ovat kylläkin helposti kaikkien kansalaisten havaittavissa. Sen sijaan esimerkiksi ympäristömyrkkyjen uhka eläimistölle, happamoitumisen vaikutus metsän kasvuun tai kasvihuonekaasujen lisääntymisestä aiheutuva ilmaston lämpeneminen voidaan todentaa ainoastaan tieteellisten tutkimusten avulla. Ympäristöongelmien luonteesta ja merkityksestä ei kuitenkaan päästä perille yksinomaan luonnossa ilmeneviä kriittisiä prosesseja koskevan tiedon avulla. Jotta ympäristölle aiheutuvat vauriot kyettäisiin torjumaan, on myös selvitettävä ongelmien syitä sekä mahdollisia ratkaisukeinoja. Ongelmien yhteiskunnallisen luonteen selkiyttämiseksi on kyettävä vastaamaan seuraavanlaisiin kysymyksiin: Ensiksi, mikä on uhattuna ja kuinka vakava uhka on? Toiseksi, mistä uhka on peräisin, mikä sen aiheuttaa? Kolmanneksi, mitä ongelmalle voidaan tehdä? Määrittelyjen monimutkaisuutta kuvastaa se, että tietyn ongelman alkuperä voidaan usein selittää usealla erilaisella tavalla, jotka kaikki ovat oman asiayhteytensä näkökulmasta oikeita. Esitämme seuraavassa esimerkin käyttäen apuna vastakohta-avaruuden ideaa (ks. myös Haila & Jokinen 2001, ). Idean mukaan jokaisen tieteellisen selityksen taustana on toisilleen vastakkaisten vaihtoehtojen määrittelemä tila tai avaruus, joka määrää sen, millainen selitys kelpaa vastaukseksi tiettyyn kysymykseen. Muodollisesti samaan kysymykseen voi vastata hyvin erilaisin tavoin sen mukaan, millaisiksi vastauksen keskeiset vaihtoehdot tulkitaan.

142 138 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman Esimerkiksi kysymykseen Miksi menet autolla töihin? voi antaa seuraavat vaihtoehtoiset vastaukset: Koska muuten saisin potkut. Koska työpaikalleni ei ole bussiyhteyttä. Edellisen vastauksen taustana on vastakohta-avaruus joko menen töihin tai en mene töihin, kun taas jälkimmäisen taustana on vastakohta-avaruus menen töihin joko autolla tai bussilla. Vastakohta-avaruuden ideaa kehitellyt yhdysvaltalainen Alan Garfinkel on todennut, että monet lasten suosimat vitsit nojautuvat vastakohta-avaruuden yllättävään vaihtoon kesken kaiken; esimerkiksi: Miksi palomiehet käyttävät punaisia olkaimia? Jotta housut pysyisivät ylhäällä. Miksi sorsat lentävät talveksi etelään? Koska sinne on liian pitkä matka kävellä. Vastaavasti esimerkiksi kysyttäessä tietyn saastumisilmiön syytä on täsmennettävä, millaisen vastakohta-asetelman perustalta vastaus halutaan saada. Tarkastelkaamme kysymystä Miksi Kirkkojärvessä oli viime kesänä paha leväkukinta?. Siihen voi antaa seuraavanlaisia toisistaan poikkeavia vastauksia: (1) Kirkkojärvessä oli leväkukinta, koska sen veteen liuenneet ravinteet antoivat edellytykset syanobakteerien (eli sinilevien ) massaesiintymiselle. Järveen valuneet ravinteet ovat vuosien mittaan varastoituneet järven pohjasedimentteihin, joista niitä liukeni viime kesänä poikkeuksellisen paljon päällysveteen, ja veden ravinnepitoisuus kasvoi. Ravinnelisän ansiosta levien kasvu tehostui entisestään. Keskikesän pitkä hellejakso pahensi myös tilannetta, koska syanobakteerien kasvustot eivät hajonneet vaan niiden muodostama lauttamainen, haiseva mössö jäi viikkokausiksi vellomaan paikalleen rantapoukamiin. (2) Kirkkojärvessä oli leväkukinta, koska kirkonkylän jätevedet laskettiin siihen puhdistamattomina viemäriverkoston rakentamisesta lähtien 1950-luvulla aina 1970-luvun lopulle saakka. Myös ranta-asukkailla oli ennen tapana laskea likavetensä suoraan järveen. Lisäksi noin puolet järven ranta-alueista on viljeltyjä, ja pelloilta valuu joka vuosi suuri määrä ravinteita järveen. (3) Kirkkojärvessä oli leväkukinta, koska sen rehevöitymisen on aiheuttanut niin sanottu hajakuormitus, jota on tavattoman vaikea torjua. Hajakuormitus tarkoittaa sitä, että veteen tulee ravinteita monista erilaisista a yksittäin ottaen melko merkityksettömistä lähteistä. Kuormituksen aiheuttajaa ei siis voi yksikäsitteisesti nimetä. Kirkonkylän viemäri ohjattiin tehokkaaseen puhdistamoon jo yli kaksikymmentä vuotta sitten, ja sikaloita ja kanaloitakin valvotaan nykyään hyvin, mutta minkäs teet ravinteille, joita syyssateiden ja kevään sulavesien mukana valuu jokaista pikku puroa ja ojaa myöten järveen liian voimaperäisesti lannoitetuilta pelloilta, kuivatetuilta soilta, ja niin edelleen. Ravinteiden valumaa ei mitenkään voida estää, eihän Kirkkojärveä voi eristää ympäristöstään muovikuorella! (4) Kirkkojärvessä oli leväkukinta, koska sen ranta-asukkaat ja muut käyttäjät ovat olleet järkyttävän välinpitämättömiä kotijärvensä pilaantumisen suhteen. Ravinteita on valunut järveen paljon enemmän ja kauemmin kuin olisi tapahtunut, mikäli sitä olisi ryhdytty aikanaan ripeästi torjumaan. Läheisen Pyhäjärven ranta-asukkaat perustivat Pyhäjärven suojeluseuran heti huomattuaan rehevöitymisen ensimmäiset merkit 1960-luvun lopussa. Pyhäjärveä saastuttavat sikalat saatiin kuriin heti, kun yhdistys otti niiden omistajiin yhteyttä ja uhkasi nostaa syytteen vesilain rikkomisesta. On todella vaikea käsittää, ettei Kirkkojärvellä ole saatu aikaan mitään toimintaa järven puolesta. (5) Kirkkojärvessä oli leväkukinta, koska sen läheisyydessä asuvat ihmiset ovat pyrkineet parantamaan elintasoaan samalla tavoin kuin muutkin suomalaiset. Tähän heillä on täysi oikeus. Suo-

143 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 139 men suuret nälkävuodet, joiden aikana yli kymmenes maan väestöstä sortui nälkään ja tauteihin, sattuivat 1860-luvulla eli historiallisesti katsoen aivan äsken. Kansalaissotaa seurannut nälänhätä ja muut vaikeudet ovat vielä tuoreempina ihmisten muistissa. Ei siis ole todellakaan ihme, että maatalouden tuotantoa koetettiin kaikin keinoin tehostaa viime sotien aikana vallinneen niukkuuden jälkeen. Siksi esimerkiksi peltojen salaojitusta ja tehokasta lannoitusta pidettiin tärkeänä vaikka tämän seurauksena Kirkkojärveen valuikin hiukan ravinteita. Sitä paitsi kaikki olivat asiasta yksimielisiä. Kirkkojärven rehevöityminen on edistyksen hinta! Kaikki edellä esitetyt vastaukset ovat periaatteessa oikeita, mutta niitä arvioidaan erilaisten kysymysten perustalta. Kysymys Miksi Kirkkojärvessä oli viime kesänä paha leväkukinta? voidaan toisin sanoen esittää usean erilaisen vastakohta-avaruuden määrittelemässä kehyksessä. Täsmennämme vielä jokaisen vastauksen perustana olevaa vaihtoehtoasetelmaa selventämällä sitä, millaisiin taustalla oleviin seikkoihin kysymykset viittaavat: (1) Kysymys leväkukinnan ekologisesta mekanismista: Miksi levät runsastuivat viime kesänä kukinnaksi asti sen sijaan, että Kirkkojärven vesi olisi säilynyt läpi kesän kirkkaana ja uimakelpoisena kuten aiempinakin vuosina? (2) Kysymys ravinteiden alkuperästä: Miksi Kirkkojärveen on joutunut ylimääräisiä ravinteita sen sijaan, että se olisi säilynyt vähäravinteisena (eli oligotrofisena ) jollainen se alkujaan oli? (3) Kysymys vesiensuojelun vaikutuskeinoista: Miksi ravinteiden on annettu valua Kirkkojärveen sen sijaan, että se olisi tehokkaan ympäristöpolitiikan keinoin estetty? (4) Kysymys kansalaisten aktiivisuudesta: Miksi ranta-asukkaat sallivat viranomaisten leväperäisyyden ja passiivisuuden sekä järven saastuttajien toiminnan sen sijaan, että he olisivat ajoissa vaatineet tehokkaita suojelutoimia sekä ryhtyneet yhteisvoimin puolustamaan järveään? (5) Kysymys ympäristöhuolen poliittisesta painoarvosta: Miksi ihmiset ovat ainoastaan tavoitelleet parempaa elintasoa sen sijaan, että he olisivat kantaneet huolta ympäristön terveydentilasta? Luonnontieteellinen ja yhteiskuntatieteellinen tietämys ovat ympäristöongelmien määrittelyssä keskenään rinnakkaisia ja edellyttävät toisiaan. Myös luonnontieteen näkökulmasta ympäristöongelmat ilmenevät luonteeltaan yhteiskunnallisina. Useat yhteiskunnallisesti kaikkein tuhoisimmista ympäristöongelmista ovat luonnon toimintakyvyn ekologisin kriteerein arvioituina jokseenkin merkityksettömiä. Ukrainassa huhtikuussa vuonna 1986 tapahtunut Tshernobylin ydinvoimaonnettomuus on tästä hyvä esimerkki: sen seuraukset ovat ilmenneet ensisijaisesti säteilylle altistuneiden ihmiskehojen ja -yhteisöjen sisäpuolella, syöpäsairauksien runsastumisena sekä sosiaalisena ja taloudellisena epävarmuutena, eivät ulkona luonnossa (Haila 2000). Vastaavasti Japanissa vuonna 2011 sattuneen maanjäristyksen ja tsunamin Fukushiman ydinvoimalalle aiheuttamat vauriot ovat tuottaneet ensisijaisesti valtavia sosiaalisia ja taloudellisia ongelmia. Yksittäisten ympäristöongelmien merkitystä ei toisin sanoen voida arvioida yksin luonnontieteen nojalla, vaan arviointi nojautuu aina kulttuurisiin ja poliittisiin näkökohtiin. Ongelmien määrittelyn poliittisuuden toivat esiin jo ympäristöherätyksen käynnistäneet katastrofit kuten Minamata-lahden kalastajien kokemat elohopeamyrkytykset 1960-luvulla Japanissa. Kesti vuosia, ennen kuin myrkytykset otettiin vakavasti, koska niiden kohteena oli vain sosiaalisesti

144 140 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman vähäpätöinen ja vähäosainen paikallinen kalastajayhteisö. Asetelma on täyttä totta edelleen esimerkiksi kehitysmaissa, joissa kahvin, banaanin ja muiden vientiin tarkoitettujen tuotteiden viljelijät ovat edelleen alttiina vakavia myrkytyksiä aiheuttaville torjunta-aineille, joiden käyttö teollistuneissa maissa on kielletty kauan sitten. Puhtaasti luonnon toimintakyvyn näkökulmasta haitallisten toimintojen tunnistamista vaikeuttaa kaksi ekologista paradoksia (ks. Haila & Jokinen 2001, 42-43) Ensiksi merkityksettömien muutosten paradoksi: näennäisen merkityksetön ja paikallisesti jokseenkin huomaamaton muutos voi tuottaa peruuttamattomia ekologisia seurauksia, mikäli se kattaa yhdenmukaisesti laajoja alueita pitkinä ajanjaksoina. Esimerkiksi lahopuun korjaaminen metsistä on paikallisesti jokseenkin huomaamaton muutos, mutta se on ajanut monia lahopuuta vaativia hyönteislajeja sukupuuton partaalle. Edelliseen liittyy paikan paradoksi: paikka on ympäristön muutoksen perusta, koska kaikki ekologiset prosessit ja tapahtumat tapahtuvat jossakin paikassa, mutta yksittäisen paikan merkityksen määrää sen suhde ympäröiviin paikkoihin. Näin ollen yksittäisen paikan luonteen muuttaminen on merkityksetöntä, mikäli kaikki muu ympäristössä pysyy muuttumattomana. Yksi avohakkuu laajan metsäalueen keskellä ei vielä muuta alueen metsäluonnon ekologisia olosuhteita. Yksittäiset ympäristöongelmat voivat liittyä mihin tahansa yhteiskunnan ja luonnon keskinäisen vuorovaikutuksen moninaisista ilmenemismuodoista. Ongelmat eivät voi siis mitenkään muodostaa yhtenäiseksi jäsentyvää kokonaisuutta. Päinvastoin, ongelmat ovat historiallisesti tilannesidonnaisia ja vaihtelevia. On kuitenkin mahdollista ryhmitellä ongelmia sen mukaan, millaisiin yhteiskunnan ja luonnon vuorovaikutuksen ja keskinäisen riippuvuuden ulottuvuuksiin ne liittyvät. Tätä on ympäristöpolitiikan vaikutuskeinoja kehitettäessä jouduttu pohtimaan runsaasti kautta maailman. Kun ympäristön tila tuli julkisen vallan vastuulle, oli julkisen vallan määriteltävä, millaisia asioita ympäristön tila käsittää. Käyttökelpoisen jäsennyksen tarjoaa esimerkiksi Suomen ympäristövaikutusten arviointia koskevaan lakiin kirjoitettu jaottelu (2 ); lain mukaan ympäristövaikutuksella tarkoitetaan tietyn hankkeen vaikutuksia a) ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen; b) maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin sekä näiden keskinäisiin vuorovaikutussuhteisiin ja luonnon monimuotoisuuteen; c) yhdyskuntarakenteeseen, rakennuksiin, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön; sekä d) luonnonvarojen hyödyntämiseen. Ympäristöongelmat ovat kietoutuneet erottamattomasti yhteen yhteiskunnan poliittisten prosessien kanssa. Tällä on olennaisia seurauksia. Monet ympäristöä koskevaan keskusteluun osallistuvat poliittiset toimijat ovat varsinaisesti aktiivisia muilla aloilla ja tuovat keskusteluun omien alojensa erityisiä näkemyksiä ja tavoitteita. Se, miten hyvin ympäristömuutosten haitallisia seurauksia kyetään hallitsemaan, riippuu siis sekä tiedollisesta perustasta että poliittisista prosesseista. Ongelmien jäsentämiseksi keskeistä

145 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 141 on, että kaikki merkitykselliset tekijät osataan ottaa huomioon. Sulkeuma on hyödyllinen käsite tämän tavoitteen arvioimiseksi; esittelemme ajatusta tarkemmin jäljempänä (s. 158). Julkinen ympäristöpolitiikka vakiintuu Lisääntynyt tietämys ja voimistunut yleinen huoli ympäristöongelmien vakavuudesta johti siihen, että ympäristön suojelemiseksi perustettiin julkisen vallan elimiä, aluksi valtioiden keskushallinnon tasolla, myöhemmin myös alueellisesti ja paikallisesti. Edelläkävijän asemassa tässä suhteessa länsimaissa oli USA, jossa perustettiin tiukan lainsäädännön tukema ympäristönsuojeluvirasto 1960-luvun alussa. Kaikissa teollistuneissa maissa perustettiin jokseenkin samanaikaisesti 1970-luvun taitteessa ympäristönsuojelusta vastaavat hallintoelimet ja ryhdyttiin uudistamaan ympäristön käsittelyä koskevaa lainsäädäntöä sekä säätämään uusia lakeja. Missään ei ollut valmiina ajatusta siitä, millainen ympäristöhallinto on kaikkein tarkoituksenmukaisin. Alkuvaiheessa eri maat oppivat toisiltaan: jokseenkin jokaisen teollistuneen maan keskushallintoon perustettiin ympäristönsuojelusta vastaava vahva instituutio, useimmiten ministeriö, ja ympäristöongelmiin kohdistuvaa tieteellistä tutkimusta tehostettiin esimerkiksi perustamalla uusia tutkimuslaitoksia. Yhdysvaltalaiseen keskusteluun osallistunut politiikan tutkija Lynton Caldwell on luonnehtinut murrosta toteamalla, että julkiseen politiikkaan ilmaantui uusi ulottuvuus: julkinen valta oli vastuussa ympäristön tilasta. Näin ollen, Caldwellin sanoin, ympäristöpolitiikan luomisen tärkein tehtävä 1960-luvulla oli tehdä tiettäväksi julkisen vallan vastuun yleinen luonne ja laajuus. (Haila & Jokinen 2001.) Lainsäädännön kehitykselle murros merkitsi sitä, että ympäristön laatuun liittyvät kysymykset siirtyivät henkilöiden keskinäisiä suhteita säätelevästä siviilioikeudesta yhteiskunnallisia suhteita säätelevän julkisoikeuden piiriin. Ympäristöoikeuden professori Erkki Hollo (2004) ilmaisee suhteen seuraavasti: siviilioikeus säätelee kahden (tai useamman) yksityisen tahon välisiä suhteita, julkisoikeus taas toteuttaa hallintoalamaisen ja julkisen vallan välistä suhdetta. Professori Tapio Määttä (1999) on tiivistänyt muutoksen toteamalla, että ympäristöoikeudessa lainsäädännön kohteeksi avautuu uudenlaisia oikeudellisia suhdekenttiä, jotka eivät palaudu henkilöiden välisiin suhteisiin. Konkreettisesti tämä merkitsi alunalkaen sitä, että ryhdyttiin säätämään ympäristön tilaa koskevia lakeja, joiden toimeenpanoa julkinen valta valvoi. Taustalla oli tosin monia vanhoja, jo 1800-luvulla vahvistettuja säädöksiä kuten terveydenhuoltoa ja elinkeinojen harjoittamista koskevat lait. Eri maissa korostuivat ympäristöpolitiikan alkuvaiheissa hiukan erilaiset ongelmat, historiasta ja luonnon oloista riippuen. Kaupunkien ilman laatu korostui monissa Keski-Euroopan teollistuneissa maissa (Englanti, Saksa), kun taas Suomessa (samoin kuin esimerkiksi Hollannissa) ensisijaiseksi huolen kohteeksi nousi vesistöjen saastuminen. Suomessa julkisoikeudellisia ympäristön sääntelyn periaatteita omaksuttiinkin ensimmäiseksi uudistettuun vesila-

146 142 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman kiin, joka tuli voimaan vuonna Tämän jälkeen säädettiin ympäristön eri osa-alueita säänteleviä erityislakeja, kunnes hajanaiseksi muodostunut lainsäädäntö koottiin suurimmaksi osaksi yhteen ympäristönsuojelulakiin (2000). Ympäristöä koskeneilla kamppailuilla ja kiistoilla on jatkuvasti ollut olennainen vaikutus ympäristöpolitiikan kehitykseen, erityisesti paikallisissa yhteyksissä. Kiistojen kohteiksi nousivat sellaiset ympäristön osat ja prosessit, jotka jotkut toimijat onnistuivat määrittelemään ympäristöongelmiksi. Näin ollen ympäristön politisoitumisen piirteet vaihtelivat eri paikkakunnilla huomattavasti; Laine & Peltonen (2003) esittävät seikkaperäisen analyysin ympäristön politisoitumisesta Tampereella. Ympäristöhuoli voi kohdistua mitä moninaisimpiin ilmiöihin, joten julkisen vallan vastuu ympäristöstä on muotoutunut kattamaan laajan kirjon erilaisia ongelmia. Tämä moninaisuus on heijastunut myös hallinnon kehitykseen. Ympäristöpolitiikka vakiintui erityiseksi julkisen politiikan alaksi eli toimintapolitiikaksi, joka on rinnasteinen esimerkiksi sosiaalipolitiikkaan. Jopa nimitys on johdettu samalla logiikalla: kun sosiaaliset kysymykset omaksuttiin julkisen vallan toimintapolitiikan kohteeksi 1900-luvun alkupuoliskolla, syntyi sosiaalipolitiikka ; vastaavasti kun ympäristön laatu omaksuttiin julkisen vallan toimintapolitiikan kohteeksi, syntyi ympäristöpolitiikka. Aluksi julkisen vallan ympäristöpolitiikan olennaiseksi tavoitteeksi muodostui keskeyttää ympäristön pilaantuminen. Suomalaisen ympäristöpolitiikan kehitystä tutkinut Rauno Sairinen (2000) käyttää tästä vaiheesta nimitystä ympäristöpolitiikan institutionalisoituminen ja arvioi sen ulottuneen 1970-luvun alusta 1980-luvun puoliväliin, jolloin kunnallista ympäristöhallintoa koskeva laki tuli voimaan (vuonna 1986). Sen jälkeen, kun ympäristönsuojelun hallinnon ja lainsäädännön peruspiirteet oli saatu vakiinnutetuiksi, ympäristöpolitiikan luonne alkoi muuttua. Sen keskeiseksi tavoitteeksi muodostui ongelmien ehkäiseminen ennalta. Ympäristöpolitiikka ulotti myös vaikutuksensa monien muiden, jo paljon aiemmin vakiintuneiden julkisen politiikan sektoreiden alueelle luonnonvarojen hoidon ja käytön kysymyksiin, kaavoitukseen ja rakentamiseen, terveydenhoitoon, liikennepolitiikkaan, energiapolitiikkaan, teollisuuden rakenteen kehitykseen, ja niin edelleen. Suomessa metsä- ja maatalouspolitiikka ovat olleet keskeisiä ympäristöpolitiikkaa sivuavia julkisen vallan toimintapolitiikan aloja. Metsä- ja maatalousalan vahva yhteiskunnallinen asema on merkinnyt sitä, että ympäristöpolitiikan ja metsäja maatalouspolitiikan välillä on jatkuvasti ollut jännitteitä. Kansalaisten aktiivinen toiminta ja osallistuminen ovat myös tulleet eri muodoissa osaksi poliittisia päätöksenteon prosesseja. Ympäristövaikutusten arvioinnin (YVA) järjestelmä, joka määrittelee asianosaisille oikeuden tulla etukäteen kuulluiksi ympäristöä merkittävästi muuttavien hankkeiden yhteydessä, oli tärkeä innovaatio, joka kehitettiin 1960-luvulla Yhdysvalloissa. Järjestelmä omaksuttiin yleisesti käyttöön ja 80-luvuilla; Suomessa YVA-laki astui voimaan 1994.

147 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 143 Yksi ympäristöpolitiikan alaa koskevan ajattelun lähtökohdista on alusta lähtien ollut se, että kansalaisilla on perusoikeus hyvään ja terveelliseen elinympäristöön. Jotta oikeus hyvään ympäristöön voisi toteutua, kansalaisilla on oltava sananvaltaa siihen, millaiseksi ympäristö muotoutuu. Tätä koskevat säädökset sisällytettiin Suomen perustuslakiin 1990-luvulla. Kuten ympäristöoikeuden professori Anne Kumpula (2004) toteaa, ympäristöllisten oikeuksien olennainen ulottuvuus on se, millaisia toimintatapoja ympäristökysymysten hallinnassa käytetään. Kansalaisten perusoikeuksiin liitetyt ympäristöä koskevat määräykset korostavat lainsäädännön sisällöllisten määräysten ohella toimintatapojen menettelyllistä eli proseduraalista luonnetta: kansalaisilla on perustavanlaatuinen oikeus osallistua omaa ympäristöään koskevien päätösten tekoon. Osallistumisoikeutta koskevia säädöksiä on sisällytetty maankäyttö- ja rakennuslakiin (2000) sekä ympäristönsuojelulakiin (2000). Toisaalta kansalaisten ympäristöä koskeviin oikeuksiin kytkeytyy myös velvollisuus pitää aloitteellisesti huolta ympäristön laadusta. Ympäristöpolitiikan toimintakenttä muuntuu jatkuvasti sen mukaan, minkälaisia ilmiöitä nousee ympäristöhuolen kohteeksi. Ympäristöpolitiikan toiminta-ala jakautuu erilaisiin toiminnallisiin sektoreihin, jotka kattavat laajan kirjon tehtäviä teknispainotteisista toimialoista kuten jätehuollosta tai jätevesien puhdistuksesta aina uhanalaisten lajien suojeluun ja ympäristövaikutusten arviointiin. Eri toiminta-aloja hallinnoivien viranomaisten on omattava erityisiä tietoja ja toiminnallisia taitoja. Jokaisella sektorilla viranomaisten on kyettävä luomaan yhteistyösuhteita erilaisten yhteiskunnallisten toimijoiden kanssa. Toimijoiden välistä vuorovaikutusta ja valtasuhteita määrittävät erilaiset tietoperustat, toimintamallit, normit ja teknologiat. Ympäristöpoliittisen toiminnan liikkumavara ja keinot luoda tilaa ympäristöpoliittiselle toiminnalle vaihtelevat näin ollen eri toiminta-aloilla ja myös eri aikoina. Olennaista on, että uusien ympäristöongelmien nostaminen julkiseen keskusteluun ja uusien ratkaisukeinojen etsiminen tunnistettuihin ongelmiin edellyttää aina aktiivista ongelmien uudelleenmääritystä ja vakiintuneiden toimintatapojen kyseenalaistamista on synnytettävä tilaa uudenlaisille toimintamalleille. Ympäristön politisoitumiselle onkin luonteenomaista se, että vaatimukset eivät kohdistu yksinomaan ympäristön tilaan vaan saattavat laajeta epäluottamuslauseeksi ympäristökysymyksen hallintatapoja, päättäjiä ja viranomaisia kohtaan. Markus Laine ja Lasse Peltonen (2003) esittävät tästä lukuisia esimerkkejä tutkielmassaan ympäristön politisoitumisesta Tampereella. Ympäristöpolitiikan käytännölliseksi toteuttamiseksi alueellisen hallinnon elimillä on luvun alusta lähtien ollut olennainen merkitys. Järjestelyt ovat vuosien mittaan suuresti muuttuneet. Viimeisin olennainen muutos oli uudenlaisen rakenteen luominen alueelliselle ympäristöhallinnolle vuoden 2010 alussa voimaan tulleen aluehallintouudistuksen yhteydessä. Suuri osa valtion tuon aikaisista aluehallintoviranomaisista, mukaan lukien kolmetoista vuonna 1995 toimintansa aloittanutta alueellista ympäristökeskusta ja kolme toimintansa vuonna 2000 aloittanutta ympäristölupavirastoa, lakkautettiin, ja niiden toiminnot siirrettiin kahteen uuteen aluehallinnon suuryksikköön, Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen (ELY-keskus) sekä

148 144 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman Aluehallintovirastoon (AVI). Uudistuksen tavoitteena oli selkeyttää valtion aluehallinnon viranomaisten rooleja, tehtäviä, ohjausta ja aluejakoja sekä parantaa aluehallinnon kansalais- ja asiakaslähtöisyyttä, tuloksellisuutta ja tehokkuutta. Samalla maakunnan liittojen toimivaltaa alueiden kehittämisessä vahvistettiin. Aluehallintovirastoissa ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksissa monet eri hallinnon lohkot toimivat siis samassa organisaatiossa, kun monet niistä olivat aiemmin erillisissä organisaatioissa. Toteutettu muutos oli suuren luokan uudistus, jonka valmisteluun useat yhteiskunnalliset tahot ottivat kantaa sekä median välityksellä että virallisia lausuntoja antamalla. Julkisuudessa yksi keskustelua herättänyt keskeinen aihe oli, millainen vaikutus aluehallintouudistuksella olisi koko ympäristöhallintoon ja sen kykyyn hoitaa tehtäviään. Keskustelun edetessä esiin nousivat eri toimijoiden näkemykset ympäristöhallinnon sekä erityisesti ympäristöministeriön toimintaedellytyksistä ja tulevaisuudesta (Koivulehto & Leino 2012). Muutos tuotti uusia organisaatiorakenteita ja laajensi alueellisten hallintoelinten tehtäväkenttää, mutta sen lisäksi se vaikutti viranomaisohjaukseen. Uudistuksen yhteydessä viranomaisia ohjaavien ministeriöiden keskinäisiä suhteita ympäristöpoliittisessa ohjauksessa määriteltiin uudelleen. Valtion aluehallinnon toimintaa ohjataan edelleen useasta sektoriministeriöstä käsin. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ohjauksen koordinointivastuussa on työ- ja elinkeinoministeriö. Aluehallintovirastojen ohjausta koordinoi puolestaan valtiovarainministeriö. Jos viranomaisten tavoitteista ja niiden toteuttamiseksi tarvittavista resursseista ei saada useiden ohjaavien ministeriöiden kanssa aikaiseksi yhteistä näkemystä, ratkaisevaksi muodostuu työ- ja elinkeinoministeriön ja valtiovarainministeriön näkemys niiden koordinoimien viranomaisten suhteen (Koivulehto & Leino 2012). Julkisessa keskustelussa ympäristöhallinnon uudistamisen perusteluksi esitettiin kaksi erilaista näkökulmaa, joita edustivat yhtäältä keskustalaiset kansanedustajat ja ministerit ja toisaalta luonnonsuojelijat ja sosialidemokraatit. Keskustalaiset poliitikot perustivat näkemyksensä tavoitteeseen varmistaa luonnonvarojen tehokas käyttö sekä turvata muun Suomen hyvinvointi ja työllisyys pääkaupunkiseutuun nähden. Uudistamista kritikoineet tahot korostivat, että vakiintunut hallintojärjestelmä oli etutahoista riippumaton, se toimi hyvin, ja se oli sitä paitsi arvioitu kansainvälisestikin erinomaiseksi. Uudistuksen kriitikot asettivat arvioinnissa etusijalle ympäristönsuojelua edistävän toimintapolitiikan tarpeet. Julkinen keskustelu uudistuksesta jäi kuitenkin vähäiseksi, aluehallintouudistus tapahtui liki huomaamatta. Erityisesti uudistusprosessin poliittista merkitystä tarkasteltiin sangen kapeaalaisesti. Toiminnallista tehokkuutta korostettiin, kuten siirtymistä erillisistä hallintosektoreista monialaisuuteen, eri hallinnonhaarojen yhteisiä strategioita sekä tuottavuutta osana alueellistamisen politiikkaa. Uudistuksen perusteella korostettiin muun muassa ympäristöpolitiikan yhdentämistä, jonka mukaan myös muiden hallinnonalojen kuin ympäristöhallinnon tulee osallistua ympäristönsuojelun tavoitteiden toteuttamiseen. Ympäristöpolitiikan yhdentämisen periaate esitettiin perusteluna oletukselle, että uudistus tehostaisi ympäristöohjausta. Ympä-

149 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 145 ristöpolitiikan yhdentämisen päämäärää ei kuitenkaan varsinaisesti eritelty, vaan sen avulla lähinnä vastattiin huoleen ympäristöhallinnon toimintavaltuuksien ja itsenäisyyden säilymisestä. Aluehallintouudistus toteutettiin siten, että uudistuksen poliittisuus väistyi taka-alalle (Koivulehto & Leino 2012). Talvivaaran kaivoksen aiheuttamat ympäristöongelmat ja niiden hallinnallisen valvonnan puutteellisuus ovat sittemmin kuitenkin osoittaneet, että huoli uudistuksen vaikutuksista ympäristöviranomaisten itsenäisyyteen oli perusteltua (ks. s. 159). Ympäristöongelmien ennaltaehkäisyn korostaminen on johtanut siihen, että ympäristöpolitiikan keskeiseksi tehtäväksi on tullut täsmentää tulevaisuuteen suuntautuvia tavoitteita ja normeja. Toteamus, että julkinen valta on vastuussa ympäristön laadusta, mistä moderni ympäristöpolitiikka sai alkunsa, on normatiivinen väittämä. Ympäristöajattelun perustaksi on myös omaksuttu spesifimpiä normatiivisia periaatteita. Monet niistä on kirjattu lainsäädäntöön; esimerkiksi Suomen ilmansuojelulakiin (1982) sisältyy ilmaa pilaavan toiminnan harjoittajalle suunnattu velvoite olla riittävästi selvillä toiminnan vaikutuksista ilman laatuun eli selvilläolovelvoite. Ympäristönsuojelusta aiheutuvien kustannusten jakoa koskee aiheuttaja maksaa -periaate, jonka mukaan ongelmien aiheuttajien on vastattava haittojen korjaamisen kustannuksista. Varovaisuusperiaate koskee sitä, kenellä on niin sanottu todistustaakka arvioitaessa uudenlaisen ympäristöä muokkaavan toiminnan haittoja. Periaatteen mukaan todistustaakka on toiminnan harjoittajalla: toiminnan harjoittajan on osoitettava toiminta haitattomaksi ennen kuin se voidaan sallia sen sijaan, että ympäristömuutoksista kärsivien kansalaisten olisi osoitettava toiminta vaaralliseksi ennen kuin se voidaan kieltää. Teollisuuslaitosten teknistä kehitystä ohjaava normi on ympäristönsuojelulakiin sisältyvä velvoite käyttää parasta käyttökelpoista (tai käytettävissä olevaa) tekniikkaa (eli BAT = Best Available Techniques). Myös talouden piirissä on omaksuttu uudenlaisia toimintaohjeita, joita ilmentävät yrityksissä sovelletut ympäristöjohtamisen järjestelmät ja niitä ohjaavat normit (ks. Heiskanen 2004). Kestävä kehitys on normatiivinen yleisperiaate, joka ohjaa ympäristöajattelua hyvin yleisellä tasolla. Se omaksuttiin varsin nopeasti 1980-luvun lopussa sen jälkeen kun YK:n pääsihteerin koolle kutsuma Ympäristön ja kehityksen maailmankomissio (niin sanottu Brundtlandin komissio) sisällytti sen raporttiinsa Yhteinen tulevaisuutemme (1987). Kestävä kehitys tavataan kiteyttää sanontaan: tuleville sukupolville on turvattava samat mahdollisuudet tyydyttää tarpeensa kuin nykyisin elävillä sukupolvilla on. Kestävän kehityksen periaatteen myötä siis tulevaisuus on politisoitunut. Kaikkiin tänä päivänä tehtäviin poliittisiin päätöksiin tulisi liittää mukaan arvio siitä, miten päätökset vaikuttavat tulevien sukupolvien mahdollisuuksiin elää terveellisessä ja viihtyisässä ympäristössä. Koska normatiiviset periaatteet määrittelevät toimintojen yleisiä suuntaviivoja ja tavoitteita, niiden toteutumista on vaikea missään konkreettisissa tilanteissa ehdottomasti todentaa. Kestävä kehitys on ennen kaikkea yleinen normatiivinen periaate, jolla on samanlainen merkitys kuin ihmisoikeuksien julistuksella. Periaate saa konkreettisen merkityksen siten, että se

150 146 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman on alkanut eettisen ja moraalisen velvoitteen tavoin vaikuttaa esimerkiksi eri maiden aineelliseen lainsäädäntöön. Suomen lainsäädännössä kestävä kehitys on liitetty esimerkiksi kuntalain (1995) sekä maankäyttö- ja rakennuslain (2000) yleisperusteluihin. Kestävä kehitys ulottuu yleisenä normatiivisena periaatteena ympäristön lisäksi myös sosiaalisiin ja taloudellisiin kysymyksiin. Ympäristöllinen oikeudenmukaisuus on olennainen kestävän kehityksen yhteiskunnallinen periaate (Lehtinen & Rannikko 2003). Kansainvälisesti ympäristöllisen oikeudenmukaisuuden periaatteessa korostuu kolmannen maailman maiden aseman parantaminen ja köyhyyden poistaminen sekä ympäristönsuojelun osalta erityisesti esimerkiksi se, että saastuttavien toimintojen vienti kehitysmaihin tulee estää. Ongelmien moniulotteisuus: kaksi esimerkkiä Kaikki ihmisten välittömään elinympäristöön liittyvät ympäristöongelmat ovat sidoksissa tietyissä paikoissa toteutuviin kehityskulkuihin. Käytämme seuraavassa kuvaannollista termiä näyttämö kuvaamaan niitä paikkoja ja alueita, joissa tietynlaiset ympäristöongelmat tulevat ilmi. Otamme esimerkeiksi kaupunkien ympäristöongelmat sekä Itämeren suojelun. Oheisissa tietolaatikoissa esittelemme nämä esimerkkitapaukset; kaupunkien ympäristöpolitiikka tarkastelemme lähemmin seuraavassa alaluvussa ja Itämerta jäljempänä omassa alaluvussaan. TIETOLAATIKKO 2. Kaupunkiympäristön ongelmien muotoutuminen Ympäristöongelmat ilmaantuivat kaupunkeihin etenkin vesi- ja hygieniahaittoina ja tautiepidemioina sitä mukaa, kun ihmisten ja tuotantoeläinten määrä kasvoi. Suomalaisissa kaupungeissa vedenhankintaa ja viemäröintiä ryhdyttiin järjestämään keskitetysti kunnan toimesta jo 1800-luvun lopulta alkaen vastauksena kaivojen pilaantumiseen ja myös toistuviin tulipaloihin puutalokortteleissa. Tampereella rakennettiin vesijohtoverkko, johon otettiin vesi Näsijärvestä. Veden klooraamiseen ryhdyttiin vuosien suuren lavantautiepidemian jälkeen, kun tamperelaista sairastui, ja heistä kuoli 273. Vesiklosetit alkoivat yleistyä vähitellen. Ne paransivat hygieniaa kaupungissa, mutta siirsivät ulosteet vesistön alajuoksulle Pyhäjärveen ja sen kautta Kokemäenjokeen. Pyhäjärveen julistettiin uintikielto, joka voitiin purkaa vasta sen jälkeen, kun Viinikanlahden jätevedenpuhdistamo oli valmistunut vuonna Kaupungin ilmanlaatu alkoi parantua selvästi vasta myöhemmin, kun tehtaiden, jätteenpolton ja energiantuotantolaitosten tuottamat savupäästöt vähentyivät lähinnä prosessiteknisten uudistusten ansiosta, mutta osittain savukaasuja myös puhdistettiin. Jätehuoltoa tehostettiin vuosituhannen lopulla, jolloin lukuisat lailliset ja laittomat kaatopaikat poistuivat käytöstä tai jäivät odottamaan kunnostusta. Nykyisin jätteitä lajitellaan tehokkaasti. Sitä mukaa kun edellä mainitut luonteeltaan paikalliset ja selvästi rajattavat ympäristöongelmat on saatu hallintaan ja pois näkyvistä, kaupungin ympäristöongelmista on tullut kumuloituvia, hajaantuvia, yhteisvaikutteisia ja systeemisiä. Siksi ne ovat vaikeammin hallittavissa. Esimerkiksi asutusrakenteen hajautuminen, lisääntyvä energiankulutus, viheralueiden pirstoutuminen, meluhaittojen lisääntyminen, palveluiden heikentyminen ja kasvavat liikenneruuhkat kuuluvat samaan vaikeasti ratkaistavaan ongelmavyyhteen. Lisääntyvä liikenne pahentaa melu- ja ilmanlaatuongelmia kaupungissa, vaikka aikaisemmat

151 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 147 päästölähteet on saatu hallintaan. Tavaroiden ja energian kulutus kaupungeissa vaikuttaa jätevirtoina ja raaka-aineongelmina maaseudulla ja etäällä maailman muissa kolkissa. Tällä vuosituhannella kaupungit ovat tarttuneet ympäristökysymyksiin uudella otteella. Ne ovat ryhtyneet hillitsemään kasvihuonekaasujen päästöjä ja samalla sopeutumaan ilmastonmuutoksen seurauksiin. Tätä kautta ilmastopolitiikasta on tullut veturi, jonka avulla kaupungit etsivät ratkaisuja energia-, liikenne-. resurssi- ja maankäyttökysymyksiin. Yksi tärkeimmistä keinoista on tiivistää kaupunkirakennetta. Samalla kaupungit ovat omaksumassa käyttöönsä tutkimuksen tuottamia uusia lähestymistapoja, jotka tarkentavat kestävän kehityksen tavoitteita. Ekosysteemipalvelut on uusi termi, jolla viitataan ekosysteemien ihmisille tuottamiin hyötyihin. Esimerkiksi kaupunkimetsiköitä on tarpeen vaalia, sillä ne puhdistavat ilmaa, tarjoavat mahdollisuuksia rentoutumiseen ja virkistäytymiseen sekä ylläpitävät luonnon monimuotoisuutta. Resilienssi eli kyky selviytyä yllättävistä muutoksista on toinen uusi ja laajalti leviävä käsite. Kaupungit voivat vahvistaa toimintakykyään ympäristöuhkia vastaan esimerkiksi luomalla edellytyksiä paikalliselle ruoantuotannolle ja kansalaistoiminnalle. Kolmas uudenlainen iskulause on älykäs kaupunki (alkuperäiseltä englanninkieliseltä nimitykseltään smart city), joka kuvaa kaupunkien ekotehokkuuden ja elämänlaadun parantamista uuden teknologian avulla. Liikenteeseen ja palveluihin on kehitteillä kekseliäitä ratkaisuja. Kaupunkien ympäristöpolitiikka muodostaa uudella tavalla yhtenäisen kokonaisuuden, kun edellä mainittuja lähestymistapoja sovelletaan paikallisiin olosuhteisiin. Pitkän tähtäyksen tavoitteisiin kuten hiilineutraaliin kaupunkiin on kuitenkin vielä matkaa. Erityisen hankalaa on vaikuttaa systeemisiin ongelmiin ja saada aikaan radikaaleja muutoksia. Lisäksi on otettava huomioon ero pohjoisen ja etelän välillä. Kaupungistumisen voimakkain vaihe on etelässä vasta edessäpäin. Etelän kaupungeilla on monia ongelmia kansalaisten perustarpeiden tyydyttämisessä, esimerkiksi puutteellinen vesihuolto, asuntopula ja slummiutuminen sekä heikko ilmanlaatu. TIETOLAATIKKO 3. Itämeren ongelmien määrittyminen ympäristöongelmiksi Itämeri on yhdeksän valtion ympäröimä meriallas, joka on yhteydessä Pohjanmeren kautta Atlanttiin kapeiden ja matalien Ruotsin ja Tanskan välisten salmien kautta. Yhdeksästä rantavaltiosta kahdeksan kuuluu Euroopan Unioniin, joten Itämeri on eräänlainen EU:n sisämeri. Valuma-alueella asuu noin 85 miljoonaa ihmistä. Itämeren vesi on murtovettä, eli sen suolapitoisuus on valtamerien veteen verrattuna alhainen, korkeimmillaan meren eteläpäässä noin 0,5 % (kun taas valtamerten suolapitoisuus on 3,0 3,8 %), mutta Pohjanlahden pohjukassa ja laskujokien läheisyydessä vesi on lähes suolatonta. Itämeren altaan vesi vaihtuu hyvin hitaasti, ja meri on keskimäärin matala. Murtovesien lajisto on köyhtynyttä valtameriin verrattuna, ja ravintoverkot ovat yksinkertaisia. Nämä kaikki Itämeren ominaisuudet tekevät siitä haavoittuvan rehevöitymiselle ja haitallisille aineille. Itämeren saastumiseen alettiin kiinnittää todellista huomiota vasta 1960-luvun loppupuolella, jolloin havaittiin erilaisten ympäristömyrkkyjen kuten PCB:n ja DDT:n sekä raskasmetallien (kadmium, lyijy, elohopea) kertyminen meren pohjan sedimentteihin ja eliöihin. Havahtumisen seurauksena tehostettiin ympäristöpoliittisia toimenpiteitä, joiden avulla onnistuttiin vähentämään myrkkyjen päätymistä mereen. Sen sijaan laajamittainen rehevöityminen, joka tällä hetkellä on Itämeren vakavin ongelma, nousi tietoisuuteen vasta ja lukujen taitteessa, jolloin ympäristömyrkkyjen saama huomio sen sijaan väheni (Elmgren 2001). Rehevöityminen on seurausta siitä, että Itämereen on valunut ravinteita, ennen muuta typpeä ja fosforia, jotka ovat peräisin ranta- ja valuma-alueiden asutuskeskuksista, maa- ja met-

152 148 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman sätaloudesta ja osittain myös teollisuudesta. Liikenteen pakokaasut ovat merkittävä typpilaskeuman lähde. Ravinteiden lisääntyminen vesimassassa johtaa planktonkasvustojen runsastumiseen. Planktoniin sisältyvät syanobakteerit ( sinilevät ) aiheuttavat nykyisin myös Itämerellä säännöllisesti leväkukintoja aina ulkosaaristoa ja ulappa-alueita myöten; vielä pari vuosikymmentä sitten leväkukinnat rajoittuivat luonnostaan reheviin mataliin lahtiin ja jokisuistoihin. Epäsuotuisissa olosuhteissa meren pohjasedimenttiin varastoituneet ravinteet liukenevat päällysveteen ( sisäinen kuormitus ) pahentaen leväkukintojen riskiä. Rehevöitymisellä on huomattavia ekologisia ja yhteiskunnallisia vaikutuksia. Se rajoittaa olennaisesti virkistysmahdollisuuksia ja siis matkailuelinkeinoa, vahingoittaa kalastusta sekä tuottaa terveyshaittoja. Rehevöityminen on aiheuttanut Itämeren ekosysteemeissä haitallisia muutoksia, jotka saattavat olla pahiten saastuneilla alueilla pysyviä. Itämereen on myös ilmaantunut tulokaslajeja, jotka kaventavat alkuperäisen lajiston ekologista tilaa. Ympäristömyrkyt (DDT, PCB) sekä raskasmetallit kuten kadmium, lyijy ja elohopea, jotka ovat kertyneet pohjasedimentteihin, ovat edelleen Itämeren ekosysteemiin kohdistuva uhka. Suomenlahden öljykuljetukset lisääntyvät nopeasti, mikä lisää onnettomuusriskiä. Myös toisen maailmansodan aikaiset aseet ja ammukset meren pohjassa ovat Itämeren ekologiaa uhkaava riskitekijä. Maankäyttö alueiden kaavoitus ja käyttö erilaisiin tarkoituksiin kuten luonnonvarojen hyödyntämiseen tai rakentamiseen on se yhteiskunnallisen toiminnan alue, jolla eri toimijoiden keskinäiset erimielisyydet ja ristiriidat tulevat usein ilmi. Tämä johtuu siitä, että nimenomaan maankäytössä vaihtoehtoiset ratkaisut ovat useimmiten toisensa poissulkevia: kun yksi käyttömuoto valitaan, sille vaihtoehtoiset ratkaisut eivät usein enää ole toteutettavissa. Näin ollen ympäristökysymysten moniulotteisuus tulee usein ilmi tiettyihin paikkoihin kohdistuvien keskenään ristiriitaisten tavoitteiden välityksellä; tästä seuraavassa esimerkki. Maankäyttöratkaisujen moninaiset perusteet: Kaupin metsä. Lähellä Tampereen keskustaa sijaitsevaa Kaupin metsäaluetta ja urheilupuistoa voidaan tarkastella eri näkökulmista käsin. Kauppi sijaitsee kasvavan kaupungin kupeessa, joten siihen kohdistuu monenlaisia käyttöpaineita, joista jotkut ovat toisensa poissulkevia kun taas osa voitaisiin sovittaa toistensa kanssa yhteen. Siinä, missä kaupunki loppuu ja Kaupin metsä alkaa, sijaitsevat muun muassa Tampereen yliopistollinen keskussairaala erilaisine sidostoimintoineen, yliopiston terveys- ja lääketieteelliset tieteenalayksiköt tutkimuslaitoksineen, liikeyrityksiä, golfkenttä sekä useita asuinalueita. Metsäalueen pinta-ala on noin tuhat hehtaaria. Alue rajautuu pohjoisessa Näsijärveen ja muilla suunnilla pääasiassa valtateihin, joiden toisella puolella leviää tamperelaista esikaupunkiasutusta. Kaupunkipuisto on kaikille avoin, mutta pääsy tarjoaa hiukan paradoksaalisesti yhden hyvän näkökulman puiston luonteen erittelemiseksi. Kaupin metsä sijaitsee lähellä kaupunkia, ja se on niin ollen kaikkien tavoitettavissa, joten sen pitäisi palvella monenlaisia käyttäjäryhmiä. On kuitenkin varsin tavallista, että yhdenlainen käyttö sulkee pois muita. Esimerkiksi samoilla reiteillä ei voi sekä hiihtää että kävellä, vaan näille toiminnoille on osoitettava erilliset reitit. Sama puisto voi olla yksille vauhdikas urheilurata, kun taas toiset hakevat sieltä luonnonläheistä

153 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 149 rauhoittumispaikkaa. Kaupin metsän käyttäminen koirien ulkoiluttamiseen voi saada koirapelkoiset jäämään kotiin. Kaupissa on tarkoin määriteltyjä ja tiettyyn käyttöön rajattuja paikkoja kuten jalkapalloiluun tarkoitetut nurmikentät. Kenttien arkkitehtuuri tuntuu sulkevan muut käyttäjät ulkopuolelle silloinkin, kun niillä ei ole pelaajia. Aivan nurmikenttien vierellä on kuitenkin reheviä lehtopainanteita, ja vähän kauempana on vanhaa metsää, josta niin suunnistuksen harrastaja kuin luonnon ihailijakin löytävät mieluisia paikkoja. Kaupin metsän käyttöä on suunniteltava siten, että mahdollisimman monenlaiset alueen käyttäjät voivat olla tyytyväisiä. Se, mikä on joillekin luonnonmukaisuutta, voi tuottaa toisille turvattomuuden tunnetta. Kaupunkimetsien hoidon periaatteisiin liittyy kysymys, mikä on riittävän luonnollista metsää kaupunkilaisille. Onko esimerkiksi lenkkipolulla kohdattu hirvi turvallisuusuhka, vai onko kohtaaminen luontoelämys parhaimmillaan, ylellisyyttä kaupunkimaisessa elinympäristössä? Hoidettu metsä voi joillekin olla liian puistomainen ollakseen oikea tai luonnollinen, toiset taas kokevat metsän elinvoimaisen pensaskerroksen pusikoksi, jossa voi piillä mitä tahansa vaaroja. Kaupin metsässä on erityisiä luontoarvoja sen ansiosta, että se on suuri ja käsittää moninaisia maastotyyppejä. Monet eläinlajit menestyvät vain riittävän suuressa metsässä. Laajaan alueeseen mahtuu eri-ikäisiä metsiköitä, myös intensiivisesti hoidettuja, ilman että koko alueen ilme, lajisto tai käyttötarkoitus muuttuu metsän käsittelyn seurauksena. Lisäksi suurelle alueelle mahtuu paljon ulkoilijoita ilman, että se vaikuttaa ahtaalta. Kaupin metsän suuri koko aiheuttaa kuitenkin toisenlaisia ongelmia: sitä voidaan pitää rakentamisen reservialueena, josta voidaan nävertää osia erilaisiin tarkoituksiin. Kauppia on arvioitu esimerkiksi tonttimaana, ja koska Kauppi sijaitsee eri kaupunginosien välissä, sitä kalvavat tämän tästä eri suunnista uudet tiesuunnitelmat. On myös esitetty suunnitelma kaavoittaa Kauppiin rajoittuva Näsijärven rantavyöhyke omakotitonteiksi maksukykyisille veronmaksajille, minkä suunnitelman esittäjät olettavat lisäävän kaupungin vetovoimaisuutta. Suunnitelman vastineeksi voidaan kuitenkin esittää, että kaikille ulkoilijoille avoin rantavyöhyke voi olla kaupungin vetovoimaisuudelle erityisen arvokas. Ympäristöpolitiikan tehtävänä on tehdä näkyväksi, miten esimerkiksi Kaupin kaupunkimetsän merkitystä arvioidaan erilaisissa prosesseissa, erilaisia kriteerejä käyttäen. Eri toimijat arvioivat Kaupin merkitystä erilaisin perustein, ja valinta erilaisten perusteiden välillä on poliittinen. Erilaisia tavoitteita koskevaan vertailuun liittyy olennainen epäsymmetria: rakentamaton voidaan aina rakentaa, mutta kerran rakennettua ei voi enää palauttaa metsäksi. Epäsymmetrian vuoksi vertailuun on liitettävä ajallinen ulottuvuus: ratkaiseva kysymys on, onko tietyn toimenpiteen aiheuttama ympäristömuutos peruuttamaton, vai palautuuko alue suunnilleen ennalleen tai kehittyykö sinne uudenlaisia viehättäviä luonnonympäristöjä. Hakkuuaukot esimerkiksi säilyvät avoimina vain muutaman vuosikymmenen ajan. Koko Kaupin metsä on sitä paitsi muuttunut varsin läheisessä menneisyydessä kaupungin puuttomasta reuna-alueesta varttuneeksi metsäksi, ja nykyisin se on aukko- ja harvennushakkuiden ansiosta kelpo marja- ja sienimaastoa. Kaupin metsästä on moneksi, ja sen vaalimiselle on monia perusteita.

154 150 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman Useimmissa suomalaisissa kaupungeissa on Kaupin metsää vastaavia kaupunkimetsiä, ja niiden käytön ja kehittämisen herättämät erimielisyydet ovat usein johtaneet konflikteihin. Tunnettuja esimerkkejä ovat Helsingin keskuspuisto sekä Puijon kaupunkimetsä Kuopiossa. Usein alueiden käytön ristiriitoihin on liittynyt se, että kunnalliset päättäjät ovat halunneet ottaa ainutlaatuisia luontokohteita taloudellisesti tuottavaan käyttöön sellaisilla tavoilla, jotka itse asiassa tuhoavat kohteiden alkuperäisen luonteen ja siis myös symbolisen arvon. Tällaiseen asetelmaan viittaa englantilainen sananparsi "Have a cake and eat it, too". Erinomaisen esimerkin tarjoaa se sitkeys, jolla Kolille koetettiin ajaa matkailukeskusta ja laskettelurinteitä ennen kuin se rauhoitettiin lakisääteiseksi kansallispuistoksi vuonna 1991: Koli vaikuttaa loistavalta paikalta suurelle lomakeskukselle, mutta kun lomakeskus on rakennettu, Koli ei ole enää Koli. Vastaavasti esimerkiksi Porissa koetettiin aiemmin vuodesta toiseen saada lupa järjestää jättimäiset juhannusjuhlat Yyterin hietikoilla. Koska Yyteri on suurenmoinen luonnonympäristö, se vaikuttaa loistavalta paikalta juhannusjuhlille, mutta mikäli juhlia ryhdyttäisiin järjestämään ja tämän edellyttämät esiintymislavat ja palvelulaitokset rakennettaisiin, Yyteri ei enää olisi Yyteri. Alueiden käytön ristiriitaiset intressit ovat tuottaneet eräät kaikkein sitkeimmistä ympäristökonflikteista sekä Suomessa että muualla maailmassa. Konflikteja on usein vaikeuttanut se, että eri toimijoiden edut ovat olleet jyrkässä ristiriidassa keskenään ja näkemykset ovat siksi poikenneet suuresti toisistaan. Kemijoen latvaosien säännöstelyhankkeet Ounasjoen koskien rakentamissuunnitelmat sekä Vuotoksen allashanke ovat tästä suomalaisittain tunnettuja esimerkkejä. Ympäristöpolitiikka paikallisella tasolla: Kuntalaisosallistuminen ja kuntalaisten muuttunut poliittinen toimijuus Ympäristöpolitiikkaa toteutetaan eri tasoilla. Laki kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta (1986) on ollut voimassa suomalaisissa kaupungeissa ja kunnissa jo yli kaksikymmentä vuotta. Lain alkuaikoina ympäristöasioita käsiteltiin kunnissa ympäristönsuojelulautakunnissa, ja esimerkiksi Tampereelle perustettiin 1987 ympäristönsuojeluvirasto ja koottiin kokonaisesitys kaupungin ympäristönsuojelun tilasta. Kaksikymmentä vuotta myöhemmin kaupunkien ympäristöpolitiikan toiminta-alue on paljon laajempi. Nykyisin kaupunkien ja kuntien harjoittamaa ympäristöpolitiikkaa ohjaavat lukuisat kansalliset ja kansainväliset sopimukset sekä kansalliset ja Euroopan Unionin säätämät normit. Tärkeä esimerkki on vuonna 1994 solmittu Aalborgin julistus Euroopan kaupunkien sopimus kohti kestävää kehitystä, jonka moni suomalainen kaupunki hyväksyi 1990-luvun puolivälissä. Alunperin kunnallista ympäristöhallintoa koskeva laki antoi kunnallisen ympäristötoimen järjestämisestä hyvin yhdenmukaiset määräykset, mut-

155 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 151 ta sittemmin säädökset ovat väljentyneet, ja eri kunnissa on päädytty organisatorisesti sangen vaihteleviin ratkaisuihin (Mäkinen 2004). Tampereen seudulla esimerkiksi ilmastonmuutokseen liittyviä kysymyksiä on lähdetty ratkomaan kaupunkiseudun kuntien yhteistoimin. Tampereen kaupunkiseudun ilmastostrategia vuodelta 2010 sisältää kaupunkiseudun yhteisen ilmastopolitiikan vision, eri toimialoja koskevat vähennystavoitteet sekä toimenpideohjelman, jolla kunnat yhteistyötahoineen vähentävät kasvihuonekaasupäästöjä Euroopan unionin Suomea koskevien tavoitteiden mukaisesti. Strategiassa on esitetty myös toimia, joilla kunnat voivat yhdessä varautua ilmastonmuutoksen seurauksiin. Näin Euroopan unionissa asetetut päästötavoitteet konkretisoituvat kaupunkien ja kaupunkiseutujen tasolla erilaisiksi käytännönratkaisuiksi, jotka edellyttävät yhteistyötä niin kuntien, valtion kuin Euroopan unionin jäsenmaiden kesken. Tällaisiin tilanteisiin soveltuu sanonta ympäristöpolitiikan monitasohallinta. Kaupungeissa ja kunnissa ympäristönäkökulma kytketään usein mukaan hallinnon muuhun toimintaan erilaisten ohjelmien avulla. Vaikuttavaa ympäristöpolitiikasta tulee kuitenkin vasta siinä vaiheessa, kun se kytketään mahdollisimman läheisesti erilaisten käytännön toimintojen yhteyteen. Kunnallinen ympäristöpolitiikka ei näin ollen pelkisty ohjelmiin kirjatuiksi tavoitteiksi, vaan se sisäistyy paikallisiin käytäntöihin, joissa suunnitellaan muun muassa maankäyttöä ja liikennettä, hallitaan kiinteistöjä sekä kehitetään joukkoliikennettä. Siihen, miten näkyvästi ympäristöpoliittiset tavoitteet toteutuvat, vaikuttaa olennaisesti se, millaiseksi eri toimijat näkevät ja kokevat ympäristön merkityksen ja toimintansa vaikutukset. (Anttonen, Laihosalo & Leino 2008.) Kaupunginhallinnon käytännöissä tehdyt valinnat johtavat siihen, että kaikki ympäristöpoliittiset tavoitteet eivät painotu toiminnassa yhtä paljon; Kaisu Anttonen (2007) on erityisesti arvioinut tätä seikkaa vertaillessaan ympäristöasioiden suhteellista merkitystä Kajaanin, Kemin ja Mikkelin päätöksenteossa. Eri toimijoiden muodostamilla paikallisilla verkostoilla on tärkeä asema ympäristöpoliittisten sopimusten ja normien soveltamisessa. Kaisu Anttonen havaitsi myös sellaisen kiinnostavan seikan, että ympäristöasioiden merkitys tulkittiin eri kaupungeissa niille ominaisten luontoelementtien värittäminä. Tällaisia tärkeitä luontoelementtejä olivat Kajaanissa joki, Kemissä meri, ja Mikkelissä metsä. Vaikka useimmissa kunnissa ja kaupungeissa on jokin hallintoyksikkö, jonka tehtäväksi on määritelty ympäristönsuojelu, kunnallinen ympäristöpolitiikka ei rajaudu minkään yksittäisen yksikön tehtäväksi. Ympäristöpolitiikka on moniulotteinen toiminta-ala ja vaatii laajaa yhteistyötä kuntien hallinnon eri yksiköiden kesken. Ympäristöpolitiikkaa ei tulisikaan mieltää yhden hallinnon alan vastuulla olevaksi tehtäväalueeksi, vaan ongelmakentäksi, joka koskettaa niin kaupunginhallintoa kuin tavallisia kaupunkilaisiakin. Kun ympäristöön liittyvät erilaiset intressit kärjistyvät toimijoiden välisiksi kiistakysymyksiksi, ympäristön politisoituminen tulee ilmi, ja päätösten poliittinen luonne tulee ilmeiseksi. Olemme tiivistäneet oheiseen tietolaatikkoon

156 152 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman jäsennyksen siitä, millaisissa muodoissa ympäristöongelmat ovat tullet poliittisiksi ongelmiksi suomalaisissa kaupungeissa. TIETOLAATIKKO 4. Kaupunki ympäristötoimijana Tampereen kaupunki kuten muutkin isot kaupungit näyttävät hoitavan ympäristöasioita monessa suhteessa aktiivisemmin kuin valtio. Vastaava ilmiö on todettu muissakin maissa. Kaupunkien aktiivisuudelle on esitetty seuraavia syitä. - Kaupunkien ja kaupunkiseutujen asema suhteessa valtioon on yleisesti vahvistunut. - Kaupunkien keskinäinen verkostoituminen, yhteisesti luodut tavoitteet ja kansainväliset sopimukset edistävät ympäristöasioiden hoitamista. - Keskinäisen yhteistyönsä ohessa kaupungit kilpailevat maailmantaloudessa keskenään ja pyrkivät luomaan itsestään myönteistä mielikuvaa; ympäristön laatu on noussut tässä olennaiseksi valtiksi. - Elämänlaatu, turvallisuus ja kaupungin houkuttelevuus ovat nousseet aktiivisen kehittämisen kohteiksi kaupunkien ympäristöpolitiikassa. - Ympäristönsuojelu ylipäänsä voi tarjota kaupungille konkreettisen keinon säilyttää otteensa tärkeisiin hallinnan kohteisiin, jos sen toiminta-ala on muusta syystä kaventunut. Ympäristöpolitiikka on vaativa toiminnan ala, sillä kaupungeissa ilmenevät ympäristöongelmat ovat hyvin monenlaisia ja toisiinsa kytkeytyviä. Hallintajärjestelmät voivat olla alttiita haavoittumiselle. Tämä voi tulla esiin myös äkillisesti, kuten Nokialla tuhansien asukkaiden sairastuessa vatsatautiin vuonna 2007, kun yli litraa jätevettä pääsi sekoittumaan juomaveteen. Verkostomainen rakenne on tyypillinen kaupunkien ympäristöasioiden hallinnassa. Siihen liittyy seuraavia näkökohtia. - Ympäristöpolitiikka edellyttää lukuisten toimijatahojen yhteistyötä. - Tavoitteet on omaksuttava ja pantava sovelletusti toimeen kaupungin eri toimialoilla (kaavasuunnittelu, liikennejärjestelmät, vesijohto- ja viemäriverkostot, viheralueet, ja niin edelleen). - Kaupungin asukkaiden on päästävä osallistumaan ympäristöään koskevaan päätöksentekoon. - Hallinnan on toimittava luotettavasti ja samalla uudistuen refleksiivisesti (eli siten, että toimintaa tarkistetaan jatkuvasti seurannan, uuden tiedon ja asukasmielipiteiden perusteella). - Kansainvälisten ympäristöpoliittisten ohjelmien ja linjausten soveltaminen paikallisesti vaatii hyvin monitasoisen ja monitoimijaisen kokonaisuuden läpäisemistä. - Ympäristöpoliittinen toiminta toisin sanoen elää paikallisissa verkostoissa, niissä vaikuttavissa toimijoissa ja näiden välisissä vuorovaikutussuhteissa. - Ympäristöpolitiikkaan liittyvät toimintaverkostot muuttuvat jatkuvasti, niin ylhäältäpäin tulevien kansainvälisten normien kuin paikallisten prosessien seurauksena. - Kaupungit etsivät ympäristöhankkeista myös taloudellista hyötyä, esimerkiksi joukkoliikenne voi saada valtion tukea. - Kuntarajat ylittävä kaupunkiseudun yhteinen ympäristöpolitiikka helpottaa esimerkiksi liikenneongelmien ratkaisua, viheryhteyksien hallintaa ja ilmastonmuutokseen sopeutumista. Kuntalaisten osallistuminen eri muodoissa päätösten suunnitteluun ja päätöksentekoon on korostunut kaupunkien ympäristöpolitiikassa 1990-luvulta lähtien. Kuntalaisten osallistuminen oman elinympäristönsä muotoutumiseen on yksi keskeisimmistä tavoista lisätä ympäristönäkökulman näkyvyyttä kaupunkien hallinnon eri yksiköissä. Osallistuminen ei kuitenkaan ole täysin ristiriidaton toimintamuoto. On nimittäin vaikeaa kehittää sellaisia toimintatapoja, joiden välityksillä kansalaisten osallistuminen todella vaikuttaisi päätösten sisältöön. Suunnittelu- ja päätöksentekoprosessit ovat usein niin pitkäjänteisiä, ja eri hankkeiden valmisteluprosessit ovat kytkeytyneet toistensa kanssa yhteen niin moninaisin tavoin, että ratkaisut ovat usein kitey-

157 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 153 tyneet jo suunnittelun varhaisissa vaiheissa ennen kuin kansalaisten osallistuminen oli mahdollista. Toisaalta osallistumisen menetelmien kehittäminen esimerkiksi kaupunkisuunnittelun yhteydessä on lisännyt kunnallisen päätöksenteon näkyvyyttä ja ikään kuin antanut kasvot päätöksenteolle. Tämä poliittisen kulttuurin yleisempi muutos on vaikuttanut myös valtasuhteiden muuttumiseen. Hollantilainen politiikantutkija Maarten Hajerin tulkinnan mukaan kehitys ilmentää sitä, että kansalaisuus saa uudenlaisen poliittisen merkityksen. Kuten viime aikoina on usein todettu, kansalaiset kokevat vieraantuneensa monimutkaisesta, kaukaiselta ja abstraktilta vaikuttavasta puoluepolitiikasta, kun taas vaikuttaminen esimerkiksi oman asuinalueen suunnitteluun koetaan huomattavasti mielekkäämmäksi. Oma asuinalue ja sen tulevaisuus motivoivat kansalaisia seuraamaan päätöksentekoa: osallistumisen perustaksi hahmottuu selkeitä ja konkreettisia kysymyksiä. Tämän kaltaiseen poliittiseen vaikuttamiseen on kansalaisille nykypäivänä tarjolla myös aiempaa enemmän mahdollisuuksia ja lakisääteisiä oikeuksia. Maarten Hajer toteaa, että joskaan kansalaiset eivät enää ole puoluepoliittisesti samassa määrin aktiivisia kuin ennen, he seuraavat toki aktiivisesti politiikkaa. Aktiiviset kansalaiset ovat ikään kuin valmiustilassa ( stand by ) odottaen omakohtaiseksi kokemaansa ja henkilökohtaisesti tärkeää tapahtumaa, osallistumisen tilannetta, johon he haluavat yhteiskunnallisesti vaikuttaa. (Ks. Leino 2006, ) Kaupunkisuunnittelu, joka pyrkii avoimuuteen, edellyttää uudenlaisia osallistumisen käytäntöjä. Tavoitetta on kuitenkin ollut hankalaa toteuttaa käytännössä. Eri toimijatahojen keskinäiset ristiriidat ovat vaikeuttaneet yhteisymmärryksen muodostumista (Leino 2006). Jotta kansalaisten osallistumisella olisi merkitystä, päätöksenteon poliittisia mekanismeja ja erityisesti valmistelun varhaisia vaiheita on saatava avoimemmiksi. Kuntalaiset ovat tulleet entistä vaativammiksi, eikä poliittinen päätöksenteko paikallisella tasolla ole enää entisen kaltainen itsestään selvä prosessi, vaan asioista on keskusteltava ja väiteltävä aiempaa enemmän. Ihmiset yhdistävät poliittisen aktiivisuuden elämäntapaansa, ja tällöin vaikuttamisesta tulee kohdistunutta ja hetkellistä. Asukasyhdistykset ja yksittäiset kansalaiset saattavatkin tulevaisuudessa aktivoitua ikään kuin projektiluonteisesti, seuraamaan ja vaikuttamaan tiettyihin rajattuihin hankkeisiin yksi kerrallaan, mikä esimerkiksi erilaisissa kansalaisjärjestöissä on jo pitkään ollut toiminnan organisoitumisen tapa. Merkittävä osa käytännössä merkityksellisestä tiedosta syntyy kyseisten käytännön toimien harjoittamisen tuloksena kokemusperäisesti. Käytännöt voivat olla ammattilaisten tutkimus-, selvitys- ja suunnittelutyötä, mutta myös asukkaiden toiminnot, kuten kodin ylläpito, harrastukset, liikkuminen sekä toimeentulon käytännöt, luovat perustaa moninaisille tietämyksen tyypeille. Arjen rutiinien yhteydessä kansalaisille kertyy käytännöllistä toimintaa ohjaavaa mutta usein kielessä artikuloimatonta hiljaista tietoa ; Päivi Timonen (2002) käyttää tästä nimitystä arkinen järkeily. Ihmisten valmiudet toimia aloitteellisesti ympäristön puolesta, eli ympäristökansalaisuus, perustuvat paljolti käytännön toimien tuottamaan arkiseen järkeilyyn. Siksi tällä tavoin hankittu tieto on myös julkisen vallan harjoittamalle ympäristöpolitiikalle tär-

158 154 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman keää. Samalla kun tietoa kertyy käytännön toimien yhteydessä, tieto myös johtaa toimintatapojen muuttumiseen. Arjen toimintaympäristö koostuu mahdollisuuksista ja reunaehdoista, jotka vaikuttavat yksilön valintoihin, toimintaan ja elämäntapaan. Kuluttaminen voi tarkoittaa ostosten tekemiseen tai hyödykkeiden käyttämiseen ja hylkäämiseen liittyvien toimien laatua ja määrää. Tämän lisäksi kuluttamista koskeviin päätöksiin sisältyy suurempia, elämänpoliittisia valintoja, jotka voivat koskea vaikkapa asuinpaikkaa ja -tapaa sekä asumismuotoa. Esimerkiksi pohdintaan siitä, miten asuinrakennuksen lämmitys tulisi järjestää, liittyy monia vaihtoehtoja, jotka olisivat perusteltavissa sekä ympäröivillä rakenteilla, käytettävissä olevilla resursseilla että esteettisellä lopputuloksella. Ympäristöpolitiikan näkökulmasta kysymyksestä tulee kiinnostava, kun pohdintaan lisätään lämmitysjärjestelmän vaikutukset ympäröivään maailmaan. Valinnan perustaksi hankittu ekologinen, poliittinen tai kulttuurihistoriallinen tieto ja niiden aikamittakaavat, samoin kuin valinnan sosiaaliset vaikutukset saattavat monimutkaistaa päätöksentekoa entisestään. Voidaan sanoa, että kotitalonsa lämmitysjärjestelmän valitsija on tällöin ympäristöpoliittinen toimija. Ympäristöpolitiikan kansainvälisyys Ympäristöongelmat ovat yhä ilmeisemmin luonteeltaan globaaleja, joten niiden ratkaisemiseen tarvitaan kansainvälisiä toimenpiteitä. Globalisoituminen toteutuu kahdella toisiaan täydentävällä tavalla. Yhtäältä eri puolilla maailmaa toteutuu paikallisesti tapahtumakulkuja, jotka yhdessä kasvavat maailmanlaajuisesti haitalliseksi kehitykseksi. Maaperän eroosio, vesistöjen rehevöityminen ja valtamerten rantavyöhykkeiden ekologinen rappeutuminen ilmenevät tällä tavoin. Toisaalta ilmastonmuutos on muutosprosessi, joka itsessään tapahtuu maailmanlaajuisessa mittakaavassa: kasvihuonekaasujen pitoisuuden lisääntyminen ilmakehässä johtaa siihen, että ilmakehän kaasuihin sitoutuneen lämpöenergian määrä kasvaa, ja vallitsevat säätilat muuttuvat maapallon eri osissa. Keskimäärin ilmasto lämpenee, ja paikalliset säätilat siis muuttuvat aiempaa lämpimämmiksi, mutta tämä voi toteutua hyvin erilaisin tavoin eri osissa maailmaa. Ongelmien globalisoituminen on johtanut kansainvälisiin sopimuksiin, jotka ovat luonteeltaan yhä kattavampia. Ensimmäinen tärkeä kansainvälisen ympäristöpolitiikan lähtökohtia hahmotellut kokous oli YK:n järjestämä ympäristön ja kehityksen konferenssi Tukholmassa vuonna YK on järjestänyt sen jälkeen kolme suurta ympäristökonferenssia, Rio de Janeirossa vuonna 1992, Johannesburgissa vuonna 2002 sekä uudelleen Rio de Janeirossa vuonna 2012 näistä viimeisen merkitystä korostettiin lempinimellä Rio +20. Tämän lisäksi erityisen tärkeä kansainvälisen ympäristöpolitiikan neuvotteluprosessi koskee kansainvälistä ilmastopolitiikkaa (ks Tietolaatikko 1, s. 132). Kansainvälisissä neuvotteluprosesseissa ympä-

159 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 155 ristöongelmat kietoutuvat tiiviisti yhteen köyhyyden ja epätasa-arvoisen taloudellisen kehityksen aiheuttamien rakenteellisten ongelmien kanssa. Globaalin järjestyksen valtiokeskeisyydestä johtuen kansainväliset ympäristösopimukset koskevat vain niihin vapaaehtoisesti liittyneitä valtioita, eikä niihin yleensä liity oikeudellista vastuuta. Sopimusten merkitys on siten moraalisen velvoitteen ohella pääasiassa se, että ne luovat perustan ja puitteet yhteiselle toiminnalle ja turvaavat ongelmin ratkaisuja tavoitteleville kehityskuluille jatkuvuuden. Kestävän kehityksen normatiivinen periaate nousi esiin kansainvälisen neuvotteluprosessin tuloksena, kuten esitimme edellä. Toinen olennainen kansainvälisellä tasolla omaksuttu normatiivinen periaate on velvoite vaalia biosfäärin elinvoimaa. Se määriteltiin biologisen monimuotoisuuden suojelua koskevalla sopimuksella YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssissa Rio de Janeirossa (1992). Biologinen monimuotoisuus on ensisijaisesti normatiivinen periaate siksi, että monimuotoisuuden määrän arviointi on empiirisesti tulkinnanvaraista, ainakin useimmissa tapauksissa. Lisäksi velvoite ulottuu myös inhimillisen toiminnan alaisille alueille, esimerkiksi kaupunkiluonnon suojeluun, ja tällaisissa tapauksissa monimuotoisuudelle asetettuja vaatimuksia ei voi erottaa luonnon hyväksikäytölle asetetuista tavoitteista. Arvioimme edellä (s ) tavoitteiden moniulotteisuutta käyttäen esimerkkinä tamperelaista Kaupin kaupunkimetsää. Kestävän kehityksen ekologinen ulottuvuus ja luonnon monimuotoisuuden vaalinta ovat normatiivisina tavoitteina hyvin lähellä toisiaan. Niiden välillä on kuitenkin myös jännitteitä, jotka periytyvät luonnonvarojen käytön historiasta. Luonnehdinta kestävyys omaksuttiin esimerkiksi metsätalouden ja kalastuksen ohjenuoraksi jo yli vuosisata sitten, mutta alkuperäisessä käyttöyhteydessään se liitettiin ainoastaan hyödyntämisen kohteena olleen luonnonvaran tuottoon ( kestävä tuotto ). Kestävän kehityksen ekologisen perustan turvaaminen edellyttää kuitenkin sitä, että tarkastelun kohteeksi otetaan puun kasvun lisäksi koko metsäekosysteemi, siis metsäluonnon biologinen monimuotoisuus. Luonnonsuojelun velvoite on peräisin 1800-luvulta, ja se hyväksyttiin yleisesti valtioiden velvollisuudeksi 1900-luvun alkupuoliskolla. Velvoite vaalia biologista monimuotoisuutta on tuonut luonnonsuojelun keskeiseksi osaksi ympäristöpolitiikkaa. Kansainvälisiksi ohjenuoriksi omaksutut kestävän kehityksen ja luonnon elinvoiman vaalimisen normatiiviset periaatteet merkitsevät tavallaan sitä, että ympäristö ja luonto lähenevät käsitteellisesti toisiaan. Periaatteessa näiden käsitteiden välinen ero on selkeä: Ympäristön määrittelee transitiiviverbi ympäröidä, eli sen muodostavat kaikki ympäröidyn kannalta tärkeät seikat ja prosessit, jotka ympäröivät. Luonto sen sijaan muodostuu niistä prosesseista, jotka ylläpitävät maapallon fyysis-biologista hahmoa. Luonto on siis läsnä kaikkialla. Mutta kun ympäröity on yhä selvemmin koko ihmiskunta, tulevat sukupolvet mukaan luettuina, elinvoimainen biosfääri on sisällytettävä siihen mikä ympäröi. Toisaalta elinvoimainen biosfääri muodostuu tiettyihin paikkoihin sidotuista ekologisista yksiköistä kuten populaatioista ja eko-

160 156 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman systeemeistä. Paikalliset ekologiset yksiköt ovat inhimillisten toimien aiheuttamien sivuseurausten kuten ilmastonmuutoksen ympäröimiä. Inhimillinen kulttuuri ja muu luonto ovat sekä ulkoisesti että sisäisesti toisiinsa kietoutuneita. Luonto elinvoimainen biosfääri on inhimillisen kulttuurin ulkoinen ehto, mutta se on myös kaiken inhimillisen toiminnan sisäinen ehto, ihmisorganismien elintoiminnoista alkaen. Ympäristö ja luonto muodostavat ihmiskunnan tulevaisuutta arvioitaessa toisiinsa läheisesti liittyvät tulkinnalliset horisontit. Itämeri kansainvälisyyden laboratoriona Itämeri oli aikanaan yksi ensimmäisistä usean valtion hallinnan piiriin kuuluvista alueista, joiden suojelua ryhdyttiin kehittämään kaikkien alueen valtioiden yhteisin sopimuksin. Itämeren suojelu nousi keskeisenä esiin Tukholman ympäristökonferenssissa vuonna 1972, ja ensimmäinen suojelusopimus solmittiin vuonna Sopimuksen toimeenpanoa edistämään perustettiin pysyvä komitea (HELCOM), jonka sihteeristö sijoitettiin Helsinkiin. Sopimusta on sittemmin täsmennetty toimintaohjelmilla, joista viimeisin hyväksyttiin syksyllä Vastuu ohjelman toimeenpanosta on osoitettu Itämeren rantavaltioille. Itämeren suojelun toimintaohjelmat eivät kuitenkaan aseta sitovia velvoitteita, vaan ne sisältävät yksinomaan suosituksia, joita jäsenten toivotaan noudattavan. Itämeren tapauksessa toimeenpano on onnistunut vain osittain. Itämeren ympäristöongelmat ovat kuitenkin kärjistyneet kasvavasta huomiosta ja huolesta huolimatta. Tämä tarjoaa havainnollisen esimerkin globaalien ja alueellisten ympäristöongelmien hallintaan liittyvistä ristiriidoista. Itämeren ulappa on kansainvälistä vesialuetta, eli se on vapaasti kaikkien hyödynnettävissä. Toisaalta vastuu sen vaalimisesta ei kuulu erityisesti kenellekään. Tällaisista ympäristöongelmien näyttämöistä käytetään termiä yhteisomisteinen. Yhteisomisteisuus johtaa siihen, että ulapan ekologiseen tilaan vaikuttavat toimijat kuten rantavaltiot eivät koe tarpeelliseksi ryhtyä meren vaalimisen edellyttämiin suojelutoimenpiteisiin, mikäli suojelusta ei saada solmituksi sitovia sopimuksia. Lisäksi kansainväliseen ympäristöpolitiikkaan ja yhteisomistukseen liittyy toimijoiden ja osallisten moninaisuuden ongelma, joka vaikeuttaa tehokkaiden ja keskenään koordinoitujen toimien toteuttamista. Itämeren ympäristönsuojelun hallinnassa kyse ei ole (yksinomaan) normatiivisesta lainsäädännöstä, vaan ennen kaikkea hallinnasta erilaisten toimijoiden muodostamissa verkostoissa. Hallintajärjestelmään kuuluu kansainvälisiä organisaatioita, kuten merenkulkua säätelevä Kansainvälisen merenkulkujärjestö IMO, ja kansalaisjärjestöjä, kuten WWF ja alueen kansalaisjärjestöjen kattojärjestö Coalition Clean Baltic. Hallintaa ohjaavat kansainväliset sopimukset kuten merenkulun ympäristönsuojelua säätelevä MARPOL-sopimus. Itämeren suojeluun vaikuttavat olennaisesti myös Euroopan Unionin direktiivit, esimerkiksi meristrategiadirektiivi, vesipuitedirektiivi ja vuonna 2015 voimaan astuva rikkidirektiivi Itämerihän on Venäjää lukuun ot-

161 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 157 tamatta unionin sisämeri sekä Itämereen kohdistuvat tai sitä sivuavat politiikat ja ohjelmat. Erityisesti unionin maatalouspolitiikalla on suuri merkitys, onhan maatalous Itämeren suurimpia kuormittajia. Kansallista toimintaa säätelevät maittain vaihtelevat kansalliset lainsäädännöt ja erityiset kansalliset suojeluohjelmat ja -toimenpiteet. Suomessa näitä ovat esimerkiksi kansallinen Itämeren suojeluohjelma, suojelun toimenpideohjelma, vesienhoitosuunnitelmat ja niihin liittyvät toimenpideohjelmat, joihin kirjatut toimenpide-ehdotukset koskettavat esimerkiksi kansallista maatalouspolitiikkaa ja yhdyskuntasuunnittelua. Kaupungit ja kunnat osallistuvat Itämeren hallintaan muun muassa kantamalla vastuun jätevesien puhdistamisesta ja muista paikallisista toimista. Näiden lisäksi paikallistasolla on joukko muita toimijoita yrityksiä ja muita organisaatioita, kansalaisjärjestöjä sekä yksittäisiä kansalaisia jotka toimivat Itämeren ympäristönsuojelun hyväksi moninaisin keinoin. Myös Itämeren ympäristön hallintaa tukevaa tutkimustyötä harjoitetaan nykyisin runsaasti eri yliopistoissa ja tutkimuslaitoksissa Itämeren rantavaltioissa. Itämeren tapauksessa hallintaa mutkistaa yhteisomistuksen sekä lukuisten toiminnan tasojen ja toimijoiden ohella se, että Itämeren ympäristöongelmat koostuvat epäyhtenäisestä joukosta ongelmia, joiden luonne, laajuus ja vakavuus vaihtelevat Itämeren eri osissa. Tämä vaihtelevuus on sidoksissa paitsi meren eri osien ekologisiin erityispiirteisiin, kuormituksen määrään tai muiden riskien kohdentumiseen liittyviin eroihin myös niihin osallisiin, jotka ovat kyseisen ongelman välittömässä vaikutuspiirissä. Itämeren tapauksessa nämä osalliset voivat olla osa ongelmaa, kuten maataloustuottaja, jonka toiminta aiheuttaa ravinnekuormitusta, ja/tai kärsiä ongelmasta vaikkapa virkistyskäytön tai kalastuselinkeinon estyessä. Lisäksi sosioekonominen ja poliittinen tilanne, joka määrittää sitä, minkälaisia yhteiskunnallisia vaikutuksia tietyillä ympäristöongelmilla on ja minkälaisia ratkaisumahdollisuuksia voidaan hyväksyä, vaihtelee Itämeren alueella poikkeuksellisen paljon. Näin ollen spesifien ongelmien ratkaisemiseksi Itämeren eri osissa täytyy soveltaa erityisesti niitä varten luotuja keinoja, jotka perustuvat ongelmakentän seikkaperäiseen kartoitukseen ja ongelmien ja ratkaisuvaihtoehtojen huolelliseen määrittelyyn. Arvioimme tätä ongelmaa lähemmin seuraavassa jaksossa käyttäen apuna sulkeuman käsitettä. Ympäristöpoliittisten ongelmien selkiyttäminen Esitimme edellä (ks. s. 132 ja 137), että ympäristöongelmien luonteen täsmentämiseksi on kyettävä vastaamaan kolmeen kysymykseen: (1) mikä on uhattuna ja kuinka vakava uhka on? (2) mistä uhka on peräisin, mikä sen aiheuttaa? (3) mitä ongelmalle voidaan tehdä? On selvä, että tällaisiin kysymyksiin on mahdotonta vastata ilman erityistietämystä. Yhtä selvää on, että kysymykset yhdessä avaavat moniulotteisia tiedollisia tarpeita. Käsittelimme Kirkkojärven saastumista esimerkkinä siitä, miten moninaisia kysymyksiä yhden sangen rajatun ympäristöongelman hahmottaminen herättää. Olennaista on täsmentää se, mistä näkökulmas-

162 158 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman ta ongelmaa pyritään selventämään. Vastakohta-avaruus oli metodologinen idea, jota käytimme hyväksemme Kirkkojärven tapauksen selkiyttämiseksi. Seuraavassa esittelemme kaksi muuta läheisesti toisiinsa liittyvää metodologista välinettä: sulkeuman ja tulkintakehyksen. Ilman luonnontieteellistä perustietämystä luonnossa tapahtuvista prosesseista ja niitä aiheuttavista mekanismeista emme olisi lainkaan perillä monista ympäristöongelmista, esimerkiksi siitä, miten kasvihuonekaasujen päästöt ilmakehään vaikuttavat maapallon ilmastoon. Tehokkaan ympäristöpolitiikan kehittämiseksi pelkkä luonnontieteellinen tieto ei kuitenkaan riitä. Kirkkojärven esimerkki osoittaa, että tieto syanobakteerien runsastumisen ja leväkukinnan biologisista mekanismeista ei riitä siihen, että kyettäisiin kehittämään tehokkaita menetelmiä torjua rehevöityminen. Tiedon tulee kytkeytyä hedelmällisesti niihin inhimillisiin käytännöllisiin toimiin, jotka ovat aiheuttaneet ravinteiden joutumisen järveen. On toisin sanoen saatava yhdistetyksi toisiinsa ympäristöä koskeva tieto, ympäristöpoliittiset vaikutuskeinot sekä ympäristön tilaan vaikuttavat käytännölliset toimet. Tämä on hyvin käytännöllinen haaste. Olennaista on koettaa jäsentää tiettyyn konkreettiseen ympäristöongelmaan vaikuttavat tekijät siten, että ongelmaan liittyvät merkitykselliset seikat ovat tiedossa ja otetaan politiikkaa suunniteltaessa huomioon, kun taas merkityksettömät seikat voidaan jättää huomiotta. Tämän arvioimiseksi hyödyllinen käsite on sulkeuma. Sulkeuma tarkoittaa yksinkertaisesti sitä, että ongelman luonne ja ongelman ratkaisemisen ehdot saadaan ilmaistuiksi samanlaisia kriteerejä käyttäen, eli niiden perusteella voidaan päätyä toteuttamiskelpoisiin poliittisiin johtopäätöksiin. Tehokkaan ympäristöpolitiikan kehittäminen edellyttää sekä tiedollista että poliittista sulkeumaa. Tiedollinen sulkeuma tarkoittaa sitä, että kaikki tutkimuksen kohteena olevan ilmiön kannalta merkitykselliset tekijät kyetään ottamaan tutkimustyössä huomioon. Laboratoriotutkimuksessa, jossa käytetään vakiintuneita menetelmiä esimerkiksi tiettyjen kemikaalien myrkyllisyyden testaamiseksi, sulkeuma toteutuu. Politiikan sulkeuma toteutuu silloin, kun käytössä on vakiintunut säätelyjärjestelmä, joka on yleisesti hyväksytty tarpeelliseksi ja jota tukevat vakiintuneet toimintatavat. Jätehuolto on tästä ympäristöpoliittinen esimerkki. Olennaista on, että tiedollinen ja poliittinen sulkeuma toteutuvat samanaikaisesti sillä tavoin, että tiedon kertyminen auttaa kehittämään politiikan vaikutuskeinoja ja toisaalta politiikan vaikutuskeinoista saadut kokemukset osoittavat uusia tiedollisia tarpeita. Jos ympäristömuutosten mekanismeja koskeva tieto ja vaikutuskeinoja koskevat näkemykset eivät kohtaa toisiaan, tehokkaan ympäristöpolitiikan kehittäminen on alkutekijöissään. Itämeren suojelun vaikeudet johtuvat paljolti tietoperustan ja vaikutuskeinojen välisestä epäsuhdasta. Itämeren rehevöitymisen mekanismit sekä rehevöitymistä aiheuttavien ravinteiden alkuperät tunnetaan kohtuullisen hyvin, mutta on epäselvää, millaisten poliittisten vaikutuskeinojen avulla niihin voitaisiin tehokkaasti puuttua. Tulkintakehys määrää sen, millaista tietoa pidetään merkityksellisenä kussakin tapauksessa. Tämä pätee sekä ympäristössä tapahtuvia muutoksia että ympäristöä muuttavia ihmistoimia

163 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 159 koskevaan tietoon. Kaikki tieto on aina jossakin suhteessa käytännöllistä, mutta täsmälliset ja tiettyihin käytäntöihin liittyvät luontoa tai yhteiskuntaa koskevat väitteet nojautuvat taustalla oleviin tieteellisiin teorioihin. Myös päinvastainen vaikutussuhde on tärkeä: luonnossa tapahtuvat prosessit tulkitaan vallitsevan tietämyksen "läpi". Tämän jälkimmäisen seikan merkityksestä tarjoaa esimerkin Talvivaaran nikkelikaivos ja erityisesti kipsisakka-altaan vuodon aiheuttamat ympäristöongelmat. YLE uutiset (2013) lainasi Valtion teknillisen tutkimuskeskuksen (VTT) laatiman raportin arviota, että kipsisakka-altaan rakenne oli alun perin haavoittuva. Altaan tiivisrakenteena toimi erityinen kalvo, jonka alapuolisten maa-ainesten vedenjohtavuuteen tai eroosiostabiiliuteen ei ollut altaan suunnittelu- eikä rakentamisvaiheessa silloin käytössä olleen tiedon ja viranomaisvaatimusten perusteella kiinnitetty riittävästi huomiota. Allasrakenne oli suunniteltu olettaen, että altaassa on pääasiassa melko kiinteää kipsisakkaa ja että sakan mukana sinne kertyvä vesi saadaan pumpatuksi pois, jolloin suuren vuodon riskiä ei ole. Vesiä jouduttiin kuitenkin vastoin alkuperäistä suunnitelmaa varastoimaan kipsisakka-altaissa. VTT:n raportti tuo esiin myös sen, että kaivostoiminnan tuotannon käynnistämisen alkuvuosina vesien hallinnan toimenpiteet eivät olleet tarpeeksi kokonaisvaltaisia ja systemaattisia, koska laitoksen kehittämisen muut kehityshankkeet vaativat runsaasti huomiota. Talvivaara tarjoaa useita erilaisia tulkintakehyksiä kehityksen arviointiin. Kaivoksen perustamisvaiheessa 2009 kaivosta tervehdittiin paikallisesta näkökulmasta Kainuun työllistäjänä ja elävöittäjänä. Kuitenkin toisen toimijaryhmän, luonnonsuojelijoiden, edustajat toivat esiin huolensa kaivoksen ympäristövaikutuksista. Lähtötilanne sisälsi alue-, elinkeino-, työvoima- ja ympäristöpolitiikan osalta merkittäviä intressejä (Häikiö & Leino 2014). Paikalliseen elinkeinoon ja sosiaalisiin näkökulmiin kytkeytyvät myös Talvivaaran jatkotapahtumat. Paikalliset hotelliyrittäjät ilmaisivat huolensa kaivoksen aiheuttamista hajuhaitoista Jo aikaisemmin kaivokseen on kytketty lasten sairastumistapauksia sekä useiden asiantuntijoiden kritiikkiä kaivoksen luvattuja työllisyysvaikutuksia kohtaan. Ympäristöpolitiikan näkökulmasta kaivostoimintaa kritisoivat europarlamentaarikot Satu Hassi ja Sirpa Pietikäinen. He tekivät Euroopan komissiolle valituksen sallituista päästöjen raja-arvojen rikkomisesta Talvivaarassa Tapahtumat kärjistyivät lopullisesti marraskuussa 2012, kun Talvivaaran kipsisakka-altaan vuoto päästi ympäristöön useita raskasmetalleja, kuten uraania, kadmiumia ja nikkeliä (Häikiö & Leino 2014). Talvivaaran kehityskulkuun sisältyy useita keskenään ristiriitaisia tulkintakamppailuja, joissa toimijat omista asemistaan käsin antavat erilaisia merkityksiä Talvivaaran kaivostoiminnalle. Talvivaaran tapauksessa on kiinnostavaa analysoida esimerkiksi tapauksen poliittisen oikeutuksen eli legitimaation rakentumista. Legitimaatio perustuu toimijoiden tulkintaan hyväksyttävistä ja uskottavista käytännöistä, toimijoista ja asioista. Poliittisten ja hallinnollisten instituutioiden pitää kyetä säilymään sosiaalisesti vakaina siinä määrin, että yhteiskunnallinen järjestys ja toiminnan legitimiteetti saavuttavat julkisen hyväksynnän (Klein & Marmor 2006, 895). Hallinnolliset määräykset kuten kaivostoimintaan liittyvä lainsäädäntö eivät kuitenkaan suoraan määritä legitiimin toiminnan kriteereitä. Politiikka ja poliittinen toiminta eivät tule oikeu-

164 160 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman tetuiksi objektiivisin tai universaalein kriteerein, vaan itse asiassa politiikka määrittelee käytännössä sen, mikä on legitiimi instituutio (Hajer 2003), mitkä ovat legitiimin diskurssin säännöt (Torgerson 2003) sekä millaista on legitiimi toimijuus (Häikiö 2007; Häikiö 2012). Näihin määrittelyihin osallistuvat esimerkiksi Talvivaaran tapauksessa kaikki julkiseen keskusteluun osallistuneet toimijat. Heidän on täytynyt legitimoida asemansa ja toimijuutensa monella tasolla: suhteessa käsiteltävään yhteiskunnalliseen kysymykseen (kaivostoiminta), suhteessa edustuksellisiin ja asiantuntijainstituutioihin sekä suhteessa kansalaisiin ja muihin yleisöihin. Talvivaaran kaivoshankkeessa toimijoilla on ristiriitaisista käsityksistä yhteiskunnallisesti soveliaasta ja toivotusta toiminnasta. Hallintakäytännöissä nämä erilaiset soveliaana pidetyt toimintatavat kohtaavat. Koska kulttuurinen tieto on osallistujien näkökulmasta luonnollista tietoa, tulkitsevat he omat soveliaat toimintatapansa universaalisti oikeiksi toimintatavoiksi (Häikiö & Leino 2014). Erilaiset oikeat toimintatavat voivat olla keskenään ristiriitaisia ponnistaen erilaisten arvojen, normien ja sääntöjen perustalta (Leino & Peltomaa 2009). Ympäristöä koskevan tiedon moniulotteisuus on tullut havainnollisesti ilmi kaupunkisuunnittelun yhteydessä. Suunnittelun tueksi tarvitaan monenlaista tietämystä. Osa tiedosta saadaan kartoittamalla systemaattisesti luonnonolot kuten maaperän laatu, kosteusolosuhteet, kasvillisuustyypit ja niin edelleen. Tämän lisäksi kuitenkin kaupunkilaiset voivat tuottaa sellaista kokemuksellista tietoa, jota on vaikea systemaattisesti kerätä. Osallistuessaan suunnitteluun asukkaat osallistuvat myös tiedon kokoamiseen. Merkittävä osa käytännössä merkityksellisestä tiedosta syntyy kyseisten käytännön toimien harjoittamisen tuloksena kokemusperäisesti. Käytännöt voivat olla ammattilaisten tutkimus-, selvitys- ja suunnittelutyötä, mutta asukkaiden toiminnot kuten kodin ylläpito, harrastukset, liikkuminen sekä toimeentulon käytännöt luovat perustaa moninaisille tietämyksen tyypeille. Arjen rutiinien yhteydessä kansalaisille kertyy käytännöllistä toimintaa ohjaavaa mutta usein kielessä artikuloimatonta hiljaista tietoa; Päivi Timonen (2002) käyttää tästä nimitystä arkinen järkeily. Ihmisten valmiudet toimia aloitteellisesti ympäristön puolesta, eli ympäristökansalaisuus (ks. jakso 2), perustuu paljolti käytännön toimien tuottamaan arkiseen järkeilyyn. Siksi tällä tavoin hankittu tieto on myös julkisen vallan harjoittamalle ympäristöpolitiikalle tärkeää. Samalla kun tietoa kertyy käytännön toimien yhteydessä, tieto myös johtaa toimintatapojen muuttumiseen. Osoitamme seuraavassa kysymysten avulla kaupunkisuunnittelussa merkityksellisen tiedon hallintaan liittyviä ulottuvuuksia. 1) Miten suunnittelussa tarvittavaa teknisluonteista tietoa ja kansalaisten arkisen järkeilyn tuottamaa käytännöllistä tietoa voidaan sovittaa yhteen? Miten hallita vuorovaikutteisissa prosesseissa kertyvää valtavaa ja moniulotteista tietomäärää? 2) Kenen tieto on hyväksyttävää ja luotettavaa tietyissä suunnittelutilanteissa? Kuinka estää ympäristöä koskevan tiedon hallinnan ja vallankäytön kietoutuminen toisiinsa esimerkiksi niin, että tietoa käytettäisiin yksipuolisesti? 3) Kuinka tiedollista epävarmuutta tulisi käsitellä?

165 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 161 4) Voidaanko tapauskohtaista tietoa yleistää koko kaupunkialueelle? 5) Voidaanko tärkeä tietämys moniulotteisista ilmiöistä tiivistää yksinkertaisiksi indikaattoreiksi ja mittareiksi? 6) Millaista tietoa on soveliasta kerätä yksittäisistä kansalaisista, esimerkiksi heidän käyttäytymisestään tietyissä ympäristöissä? Aiheuttaako tiedon keruu tietosuojaongelmia? Tiedollisten perusteiden moninaisuus korostuu maankäytön suunnittelua koskevissa konflikteissa. Johtavat poliitikot pitävät tärkeinä kaupungin kasvun ja talouselämän tarpeita, kun taas kansalaiset korostavat esimerkiksi välittömän elinympäristönsä laatua ja seudullisia virkistysmahdollisuuksia. Tällaisessa tilanteessa eri tahot kiistelevät tiedon merkityksellisyydestä, oikeellisuudesta ja riittävyydestä päätöksenteon perustaksi. Konflikti ei kuitenkaan ole yksinomaan kielteinen asia. Päinvastoin, erimielisyyksien nouseminen julkisuuteen tuottaa tuoreita näkökulmia ja uutta hyödyllistä tietoa, sellaista joka olisi muutoin pysynyt näkymättömissä. Tiedollista ratkaisua kiistoihin ei välttämättä aina löydy, mutta tämän tunnustaminen voi olla kiistan osapuolille askel kohti yhteisesti hyväksyttäviä ratkaisuja. Ympäristöpolitiikan toimeenpanon ongelmia voidaan selvittää tapaustutkimusten avulla (Laine, Bamberg & Jokinen 2007). Ne auttavat ymmärtämään, kuinka ympäristönäkökulma ja ympäristöpoliittiset normit välittyvät kaupungin eri toimintoihin ja millaisia painotuksia ne saavat eri yhteyksissä. Tapaustutkimus on käytännönläheinen tutkimusnäkökulma. Tapausten avulla voidaan saada näkyviin eri toimijoiden ja toimijaverkostojen osuus ja vaikuttavuus ympäristöpolitiikan muotoutumisessa ja paikallisessa päätöksenteossa. Ympäristöpolitiikan dynaamisuus Ympäristöongelmat muuttavat jatkuvasti muotoaan muun muassa harjoitetun ympäristöpolitiikan vaikutuksesta osittain aiotuilla mutta aina myös ennakoimattomilla tavoilla. Ympäristöongelmia ei voi lopullisesti ratkaista. Inhimillisten yhteiskuntien ja muun luonnon keskinäiseen suhteeseen tulee aina sisältymään ennakoimattomia aineksia. Ympäristöpolitiikan kohteena olevat tilanteet ovat luonteeltaan dynaamisia: ne muuttuvat koko ajan, ja niihin vaikuttaa suuri joukko keskenään vuorovaikutteisia tekijöitä (dynamiikasta ks. Haila 2004). Tilanteiden muuttumista ei voi yksityiskohtaisesti ennustaa kovin pitkälle tulevaisuuteen, mutta tiettyjä ympäristöongelmien piirteitä voidaan silti ennakoida. Ennalta ehkäisevä ympäristöpolitiikka pyrkiikin siihen, että ongelmia aiheuttavat olennaiset tekijät otetaan ensisijaisesti huomioon, mutta samalla luodaan edellytyksiä ryhtyä myöhemmin ratkaisemaan sellaisia kysymyksiä, jotka eivät ole välittömästi etusijalla. Esimerkiksi Itämeren suojelun yhteydessä on järkevää kohdistaa välittömät toimet pahimpiin saastuttajiin esimerkiksi tukemalla tehokkaiden vedenpuhdistamojen rakentamista Pietariin, Kaliningradiin ja muihin kaupunkeihin, joissa niitä ei vielä ole.

166 162 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman Tilanteen jatkuva muuttuminen merkitsee sitä, että myös ympäristöpoliittisen toiminnan ja tutkimuksen on jatkuvasti uudistuttava. Nykypäivän politiikka ei saisi kohdistua eilispäivän ongelmiin. On toisin sanoen kyettävä ratkaisemaan, milloin tietty ongelma on muuttunut niin paljon, että se vaatii uudenlaista asennoitumista ja toimintaa. Kun Kirkkojärvi rehevöityy, se pysyy toki koko ajan samana järvenä, mutta sen suojelua ja hoitoa on kyettävä kehittämään saastumisasteen edellyttämin keinoin. Pienehkö järvi on sikäli selväpiirteinen arvioitava, että rehevöityminen tapahtuu sen kaikissa osissa samalla tavoin. Sen sijaan suuren laaja-alaisen kohdealueen kuten Itämeren kohdalla asetelma on monimutkaisempi, koska se ei ole sisäisesti yhtenäinen. Itämeri käsittää neljä pääallasta eteläpään, keskusaltaan, Suomenlahden ja Pohjanlahden ja sen eri osien rannikkovyöhykkeet ovat luonnonoloiltaan sangen erilaisia. Lisäksi olosuhteet Itämeren valuma-alueen eri osissa vaihtelevat suuresti sekä luonnonolojen että väestön sosiaalis-taloudellisen aseman suhteen. Tämän moninaisuuden hallitsemiseksi on välttämätöntä eriyttää politiikan vaikutuskeinoja, mutta tämä on helpommin sanottu kuin tehty. Korostimme edellisessä jaksossa tiedollisen ja poliittisen sulkeuman merkitystä ympäristöongelmien luonteen täsmentämiseksi. Ympäristöongelmien dynaamisesta muutoksesta kuitenkin seuraa, että sulkeuma voi toteutua vain tilapäisesti. Tilanteen muututtua asia, joka aiemmin voitiin tulkita merkityksettömäksi ja jättää politiikkaa kehitettäessä huomiotta, saattaakin vaikuttaa olennaisesti tilanteen kehitykseen. Sulkeuma on sitä paitsi aina inhimillinen aikaansaannos ja siis tekijöidensä näköinen. Voihan olla, että tilanne arvioitiin alunperin väärin ja sulkeuma luotiin pakottamalla. Esimerkiksi tietyn kemikaalin myrkkyvaikutus jää huomaamatta, jos testaamisessa käytetään virheellisiä kriteerejä, vaikka laboratoriotesti sujuisi muodollisesti aivan kuten pitääkin. Vastaavasti jätehuoltojärjestelmä pettää, jos jäteliike ei kippaa kuormaansa kaatopaikalle vaan lähiseudun sorakuoppiin. Ja niin edelleen. Julkisen vallan ympäristöpolitiikkaa on uudistettu sekä lainsäädännön että vaikutuskeinojen osalta koko ajan. Sen jälkeen kun hallintoelimet oli perustettu ja keskeiset lait säädetty luvulla, siirryttiin kehittämään menetelmiä ehkäistä ongelmia ennakolta. Tärkeä kehityssuunta on ollut vahvistaa julkisen vallan ja yksityisen sektorin yhteistoimintaa esimerkiksi nimettyjä ongelma-alueita koskevien yhteistyösopimusten avulla. Suomessa tällaisia menetelmiä ryhdyttiin soveltamaan 1990-luvulla (Sairinen 2000). Tärkeä ympäristöpolitiikan kehittämisen keino on arvioida käyttöön otettujen vaikutuskeinojen vaikuttavuutta (Mickwitz 2006). Vaikuttavuuden arviointiin voidaan ympäristöpolitiikan alueella soveltaa samoja menetelmiä kuin muillakin hallinnon aloilla. Ympäristöpolitiikka kohdistuu tulevaisuuteen, joten sitä ohjaavat normatiiviset periaatteet ovat jatkuvan kehitystyön alaisina. Erityisen tärkeää on varovaisuusperiaatteen täsmentäminen (ks. s. 145): mitä voimaperäisemmiksi ihmistointen aiheuttamat ympäristön muutokset muuttuvat, sitä tarkemmin pitäisi kyetä arvioimaan niiden vaikutuksia ja ennakoimaan haittoja. Julkisen vallan tehtävä on puolustaa yleistä etua sellaisissa tilanteissa, joissa vahvat yksityiset intressit ajavat hätiköityjen, suuria ympäristömuutoksia aiheuttavien toimenpiteiden toteutta-

167 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 163 mista. Julkisen vallan velvollisuus on turvata mahdollisuus julkiselle keskustelulle ja kansalaisten osallistumiselle. Julkisen vallan perimmäinen vastuu seuraa siitä, että ympäristöä koskevat normit ovat luonteeltaan julkisoikeudellisia. Tähänastinen kokemus on vahvistanut sen, että ympäristönsuojelun toteutuminen vaatii tuekseen tiukat säädökset. Hyvä esimerkki tästä on Euroopan unionin luontodirektiivi (Habitats Directive, 1992). Direktiivin tiukat määräykset sekä uhanalaisten lajien että arvokkaiden luontotyyppien suojelusta ovat käynnistäneet monissa jäsenmaissa poliittisia prosesseja, jotka avaavat luonnonsuojelulle uusia uria. Suomessa luontodirektiivin säätämä tiukka lajisuojelu koskee ensisijassa liito-oravaa. Sen suojelu on pakottanut arvioimaan uudelleen luonnonsuojelun poliittisia ja hallinnollisia menettelytapoja ja nostanut siten esiin uudenlaisia, neuvotteluprosesseihin ja eri toimijoiden yhteistyöhön perustuvia luonnonsuojelun toteuttamisen mahdollisuuksia (Jokinen ym. 2007). Valtiovallan ympäristöpolitiikan vakiintuminen ja 1980-luvuilla sekä sen toimintatavoissa sittemmin tapahtuneet muutokset ilmentävät yleistä julkisen vallan toimintaperiaatteissa tapahtunutta kehitystä hallinnosta hallintaan. Muutosta havainnollistaa parhaiten esimerkki: kaivoslain uudistaminen. Suomen kaivoslaki uudistettiin vuonna 2011, sitä edeltävä laki oli säädetty vuonna 1965, siis muutamaa vuotta ennen kuin ympäristöpolitiikkaa ryhdyttiin määrätietoisesti luomaan. Vanhaa lakia ehdittiin vuosikaudet kritikoida siitä, että se ei ottanut lainkaan huomioon ympäristönäkökohtia. Lain uudistaminen käynnistyikin syksyllä 2007, ja uusitun lain luonnos valmistui syksyllä Seuraavassa on kaksi lainausta työ- ja elinkeinoministeriön laatiman uudistusta perustelevan muistion Kaivoslain uudistaminen alkukappaleista (muistio on päivätty ; se on ladattavissa ministeriön kotisivulta): [1] Nykyinen kaivoslaki on säädetty 1956 ja se on pääosin valmisteltu 1950-luvulla. Tällöin kaivostoimintaa harjoittivat lähinnä valtionyhtiöt sekä eräät yksityiset yritykset. Ulkomaankauppa oli säädeltyä eikä ulkomaisten kaivosyritysten toiminta ollut Suomessa sallittua. Lain keskeisenä tavoitteena oli raaka-ainehuollon turvaaminen sekä maan teollistumisen tukeminen. [2] Tilanne on oleellisesti muuttunut. Vuoden 1994 ETA-ratkaisun myötä ulkomaiset yritykset ovat voineet harjoittaa malminetsintää ja kaivostoimintaa Suomessa. Nykyisin pääosa alan yrityksistä on ulkomaisia ja kyse on globaalista liiketoiminnasta.... Oikeusnormisto on olennaisesti kehittynyt ja täydentynyt sen jälkeen, kun kaivoslaki tuli voimaan Kaivoslain ohella malminetsintään ja kaivostoimintaan sovelletaan useita muita lakeja, muun muassa luonnonsuojelulakia, ympäristönsuojelulakia, vesilakia, lakia ympäristövaikutusten arviointimenettelystä, erämaalakia, maastoliikennelakia, maankäyttö- ja rakennuslakia, säteilylakia ja työturvallisuuslakia sekä saamelaisten kotiseutualuetta, kolttaaluetta ja poronhoitoaluetta koskevaa lainsäädäntöä. Uraanin kaivos- ja rikastustoimintaan sovelletaan lisäksi ydinenergialakia. Kaivoslain hakemusasioiden käsittelyyn sovelletaan hallintolakia.

168 164 Haila, Helle, Jokinen, Leino, Tynkkynen & Åkerman Perusoikeusjärjestelmä ja siihen liittyvät tulkinnan ovat muuttuneet. Perusoikeuksien ala on laajentunut koskemaan muun muassa ympäristöön, luonnonsuojeluun ja kansalaisvaikuttamiseen liittyviä näkökohtia.... Lainaukset osoittavat, että yhteiskunnallinen tilanne ja hallintokulttuuri olivat täydellisesti muuttuneet vanhan ja uuden kaivoslain välisenä aikana. Maamme talous ei enää ole eristetty kansainvälisestä taloudesta; kotimaista teollisuutta ei enää voi kehittää valtion voimin ja ohjelmallisesti oman maan tarpeiden perustalta; kaivostoiminnan kaltainen perusteollisuuden toimiala ei enää voi toimia eristettynä sektorina, riippumattomana muusta yhteiskunnallisesta toiminnasta; ja kansalaisten perusoikeuksiin sisältyvää vaikuttamismahdollisuutta ei voi sivuuttaa. Tällaista muutosta siirtymä hallinnosta hallintaan nimenomaan merkitsee. Hallintatapojen murros vaatii kuitenkin oman aikansa. Talvivaaran kaivos esimerkiksi perustettiin vanhan kaivoslain ollessa voimassa. On oletettavaa, joskaan ei millään muotoa varmaa, että jos uusi laki olisi tuolloin ollut voimassa, Talvivaaran kaivoksen käynnistymistoimia olisi valvottu tehokkaammin kuin mitä tapahtui. Lähteet ANTTONEN, K. (2007). Piiloutuva politiikka. Ympäristökysymysten hallintaa kolmessa kaupungissa. Tampereen yliopisto, Tampere. ANTTONEN, K., LAIHOSALO, K. & LEINO, H. (toim.) (2008). Kaupunki kasvaa, miten käy ympäristön? Suomen kuntaliitto, Helsinki. ELMGREN, R. (2001). Understanding Human Impact on the Baltic Ecosystem: Changing Views in Recent Decades. Ambio 30(4-5): HAILA, Y. (2000). Ekologiasta politiikkaan: kurinpitoa vai solidaarisuutta? Tiede & edistys 25: HAILA, Y. (2004). Retkeilyn rikkaus. Luonto ympäristökriisin aikakaudella. Taide, Helsinki. HAILA, Yrjö Ilmastonmuutos ja skepsis. Tiede & edistys 32(4): HAILA, Y. & JOKINEN, P. (toim.) (2001). Ympäristöpolitiikka. Mikä ympäristö, kenen politiikka. Vastapaino, Tampere. HAILA, Y. & LEVINS, R. (1992). Ekologian ulottuvuudet. Vastapaino, Tampere. HAJER, M. (2003). Policy without polity? Policy analysis and the institutional void. Policy Sciences 36: HEISKANEN, E. (toim.) (2004). Ympäristö ja liiketoiminta. Arkiset käytännöt ja kriittiset kysymykset. Gaudeamus, Helsinki. HOLLO, E.J. (2004). Ympäristönsuojelu- ja luonnonsuojeluoikeus. Talentum, Helsinki. HÄIKIÖ, L. (2007). Governance network. Urban Studies 44:11, HÄIKIÖ, L. (2012). From Innovation to Convention: Legitimate Citizen Participation in Local Governance. Local Government Studies 38:4, HÄIKIÖ, L. & LEINO, H. (toim.) (2014). Tulkinnan mahti. Johdatus tulkitsevaan politiikka-analyysiin. Tampere University Press, Tampere. ILMONEN, K. & SIISIÄINEN, M. (toim.) (1998). Uudet ja vanhat liikkeet. Vastapaino, Tampere. JOKINEN, A., NYGREN, N., HAILA, Y. & SCHRADER, M. (2007). Yhteiseloa liito-oravan kanssa. Liito-oravan suojelun ja kasvavan kaupunkiseudun maankäytön tarpeiden yhteensovittaminen. Suomen ympäristö 20/2007.

169 Näkökulmia ympäristöpolitiikkaan 165 KLEIN, R. & MARMOR, T. (2006). Reflections on Public Policy Analysis: Putting Together Again. Teoksessa M. Moran, M. Rein & R.E. Goodin (toim.): Oxford Handbook of Public Oxford: Oxford University Press, KOIVULEHTO, M. & LEINO, H. (2012). ALKU vai alasajo? Aluehallintouudistus ja ympäristöhallinnon politisoituminen Helsingin Sanomissa. Alue ja ympäristö 41(1): KUMPULA, A. (2004). Ympäristö oikeutena. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja A252. LAINE, M., BAMBERG, J. & JOKINEN P. (toim.) (2007). Tapaustutkimuksen taito. Gaudeamus, Helsinki. LAINE, M. & PELTONEN, L. (2003). Ympäristökysymys ja aseveliakseli. Ympäristön politisoituminen Tampereella vuosina Tampereen yliopistopaino, Tampere. LEHTINEN, A. & RANNIKKO, P. (toim.) (2003). Oikeudenmukaisuus ja ympäristö. Gaudeamus, Helsinki. LEINO, H. (2006). Kansalaisosallistuminen ja kaupunkisuunnittelun dynamiikka. Tampereen yliopistopaino, Tampere. LEINO, H. & PELTOMAA, J. (2009). Kirkkojärven kirkastuminen kansalaisten kokemuksellisen tiedon tuomat haasteet lähiluonnon hallinnassa. Janus. Sosiaalipolitiikan ja sosiaalityön tutkimuksen aikakauslehti 18:3, LUNKKA, J.P. (2008). Maapallon ilmastohistoria. Kasvihuoneista jääkausiin. Gaudeamus, Helsinki. MICKWITZ, P. (2006). Environmental Policy Evaluation: Concepts and Practice. Suomalaisen tiedeakatemian julkaisuja, yhteiskuntatiede: 66. MÄKINEN, E. (2004). Oikeudellinen kontrolli kunnan ympäristöasioissa. Finnpublishers, Tampere. MÄÄTTÄ, T. (1999). Modernin ympäristöoikeuden evoluutiosta: interventionistista hyvinvointivaltiooikeutta vai jotakin muuta? Ympäristöjuridiikka 3-4/1999, PALONEN, K. (1997). Kootut retoriikat. Esimerkkejä politiikan luennasta. Jyväskylän yliopisto, Jyväskylä. SAIRINEN, R. (2000). Regulatory reform of Finnish environmental policy. Yhdyskuntasuunnittelun tutkimusja jatkokoulutuskeskuksen julkaisuja A27. Teknillinen korkeakoulu, Espoo. STRANIUS, L. & LAAKSONEN, L. (2011). Verkkovaikuttamista 2010-luvulla. Selvitys verkossa pääosin tai kokonaan tapahtuvan yhdistystoiminnan mahdollistamisesta. Oikeusministeriö, Helsinki. TIMONEN, P. (2002). Pyykillä. Arkinen järkeily ja ympäristövastuullisuus valinnoissa. Kuluttajatutkimuskeskus, Helsinki. TORGERSON, D. (2003). Democracy through policy discourse. Teoksessa M. Hajer & H. Wagenaar (toim.): Deliberative Policy Analysis. Understanding Governance in the Network Society. Cambridge: Cambridge University Press, Yle uutiset Talvivaaran VTT-raportti tukee ympäristöaktiivien pelkoa uraaniskandaalista. Yle kotimaa

170 Alueiden hallinta ja politisoituminen 1 Jouni Häkli Johdatus hallinnan alueellisuuteen Tässä artikkelissa tarkastellaan ensin yleisellä tasolla mitä hallinta on suhteessa perinteiseen hallintoon ja mikä tekee hallinnasta alueellista, eli mitä alueellisuus tarkoittaa osana hallinnan käytäntöjä. Tämän jälkeen esitellään alueiden hallinnan saamia erilaisia muotoja ja keskustellaan siitä, miten alueellisuus voi tulla kiistanalaiseksi ja politisoitua. Tarkastelun konkreettisena kohteena on Katalonian alue Luoteis-Espanjassa, joka on hyvä esimerkki alueiden hallintaan liittyvistä merkityskamppailuista. Aluekehityksen poliittisen ja taloudellisen säätelyn keinot ovat muuttuneet voimakkaasti kuluneiden kolmen vuosikymmenen aikana (ks. Tietolaatikko 1). Muutosta on tutkimuksessa tarkasteltu yleisesti siirtymänä valtiokeskeisestä hallinnosta kohti monien toimijoiden yhdessä neuvottelemaa ja toteuttamaa hallintaa (esim. Kramsch 2001; Veggeland 2004). Kyse on siis säätelyyn osallistuvien toimijoiden ja samalla säätelykeinojen monipuolistumisesta. Hallintaan osallistuu julkisen hallinnon edustajien lisäksi usein yksityisen sektorin toimijoita (esimerkiksi yrityksiä ja elinkeinoelämän järjestöjä), julkisoikeudellisia yhteisöjä (kuten yliopistot, metsänhoitoyhdistykset, tai kalastuskunnat) sekä erilaisia kansalaisjärjestöjä (esimerkiksi sosiaalipalveluihin, elinkeinotoimintaan tai ympäristökysymyksiin keskittyvät yhdistykset). Aluekehityksen säätelyn osalta tämä muutos on konkretisoitunut esimerkiksi paikallista ja alueellista kehitystä edistävissä kehittämisohjelmissa ja hankkeissa, joita on nykyisin runsaasti kaikilla alueellisen toiminnan tasoilla. Brittiläinen sosiologi Bob Jessop määrittelee hallinnan seuraavasti. Hallinta tarkoittaa pyrkimystä saavuttaa yhteisiä päämääriä ja tavoitteita hallinnollisten organisaatioiden, taloudellisten toimijoiden ja kansalaisjärjestöjen yhdessä muodostamien menettelytapojen ja käytäntöjen avulla (Jessop 1995, 317). Hänen mukaansa hallintoa luonnehtii kapeasti toteutuva poliittinen ja hierarkkinen säätely, kun taas hallinnassa sovitetaan yhteen laajemman yhteiskunnallisen toimijajoukon tavoitteita. Tietolaatikko 1: Aluekehitys Aluekehitys on käsite, joka suppeasti ymmärrettynä tarkoittaa alueelle sijoittuvan taloudellisen toiminnan ja tuottavuuden kasvua sekä aineellisten ja henkisten voimavarojen tehokkaampaa hyödyntämistä. Yksinkertaisesti ilmaistuna se on siis alueen väestöä hyödyttävää myönteistä kehitystä. Laajemmin ymmärrettynä aluekehitys tarkoittaa kaikkia alueella tapahtuvia yhteiskunnallisia, poliittisia, kulttuurisia ja taloudellisia muutoksia. Muutokset voivat olla seurausta niin paikallisista ja kansallisista kuin globaaleis- 1 Artikkeli sisältää muokattuja osia teksteistä, jotka on julkaistu aiemmin teoksissa Karppi, Ilari & Sinervo, Lotta-Maria (toim.). Governance: Uuden hallintatavan jäsentyminen (Hallintotieteiden keskus: Tampere, 2009) sekä Harle, Vilho & Moisio, Sami (toim.). Muuttuva geopolitiikka (Helsinki: Gaudeamus, 2003).

171 Alueiden hallinta ja politisoituminen 167 takin ilmiöistä. Alueellinen hallinta on pyrkimystä säädellä aluekehitystä, eli saada aikaan myönteistä kehitystä ja torjua muutosten haitallisia vaikutuksia. Alueellisen kehittämisen viranomaistyötä tehdään kuntatasolla, maakunnissa sekä valtionhallinnossa. Ensimmäiset alueellista kehittämistoimintaa ohjaavat lait tulivat Suomessa voimaan vuonna Tuolloin puhuttiin kehitysalueista, joiden avulla pyrittiin kohentamaan väestön elinolosuhteita edistämällä alueiden taloutta muun muassa teollisuuden verohuojennusten ja investointilainojen avulla. Laajaalaisempaan alueiden kehittämiseen siirryttiin vuonna 1975, jolloin lainsäädäntöä muutettiin siten, että tavoitteeksi tuli turvata väestölle tasaisesti koko maassa mahdollisuus pysyvään työpaikkaan, tulotason nousuun ja tärkeisiin palveluihin. Samalla pyrittiin edistämään alueiden elinkeino- ja yhdyskuntarakenteen tasapainoista kehitystä. Kaiken kaikkiaan 1970-luvun ajattelua leimasi tasapainoisen alueellisen kehityksen tavoite ja usko siihen, että se voidaan saavuttaa alueellisen suunnittelujärjestelmän avulla. Vuonna 1981 alueiden kehittämistä koskevaa lainsäädäntöä uudistettiin jälleen. Aiemmin asetettujen tavoitteiden lisäksi nyt korostettiin myös väestökehityksen alueellista tasapainoa, väestön elinolojen tasapuolista kehittämistä sekä hyvän elinympäristön turvaamista koko maassa. Myös tuotantorakenteen monipuolistumista eri alueilla haluttiin edistää. Vuoden 1981 puitelakia tarkistettiin vuonna 1989, mutta alueellisen kehittämisen tavoitteet pysyivät tuolloin pääosin ennallaan. Merkittävämpi muutos alueellisen kehittämisen säätelyssä tapahtui 1990-luvun alussa. Tuolloin katsottiin että avautuva maailmantalous, Suomen kansainvälisen kilpailukyvyn turvaaminen ja mahdollinen Euroopan unionin jäsenyys edellyttivät uudenlaista ajattelua ja keinoja alueellisessa kehittämisessä. Uusi laki alueiden kehittämisestä tuli voimaan 1994 ja se korosti nyt alueiden omaehtoista kehittämistä ja alueiden talouden ja väestön osaamisperustan hyödyntämistä. Keinot tavoitteiden saavuttamiseksi nähtiin kuitenkin suurelta osin samalla tavoin kuin 1980-luvulla: väestön elinoloja tuli kehittää, palvelujen saatavuus ja yritysten toimintaedellytykset turvata ja tärkeistä infrastruktuureista huolehtia (mm. liikenneväylät, sähkönjakelu ja tietoverkot). Laissa aluekehitysvastuu annettiin kunnille ja valtiolle, minkä lisäksi aluekehitysviranomaiseksi osoitettiin maakuntien liitot. Valtion tuli vastata aluekehityksestä ottamalla huomioon eri viranomaistensa toimenpiteiden alueelliset vaikutukset. Maakunnan liitto puolestaan sai vastuun alueensa yleisestä kehittämisestä yhteistyössä valtion ja kuntien viranomaisten sekä alueella toimivien yritysten ja järjestöjen kanssa. Euroopan unionin aluepoliittisten toimintamallien mukaisesti suomalainenkin aluekehittäminen järjestettiin ohjelmaperustaiseksi. Käytännössä tämä on tarkoittanut kehittämistoiminnan ohjaamista määräaikaisten tavoiteohjelmien avulla. Aluekehityslain tavoitteita tarkistettiin lainsäädännössä seuraavan kerran vuonna Tavoitteena oli lisätä alueellisen kehittämisen koordinaatiota ja vuorovaikutusta valtion, maakuntien ja kuntien välillä siten, että kehittämistyö muodostaisi yhtenäisemmän kokonaisuuden. Tämän jälkeen alueellista kehittämistä on ohjattu useilla pienemmillä lainsäädännöllisillä muutoksilla. Merkittävämpi yksittäinen päätös oli työ- ja elinkeinoministeriön perustaminen vuoden 2008 alussa. Uudistus toteutettiin yhdistämällä kauppa- ja teollisuusministeriö, työministeriö sekä sisäasiainministeriön aluepolitiikkaa hoitavat yksiköt. Nykyinen aluekehitystä ohjaava lainsäädäntö tuli voimaan vuoden 2014 alusta. Sen mukaan vastuu alueiden kehittämisestä on valtiolla ja kunnilla. Valtioneuvosto päättää hallituskaudella toteutettavista valtakunnallisista alueiden kehittämisen painopisteistä (aluekehittämispäätös). Niillä ohjataan maakuntien sekä eri ministeriöiden toimialaan liittyvää alueiden kehittämistyötä. Työ- ja elinkeinoministeriön yhteydessä toimii alue- ja rakennepolitiikan neuvottelukunta, jonka tehtävänä on alueiden kehittämistä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien yhteensovittaminen, ohjelmatyön kokonaisuuden seuranta ja tuloksellisuuden arviointi. Yleisinä aluekehittämisviranomaisina toimivat edelleen maakuntien liitot. Niiden tukena toimivat maakuntien yhteistyöryhmät, joiden tehtävänä on koota yhteen aluekehitykseen vaikuttavia toimijatahoja ja ohjata aluekehittämisen strategista kokonaisuutta. Yhteistyöryhmien keskeisenä tehtävä on myös sovittaa yhteen Euroopan unionin ja kansallisten aluekehitysvarojen käyttö. Kaiken kaikkiaan alueellisen kehittämisen säätelyn kehityskaari 1960-luvulta nykypäivään on luonnehdittavissa muutoksena hallinnosta hallintaan. (Lähteet: HE 146/2009; HE 190/2013). Hierarkkisen hallinnon muutosta joustavammaksi hallinnaksi on selitetty monin syin. Maailmanlaajuisia muutostekijöitä ovat esimerkiksi 1970-luvun jälkeen kiihtynyt talouden globali-

172 168 Häkli saatio ja siihen liittynyt valtioiden säätelyvallan heikkeneminen, ylikansallinen poliittinen integraatio, Neuvostoliiton hajoaminen ja kylmän sodan päättyminen sekä markkinaohjausta korostavan uusliberaalin politiikan yleistyminen (ks. esim. Swyngedouw 1992; O Dowd & Wilson 1996; Keating 1997). Näiden laajojen trendien lisäksi erityisesti Euroopan Unionin harjoittama ja tukema aluekehityspolitiikka on kutsunut kehittämistyöhön mukaan uusia paikallisia ja alueellisia toimijoita. Monet EUn rahoitusmuodoista suorastaan edellyttävät toimijoiden laajaa yhteistyötä kehittämishankkeissa (esimerkiksi kaupunkien kehitystä tukeva Urban-ohjelma, maaseudun kehitystä tukeva Leader-ohjelma tai raja-alueyhteistyötä tukevat Interregohjelmat) (Kramsch & Hooper 2004). Toisaalta hallinnan yleistymistä selittää myös 1970-luvulla alkanut ajattelu- ja toimintatapojen muutos, joka koskee yhteiskunnallisen toiminnan ohjaamista ja julkisen vallankäytön roolia. Hieman yksinkertaistaen kyse on muutoksesta, jossa julkinen valta vähentää yhteiskunnallisen toiminnan jäykkää ohjaamista säädöksin ja laein. Rajoittavan säätelyn sijaan pyritään monipuolisin ja joustavin keinoin ylläpitämään yhteiskunnallisen kehityksen vakautta ja normaalitilaa. Samalla yhteiskunnallisen ohjaamisen kohde on alettu ymmärtää uudella tavalla. Kun rajoittava ohjaaminen pyrki hillitsemään markkinavoimien haitallisia vaikutuksia koko yhteiskunnan tasolla, on joustavan säätelyn kohteena taloudellinen toimeliaisuus alueellisesti eriytyneenä systeeminä omine normeineen, ongelmineen, tavoitteineen ja paikallisine erityispiirteineen (Jessop 1995, 309). Alueellisessa hallinnassa pyritään siis räätälöimään ohjauskeinot ja kehitystavoitteet paikallisten erityispiirteiden mukaisesti. Muutos on horjuttanut myös ymmärrystä julkisen vallan olemuksesta. Aiemmin julkisen vallan katsottiin kuuluvan erilleen yksityisestä sektorista ja noudattavan toiminnassaan periaatteita, jotka poikkeavat selvästi yritysten ja muiden ei-hallinnollisten organisaatioiden toimintatavoista. Pyrkimys säilyttää yhteiskunnallisen kehityksen vakaus on kuitenkin tehnyt ilmeiseksi, että julkisen ja yksityisen sektorin toimijat ovat monimutkaisesti toisistaan riippuvaisia. Tämä on madaltanut rajaa julkisen vallankäytön ja yksityisen sektorin välillä ja avannut näiden tahojen yhteistyölle uusia mahdollisuuksia ja muotoja (MacLeod & Goodwin 1999). Hallinnan yleistyminen onkin samalla merkinnyt julkisen ja yksityisen sektorin toimintatapojen lähentymistä siten, että julkisen vallankäytön muodot ovat saaneet runsaasti piirteitä yksityisen sektorin toiminnasta ja osin siirtyneet kokonaan noudattamaan liiketaloudellisia periaatteita. Muutosta on kuvattu siirtymänä uuteen julkisjohtamiseen, jossa aiemmin puhtaasti julkisoikeudelliset toimintamallit ovat korvautuneet tulosbudjetoinnin, liikelaitosten, julkisesti omistettujen yhtiöiden tai yksityisiltä yrityksiltä hankittavien julkisten palvelujen kokonaisuudella (esim. Haveri 2002). Hallinnosta on siis siirrytty hallintaan sekä omaksumalla uusia ajattelu- ja toimintatapoja että lisäämällä julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyöasetelmia. Mutta mikä sitten tekee muutoksesta alueellista, erotuksena vaikkapa organisoinnin tai lainsäädännön näkökulmista? Monien toimijoiden yhdessä toteuttama yhteiskuntakehityksen säätely voi olla alueellista kolmessa eri merkityksessä: 1) paikallisuus, 2) institutionaalinen edustus ja 3) verkostoituminen. Alueellinen hallinta on paikallista silloin kun se koskee tietyn alueellisen yksikön kehittämishaasteita. Tällainen yksikkö voi olla esimerkiksi kunta, kaupunkiseutu, kuntayhtymä, maakunta,

173 Alueiden hallinta ja politisoituminen 169 maakuntien muodostamat laajempi alue ja jopa alueiden ylikansallinen liittoutuma (kuten Euroregioni) (Häkli 2004). Koska alueellinen hallinta on perinteistä hallintoa moniulotteisempaa, on myös alueellisen hallinnan kenttä varsin moniaineksinen, paikoin jopa sekava. Hallinnan maailmassa menestyvät parhaiten sellaiset alueelliset toimijat, jotka kykenevät menestyksekkäästi koordinoimaan inhimillistä osaamista, toimijoiden yhteistyötä ja taloudellisia resursseja tavoitteidensa saavuttamiseksi (Le Galès 1998). Hallinnan voidaan katsoa olevan alueellista myös silloin, kun siihen osallistuvat erilaisten alueellisten yhteisöjen edustajat. Vaikka usein puhutaan siitä, miten esimerkiksi kunnat, kaupungit tai maakunnat tekevät yhteistyötä yritysten tai kansalaisjärjestöjen kanssa, ovat yhteistyön osapuolina konkreettisesti näiden organisaatioiden ja instituutioiden edustajat. Yhteistyön osapuolina voivat siten olla alueita edustavat virkahenkilöt tai poliittiset toimijat, joiden kautta hallinta kiinnittyy tiettyyn alueelliseen kontekstiin (Häkli 1998). Samalla tavoin hallintaan osallistuvien kansalaisjärjestöjen ja yritysten toimintaympäristöllä on alueelliset sidoksensa, vaikka ne eivät suoranaisesti edustaisikaan tiettyä aluetta. Yleisimmällä tarkastelutasolla hallintaa voidaan pitää alueellisena siltä osin kuin sen kohde, poliittis-taloudellisen systeemin vakaa kehitys, ymmärretään toisistaan riippuvaisten toimijoiden verkostona, joka on juurtunut alueelliseen toimintaympäristöön. Verkoston keskinäisriippuvuus yhdistää niin julkisen sektorin, yritysten kuin kansalaisjärjestöjenkin haasteita ja tavoitteita. Alueellisen hallinnan yleistyminen nojaakin toimijoiden keskinäisen riippuvuuden tunnistamiseen ja haluun vastata yhteisiksi miellettyihin kehittämishaasteisiin. Tästä on kertynyt monia myönteisiä kokemuksia, mutta samalla uusien toimijoiden, intressien ja tavoitteiden tulo mukaan aluekehityksen säätelyyn on lisännyt hallinnan alttiutta ristiriidoille. Tutkimuksessa onkin päädytty kysymään, miten alueellisessa hallinnassa voidaan turvata toimijoiden tasavertaisuus, hallinnan oikeudenmukaisuus ja julkisen päätöksenteon demokraattisuus (esim. Veggeland 2004; Bolleyer & Reh 2012). Alueellistuminen ja hallinta Alueellistuminen on hallinnan yleistymiselle rinnakkainen ja osin samoja ilmiöitä koskeva kehityskulku. Termillä on viitattu monenlaisiin siirtymiin, joissa valtiokeskeinen poliittishallinnollinen säätely on korvautunut tai saanut rinnalleen uusia toimijoita, toimintatapoja ja toiminnan tasoja. Alueellistuminen voi perustua paikallisiin aloitteisiin toimijoiden välisestä yhteistyöstä mutta osa muutoksista on seurausta valtioiden päätöksistä hajauttaa päätöksentekoa joko paikalliselle tai ylikansalliselle tasolle. Paikallisen tason alueellistumista edustaa esimerkiksi toiminnallisten kaupunkiseutujen yhteistyö maankäytön suunnittelussa, jossa seudun kunnat ovat aloitteentekijöinä. Ylikansallista alueellistumista on esimerkiksi Euroopan unionin jäsenvaltioiltaan saama oikeus säätää lakeja ja toteuttaa hallinnollista vallankäyttöä jäsenmaidensa yli (Scott 2004). Joissakin maissa, kuten Espanjassa, valtio on hajauttanut päätöksentekovaltaansa alueellisille toimielimille. Osalla Espanjan alueista on varsin laaja autonomia eli oikeus itsenäiseen päätöksentekoon valtion keskushallinnosta riippumatta. Esimerkiksi

174 170 Häkli Katalonia ja Baskimaa ovat saavuttaneet laajan autonomian, joka kattaa muun muassa oikeuden omiin poliittisiin instituutioihin, omaan viralliseen kieleen ja osin myös omaan verotukseen (Häkli 2002; Raento 2002). Alueellistumisessa on kyse monenlaisista muutoksista, joille on yhteistä ennen kaikkea se, että ne liittyvät valtion aseman uudelleenarviointiin. Tärkeä muutosvoima on ollut luvulta kiihtyvänä edennyt talouden globalisaatio, johon kansallisvaltiot ovat joutuneet reagoimaan muuttamalla talouden ja yhteiskunnan säätelykeinoja uuteen tilanteeseen sopiviksi. Talouden globalisaatio ei kuitenkaan ole valtiota yksinkertaisesti pakottava voima, sillä se on myös seurausta valtioiden päätöksistä vapauttaa rahamarkkinoiden toimintaa, kansainvälistä pääomien siirtoa ja suorien investointien tekoa (Brenner 2004). Tarve etsiä uusia keinoja talouden säätelyyn on siis osittain seurausta valtioiden omista päätöksistä. Globalisaatio on muuttanut valtioiden asemaa erityisesti siten, että se on vähentänyt valtioiden käytössä olevia keinoja säädellä maailmantalouden suhdannevaihtelujen kansantaloudellisia ja paikallisia vaikutuksia. Ennen kansainvälisen talouden vapauttamista valtiot saattoivat esimerkiksi rajoittaa tuotteiden tuontia ja tukea niiden vientiä nykyistä enemmän käyttämällä säätelykeinonaan tulleja tai valuuttakurssin muutoksia. Tällöin kansantaloutta pidettiin maailmantaloudesta suhteellisen erillisenä kokonaisuutena, jonka sisäisiä kehittyneisyyseroja valtiot usein lisäksi pyrkivät tasaamaan aluepoliittisten tukien avulla (Moisio & Leppänen 2007). Vapaan kilpailun tilanteessa Euroopan unionin jäsenvaltiot eivät kuitenkaan voi harjoittaa kilpailua rajoittavaa tai markkinoita häiritsevää talouspolitiikkaa, vaan niiden tulee etsiä muita keinoja vastata suhdannevaihtelujen haasteisiin (Brenner 2004). Valtiot ovatkin siirtyneet tukemaan taloudelleen tärkeiden vientisektoreiden ja kaupunkien tai alueiden kilpailukykyä. Näin valtion asema on muuttunut suvereenista, alueellisia kehityseroja tasaamaan pyrkivästä vallankäyttäjästä kohti talouden muutoksiin reagoivaa ja niitä ennakoivaa sparraajaa, jonka tärkeäksi tehtäväksi on tullut huolehtia kansallisesta tai paikallisesta innovaatiokyvykkyydestä. Muutos, jonka myötä valtiot ovat pyrkineet turvaamaan talouden ja työllisyyden myönteisen kehityksen huolehtimalla toimijoiden, talouden sektoreiden ja alueiden kilpailukyvystä on antanut aiheen nimittää uutta talouden säätelyn muotoa kilpailuvaltioksi (Moisio 2007). Samalla kun valtion asema ja kansantalouden suhde maailmantalouteen on muuttunut, on hallinnan yleistyminen tuonut talouden säätelyyn uusia toimijoita paikallistasolta aina ylikansallisiin organisaatioihin saakka. Tässä suhteessa alueellistuminen onkin läheistä sukua hallinnalle yhteiskunnallisen säätelyn muotona. Juuri eri toimijoiden muodostamien yhteistyöverkostojen ja organisaatioiden rakentuminen tulkitaan usein alueellistumiseksi (Häkli 1998). Kyse on kaiken kaikkiaan mittavasta kansainvälisestä kehityksestä, jossa valtioiden taloudellisten säätelykeinojen muutokset globalisaation olosuhteissa ilmenevät muun muassa yhteiskunnan hallintaan tähtäävänä alueellistumisena. Alueellistuminen merkitsee yleensä käytännössä alueita edustavien poliittisten ja hallinnollisten toimijoiden sekä alueelliseen toimintaympäristöön kiinnittyvien järjestöjen ja taloudellisten toimijoiden verkostoitumista yhteistyötä varten. Yhteistyöllä voi olla monia erilaisia konkreettisia tavoitteita riippuen alueellisen toimijaverkoston luonteesta ja historiasta. Tavoitteet

175 Alueiden hallinta ja politisoituminen 171 voidaan kuitenkin lähes aina palauttaa tavalla tai toisella pyrkimyksiin saavuttaa myönteistä alueellista kehitystä kokoamalla yhteen olemassa olevia mutta hajautuneita voimavaroja ja suuntaamalla niitä yhdessä sovittuihin ja mielekkääksi koettuihin kehittämiskohteisiin (Scott 2004). Yhteistyöstä ja kehittämistavoitteista huolimatta alueellistumiseen sisältyy myös ristiriitaisuuksia, joiden syyt ovat moninaisia. Eräs kriittinen kysymys liittyy itse alueellistumisprosesseissa syntyviin alueisiin ja niiden olemukseen. Osa alueellisesta hallinnasta toteutuu pääasiassa viranomaisten ja asiantuntijoiden yhteistyönä, etäällä kansalaisten arjesta. Osa hallinnasta taas kytkeytyy kansalaisten yleisesti tunnistamiin alueisiin, jotka ovat samalla heille merkittäviä paikallisten identiteettien kiinnekohtia. Tällaisia alueita ovat esimerkiksi edellä mainitut Katalonia ja Baskimaa, joissa toisinaan on ilmennyt voimakasta kansalliseen itsemääräämisoikeuteen tähtäävää poliittista liikehdintää. Juuri toimijaryhmien erilaiset näkemykset toivottavasta ja tavoiteltavasta tulevaisuudesta ovat eräs tärkeä syy hallinnan ja alueiden politisoitumiseen. Alueiden politisoituminen Siirtyminen valtiokeskeisestä hallinnosta monien toimijoiden yhdessä toteuttamaan alueelliseen hallintaan on muuttanut myös tapoja, joilla alueet politisoituvat. Aina 1900-luvun lopulle saakka maailmanjärjestys oli vahvasti valtiokeskeinen (Häkli 2001a). Valtiot kilpailivat maantieteellisen tilan hallinnasta ja sotilaallisesta mahdista, eli kyvystä mobilisoida sotavarustelun vaatimia taloudellisia resursseja ja kansallista yksituumaisuutta (Dijkink 1996; Ó Tuathail 1996). Valtiot myös liittoutuivat geostrategisesti, erityisesti maailmanlaajuisten kriisien yhteydessä. Kylmän sodan maailmaa rakensivat lännen ja idän alueelliset blokit, joita erottivat rautaiset rajapyykit (Agnew & Corbridge 1995; Murphy 1996). Tilanne alkoi muuttua 1900-luvun lähetessä loppua muun muassa Aasiassa, Amerikassa ja Euroopassa tapahtuneen taloudellisen integraation seurauksena (Ruggie 1993). Keskeisenä käännekohtana on pidetty myös kylmän sodan loppuna tunnettua geopoliittisen maailmanjärjestyksen uudelleentulkintaa, jossa idän ja lännen vastakkaisuudelle rakentunut kaksinapainen valtajärjestelmä korvautui Yhdysvaltoihin keskittyvällä yksinapaisella järjestyksellä (Agnew & Corbridge 1995, 130). Samalla kiihtyvä globalisaatio heikensi osin valtioiden asemaa ensisijaisina maailmanpolitiikan toimijoina. Valtioiden rinnalle kansainvälisen politiikan näyttämöille nousi, ja nostettiin, ylikansallisia organisaatioita kuten Maailmanpankki ja WTO, joiden puitteissa vapautettiin maailmankauppaa valtioiden sääntelystä; taloudellisia ja poliittisia liittoutumia, kuten Euroopan Unioni; sekä vahvoja alueellisia toimijoita, kuten Pohjois-Amerikan ja Aasian talousalueet (Agnew & Corbridge 1995). Kehitys ei ole rajoittunut vain valtioiden roolin ja geopoliittisen maailmankartan muutoksiksi. Kun valtiokeskeinen järjestys alkoi kylmän sodan jälkeisenä aikana menettää poliittista asemaansa, horjutti se samalla ihmisille tutun maailmankuvan perustaa (Dijkink 1996, 5-6). Jälkimmäinen muutos ei ehkä ole ollut kertakaikkinen tai kovin dramaattinen, mutta sen vaikutukset näkyvät alueellistumisen ja alueiden politisoitumisen muodoissa. Yhä useammin perin-

176 172 Häkli teisten valtiollisten ja kansallisten sidosten rinnalla tunnistetaan sitoutumisen mahdollisuus myös muihin paikkoihin: kotikaupunkiin, omaan maakuntaan, alueeseen, Eurooppaan, vähemmistökansallisuuteen, uskonnolliseen yhteisöön jne. (Morley & Robins 1995). Lyhyesti sanottuna, valtiokeskeisen maailmanjärjestyksen identiteettirakenteet ovat muuttuneet monipuolisemmiksi. Tästä ei kuitenkaan ole välttämättä seurannut perinteisten valtiollisten identiteettien katoaminen, vaan ylipäätään paikkasidosten muuttuminen entistä monikerroksisemmiksi ja mahdollisesti myös jännitteisemmiksi. Kehityksen ymmärtämiseksi on pyritty muodostamaan teoriaa siitä, miten ihmiset kiinnittyvät erilaisiin tiloihin, millaisia sosiaalisia prosesseja kiinnittymiset ovat, sekä millaisia valtasuhteita prosessit tuottavat ja ylläpitävät. Teorian muodostamista ei toki ole tarvinnut alkaa tyhjältä pöydältä. Lähtökohtia ovat tarjonneet muun muassa tutkimukset, joissa on tarkasteltu maantieteellisen tilan ja sen kuvaamisen roolia kansallisuusaatteen kehittymisessä. Benedict Andersonin (1991) klassikkoteos Imagined Communities on yksi tärkeimpiä linkkejä nationalismin tutkimuksen ja poliittisen maantieteen välillä. Myös sellaiset tutkijat kuin sosiologi Anthony D. Smith (1991) sekä historioitsijat Ernest Gellner (1983) ja Eric Hobsbawm (1990) ovat kiinnittäneet huomiota alueen tai kotimaan merkitykseen kansallisten identiteettien muodostumisessa. Nationalismiteoreetikot ovat esittäneet monia tärkeitä ja hyödyllisiä kysymyksiä paikkasidosten poliittisuudesta. Useimmiten tarkastelu on kuitenkin kohdentunut lähinnä kokonaisten kansakuntien rakentumiseen ja kansallisvaltioiden kykyyn oikeuttaa olemassaolonsa nationalismin keinoin (esim. Breuilly 1994). Maantieteellisen maailman monimuotoisuus, geodiversiteetti, ja sosiaalisen maailman kulttuurinen runsaus eivät aina ole löytäneet sijaansa nationalismia koskevassa tutkimuksessa. Identiteetit rakentuvat monilla aluetasoilla, jotka ovat keskenään mieluummin sisäkkäisessä kuin poissulkevassa suhteessa (Herb & Kaplan 1999). Paikkaidentiteetit rakentuvat myös eri tavoin eri ihmisryhmille, erilaisten yhteiskunnallisten toimintojen yhteydessä ja erilaisissa kulttuurisissa tilanteissa. Kuten seuraavaksi tarkasteltava Katalonian esimerkki osoittaa, hyvin monenlaiset paikkaan sitoutumisen prosessit voivat olla poliittisia ja paikkaan sitoutuminen voi tapahtua monien erilaisten käytäntöjen ja ilmiöiden välityksellä (Häkli 2001b). Katalonian alueen politisoitumisen historiaa Katalonian alue Koillis-Espanjassa on hyvä esimerkki paikkasidosten voimasta ja niihin liittyvän politiikan moniulotteisuudesta. Alue on tutkimuksellisesti kiinnostava myös siksi, että sen on katsottu edustavan tulevaisuuden geopoliittista rakennetta, joka voi haastaa valtiokeskeisen politiikan muotoja (esim. Castells 1997). Katalonia on historiallinen raja-alue, joka voidaan määritellä ainakin kahdella tavalla. Virallinen Katalonia on yksi Espanjan autonomisista alueista (Comunitat Autonoma de Catalunya). Kulttuuri- ja kielialueena Katalonia on tätä selvästi suurempi (els Països Catalans) ja käsittää paitsi virallisen Katalonian, myös osia Valenciasta ja Aragonista, Andorran, Baleaarien saaret sekä Ranskan Pyrénées Orientalesin alueen (Brunn 1992).

177 Alueiden hallinta ja politisoituminen 173 Poliittis-hallinnollisen ja historiallis-kulttuurisen alueen välinen erilaisuus luo jännitteitä katalaanien paikkasidoksiin: poliittinen itsemääräämisoikeus ei kata koko kulttuurisen Katalonian aluetta (Kuva 1). Kuva 1. Katalonian virallinen alue (vasemmalla) ja tätä laajempi Katalonian kulttuuri- ja kielialue (oikealla). Omaleimaisen kulttuurin ja kielen osalta Katalonia voisi nykyisin olla itsenäinen kansallisvaltio (Pi-Sunyer 1980; Graham 1998). Katalonian poliittinen itsenäisyys saavutti huippunsa kuitenkin jo 1500-luvulla, jolloin alue kukoisti osana Aragonin kuningaskuntaa. Käsite Països Catalans on peräisin tältä ajalta. Sittemmin Katalonia ajautui osaksi Ranskan ja Espanjan hallitsijasukujen välistä geopoliittista kamppailua, joka päättyi 1659 Pyreneiden rauhansopimukseen. Sopimuksessa alue jaettiin Espanjan ja Ranskan kesken siten, että pohjoinen Roussillonin alue liitettiin osaksi Ranskaa ja muu Katalonia jäi Espanjalle (Pi-Sunyer 1980, 106). Espanjan keskushallinnon ote Kataloniasta lujittui vähitellen. Alueen poliittinen autonomia kaventui selvästi kuitenkin vasta 1700-luvun alussa kun Itävallan kanssa liittoutuneet Katalaanijoukot hävisivät Espanjan perimyssodan. Barcelonan antautumispäivä, yhdestoista syyskuuta 1714, on nykyisin Katalonian kansallispäivä (Nagel 2001). Tappio merkitsi katalaanin kielen ja kulttuurin väistymistä virallisesta käytöstä. Ennen muuta uusi perustuslaki Nueva Planta loi juridisia ja hallinnollisia käytäntöjä, jotka liittivät alueen aiempaa tiukemmin Espanjan yhtenäisvaltioon (Guibernau 2001). Yhtenäistämiskehitys leimasi myös Ranskan valtionmuodostusta. Kielellinen ja kulttuurinen moninaisuus nähtiin uhkana kansallisvaltion rakentamiselle, jossa haasteena oli tehdä "talonpojista ranskalaisia" (Weber 1976). Käytännössä tämä merkitsi muun muassa standardimuotoisen ranskankielen opettamista kouluissa ja etnisten vähemmistökielten käytön voimakasta rajoittamista erityisesti kaikessa virallisessa toiminnassa. Hyvä ranskankielen taito oli avain kaikkiin valtion virkoihin (O Brien 1993). Kansallinen yhtenäistämispolitiikka miltei hävitti katalaanin kielen ja kulttuurin Ranskasta. Toisin kuin Espanjan puolella rajaa, Ranskan Catalogne ei koskaan saavuttanut vahvaa asemaa suhteessa Pariisin keskushallintoon. Hallinnollisesti alue oli osa laajempaa kokonaisuutta (Llanguedoc-Roussillon), mikä esti tehokkaasti omaleimaiseen kieleen ja kulttuuriin perustuvan järjestäytymisen. Poliittisen aseman heikkous ja vahva kansallistamispolitiikka johtivat siihen, että katalaania puhuvien määrä ja osuus alueen väestöstä laskivat vähitellen lähes olemattomaksi

178 174 Häkli (Verdaguer 1997). Tilanne pysyi muuttumattomana tai heikkenevänä aina siihen saakka kunnes Espanjan puoleinen Katalonia saavutti autonomisen aseman Francon diktatuurin kaaduttua vuonna Yli neljä vuosikymmentä jatkunut valtakausi oli kaventanut katalanismin liikkumatilaa myös Espanjassa mutta ei ollut kyennyt nujertamaan sitä kokonaan. Katalaaninkieli ja kulttuuri säilyivät erityisesti kirkon suojissa, joka nautti huomattavaa koskemattomuutta suhteessa valtiovaltaan (Pi-Sunyer 1980). Espanja sai uuden perustuslain vuonna Se loi puitteet autonomisten alueiden järjestelmälle, joka perustana oli Espanjan muodostavien kansallisuuksien ja alueiden oikeus itsehallintoon (Guibernau 1997, 95). Tilanne muodostui edulliseksi Katalonialle, jota omaleimaisen kielen ja vahvan kulttuuri-identiteetin lisäksi luonnehtii menestyvä aluetalous sekä sopimiseen tähtäävän poliittisen neuvottelutaidon traditio (pactism). Näillä edellytyksillä Katalonian alueen hallinto Generalitat de Catalunya on kyennyt saavuttamaan vankan poliittisen itsemääräämisaseman suhteessa Madridin valtiolliseen keskushallintoon (Nagel 2001). Katalonian maineikas poliittinen historia, vahva autonominen asema ja kaksi alueellista hahmoa, joista toinen voidaan perustella historiallisesti mutta vain toisella on virallisesti tunnustettu asema, luovat perustan monille keskenään jännitteisille paikkasidoksille. Nämä ilmenevät erityisen selvinä ihmisten ja ryhmien erilaisissa tavoissa suhtautua Espanjan ja Ranskan väliseen rajaan, joka yhtäältä on Katalonian autonomisen alueen pohjoisraja mutta toisaalta jakaa historiallisen Katalonian kahtia. Raja, alue ja identiteetti Identiteetin käsitteestä on tullut yksi yhteiskuntatieteiden avaintermeistä (Paasi & Häkli 2002). Kiinnostus käsitteeseen liittyy suuntaukseen, jossa on korostettu että yhteiskunnalliset prosessit ovat yleismaailmallisuudessaankin kulttuurisia. Kulttuurin merkitystä yhteiskuntateoriassa on korostanut huomio siitä, että sosiaaliset säännönmukaisuudet vaihtelevat sekä historiallisesti että maailman eri osissa. Samalla kun identiteetin käsite viittaa aina ja kaikkialla vaikuttavaan inhimilliseen tarpeeseen kuulua johonkin, on ymmärretty että identiteetit muuttuvat ja ovat paikallisesti erityisiä (Jenkins 1996; Hall 1999). Selvimmin tämä käy ilmi yhteisöllisten (kollektiivisten) alueellisten identiteettien tapauksessa. Samastuminen tiettyyn paikkaan ja sen määrittelemään (kuvitteelliseen) yhteisöön ei voi olla luonteeltaan muuta kuin paikkaspesifiä. Toinen kulttuurin ja identiteetin tutkimuksessa korostunut seikka on merkitysten ja niiden muodostamisen keskeinen rooli sosiaalisessa elämässä (Lehtonen 1998). Yhteisesti jaetut merkitykset ovat eräs yhteiskuntia ja sosiaalisia ryhmiä muodostava ja koossa pitävä voima. Kansakuntaa ei kollektiivisena yhteisönä olisi olemassa ilman sen jäsenten jakamaa suurta kertomusta kansan historiasta, sen vaikeuksista, menestyksestä, alueesta ja merkittävistä tapahtumista (Anderson 1991; Harle & Moisio 2000). Toisaalta merkitysten muodostamiseen liittyy mahdollisuus kamppailla oikeasta tavasta tulkita historiallisia tai nykyisiä tapahtumia, tai vaikkapa kotimaan alueellisen hahmon määrittelystä kuten Katalonian tapauksessa. Paikkasidokset

179 Alueiden hallinta ja politisoituminen 175 ja niiden perustana olevat merkityskamppailut avaavat näkökulman alueiden kiistanalaisuuteen ja politisoitumiseen. Samalla kun alueelliset identiteetit ovat sidoksissa paikkaan, ne ovat usein myös kiistanalaisia. Tämä tarkoittaa sitä, että eri ihmisillä ja ryhmillä on erilaisia tapoja määritellä paikkoja samastumisen kohteena (Keith & Pile 1993). Alueellisten identiteettien on myös nähty olevan kiinteästi sidoksissa rajoihin: yhteisöllisyys edellyttää useimmiten ajatusta rajasta, joka erottaa yhteisön muista yhteisöistä (Paasi 1996; Häkli 2001b). Alueellisten yhteisöjen tapauksessa raja voi olla konkreettinen ja tilaan merkitty. Rajana voi kuitenkin toimia mikä hyvänsä tunnus, joka erottaa ryhmän jäsenet, meidät, muista. Tunnukset voivat olla kehollisia (ihonväri, etnisyyteen liitetyt piirteet), kielellisiä (tapa puhua tai käytetty kieli), symbolisia (vaatetus, näkyvät tunnukset) tai vaikkapa tapakulttuurisia (käyttäytyminen). Katalonian tapauksessa kiinnostavaa on tarkastella millaisia jännitteitä ja paikkapolitiikkaa voi liittyä tilanteeseen, jossa historiallisen katalaanien kotimaan els Països Catalansin halkova raja on myös Espanjan ja Ranskan välinen kansallinen raja ja toisaalta raja, jonka Schengensopimus on käytännössä lähestulkoon poistanut. Asetelmassa voidaan erottaa ainakin kolme erilaista alueellista identiteettiä, joiden perustana on kolme erilaista tapaa määritellä Katalonia paikkana: Katalonia osana perinteisiä kansallisvaltioita (Espanjan Catalunya ja Ranskan Catalogne) Katalonia osana integroituvan Euroopan rajatonta toiminnallis-taloudellista tilaa Katalonia historiallisena kotimaana els Països Catalans. Nämä paikan määrittelyt tuottavat kolme alueellista hahmoa Katalonialle ja samalla kiinnittyvät eri tapoihin samastua Kataloniaan paikkana. Vaihtoehtoisten katalaani-identiteettien jäsentelyssä on avuksi Manuel Castellsin (1997) esittämä jaottelu, jossa erotetaan kolme identiteettien muodostumisen perustaa: legitimaatio, projektit ja vastarinta. Castellsin (1997, 66) mukaan legitimoivat identiteetit ovat pääasiassa peräisin valtioiden institutionaalisista rakenteista ja käytännöistä. Tässä tapauksessa legitimoiva viittaa valtion toiminnan ja olemassaolon oikeuttamiseen sellaiseen samastumiseen, joka oikeuttaa valtion institutionaaliset valtarakenteet. Legitimoivat identiteetit ovatkin syntyneet kansallisvaltioiden aikakaudella. Aikaa ovat leimanneet valtion vallan lujittuminen ja hallinnon laajeneminen sekä pyrkimys oikeuttaa kasvava vallankäyttö kansallisten identiteettien ja kansallisuusaatteen keinoin. Katalonian tapauksessa legitimoivat identiteetit liittyvät perinteiseen poliittisen tilan järjestelmään, jossa kansallisvaltiot ja niitä erottavat rajat ovat keskeisiä identiteettitekijöitä. Projekti-identiteetit ovat tyypillisiä sellaisille ihmisille ja ryhmille, jotka ovat mukana nykyaikaisissa sosiaalisissa verkostoissa, toiminnoissa ja projekteissa (Castells 1997, 8). Tulevaisuuteen suuntautuviin toimintoihin ja kehittämishankkeisiin osallistuvat ihmiset usein samastuvat niihin todellisuuskuviin, joita kohti pyrkivät. Heidän tavoitteenaan on myös kyetä määrittämään yhteiskunnallinen asemansa uudelleen ja saavuttamaan näin tilanne, jossa voivat muuttaa yhteiskuntaa ja luoda uusia identiteettejä. Katalonian tapauksessa tällaisia tulevaisuuteen suuntautuneita projekteja ja identiteettejä ovat muun muassa hankkeet ja verkostot, joilla alue integroituu osaksi Eurooppalaista kokonaisuutta ja lähialueita. Erityisesti raja-alueyhteistyön

180 176 Häkli voidaan ajatella tuottavan samastumista uudenlaiseen rajattomaan eurooppalaiseen poliittistaloudelliseen tilaan. Kataloniassa yli rajan tapahtuva integraatio voisi merkitä myös visiota ylikansallisesta alueesta, johon kuuluvat Espanjan ja Ranskan puoleiset osat Kataloniaa. Kolmas identiteettien muodostumisen perusta on vastarinta (Castells 1997, 66). Vastarintaidentiteetit muodostetaan reaktiona sellaisille hallintapyrkimyksille, jotka koetaan syrjäyttävinä ja merkittäviä perinteitä uhkaavina. Castellsin (1997, 8) mukaan yhteinen kokemus marginaalisuudesta kanavoituu puolustusasemiksi, jotka voivat saada regionalistisen tai nationalistisen diskurssin muodon. Tällöin käsitys meistä rakentuu vastakkainasetteluna suhteessa maantieteellisestikin paikantuvaan keskusvaltaan toiminta- ja ajattelutapoineen. Katalonian tapauksessa nationalistinen ajattelu rakentuu usein vastakkaisuutena suhteessa Madridin ja jossain määrin myös Pariisin edustamaan valtiovaltaan. Asetelma on tyypillinen separatistisissa nationalistisissa liikkeissä, kuten esimerkiksi Skotlannin itsenäisyyteen tähtäävien keskuudessa (ks. Tietolaatikko 2). Tietolaatikko 2: Separatismi ja kansanäänestykset Kataloniassa ja Skotlannissa Valtiokeskeisen geopoliittisen järjestyksen muutos on lisännyt itsenäisyyttä tavoittelevien separatististen kansallisuusliikkeiden pelitilaa. Tämä näkyy Katalonian lisäksi myös Skotlannissa, jossa järjestettiin 18. syyskuuta 2014 sitova kansanäänestys maan kuulumisesta Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Äänestyksen kohteena oli kysymys Tulisiko Skotlannin olla itsenäinen valtio? Skotlantilaisten enemmistö (55,3 prosenttia äänestäneistä) kannatti maan pysymistä osana Yhdistynyttä kuningaskuntaa. Tulos ei siis ollut erityisen täpärä sillä kyllä- ja ei-äänten väliin jäi 10,6 prosenttiyksikön ero. Vaali oli kansalaisille poikkeuksellisen kiinnostava, sillä äänioikeutetuista peräti 84,6 prosenttia osallistui kansanäänestykseen. Äänestystuloksessa oli alueellisia eroja vaalipiireittäin. Kaikkiaan 32 vaalipiiristä kuitenkin vain neljässä oli enemmän itsenäisyyden kannattajia kuin vastustajia. Itsenäisyyden kannatus oli korkeinta vaalipiirissä Dundee city, jossa itsenäisyyttä kannatti kaikkiaan 57,4 prosenttia äänestäneistä. Tappiosta huolimatta Skotlannin itsenäisyyden kannattajat saavuttivat kansanäänestyksellä maalle lisää itsemääräämisoikeutta. Tähän johti ennen kaikkea Britannian hallituksen kokema paine ja huoli Skotlannin mahdollisen itsenäistymisen seurauksista. Kansanäänestystä edeltäneet mielipidemittaukset ennustivat vaalin lähestyessä yhä täpärämpää vaalitulosta ja joissakin mittauksissa jopa enemmistö vastaajista kannatti Skotlannin itsenäistymistä. Kääntääkseen kantaansa epäilevien äänestäjien asenteita suopeammaksi Skotlannin pysymiselle osana Yhdistynyttä kuningaskuntaa, Britannian hallitus lupasi laajentaa Skotlannin itsemääräämisoikeutta muun muassa verotulojen käyttämistä koskevassa päätöksenteossa. Marraskuussa 2014 Britannian parlamentin poliittiset puolueet sopivatkin Skotlannin itsehallinnon laajentamisesta. Skotlanti saa jatkossa oikeuden päättää pitkälti tuloverotuksestaan sekä verotulojen käytöstä. Myös osa liikevaihtoveron tuotosta on jatkossa osa Skotlannin omaa budjettia ja siten sen oman varainkäytön piirissä. Lisäksi Skotlanti saa lisää valtaa päättää julkisen velan ottamisesta. Myös lisää päätösvaltaa sosiaalietuuksista siirtyy Skotlannin parlamentille, josta tehdään lainsäädännöllisesti pysyvä elin, samoin kuin Skotlannin hallituksesta. Skotlanti saa myös halutessaan laskea äänioikeuden alaikärajaa 16 vuoteen maan parlamenttivaaleissa. Kaiken kaikkiaan Skotlanti on kansanäänestyksen seurauksena yhä enemmän valtio valtiossa vaikka pysyykin osana Yhdistynyttä kuningaskuntaa. Myös Kataloniassa on haluttu äänestää alueen itsenäistymisestä Espanjasta. Virallinen neuvoaantava kansanäänestys olikin suunnitteilla marraskuulle 2014, mutta Espanjan korkein oikeus tulkitsi, ettei sellainen olisi maan perustuslain mukaan laillinen. Niinpä Espanjan hallitus ei ole hyväksynyt aja-

181 Alueiden hallinta ja politisoituminen 177 tusta Katalonian itsenäisyyttä koskevasta kansanäänestyksestä, vaan on tulkinnut asiaa siten, että vain maan hallitus voi järjestää alueellisen äänestyksen, jossa kysytään halua irtautua Espanjasta. Katalonian itsenäisyysmieliset poliitikot kuitenkin päättivät kiellosta huolimatta toteuttaa marraskuussa 2014 epävirallisen kansanäänestyksen. Katalonian aluehallinnon (Generalitat de Catalunya) mukaan epäviralliseen vaaliin voi osallistua 5,4 miljoonaa äänioikeutettua. Tähänkään aloitteeseen Espanjan hallitus ei suhtautunut suopeasti. Se esimerkiksi kielsi julkisten resurssien käyttämisen epävirallisen kansanäänestyksen toteuttamiseen. Silti Kataloniassa toteutettiin äänestys muun muassa kouluissa ja kaupungin virastoissa, ja aluehallinto oli mukana sen järjestelyissä. Epävirallisessa äänestyksessä marraskuussa 2014 kansalaisilta kysyttiin: Haluatko, että Katalonia on valtio? Jos äänestäjä vastasi kyllä, seurasi kysymys: Haluatko, että se olisi itsenäinen valtio? Äänestykseen osallistui 5,4 miljoonasta äänioikeutetusta noin 2,2 miljoonaa, ja heistä peräti 80,8 prosenttia ilmaisi kannattavansa Katalonian itsenäisyyttä. Suhteellisen alhaisen osallistumisprosentin vuoksi itsenäisyyden kannattajia oli kuitenkin vain noin 33 prosenttia kaikista äänioikeutetuista. Epävirallisen äänestyksen luotettavuutta haittasikin se, että suuri osa itsenäisyyden vastustajista ei osallistunut äänestykseen sen epävirallisen luonteen vuoksi. Kaiken kaikkiaan epävirallisenakin äänestys osoittaa, että Kataloniassa on vahvaa halua saada äänestää itsenäistymisestä virallisesti. On hyvin todennäköistä että Katalonian aluehallinto jatkaa pyrkimyksiään saada Espanjan hallitukselta suostumuksen järjestää virallinen kansanäänestys itsenäistymisestä. (Lähteet: BBC News 2014a, b). Kolme erilaista identiteettien muodostumisen perustaa ei vielä sinällään kerro siitä millaista Katalonian määrittelyyn liittyvä paikkapolitiikka on ja kuka siihen osallistuu. Tältä osin tarkastelu edellyttää paikkapolitiikan toimijoiden tai toimijaryhmien tarkentamista empiirisessä tutkimuksessa. Lähtökohtana voivat toimia edellä mainitut kolme tapaa määritellä Katalonia paikkana. Kullekin määrittelylle on mahdollista osoittaa kohtuullisella tarkkuudella tyypillinen toimijajoukko, jonka käytännöissä ja ajattelussa määrittely saa muotonsa. Samalla on mahdollista tarkastella mikä Castellsin mainitsemista identiteetin muodoista voisi olla ryhmälle ominaisin ja miten toimijat suhtautuvat Espanjan ja Ranskan väliseen rajaan. Paikkapolitiikkaa Kataloniassa Politiikan ja hallinnon toimijat näkevät tyypillisesti Katalonian osana integroituvan Euroopan toiminnallis-taloudellista tilaa. Tuota tilaa määrittävät lisääntyvät poliittiset ja taloudelliset verkostosuhteet sekä ylikansallinen yhteistyö, joka ohittaa perinteiset valtionhallinnolliset rakenteet ja haastaa valtioiden yksinoikeuden harjoittaa ulkopolitiikkaa. Katalonia onkin yksi Euroopan aktiivisimmista alueista. Se on mukana lukuisissa rajat ylittävän verkostoyhteistyön muodoissa, joista tunnetuimpia ovat Four Motors for Europe -yhteistyö (Baden- Württembergin, Lombardian, Rhône-Alpesin ja Katalonian välillä), Euroregio Catalunya, Midi Pyrénées, Languedoc-Roussillon euroalueyhteistyö, Comunitat de Trabajo de los Pirineos vuoristoalueyhteistyö, sekä välimerellinen Mediterranean Arc -yhteistyö (Häkli 2002). Suurisuuntaisen ja korkean tason toiminnan lisäksi Espanjan ja Ranskan välisen rajan yli tehdään arkisempaa yhteistyötä alueellisella ja aivan paikallisella tasolla. Tämä yhteistyö vaihtelee ystävyyskaupunkitoiminnasta aina koulutuksen ja joukkotiedotuksen tai vaikkapa autokatsastuksen ja jätehuollon järjestämiseen saakka. Eräänlaisena kuriositeettina paikallisesta

182 178 Häkli raja-alueyhteistyöstä voidaan mainita pieni vuoristokunta Eina, jonka johto on ilmaissut kunnan halukkuuden jättää Ranskan ja liittyä osaksi Espanjaa, toiveenaan saada Kataloniasta paikallisiin erityiskysymyksiinsä enemmän ymmärrystä kuin Pariisista (Lluís 1999). Kaiken kaikkiaan vaikuttaa siltä, että politiikan ja hallinnon toimijat ovat niin paikallisella kuin kansallisellakin tasolla huomattavan valmiita toimimaan yli Ranskan ja Espanjan välisen rajan (Häkli 2001b; 2012). Kun raja lisäksi on nykyisin erittäin läpäisevä Schengen-sopimuksen vuoksi, voidaan ajatella, että tässä toimijaryhmässä Katalonia nähdään ikään kuin solmukohtana ylikansallisissa verkostoissa, joiden ulottuvuus vaihtelee paikallisesta Euroopan laajuiseen. Samalla Ranskan ja Espanjan välinen raja nähdään lähinnä historiallisena jäänteenä, yhteistyön mahdollisena esteenä, jonka ylittäminen on ainoastaan tavoiteltavaa. Eurooppalaiseen toiminnallis-taloudelliseen tilaan integroitunut Katalonia on reunoiltaan epämääräinen verkoston solmu, joka ulottuu juuri sinne mihin toiminnot tai hankkeet sen vievät. Rajaa ei tarvita mihinkään vaan sen yli toimiminen on järkevää, etenkin kun samalla voidaan edesauttaa Katalonian eteläisen (Catalunya) ja pohjoisen osan (Catalunya Nord) integraatiota (kuva 2). Kuva 2. Katalonia osana integroituvan Euroopan aluejärjestelmää (Lähde: Atles de L Euroregió, 1995). Toinen toimijaryhmä, jolle rajan täydellinen poistuminen olisi tavoiteltavaa, ovat kansallismieliset katalaanit, joiden näkökulmasta Pyreneiden rauhansopimuksessa luotu valtionraja on kuin väkivaltainen haava kulttuuri-historiallisen Katalonian kehossa, jonka hahmo els Països Catalans on (Brunn 1992). Mutta vaikka nationalistien tavoite on ensin ajatellen samankaltainen kuin virallisen politiikan ja hallinnon edustajien, poikkeavat heidän käsityksensä sekä kehityksen lopullisesta tavoitteesta että käytettävistä keinoista (Häkli 2001b). Politiikan ja hallinnon viranomaisten on asemansa vuoksi toimittava maltillisesti ja vältettävä liian jyrkkiä kannanottoja, jotka kyseenalaistaisivat Espanjan tai Ranskan valtiovallan. Viime kädessähän politiikan ja hallinnon edustajat toimivat järjestelmässä, jolla on legitiimi asema: Katalonian autonomia on osa Espanjan valtiollista järjestystä (Nagel 2001). Sen sijaan nationalistit ovat vapaita virallisen keskustelun maltillisuudesta. Tämä näkyykin selvästi kärjekkäämpänä katalanismina, jossa ei kaihdeta sellaisia poliittisia tavoitteita kuin itsenäisen valtion asema koko laajalle historialliselle Katalonialle. Mutta koska tätä viestiä ei ole tarkoitettu osaksi virallista puhuntaa, on sen kanavakin toisenlainen kuin politiikan ja hallinnon

183 Alueiden hallinta ja politisoituminen 179 raportit, hankekuvaukset ja verkostoyhteistyökartat. Nationalistisen viestinnän omin ympäristö on rajamaisema, jossa kansallismielinen symboliikka säväyttää (kuva 3). Kuva 3. Kansallismielinen seinäkirjoitus Ei Ranska, ei Espanja vaan vapaa Katalonia (Kuva: J. Häkli 1999). Kaiken kaikkiaan voidaan siis todeta, että vaikka rajan poistumisen tavoite yhdistää viranomaisia ja nationalisteja, eivät nämä ryhmät toimi yhteistyössä keskenään. Itse asiassa viranomaiset joutuvat usein ottamaan etäisyyttä kansallismielisten toimiin ja jopa paheksumaan niitä (Guibernau 2001). Pahimmillaan nationalistien politikointi voi saattaa virallisen rajaalueyhteistyön ikävään valoon, jopa estää sitä. Siksi voidaan hyvin tulkita, että viranomaiset ja nationalistit osallistuvat Katalonian paikkapolitiikkaan: molemmat ryhmät pyrkivät tekemään omasta määrittelystään hallitsevan ja legitiimin, vaihtoehtoisen määrittelyn kustannuksella. Ryhmillä on myös erilainen suhde Kataloniaan tilana. Viranomaisten toiminnassa Katalonia ja raja-alueyhteistyö kuvautuvat luontevimmin paperilla, erilaisina tilan, yhteistyön ja verkostojen hahmotuksina. Sitä vastoin nationalistien viesti toimii parhaiten osana konkreettista fyysistä ja symbolista ympäristöä. Raja-alueen eri kohteet esimerkiksi rakennukset, lyhtypylväät, liikennemerkit, nimikyltit ja seinäpinnat ovat otollinen kohde kansallismielisen symboliikan sijoittamiselle. Tuloksena on politikointia tilan symboliikan avulla: viesti toimii parhaiten kun se on osa elettyä ympäristöä, jonka kuka tahansa ohikulkija voi nähdä (Lefebvre 1991). Kolmas toimijaryhmä on kahta edellä mainittua laajempi ja epämääräisempi. Kyse on niistä tavallisista ihmisistä, jotka asuvat Espanjan tai Ranskan Kataloniassa ja joiden elämänpiiri ei liitä heitä sen paremmin viralliseen raja-alueyhteistyöhön kuin kiihkeään kansallisuusaktivismiinkaan. Näiden ihmisten suhde Katalonian määrittelyyn tai Ranskan ja Espanjan väliseen rajaan ei selviä juuri muulla keinoin kuin haastattelemalla. Kesällä 1999 haastateltiin Espanjan ja Ranskan Kataloniassa kolmesataakuusikymmentä ihmistä, jotka tavoitettiin kirjaimellisesti arkitoimistaan kadulta. Haastattelun tavoitteena oli selvittää, missä määrin ihmiset liikkuvat yli valtionrajan arkisissa toimissaan, mitä mieltä ihmiset ovat rajan madaltumisesta ja mahdollisesta poistumisesta, miten ihmiset suhtautuvat raja-

184 180 Häkli alueyhteistyöhön, mitä he siitä ylipäätään tietävät, sekä miten ihmiset mahdollisesti hahmottavat yli rajan ulottuvan Katalonian alueen. Haastattelun tulokset heijastavat määrittelyä, joka poikkeaa sekä virallisten toimijoiden että nationalistien tavasta käsittää Katalonia. Haastatteluista kävi ilmi, että vaikka moni Kataloniassa asuva periaatteessa pitää rajan madaltumista hyvänä asiana, ei enemmistö vastaajista usko rajan täydelliseen poistumiseen. Toisaalta vaikka raja-alueyhteistyötä pidetään periaatteessa kannatettavana, ei itse yhteistyöstä tiedetä paljoakaan. Lisäksi varsin harva vastaaja hahmotti Katalonian valtionrajan yli ulottuvana alueellisena kokonaisuutena. Tämän perusteella voidaan olettaa, ettei viranomaisten yhteistyö kosketa kansalaisia kovinkaan paljoa. Yhteistyö ei siten myöskään synnytä syvällistä kulttuurista ja poliittista integraatiota, vaikka sellaisen olemassaoloon voitaisiin viranomaisten näkökulmasta uskoa. Toisaalta voidaan päätellä, ettei nationalistien pyrkimyksellä poistaa els Països Catalans -aluetta halkova raja ole kovin laajaa kannatusta kansalaisten keskuudessa. Suhteessa tavallisiin ihmisiin sekä viranomaiset että nationalistit näyttävät siis tekevän omaa politiikkaansa, joka nojaa sille ominaiseen tapaan määritellä Katalonia paikkana sekä ilmaista tämä symbolisesti joko paperilla tai rajamaisemassa. Mikä sitten on tavallisten ihmisten tapa määritellä Katalonia paikkana? Vaikka vaihtelua varmasti on, voidaan haastattelujen perusteella todeta, että hyvin moni perustaa identiteettinsä Espanjan ja Ranskan valtioiden tuottamiin kansallisiin perusrakenteisiin. Katalaanit näkevät siis itsensä joko Espanjan tai Ranskan katalaaneina, riippuen siitä kummalla puolella rajaa asuvat ja elävät (Catalunya tai Catalogne). Tämä identifikaatio muodostuu ja uusiutuu osana arkista toimintaa, jossa ihmiset rajan yli liikkuessaankin tunnistavat sen merkittävänä osana itsensä ja ryhmänsä määrittelyä. Samalla he tuottavat ja uusintavat valtioiden legitimoivia identiteettirakenteita. Katalonian kolme paikkamääritystä ja eri toimijaryhmien identiteettiperustat voidaan esittää yhteenvetona (taulukko 1). Taulukko voi auttaa erottamaan ryhmien ja toimijoiden erilaisia identiteettejä ja tapoja määritellä Katalonia alueena. Vaikka Katalonian alue ja rajat ovat kaikkien havaittavissa, eivät niiden merkitykset ole kaikille ihmisille ja ryhmille samanlaisia. Moni tavallinen kansalainen tunnustaa rajan oikeutettuna erottajana kansallisvaltiollisten tilojen välillä. Viranomaiset että nationalistit puolestaan kiistävät rajan mielekkyyden, vaikkakin tavoin, jotka ovat keskenään osin ristiriitaiset. Taulukko 1. Katalonian kolme määritelmää. Paikan määrittely Toimijaryhmä Identiteettiperusta Catalunya/Catalogne Tavalliset ihmiset Legitimaatio Eurooppalainen Katalonia Viranomaiset Projekti Els Països Catalans Nationalistit Vastarinta

185 Alueiden hallinta ja politisoituminen 181 On huomattava, ettei esitetty jaottelu toimijaryhmiin ja näille tyypillisiin identiteettiperustoihin ole jyrkkärajainen ja ehdoton luokittelu. Pikemminkin kyse on jäsennyksestä, jolla on mahdollista havaita ajattelun ja toiminnan lähtökohtien eroja. Katalonian erilaiset määrittelyt eivät ole ilmassa leijuvia merkitysrakenteita, vaan ne nousevat erilaisista sosiaalisista käytännöistä, joihin toimijat ja ryhmät samastuvat. Alueiden politisoituminen onkin yleinen ilmiö niin Kataloniassa kuin muualla: ei ole nähtävissä tilannetta, jossa alueiden ja rajojen merkityksestä ja olemuksesta vallitsisi politikoinnin pysäyttävä yhteisymmärrys. Loppusanat Katalonian paikkapolitiikkaa koskevasta tutkimuksesta nousee esiin kolme keskeistä johtopäätöstä, joilla on merkitystä alueiden hallinnan ja politisoitumisen ymmärtämiselle laajemminkin. Ensiksikin yhteiskunnallisesti rakentuva alue ei ole yksiselitteinen hallinnan kohde. Castellsin (1997) jäsennyksen avulla Katalonian alue paljastui monimuotoiseksi yhteiskunnalliseksi muodostumaksi, jolla on erilainen olemus ja merkitys eri toimijoille ja ryhmille. Juuri mahdollisuus määritellä ja kokea Katalonian hahmo ja merkitys monella tavalla on avain alueen kiistanalaisuuteen ja hallinnan politisoitumiseen. Toiseksi, Katalonian tapaus osoittaa hyvin, että sellaiset yleistävät keskustelut, joissa katsotaan että Euroopan integraatio johtaa väistämättä sisäisten valtionrajojen madaltumiseen ja häviämiseen, asettuvat kriittiseen valoon kun niitä tarkastellaan jonkin konkreettisen tapauksen kautta. Kataloniassa integraation rajoja madaltava vaikutus oli todellisuutta vain osalle alueen asukkaista ja toimijoista. Hyvin monille tavallisille ihmisille raja on edelleen merkittävä identiteettitekijä ja kansallisen viiteryhmän määrite. Globalisaationkin aikakaudella yleistämisessä on riskinsä: paikoilla ja konteksteilla on merkitystä. Lopulta, analyysi Katalonian paikkapolitiikasta on hyvä osoitus siitä, miten tutkimus voi auttaa ymmärtämään alueiden hallintaan liittyviä merkityskamppailuja. Alueiden hallinta on monimutkaista ja haastavaa paljolti juuri siksi, että olemme pääsemättömissä merkityksellisten paikkojen eletystä maailmasta. Lähteet AGNEW, J. & CORBRIDGE, S. (1995). Mastering space: Hegemony, territory and international political economy. London: Routledge. ANDERSON, B. (1991). Imagined communities. Revised edition. London: Verso. ATLES DE L EUROREGIO CATALUNYA, LANGUEDOC-ROUSSILLON, MIDI-PYRÉNÉES (1995). Montpellier: Conseil Régionaux du Languedoc-Roussillon. BBC News (2014a). Scottish referendum: Scotland votes 'No' to independence. (viitattu ). BBC News (2014b). Catalonia vote: 80% back independence officials. (viitattu ). BOLLEYER, N., & REH, C. (2012). EU legitimacy revisited: the normative foundations of a multilevel polity. Journal of European Public Policy 19:4,

186 182 Häkli BRENNER, N. (2004). Urban governance and the production of new state spaces in Western Europe, Review of International Political Economy 11:3, BREUILLY, J. (1994). Nationalism and the state. Second Edition. Chicago: The University of Chicago Press. BRUNN, G. (1992). The Catalans Within the Spanish Monarchy from the Middle of the Nineteenth to the Beginning of the Twentieth Century. Teoksessa Kappeler, A. (ed.) The Formation of National Elites. Aldershot: Darthmouth Publishing, CASTELLS, M. (1997). The Power of Identity. Cambridge: Blackwell. DIJKINK, G. (1996). National Identity and Geopolitical Vision: Maps of Pride and Pain. London: Routledge. GELLNER, E. (1983). Nations and nationalism. Oxford: Blackwell. GRAHAM, B. (1998). The past in Europe s present: diversity, identity and the construction of place. Teoksessa Graham, Brian (ed.): Modern Europe: Place, culture, identity. London: Arnold, GUIBERNAU, M. (1997). Images of Catalonia. Nations and Nationalism 3:1, GUIBERNAU, M. (2001). Catalonia after 20 years of autonomy. Scottish Affairs, special issue, HALL, S. (1999). Identiteetti. Tampere: Vastapaino. HARLE, V. & MOISIO, S. (2000). Missä on Suomi? Kansallisen identiteettipolitiikan historia ja geopolitiikka. Tampere: Vastapaino. HAVERI, A. (2002). Uusi julkisjohtaminen kunnallishallinnon reformeissa. Hallinnon tutkimus 21:1, HE 146/2009. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi alueiden kehittämisestä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. (viitattu ). HE 190/2013. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista sekä alueiden kehittämisen ja rakennerahastohankkeiden rahoittamisesta. (viitattu ). HERB, G.H. & KAPLAN, D.H. (1999). Nested Identities: Identity, Territory and Scale. Lanham: Rowman & Littlefield. HOBSBAWM, E. (1990). Nations and nationalism since Cambridge: Cambridge University Press. HÄKLI, J. (1998). Discourse in the production of political space: Decolonizing the symbolism of provinces in Finland. Political Geography 18:3, HÄKLI, J. (2001a). In the territory of knowledge: state-centered discourses and the construction of society. Progress in Human Geography 25:3, HÄKLI, J. (2001b). The Politics of Belonging: Complexities of Identity in the Catalan Borderlands. Geografiska Annaler B: Human Geography 83:3, HÄKLI, J. (2002). Transboundary Networking in Catalonia. In Kaplan, D. & Häkli, J. (eds.) Boundaries and Place: European borderlands in geographical context. Lanham: Rowman & Littlefield, HÄKLI, J. (2004). Governing the mountains: Cross-border regionalization in Catalonia. In Kramsch, Olivier & Hooper, Barbara (eds) (2004). Cross-Border Governance in the European Union. London: Routledge, HÄKLI, J. (2012). Boundary objects in border research: methodological reflections with examples from two European borderlands. In Martin Klatt, Marie Sandberg and Dorte Andersen (eds.). The Border Multiple:The Practicing of Borders between Public Policy and Everyday Life in a Re-scaling Europe. Franham: Ashgate, JENKINS, R. (1996). Social identity. London: Routledge. JESSOP, B. (1995). The regulation approach, governance and post-fordism: alternative perspectives on economic and political change? Economy and Society 24:3, KEATING, M. (1997). The political economy of regionalism. In M. Keating and J. Loughlin (eds). The Political Economy of Regionalism. London: Frank Cass, KEITH, M. & PILE, S. (1993). Introduction part 1: The politics of place Teoksessa Keith, M. & Pile, S. (eds). Place and the politics of identity. London: Routledge, KRAMSCH, O. (2001). Towards cosmopolitan governance? Prospects and possibilities for the Maas-Rhein euregio. In G. Bucken-Knapp and M. Schack (eds). Borders matter: transboundary regions in contemporary Europe. Border Studies Series 2. Aabenraa: IFG, KRAMSCH, O. & HOOPER, B. (2004). Introduction. In Kramsch Olivier & Hooper, Barbara (eds). Cross-Border Governance in the European Union. London: Routledge, LEFEBVRE, H. (1991). The Production of Space. Oxford: Basil Blackwell. LE GALÈS, P. (1998). Conclusion - government and governance of regions: structural weaknesses and new mobilization. In P. Le Galès and C. Lequesne (eds). Regions in Europe. London: Routledge, LEHTONEN, M. (1998). Merkitysten maailma. 2. Painos. Tampere: Vastapaino.

187 Alueiden hallinta ja politisoituminen 183 LLUÍS, J.-L. (1999). El municipi d Eina, a la Catalunya Nord, demana la reintegració al Principat. El Punt MACLEOD, G. AND GOODWIN, M. (1999). Space, scale and state strategy: Rethinking urban and regional governance. Progress in Human Geography 23:4, MOISIO, S. (2007). Valtiomuutoksen tuottaminen Suomessa: poliittisen maantieteen näkökulma. Politiikka 49:4, MOISIO, S. & LEPPÄNEN, L. (2007). Towards a Nordic competition state? Politico-economic transtofmation of statehood in Finland. Fennia 185:2, MORLEY, D. & ROBINS, K. (1995). Spaces of identity. London: Routledge. MURPHY, A. (1996). The sovereign state system as political-territorial ideal: historical and contemporary considerations. Teoksessa Biersteker, T. J. & Weber, C. (eds) State sovereignty as social construct. Cambridge: Cambridge University Press, NAGEL, K.-J. (2001). Catalan nation-building and the transition to democracy in Spain. Scottish Affairs, special issue, O DOWD, L. AND WILSON, T.M. (1996). Frontiers of sovereignty in the new Europe. In L. O Dowd and T.M. Wilson (eds). Borders, nations and states. Aldershot: Avebury, Ó TUATHAIL, G. (1996). Critical geopolitics: the politics of writing global space. Minneapolis: University of Minnesota Press. O BRIEN, O. (1993). Good to be French? Conflicts of identity in North Catalonia. Teoksessa Macdonald, Sharon (ed.) Inside European Identities: Ethnography in Western Europe. Oxford: Berg, PAASI, A. (1996). Territories, boundaries and consciousness: the changing geographies of the Finnish- Russian border. Chichester: Wiley. PAASI, A. & HÄKLI, J. (2002). Geography, space and identity. Teoksessa Simonsen, K. & Öhman, J. (eds.). Voices from the North. Aldershot: Ashgate. PI-SUNYER, O. (1980). Dimensions of Catalan nationalism. Teoksessa Foster, C. (ed.): Nations Without a State: Ethnic Minorities in Western Europe. New York: Praeger, RAENTO, P. (2002). Integration and division in the Basque borderland. In Kaplan, D. & Häkli, J. (eds.) Boundaries and Place: European borderlands in geographical context. Lanham: Rowman & Littlefield, RUGGIE, J.G. (1993). Territoriality and beyond: problematizing modernity in international relations. International Organization 47:1, SCOTT, J.W. (2004) The Northern Dimension: Multiscalar regionalism in an enlarging European Union. In Kramsch, Olivier & Hooper, Barbara (eds). Cross-Border Governance in the European Union. London: Routledge, SMITH, A.D. (1991). National identity. Reno: University of Nevada Press. SWYNGEDOUW, E. (1992) The mammon quest glocalisation, interspatial competition and the monetary order: the construction of new scales. In M. Dunford & G. Kafkalas (eds). Cities and Regions in the New Europe. London: Belhaven, VEGGELAND, N. (2004) Post-national governance and transboundary regionalization: Spatial partnership formations as democratic exit, loyalty and voice options? In Kramsch, O. & Hooper, B. (eds). Cross- Border Governance in the European Union. London: Routledge, VERDAGUER, P. (1997). Catalunya del Nord: poc català a l escola. El Temps , 11. WEBER, E. (1976). Peasants into Frenchmen. The Modernization of Rural France, Stanford: Stanford University Press.

188 Johtamista ja kehittämistä kunnissa ja alueilla Arto Haveri, Ilari Karppi & Markku Sotarauta Aluksi Missä ja miten yhteiskuntaa koskeva päätöksenteko ja toiminta tapahtuu? Mitkä ovat oikeat paikat ja tavat, silloin kun haluamme tehdä työtä jolla on vaikutus ympäristöön, yritysten toimintaedellytyksiin, julkisiin palveluihin tai vaikkapa kaavoitukseen? On tavallista mieltää valtio keskeisimmäksi yhteiskunnallisen vallan käyttäjäksi. Areenaksi, jolla ratkaistaan suuret kansalaisia koskevat kysymykset. Tämä näkökulma sisältää kuitenkin vain osan totuudesta. Itse asiassa Suomen kaltaisessa vahvan paikallisen itsehallinnon tradition maassa suurin osa yhteisten asioiden hoitamisesta tapahtuu paikallisesti ja aluetasolla, kunnissa, maakunnissa sekä erilaisissa yhteistyöverkostoissa. Suomi on osa Eurooppaa ja on kuntineen ja maakuntineen osa eurooppalaisten alueiden järjestelmää. Yhteiskuntien järjestyminen erilaisiksi alueiksi tai territorioiksi on keskeinen osa kehityskulkuja, joiden kautta niiden piirissä olevia resursseja on alettu hallita. Hallinnan tilanteiden, resurssien, toimijoiden ja mahdollisuuksien alueellinen erilaistuneisuus on nostanut esille vaatimuksen territoriaalisesta, eli alueisiin ja paikkoihin perustuvasta hallinnasta, jossa lähtökohdan muodostavat alueen asukkaat, heidän tarpeensa ja erityiset olosuhteet. Valtion keinot hallita ilman territoriaalisuutta ovat rajoitetut. Siksi valtio on ollut valmis luovuttamaan valtaansa alaspäin esimerkiksi antamalla kunnille suhteellisen laajan itsehallinnon, joka siis sekin pohjimmiltaan palvelee valtiollisia intressejä. Valtio ymmärretään kansainvälisen oikeuden kriteerein yhteisöksi, jolla on kyky pitää hallussaan pysyvää ja omintakeista valtaa erityisesti rajatun alueen piirissä. Kunta puolestaan määritellään toisinaan alueelliseksi yhteisöksi, jonka väestörakenne on suhteellisen vakaa tai staattinen. Yhteisöksi kunta on sikäli jännittävä, että sen jäsenyys on pakollinen : jokaisen suomalaisen oletetaan olevan jonkin kunnan jäsen. Toisaalta taas suomalaisilla on yleisen länsimaisen perusoikeusajattelun hengessä vapaus valita pakkoyhteisönsä, mikä puolestaan tekee väestörakenteen staattisuudesta hyvin suhteellista. Muuttoliike, ihmisten siirtyminen kunnasta toiseen, alueelta alueelle, onkin eräs keskeisimmistä aluekehityksen ehtoja ja kuntien erilaisia palvelurakenteita haastavia tekijöitä. Kun kunta- ja aluejohtamisen opintosuunta ilmoittaa kouluttavansa kuntien ja alueiden kehittämisen asiantuntijoita, se joutuu tavalla tai toisella käsittelemään koko yllä mainittua monimuotoisuutta. Kun olemme sitoutuneet tavoitteeseen antaa hyvät valmiudet ymmärtää kuntien ja alueiden erityiskysymyksiä sekä erilaisia johtamisolosuhteita ja -tyylejä, olemme samalla sitoutuneet tarjoamaan edellytykset ymmärtää erilaisten alueellisten puitteiden asettamia haasteita yhteiskunnalliseen kehittämistyöhön tarvittavien resurssien hallintaan. Siksi kunta- ja

189 Johtamista ja kehittämistä kunnissa ja alueilla 185 aluejohtamisen opetuksessa keskitytään kunta- ja alueyhteisöjen piirissä tapahtuvaan päätöksentekoon, alueyhteisöjen kehittämisen mahdollisuuksiin ja palvelujen järjestämisen vaihtoehtoihin eri mittakaavatasoilla. Opetus tukeutuu tutkimusintresseihimme, joihin sisältyvät niin yksittäisen kunnan osa-alueiden kehittäminen kuin metropolihallinnan kaltaiset laaja-alaiset hallintouudistukset tai kehittämis- ja innovaatiopolitiikan kansainvälinen rakentuminen. Kunta- ja aluejohtaminen osana hallintotieteitä Kunta- ja aluejohtaminen jakaa hallintotieteille tyypillisen pragmaattisen suhtautumistavan yhteiskuntaan ja sen piirissä kohdattaviin ilmiöihin. Sen mukaisesti tutkimuksen, opetuksen ja yleensäkin toiminnan merkityksellisyyden kriteerinä voidaan pitää sitä, että niin tutkimustuloksilla kuin opintojen kuluessa saavutetuilla valmiuksilla on mahdollista saavuttaa ympäröivässä yhteiskunnassa, ihmisten elämässä ja organisaatioiden toiminnassa näkyviä ja niihin vaikuttavia tuloksia. Pragmatismi näkyy hyvin myös siinä, kuinka kunta- ja aluejohtamisen opettajat ja tutkijat, jotka toimivat jatkuvasti asiantuntijoina erilaisissa kunta a aluehallinnon muutoksiin vaikuttavissa uudistuksissa tai niiden vaikutusten arvioitsijoina, pystyvät kytkemään näin kerrytettyjä käytännön kokemuksia osaksi opetusta. Näin voidaan saavuttaa huomattavia pedagogisia etuja, joista ehkä huomattavin on mahdollisuus rakentaa opintosuunnan opetus sarjaksi teoriasisältöjä, toiminnallisia luokkahuoneharjoituksia ja käytännön kehittämiskohteissa tapahtuvia opintojaksoja. Jokaisella niistä opiskelijoita kannustetaankin totunnaisten ajattelu- ja toimintatapojen kriittiseen arviointiin sekä luovan ajattelun soveltamiseen riippumatta kulloisellakin opintojaksolla sovellettavista oppimismenetelmistä. Pragmatismia on myös opiskelijoille tarjottavat mahdollisuudet erikoistua jo opintojen varhaisissa vaiheissa omien kiinnostuksen kohteidensa mukaisesti harjoitustöiden ja etenkin opinnäytteiden avulla. Tällaisen erikoistumisen mahdollistajana sitä, että kunta- aluejohtaminen on osa Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulun hallintotieteitä ja siten Suomen suurinta ja monipuolisinta hallinnon tutkimuksen ja opetuksen keskittymää, ei voi liikaa korostaa. Opiskelijoita pyritään rohkaisemaan ja ohjaamaan etenkin opinnäytetöitä tehtäessä yhteistyöhön kuntien, maakuntien liittojen, ministeriöiden ja muiden valtion viranomaisten mutta myös yritysten ja kansalaisjärjestöjen kanssa. Opintosuunnalta valmistuttuaan monet ovatkin suuntautuneet suurten kaupunkien johtotehtäviin ja kansainvälisiin asiantuntijatehtäviin mutta myös pienempien kuntien, järjestöjen tai yritysten johto-, asiantuntija-, kehittämis- ja hallintotehtäviin. Koska yliopisto ja sen tieteenalayksiköt ovat yhteisöjä, jotka kouluttavat omat opettajansa ja tutkijansa, toimii moni valmistuneista jossakin uransa vaiheessa myös tieteellisissä tutkimus- ja opetustehtävissä.

190 186 Haveri, Karppi & Sotarauta Lyhyt johdatus artikkeleihin ja niiden takana oleviin keskusteluihin Miksi ja miten metropoleja hallitaan ja kehitetään? Suurilla kaupunkialueilla eli metropoleilla on erityinen rooli kansakuntien kehityksessä. Jättimäisinä ihmisten ja yritysten keskittyminä ne ovat yleensä talouden ja kulttuurin vetureita, sekä innovaatioalustoja uusille toiminnoille. Myös metropolialueiden ongelmat ovat usein suuria. Sosiaalisten ongelmien kuten segregaation ohella liikenteen ja ympäristön kysymykset ovat usein ilkeitä, monimutkaisia ja vaikeasti hallittavia. Tämän vuoksi sekä politiikan ja hallinnon että tieteellisen tutkimuksen piirissä käydään jatkuvasti keskustelua metropolialuiden oikeista hallinnan tavoista, toimijoista ja instituutioista. Suomalaisessa todellisuudessa Helsinkiä ympäröivine alueineen pidetään metropolina, jossa kaikki edellä viitatut ilmiöt sekä vahvuudet että ongelmat ovat näkyvissä. Helsingin kaupunkiseutu on Suomen oloissa ainutlaatuinen, joskin muiden suurempien kaupunkiseutujen kuten Tampereen ja Oulun tapauksessa voidaan hallinnan ongelmien kannalta puhua monista samoista ilmiöistä. Helsingin metropolialueen hallinta on ollut jo vuosikymmeniä monien erilaisten kehittämistoimenpiteiden kohteena. Tämä tulee epäilemättä jatkumaan. Metropolien hallinta, kuten siis edellä viittaamamme territoriaalinen hallinta yleensäkin on alueittain erilaistunutta. Mielenkiintoa metropolien hallinnan tutkimukseen lisääkin se että maailmasta löytyy melkoinen variaatio erilaisia malleja niistä saatuine kokemuksineen. Esittelemme ja analysoimme artikkelissamme neljää erilaista mallia maailman eri nurkilta. Haluamme ymmärtää paremmin sitä millä argumenteilla erilaisia malleja voidaan puolustaa ja mistä ne saavat oikeutuksensa kansalaisten näkökulmasta. Eräänä artikkelin taustalla vaikuttavana ideana on antaa välineitä suomalaiseen metropolikeskusteluun, joka koskettaa erityisesti Helsinkiä, mutta jolla on suuri merkitys myös laajemmin kaupunkialueiden kehittämisen näkökulmasta. Artikkeli on muokattu tekijöiden Hallinnon Tutkimus -aikakauslehden numerossa 1/2015 julkaisemasta saman nimisestä artikkelista. Millaiset muutosvoimat ovat haastaneet aluekehitystä koskevan ajattelun? Erilaiset ajattelutavat ja niiden takaa löytyvät toimijat ovat läsnä myös aluekehittämisen kehityskaarta käsittelevässä artikkelissa. Aluekehittämisen avaintermejä ovat muutos ja sen hallittavuus. Sille ominaista on, että monenlaisiin, usein vastakkaisiinkin päämääriin pyrkiviä toimijoita kootaan yhteisten kehittämistavoitteiden äärelle. Tällaisia kehittämistavoitteita asetetaan usein toimijoiden omien verkostojen ulkopuolelta ja ne voivat pohjautua eurooppalaisen alue- ja rakennepolitiikan linjauksiin yhtä hyvin kuin kotimaisiin kehittämisohjelmiinkin. Kuten artikkelista käy ilmi, erilaisilla kansallisilla tai ylikansallisilla linjauksilla on ollut eri ajankohtina erilainen painoarvo. Yhteiskunnan ja tuotannon rakenteissa tapahtuneet muutokset ovat niin ikään korostaneet eri ajankohtina erilaisia kehittämistyön instrumentteja. Tämä heijastuu keskeisesti siihen, mikä on eri ajankohtina ymmärretty aluekehittämisen merkittävimmäksi tehtäväksi. Suomen nykyaikaisen aluepolitiikan perusta luotiin 1960-luvulla. Maa kävi läpi voimakasta teollistumista, johon kytkeytyi perinteisen maatalouden rakennemuutos. Suomi kaupungistui ja

191 Johtamista ja kehittämistä kunnissa ja alueilla 187 maaseuduilta virtasi aktiivi-ikäistä työvoimaa suomalaisiin kaupunkeihin ja siirtolaisiksi ulkomaille, erityisesti Ruotsiin luvun jälkeen asetelma on muuttunut voimakkaasti. Suomeen muutetaan muualta maailmasta enemmän kuin Suomesta pois. Rakennemuutos kohdistuu nyt puolestaan perinteiseen teollisuuteen, joka on jo muuntunut ja muuntuu edelleen yhä palveluja osaamisintensiivisemmäksi toiminnaksi. Samalla myös aluekehittämisestä on tullut yhä osaamisperustaisempaa. Oppiminen, innovaatiot, kilpailukyky ja luovuus ovat nousseet kehittämistyön ytimeen, tavalla, joka on tuonut kehittämisprosesseihin uusia toimijoita ja edelleen monimuotoistanut kehittämistyön käytäntöjä. Näkökulmia visionääriseen paikalliseen kehittämistyöhön Yhdyskuntia tiivistetään kaikkialla Suomessa kohti kuntien joukkoliikenteellä helpoimmin saavutettavissa olevia ydinalueita, Erityisen selvästi tämä näkyy paikkakunnilla, joiden läpi kulkee Helsingistä Hämeenlinnan kautta Tampereelle ja edelleen Seinäjoelle ja Ouluun jatkuva korkean palvelutason päärata. Monessa suuressakin kaupungissa, kuten esimerkiksi Lahdessa, rautatie sijaitsee sivussa kaupungin ytimestä. Monella radanvarsipaikkakunnalla ratapiha ja sitä reunustavat pysäköintikentät taas tekevät satoja metrejä leveän ruhjeen eheään yhdyskuntarakenteeseen. Juuri tällainen asetelma on pohjana kolmannelle, yhdyskuntakehittämistä käsittelevälle artikkelille. Siinä tarkasteltava Lempäälä on esimerkki pääradan varrella sijaitsevasta keskisuuresta kunnasta, joka pyrkii uudistamaan yhdyskuntarakenteensa ja samalla suomalaisen pikkukaupunkikonseptin sulkemalla radan haittavaikutukset kunnan keskusta-alueen asukkaiden elinympäristöstä mutta tukeutumalla silti radan tarjoamiin mahdollisuuksiin nopean ja ympäristöystävällisen joukkoliikenteen mahdollistajana. Prosessi on erittäin monimutkainen, kuten uudenlaisten käytäntöjen synnyttäminen tapaa olla. Se onkin synnyttänyt tarpeen uudenlaisille suunnitteluratkaisuille, joita visionääristä ja tulevaisuusorientoitunutta paikallista kehittämistä käsittelevässä tekstissä tarkastellaan erityisesti visiotyöskentelyn erilaisten käytäntöjen näkökulmasta. Artikkeli perustuu väljästi Ilari Karpin yhdessä Timo Palanderin kanssa Kunnallistieteellisen aikakauskirjan numerossa 4/2013 julkaisemaan artikkeliin Luovaa yhdyskuntakehittämistä Hääkiven tulevaisuuslaboratoriossa.

192 Legitimaation lähteet metropolirakenteissa Helena Härkönen, Inga Nyholm, Arto Haveri & Jenni Airaksinen Johdanto ja artikkelin tavoitteet Metropoli (metropolis) juontaa juurensa kreikan sanoista mḗtēr ja pólis, jotka tarkoittavat äitiä ja kaupunkia. Käsite metropolialue on vakiintunut tarkoittamaan maantieteellisesti ja yhdyskuntarakenteellisesti toisiinsa kytkeytyneiden kaupunkien muodostamaa kokonaisuutta, jolla on erityinen taloudellinen, poliittinen ja kulttuurinen merkitys. Metropolialueet kannattelevat kokonaisten maiden kilpailukykyä, taloutta, työllisyyttä ja osaamista ja näitä vahvuuksia pyritään tukemaan metropolihallinnan avulla (vrt. Mäeltsemees 2010, 39; Aronen 2010, 47). Nykyaikaiset metropolialueet polveutuvatkin pikemminkin taloudellisen hyvinvoinnin ympärille rakentuneista historiallisista eurooppalaisista kaupungeista kuin kielellisen esikuvansa mukaisista, poliittis-sotilaallisista antiikin poliksista (vrt. Weber 1966, ). Metropolialueiden määrittely ei ole yksiselitteistä. Maantieteellisesti tai asukaslukuun perustuen metropolin ydinalueella tulisi vakiintuneen eurooppalaisen rajauksen mukaan olla noin ja koko metropolialueella noin 1 1,5 miljoonaa asukasta (Aro & Laiho 2014). Metropolialueiden määrittely on myös ristiriitaista ja sama metropoli voi kattaa eri määritelmissä hyvin erikokoisen alueen. Keskeisenä syynä tähän on se, että metropolialueet eivät noudattele vanhoja hallinnollisia rajoja, vaan ne muodostuvat kaupunkialueiden rönsyilevän kasvun seurauksena (Mäeltsemees 2010, 28). Metropolihallinnan näkökulmasta metropolialuetta voidaan kuvata julkisten, yksityisten ja muiden toimijoiden kokonaisuudeksi. Toimijat pyrkivät yhdessä ratkaisemaan metropolialueille tyypillisiä, moniulotteisia ongelmia, jotka liittyvät ennen kaikkea yhdyskuntarakenteen hajautumiseen, segregaatiokehitykseen, maankäytön, asumisen ja liikenteen kysymyksiin sekä kilpailukyvyn kehittämiseen. Maailman metropolien ongelmat ovat samankaltaisia, mutta niiden hallintaan käytetyt rakenteet ja keinot eroavat. Myös hallinnan kannalta oleelliset toimijat ja instituutiot vaihtelevat suuresti jopa saman maan sisällä. Metropolialueiden hallinta tai hallinto on myös usein järjestetty eri tavoin kuin maan alue- ja paikallishallinto muutoin. Poikkeavat järjestelyt perustuvat metropolialueiden erityisiin ja luonteeltaan ilkeisiin ongelmiin, joiden ratkaisuun tarvitaan hallinnon rajat ylittävää yhteistyötä. Demokraattisten hallintojärjestelmien toimivuuden kannalta keskeinen tekijä on niiden legitimiteetti. Instituutioiden tulisi olla kansalaisten ja päätöksentekijöiden näkökulmasta hyväksyttyjä. Tämä koskee myös metropolien hallinnan malleja. Legitimiteetti vaikuttaa myönteisesti metropolihallinnan toimintamahdollisuuksiin ja vähentää toiminnan transaktiokuluja, kun asukkaiden luottamus saavutetaan ilman aikaa vievää tuen hakemista yksittäisille päätöksille. Metropolihallinnan legitimiteetti tarkoittaa lisäksi sitä, että malli perustuu hyväksyttyihin normeihin,

193 Legitimaation lähteet metropolirakenteissa 189 jolloin myös valta ja auktoriteetti voidaan luovuttaa metropolin hallinnasta vastaaville tahoille tai rakenteille. Mutta eroaako erilaisten hallinnan mallien legitimiteetti toisistaan ja miten erilaiset mallit saavat perustelunsa ja oikeutuksensa? Analysoimme tässä artikkelissa erilaisia metropolien hallinnan rakenteita ja niiden legitimiteettiä sekä sitä, mihin erityyppisten hallinnan rakenteiden legitimiteetti perustuu. Tavoitteena on ymmärtää erilaisten rakenteiden rajoitteita ja vahvuuksia sekä löytää edellytyksiä metropolihallinnan legitimiteetin muodostumiselle. Tarkastelemme neljää metropolialuetta, joiden rakenteet eroavat toisistaan hallinnan toimijoiden ja mekanismien osalta. Näitä metropolialueita yhdistää se, että ne ovat maansa tai provinssinsa merkittävimpiä kaupunkikeskuksia, joiden toivotaan toimivan sen kilpailukyvyn ja kehityksen vetureina. Aucklandin metropolialueella on vahva, edustukselliseen demokratiaan perustuva kaksitasoinen metropolihallintarakenne, Dublinin metropolihallinta perustuu valtion ohjelmaohjaukseen, Montrealissa on toteutettu kuntaliitoksia ja lisäksi siellä on laajemman alueen kattava metropolihallintaelin. Oslon metropolihallinta perustuu pääosin kuntien vapaaehtoiseen yhteistyöhön. Metropolialueet ja niiden hallintarakenteet eroavat toisistaan yleisemminkin. Tämä juontuu anglosaksisten ja Euroopan eri maiden hallintojärjestelmien ja hallintaperinteiden kokonaisvaltaisista eroista. Aineistomme ei kata kaikkia mahdollisia eri maissa sovellettavia metropolihallinnan malleja. Tämä on sekä tutkimusasetelman haaste että vahvuus. Monimutkaisiin taustaoletuksiin nojaavien moniulotteisten rakenteiden vertailu on ilmiselvästi vaikeaa. Neljää mallia vertailemalla pyrimme tuomaan näkyviin sellaisia legitimaation rakentumisen piirteitä, joita ei voi havaita ilman vertailuasetelmaa. Tähän ei välttämättä tarvita kaikkia olemassa olevia metropolihallinnan rakennetyyppejä. Keskitymmekin valittujen alueiden metropolihallintarakenteiden sellaisiin piirteisiin ja taustoihin, joissa legitimiteetin rakentumisen, vahvistumisen tai murtumisen voidaan ajatella näkyvän. Valitut alueet sopivat myös vertailukohteiksi Helsingin seudulle, jonka nykymuotoinen yhteistyö perustuu pitkälti vapaaehtoisuuteen, mutta jonka potentiaalia Suomen kehityksen moottorina pyritään muuttamaan toiminnaksi uusien, tulevaisuudessa pystytettävien rakenteiden avulla. Artikkelimme soveltuukin hyödynnettäväksi myös pohdittaessa Helsingin metropolialueelle tarkoituksenmukaisia hallinnan rakenteita. Vaikka metropoleja hallitaan erilaisten rakenteiden yhdistelmillä ja variaatioilla, legitimaation näkökulmasta metropolihallinnan rakenteet voidaan jakaa kahteen ulottuvuuteen hallinnan toimijoiden ja hallinnan mekanismin perusteella. Keskeiset legitiimit toimijat ovat yleensä joko valtio, aluehallinto tai paikallishallinto. Nämä voidaan pelkistää ulottuvuuteen, jonka toisessa päässä on paikallisuutta korostava ja toisessa valtiollisuutta korostava hallinta-orientaatio. Hallinnan mekanismit taas voidaan jakaa hierarkioihin ja verkostoihin. Vaikka verkostojen toiminnan demokraattisuus ja legitimiteetti ovat olleet erityisesti kansainvälisten tutkimusten kiinnostuksen kohteena, niitä on tutkittu melko vähän metropolialueiden ja metropolihallinnan yhteydessä. Keskittyessään hallintarakenteiden legitimiteettiin artikkeli osallistuu demokratiakeskusteluun sekä perinteisen, edustuksellisen demokratian näkökulmasta että erilaisten governance-ajattelulle tyypillisten verkostomaisten ulottuvuuksien kautta.

194 190 Härkönen, Nyholm, Haveri & Airaksinen Metropolihallinnan legitimiteetti: Hallinnan toimijat ja mekanismit Soveltuvuuspohdintojen analyyttisena työkaluna käytämme legitimiteetin käsitettä. Sen perusajatus on, että päätöksentekoon liittyvä vallankäyttö hyväksytään jopa ennen kuin tiedetään päätösten sisältö (vrt. Eriksson 1999). Legitimiteetti muuntaa vallan auktoriteetiksi, oikeudeksi käyttää valtaa. Näin se sisältää sekä oikeuden hallita että velvollisuuden noudattaa legitiimin hallinnan kautta syntyneitä sääntöjä. (Schmitter 2001, 2; Beetham 1991.) Legitimiteetin lähteet ovat moninaiset. Perinteisessä tarkastelutavassa lähteinä ovat perinne, legaalis-byrokraattinen järjestelmä sekä karisma (Weber 1947, ). Weberin jäsentely soveltuu edelleen etenkin paikallishallinnon perusrakenteiden tarkasteluun erityisesti edustuksellisen demokratian näkökulmasta. Se ei kuitenkaan riitä sellaisten järjestelmien tarkasteluun, joissa on perinteisen demokratian haastavia verkostohallinnan piirteitä. Legitimiteetin tarkastelussa olennaista on suhde demokratiaan. Legitimiteetti syntyy erilaisissa demokratiakäsityksissä eri perustein. Legitimiteetin lähteiden näkökulmasta voidaan nähdä kaksi hyvin erilaista demokratian määritelmää: edustuksellinen ja osallistuva demokratia (ks. esim. Klijn & Edelenbos 2013, 628.) Perinteinen tapa tarkastella hallintorakenteiden legitimiteettiä on yhdistää se edustukselliseen demokratiaan. Perusajatuksena on se, että vaaleissa saamansa mandaatin turvin edustajat päättävät yhteiskunnallisista asioista kansalaisten puolesta. Hallinnon ja politiikan toimielimet ovat suodattimia, joiden kautta kansan näkemykset muotoutuvat päätöksiksi. (Connelly ym. 2006, 271; Scharpf 1999; Thornhill 2011.) Hallintorakenteen legitimiteetti syntyy siitä, että edustuksellisen elimen valinnan on suorittanut kansa ennalta määritellyn ja luotetun äänestysmenettelyn kautta (Klijn & Edelenbos 2013, 632). Osallistuva demokratiakäsitys näkee edustuksellisen demokratian liian passiivisena aidon legitimiteetin saavuttamiseen. Legitimiteetin lähteenä on aktiivinen osallistuminen monimuotoisten osallistumistapojen kautta. Tämä antaa päättäjille laajemmin tietoa kansalaisten näkemyksistä ja johtaa päätöksenteon laadun paranemiseen. Samalla se kasvattaa kansalaisten ymmärrystä yhteiskunnallisista asioista ja päättäjien vastuuta päätöksenteon seurauksista. Legitimiteetti ei synny vain edustuksellisuudesta, vaan se perustuu käsiteltävän asian suhteen riittävän laajaan ja edustavaan toimijajoukkoon (ks. Mathur & Skelcher 2007, 232; Bevir 2006, 426; Lafont 2006, 137; Klijn & Edelenbos 2013, 635.) Hallinnan toimijat: valtiokeskeisyydestä paikallishallintokeskeisyyteen Metropolin hallintarakenteen valinta ja legitiimiys kytkeytyvät vahvasti kunkin maan hallintojärjestelmään, lainsäädäntöön, hallintokulttuuriin ja historiaan. Edustuksellisia ja sitä kautta legitimiteettinsä saavuttavia toimijoita voi olla useilla hallinnon tasoilla. Eri tasojen keskinäinen asema poikkeaa eri maissa toisistaan. Tämä näkyy pohjimmiltaan eri hallintotasojen tehtävissä, rahoituksessa, toimivallassa ja hallinnon tasojen autonomiassa. Vastaavasti valtion oikeutus ja keinot puuttua paikallis- tai aluetason asioihin vaihtelevat ja riippuvat valtion roolista, joka voi

195 Legitimaation lähteet metropolirakenteissa 191 olla esimerkiksi autoritaarinen, neuvottelu- tai markkinaorientoitunut (Lundquist 1993), sääntelevä tai mahdollistava (Sjöblom 2011). Valtion ohjausvalta ilmenee virallisten käytäntöjen ja kontrollivallan, kuten normi- ja resurssiohjauksen ohella myös epämuodollisemmissa ja hajautetummissa käytännöissä (vrt. Goldsmith 2002; Page & Goldsmith 1987). Pohjoismaissa kunnilla on keskeinen rooli ja lailla turvattu asema. Paikallishallinnolla on legitimiteetin näkökulmasta olennainen demokratiatehtävä: asukkaat käyttävät kuntien kautta paikallista itsehallintoa ja toteuttavat kansanvaltaa. Järjestelmä pohjautuu myös oikeusvaltio-ajatteluun: hallinnon toiminta on lakiin sidottua ja kansalaisten perusoikeudet on taattu perustuslain tasolla (vrt. esim. Sjöblom 2011). Niin sanotun napoleonilaisen hallintotradition maissa ja Irlannissa keskushallinnolla on vahva asema ja sen keinot puuttua muiden hallinnontasojen toimintaan ovat Pohjoismaita laajemmat. Joissain Euroopan maissa aluehallinnon asema on puolestaan korostunut. Hallintojärjestelmät vaikuttavat siihen, millaisia keinoja metropolitason ongelmien ratkaisuun käytetään (ks. Jouvé 2002). Kyse on siitä, mille tasolle metropolitasoisten asioiden hallinta luontevimmin kuuluu sekä siitä, minkä tason on katsottu olevan legitiimi useita eri tahoja koskevien ja mahdollisesti hallinnon rajat ylittävien tehtävien hoitoon. Metropolihallinnan legitimiteetin kannalta on olennaista, että päätökset tehdään sellaisella hallinnan tasolla, jonka valta nähdään oikeutettuna. Tästä riippuu myös metropolin hallintarakenteen asema ja suhde muihin hallinnon tasoihin. Jos maan paikallishallinto on vahva, sitä ei voida ohittaa metropolialueen hallintarakenteita kehitettäessä. Jos taas valtiolla on merkittävä sananvalta, voi valtiokeskeisesti rakennettu metropolihallinta näyttäytyä legitiiminä myös silloin, kun paikallistaso ohitetaan. Hallinnon eri toimijoiden, kuten paikallishallinnon, aluehallinnon ja valtionhallinnon rooli, asema, keskinäiset suhteet ja toimivalta eivät ole pysyviä, mutta ne muuttuvat hitaasti. Ne muodostuvat evolutionaarisesti ja kehittyvät jatkuvasti ympäröivän kontekstin muuttuessa. (vrt. Laffin 2009.) Erityyppiset legitimiteetin perusteiden muutokset tapahtuvat eri aikajänteillä. Poliittiseen valtaan ja vastuuseen sidottu legitimiteetti voi muuttua suhteellisen nopeasti, jos vallassa olevien ryhmien ajama politiikka vaihtuu toiseen poliittisten valtasuhteiden muuttuessa vaaleissa. Laajemmat painopisteet, kuten hyvinvointivaltiomallin tai liberalismin painottaminen muuttuvat hitaammin. Perinteeseen sidottu legitimiteetti voi muuttua vain pitkällisen ajattelua muovaavan prosessin tuloksena. Esimerkiksi kokonaan uudenlaisen rakenteen legitimiteetti muotoutuu hitaasti. Tästä on esimerkkinä kiltajärjestelmä: ylimysvallan rinnalle luotu, alkujaan tahallisen epälegitiimi rakenne saavutti aikojen saatossa legitiimin aseman ja loi osaltaan pohjaa eurooppalaisen kaupunkidemokratian synnylle. (Weber 1966, ; Käsler 1988, ) Hallinnan mekanismit: hierarkiat ja verkostot legitimiteetin näkökulmasta Hallinnan mekanismien tarkastelussa edustuksellinen demokratia kytkeytyy hierarkkiseen ohjaukseen: päätökset tehdään suoraan kansanvaltaisesti tai vähintään välillisesti valittujen edustajien toimesta selkeästi määritellyin toimivaltarajoin. Tämän katsotaan takaavaan julkisin varoin toteutettaville julkisille tehtäville edellytetyn avoimuuden ja läpinäkyvyyden. (vrt. Sørensen & Torfing 2005; ks. myös Sjöblom 2011.) Osallistuva demokratia kiinnittyy puolestaan verkostohallintaan. Verkostomainen hallintatapa perustuu ajatukseen siitä, että monimutkaisten ongel-

196 192 Härkönen, Nyholm, Haveri & Airaksinen mien ratkaisuun tarvitaan useita toimijoita. Nämä toimijat ovat itsenäisiä, mutta riippuvaisia toisistaan (ks. esim. Hirst 2000; Haveri ym. 2009). Kaikilla toimijoilla on ongelmien perussyistä, luonteesta ja ratkaisuista omat käsityksensä ja lisäksi toisistaan paikoin paljonkin eroavat intressinsä, mikä lisää vuorovaikutuksen monimutkaisuutta (ks. esim. Sørensen & Torfing 2007). Metropolihallinnan hierarkkisiin välineisiin kuuluvat muun muassa suorin vaalein valitut elimet ja kuntien yhdistäminen. Hierarkkisten mallien etuna voidaan sekä yleisemmin että metropolitasoisten haasteiden hallinnassa nähdä niiden läpinäkyvyys, selkeys, jatkuvuus ja sitovuus. Koska valta- ja vastuusuhteet on määritelty, organisaation päätöksentekokyky säilyy myös äärimmäisissä konfliktitilanteissa. Etuihin kuuluu myös se, että yksittäisten toimijoiden vaihtuminen vaikuttaa toiminnan jatkuvuuteen vain vähän, koska valta ja vastuu kiinnittyvät asemaan, eivät henkilöön. Hierarkiat ovat kuitenkin verrattain jäykkiä ja niiden uusiutumiskyky on heikko. (Jessop 2002; Sjöblom 2011.) Verkostojen suosio metropolialueilla perustuu samoihin tekijöihin, jotka selittävät verkostohallinnan suosiota yleisemminkin, ennen kaikkea niiden soveltuvuuteen ilkeiden ongelmien ratkaisuun (vrt. Sørensen & Torfing 2005). Ongelmien monimutkaistuessa julkinen valta on menettänyt monopoliasemansa kansalaisten hyvinvoinnin ja alueiden kansainvälisen kilpailukyvyn turvaamisessa eikä se kykene ratkaisemaan ongelmia riittävän vauhdikkaasti (ks. Jessop 2002). Myös verkostoilla on kuitenkin haittapuolensa. Ne ovat tilanne- ja henkilösidonnaisuutensa vuoksi hierarkioita epävarmempia pitkän aikavälin tavoitteiden toteuttamisessa. Niillä ei usein ole myöskään riittäviä konfliktitilanteisiin soveltuvia päätöksentekomekanismeja, mikä voi halvaannuttaa päätöksenteon tai johtaa tilanteeseen, jossa olennaisia mutta vaikeita kysymyksiä ei tuoda verkoston ratkaistavaksi lainkaan. Myös useiden itsenäisten toimijoiden koordinointi tavoitteiden saavuttamiseksi voi osoittautua aikaa vieväksi ja vaikeaksi. (Giersig 2008; Jessop 2002.) Demokratian ja päätöksenteon legitimiteetin näkökulmasta hallinnan verkostot näyttäytyvät ambivalentteina. Niiden on nähty sekä vahvistavan että heikentävän demokratiaa ja legitimiteettiä. Verkostomaisessa toimintatavassa legitimiteetin on nähty perustuvan verkostojen kykyyn avata uudenlaisia osallistumisen kanavia laajemmalle toimijajoukolle. Tätä kautta toimintaan saadaan mukaan uusia tieto- ja kokemusresursseja. (Andersen 2004, 1, 18; Bogason 2006, 2; Connelly ym. 2006, 268.) Myös verkostojen avoimuuden, julkisuuden ja läpinäkyvyyden on katsottu parantavan päätöksenteon legitimiteettiä (Sørensen & Torfing 2007, ). Suuret osallistujajoukot ja asiakohtaiset osallistumismenettelyt lisäävät vastuullisuutta ja samalla kontrolloivat, että hallintarakenteet eivät pääse vieraantumaan arkitodellisuudesta. Osallistumismenettelyiden, verkostojen ja kumppanuuksien sekä tapauskohtaisten järjestelyjen kriitikoiden mukaan nämä ratkaisut kuitenkin vaikeuttavat vastuussa olevien tahojen löytämistä ja jopa heikentävät demokratiaa, koska ne kovertavat tyhjäksi legitiimiä edustuksellista demokratiaa ja vaarantavat sen suvereenin aseman. (Davies 2000; De Rynck & Voets 2006; Sørensen & Torfing 2005.) Verkostojen legitiimiyden arvostelu perustuu myös siihen, että verkostoja eivät sido ylhäältä asetetut tavoitteet. Verkostojen on ajateltu olevan hierarkioiden toimintaa määrittelevän lainsäädännön ulottumattomissa, koska niiden toiminta pohjautuu luottamukseen ja verkoston itse

197 Legitimaation lähteet metropolirakenteissa 193 muotoilemiin sääntöihin tai normeihin. (Nielsen & Pedersen 1988; Pierre 2000; Wolf 2002; Hajer & Wagenaar 2003; Sørensen & Torfing 2005.) Monimutkaisissa verkostorakenteissa tehtävät päätökset voivat olla sekä vaikeasti seurattavissa että kontrolloitavissa kansanvaltaisesti. Verkostojen on nähty hämärtävän hallinnon selkeitä toimivaltarajoja ja johtavan olennaisten toimintojen siirtymiseen harmaalle alueelle, jossa edustuksellinen järjestelmä on vastuussa toiminnoista, mutta päätöksentekoa ohjaavat linjaukset tehdään toisaalla (Airaksinen 2009; Ryynänen 2004; Sørensen & Torfing 2005). Myös valmisteluprosessit voivat olla kansalaisten ulottumattomissa, jolloin laajempia osallistumismahdollisuuksia ei välttämättä voida käytännössä hyödyntää (Giersig 2008). Edustuksellisen demokratian pohjalta rakennetuissa ja verkostomaisen toimintatavan kautta organisoiduissa järjestelmissä legitimiteetin lähteet ovat perustaltaan erilaiset. Näitä eroja voidaan tyypitellä ja analysoida esimerkiksi vastuullisuuden, äänen ja osallistumisprosessin käsitteiden avulla (van Buuren, Klijn & Edelenbos 2012; Klijn & Edelenbos 2013). Edustuksellisessa demokratiassa vastuullisuus on luonteeltaan vertikaalista. Legitimiteetti syntyy siitä, että vastuulliset toimijat ja heidän valta- ja vastuusuhteensa on selkeästi määritelty. Julkisten tehtävien hoidosta vastaavat pääsääntöisesti tahot (esim. julkisyhteisöt), joille tehtävä on erityisesti (lailla) annettu sekä niiden edustuksellisesti valitut toimielimet. Äänestäjät voivat myös korvata toimijat seuraavissa vaaleissa toisilla. Verkostomaisessa hallinnassa vastuullisuus on legitimiteetin lähteenä vaikeammin havaittavaa, koska se on hajaantunut ja levittäytynyt erilaisille toimijoille. Vastuullisuus on luonteeltaan horisontaalista ja paikantuu epävirallisiin suhteisiin. Äänen kuuleminen on molemmissa tarkastelutavoissa olennainen legitimiteetin lähde. Edustuksellisessa demokratiassa toimijoiden ääni kuuluu määriteltyjen äänestysprosessien kautta, joilla turvataan vaalien salaisuus, suhteellisuus ja välittömyys. Mahdollisesti myös muita osallisuutta hyödyntäviä toimintatapoja käytetään. Osa näistä voi niin ikään olla laeilla määriteltyjä (kuten esim. neuvoa antava kansanäänestys) tai joustavammin menettelymuodoin hyödynnettävissä olevia (esim. mielipidekyselyt, keskustelutilaisuudet jne.). Verkostomaisessa toimintatavassa toimijoilla voi olla laajemmat mahdollisuudet saada äänensä kuuluville sekä virallisesti että epävirallisesti niin valmistelun, päätöksenteon kuin toimeenpanonkin osalta. Tuloksena on tilanne, jossa äänten kuuluminen lisää kompleksisuutta, koska toimijoita on paljon ja selkeät ohjeet erilaisten äänten kuulemisen käsittelyyn puuttuvat. (Klijn & Edelenbos 2013; Giersig 2008.) Myös osallistumisprosessin näkökulmasta legitimiteetin lähteet vaihtelevat hierarkkisen edustuksellisen demokratian ja verkostomaisen toimintatavan välillä. Edustuksellisen demokratian legitimiteetin lähteenä on usein lailla tai muutoin määritelty tapa osallistua päätöksentekoon pääsääntöisesti myös uudempien, osallisuutta lisäävien toimintatapojen tai -prosessien kohdalla. Verkostomaisessa toimintatavassa legitimiteetti syntyy osallisuus- ja vuorovaikutusprosesseissa, jotka ovat luonteeltaan hyvin vaihtelevia ja joita ei määritellä missään. Tämä mahdollistaa hierarkioita monimuotoisemman vuorovaikutuksen, jonka suhde muihin hallinnan rakenteisiin voi olla tapauskohtaista ja jäädä verkostojen aktiivisuuden varaan, koska hallintaverkostojen institutionaalista asemaa ei ole useinkaan määritelty. (Emt.)

198 194 Härkönen, Nyholm, Haveri & Airaksinen Legitimiteetin rakentumisen periaatteita erilaisissa järjestelmissä voidaan myös valottaa syötteiden (input) ja tulosten (output) kautta (Scharpf 1999, 6-12; Connelly 2011). Perinteinen demokratiakäsitys korostaa kansalaisten toiveiden syöttämistä päätöksentekoon määriteltyjen menetelmien tai edustuksellisen järjestelmän kautta. Kansalaisten ääni kuuluu äänestämisen ja valtuutettuihin vaikuttamisen kautta ja muodostaa demokratian perustan. Tuloksiin keskittyvä näkökulma puolestaan korostaa päätöksenteon tulosten ja osallistumisprosessien merkitystä. (Connelly 2011.) Luonteeltaan lähtökohtaisesti erilaiset metropolihallinnan rakenteet ohjaavat tarkasteluamme hyödyntämään legitimiteetin syöte-näkökulmaa. Tarkastelumme keskiössä on siten se, mistä ja miltä tasolta/tasoilta metropolialueiden erilaiset hallintarakenteet saavat legitimiteettinsä sekä se, miten legitimiteetti näkyy hallintamallien rakentumisessa. Neljä erilaista metropolihallintarakennetta Tarkastelemme neljää metropolialuetta, joilla metropolihallintaa toteutetaan erilaisilla rakenteilla. Alueet ovat Auckland, Dublin, Oslo ja Montreal. Yhteistä alueille on se, että kaikki ovat maansa (Montrealin tapauksessa provinssin) tärkeimpiä metropolialueita, niillä tehdään hallinto- ja toimijarajat ylittävää yhteistyötä ja ne ovat merkittäviä koko maan kilpailukyvyn edistämisen kannalta. Lisäksi ne ovat metropolialueiksi suhteellisen pieniä. Alueet vastaavat näiltä osin ominaisuuksiltaan Helsingin metropolialuetta ja soveltuvat näin vertailuun sen kanssa. Super city Aucklandin metropolialue Uudessa-Seelannissa tehtiin laaja paikallis- ja aluehallinnon uudistus 1980-luvun lopussa. Tämä vahvisti paikallishallintoa ja vähensi valtion ohjausta. Kaupunkialueet kasvoivat ja osa vanhoista kaupungeista siirtyi piirihallinnon (district council) alle. Maan pääsaariston paikallisorganisaatioita on tällä hetkellä 73, joista 15 on kaupunkeja ja 58 piirejä. Paikallishallintoalueista kuusi toimii samalla piirihallintoalueina. Auckland on niistä yksi, ja lisäksi sillä on erityisasema ja erityinen hallintorakenne maan suurimpana metropolialueena. (Wallis & Dollery 2000; Statistics New Zealand 2014.) Aucklandin metropolialue on Uuden-Seelannin suurin ja väkirikkain kaupunkikeskus, jossa asuu noin 1,5 miljoonaa ihmistä eli yli 30 prosenttia maan väestöstä (Statistics New Zealand 2014). Auckland on maan merkittävin kaupunkiseutu myös taloudellisesti. Alueen edustajilla on korostettu asema maan parlamentissa ja valtakunnallisessa politiikassa. Erityisasema näkyy myös metropolihallinnassa: Uuden-Seelannin ensimmäinen kaupunkisuunnittelua kokoava metropolihallintaelin, Auckland Regional Authority perustettiin Sen tehtäviä jatkoi paikallis- ja aluehallintouudistuksen yhteydessä 1989 perustettu, suorilla vaaleilla valittu kaksitasoinen Auckland Regional Council (ARC). (Memon ym. 2007, 45 46; Derby 2012.) ARC edusti rakenteeltaan vahvaa metropolihallintaa: se oli suorilla vaaleilla valittu metropolihallintaelin, jolla oli poliittinen mandaatti strategisessa kaupunkisuunnittelussa. Sen käytännön toimivalta kuitenkin

199 Legitimaation lähteet metropolirakenteissa 195 kutistui 1990-luvun aikana, minkä on tulkittu johtuvan NPM-ajattelun vahvistumisesta. (Memon ym. 2007, ) Vuonna 2010 Aucklandin kaupungin hallinnon, kuuden muun alueen kaupungin- ja piirihallituksen sekä ARC:n tilalle muodostettiin metropolialueen laajuinen uusi super cityksikin kutsuttu kaksitasoinen suorilla vaaleilla valittu elin. Vasta tällöin voidaan katsoa metropolihallinnan merkittävästi yhtenäistyneen. (Auckland Council 2014a.) Auckland Councilin toimivalta on laaja ja sillä on sekä strategisia että operatiivisia tehtäviä. Toimivaltaan kuuluvat mm. maankäytön, asumisen ja liikenteen kysymykset, kilpailukyvyn edistäminen, ympäristönsuojelu, vesihuolto, paikallishallintoalueiden projektit, lupa-asiat, kulttuuri ja taide, virkistysalueet sekä myrskytuhojen estäminen. Se keskittyy lyhyen tähtäimen suunnittelun ohella pitkän tähtäimen strategioihin. Konkreettiset, budjetoidut suunnitelmat tehdään vuositasolla, strategiset suunnitelmat jopa 30 vuoden aikajänteellä. (Emt.; Auckland Council 2014b.) Hallinnon tasot, aluehallintataso ja paikallishallintataso, täydentävät toisiaan eikä niiden kuvata olevan hierarkkisessa suhteessa keskenään. Metropolihallintarakenteen kahdesta hallintotasosta laajempi, koko aluetta hallinnoiva elin (governing body) koostuu pormestarista ja 20 edustajasta. Edustajat valitaan äänestysalueittain. Elin keskittyy strategiseen päätöksentekoon ja sen tehtäviin kuuluu mm. alueen pitkäaikaisen ja vuosittaisen aluesuunnitelman ja erilaisten strategioiden ja maankäyttö- ja kaupunkisuunnitelmien laatiminen ja hyväksyminen sekä alueellisten järjestyssääntöjen ja kiinteistöverojen määrittäminen. Aluehallintoelin hallinnoi metropolihallintaelimen alaisia organisaatioita ja konsultoi paikallishallintoa sen toimivaltaan liittyvissä kysymyksissä. Lisäksi aluehallinto neuvottelee paikallishallintosopimuksen kaikkien kaupunginosavaltuustojen kanssa sekä arvioi metropolihallintaelimen toimintaa ja tuloksellisuutta. Osana aluehallintaelintä toimii suoralla vaalilla valittava pormestari. Muihin maan pormestareihin nähden Aucklandin alueen pormestarilla on laajempi vastuualue. Operatiivista organisaatiota johtaa toimitusjohtaja. (Auckland Council 2014a.) Keskeisen osan Auckland Councilin toiminnasta muodostavat sen alaiset operatiiviset, itsenäiset organisaatiot (Council-Controlled Organisations; CCOs), joiden toimintaa aluehallintoelin strategisesti ohjaa ja valvoo. Aluehallintaelimellä on myös oikeus nimittää vähintään puolet organisaatioiden johdosta ja luottamushenkilöistä. Keskeisimpiä CCOita on seitsemän. Ne keskittyvät investointeihin ja omaisuuden hallintaan, kiinteistöihin ja asumisen suunnitteluun, turismiin ja hyvinvointiin, liikennesuunnitteluun ja joukkoliikenteeseen, ranta-alueisiin, kulttuurin ja urheilun kehittämiseen. Alueen asukkaat voivat vaikuttaa organisaatioiden toimintaan julkisissa kokouksissa, joissa valmistellaan seuraavan vuoden toimintaa. Paikallistason muodostavat suorilla vaaleilla valitut 21 kaupunginosavaltuustoa (local boards). Ne päättävät paikallisista toiminnoista ja tuovat alueillensa tärkeitä asioita koko metropolialueen strategioihin ja suunnitelmiin. Ne muun muassa valmistelevat kolmevuotisen paikallishallintosuunnitelman ja tekevät vuosittaiset sopimukset aluehallintaelimen kanssa sekä raportoivat niiden toteutumisesta. Sopimuksissa määritellään palvelujen tulostavoitteet ja palvelutasot, budjetit sekä palvelujen rahoituslähteet. Kaupunginosavaltuustot toimivat myös paikallistason yhteisöjen rakentajina ja vastaavat yhteistyösuhteista aluehallintaelimen ja alueensa muiden organisaatioiden ja intressiryhmien välillä. Auckland Council voi delegoida myös muita

200 196 Härkönen, Nyholm, Haveri & Airaksinen tehtäviä paikallishallinnolle. Valtuustoissa on viidestä yhdeksään jäsentä, jotka valitaan kustakin kaupunginosasta. (Auckland Council 2014a.) Auckland Councilin keräämä kiinteistövero muodostaa noin 32 prosenttia metropolihallintaelimen tuloista. Loppuosa koostuu valtion määrärahoista ja avustuksista, käyttömaksuista ja lainoista. Suurin menoerä (n. 35 prosenttia) on liikenne ja joukkoliikenne, toiseksi suurin (n. 26 prosenttia) kulttuuri ja viihtyvyys. (Emt.) Valtiojohtoista ja monitasoista metropolihallintaa: Dublin Irlannissa valtiolla on hyvin vahva asema paikallis- ja aluehallintoon nähden. Metropolipolitiikalla on maassa suhteellisen suuri jalansija, koska maata pyritään kehittämään niin, että kaupunkialueet Dublin etunenässä voivat toimia mahdollisimman tehokkaasti maan talouden vetureina. Metropolialueen kehitys on linkittynyt Euroopan Unioniin: 1973 tapahtuneen liittymisen jälkeen Dublinista on tullut yksi Euroopan nopeimmin kasvavista metropoleista. Irlannin kehitys on nojannut pitkälti EU:n rakennerahoitukseen, jota se sai vielä 2000-luvun alussa asukasta kohden enemmän kuin mikään muu EU-maa. EU-rahoituksen luonne näkyy myös Irlannin omassa ohjauksessa: esimerkiksi metropolihallinta perustuu pitkälti rakennerahasto-ohjauksen kaltaiseen ohjelmaohjaukseen. (Tolkki ym ) Irlannissa on sekä alue- että paikallishallintotasot. Hallintoalueita (regional authorities) on kahdeksan, paikallishallinto jakaantuu kahdelle tasolle. Kaiken kaikkiaan Irlannin paikallis- ja aluehallintohallintorakenne on monimutkainen. Samalla se on vahvasti valtiojohtoinen: vaikka paikallishallintotaso on ollut olemassa jo 1890-luvulta lähtien, paikallishallinto tunnustettiin osaksi kansallista hallintojärjestelmää vasta 1990-luvun lopussa. Samalla paikallisvaltuustot alettiin valita vaaleilla viisivuotiskausiksi. Paikallis- ja aluehallinto toteuttaa keskushallinnon laatimia ohjelmia ja laatii omia ohjelmiaan niiden puitteissa. (Dexia 2008, ) Dublinin metropolialue määritellään tavallisesti niin, että se kattaa Dublinin hallintoalueen (Dublin Regional Authority, DRA), joka koostuu neljästä hallinnollisesta alueesta: Dublinin kaupungista, Etelä-Dublinin kreivikunnasta, Dun Laoghaire-Rathdownin kreivikunnasta ja Fingalin kreivikunnasta. Dublinin kaupunki on jaettu viiteen hallinnolliseen alueeseen, kreivikunnat taas koostuvat kylistä ja kaupungeista. Alueen asukasluku on noin 1,3 miljoonaa, eli noin 30 prosenttia Irlannin väkiluvusta. (Dublin Regional Authority, 2014.) Hallintoalueet aloittivat toimintansa vasta vuonna Pääsääntöisesti kaikki julkiset menot, myös metropolihallintaan liittyvät, rahoitetaan valtionosuuksilla. (Dexia 2008, ; Irish Tax and Customs 2014.) Dublin Regional Authority valmistelee metropolialueen taloudellisen ja sosiaalisen strategian alueen investointi- ja kehitystarpeista ja edistää Dublinin metropolialueen julkisten palveluiden koordinointia tukemalla yhteistyötä paikallisten, valtakunnallisten ja muiden organisaatioiden välillä sekä tarkastaa paikallishallintaelinten kehityssuunnitelmat. Lisäksi se antaa lausuntoja ympäristöministeriön tai paikallishallintoministeriön pyyntöjen perusteella, tuottaa hallitukselle suosituksia ja tietoa EU-hakemuksiin ja valvoo EU-rahoituksen käyttöä. DRA koostuu alueen paikallishallintojen joukostaan valitsemista poliittisista edustajista. Aluehallintaelin saa tukea toimintaansa eri alojen operationaalisilta toimikunnilta, jotka koostuvat paikallistason viranhaltijoista ja valtion virkamiehistä. (Dublin Regional Authority 2014.)

201 Legitimaation lähteet metropolirakenteissa 197 Aluekehittämistä raamittavat pitkäaikaiset strategiat tehdään koko seutukunnan puitteissa. Seutukuntaan kuuluu Dublinin hallintoalue ja viereinen Mid-East Region (Mid-East Regional Authority 2014). Paikallishallintotason metropolihallintaa tekee Dublin Local Authorities Managers Co-ordination Group, joka koordinoi metropolialueen, Dublinin kaupungin ja kolmen ympäröivän kreivikunnan kehityssuunnitelmia, jotta ne tukevat Dublinin alueen kestävää kehitystä ja taloudellista kasvua. (Creative Dublin Alliance 2009, 27.) Valtiojohtoisuus näkyy käytännön tasolla muun muassa metropolihallinnalle keskeisessä toiminnossa, liikenteessä. Koko Dublinin seutukunnan alueella liikennesuunnittelusta, julkisen liikenteen kehittämisestä sekä joukkoliikenneinfrastruktuurin tuottamisesta vastaa valtion toimielin National Transport Authority. Lisäksi valtion ohjelmaohjaus luo raamit koko metropolihallinnalle. Osa ohjelmista on laajempia, koko maan kattavia strategioita ja hankkeita, joissa Dublinin alueella on jokin erityinen rooli. Ylätason strategiat myös sääntelevät ja velvoittavat sovittamaan yhteen alue- ja paikallishallinnon tuottamia ohjelmia. Metropolihallinnan kannalta olennaiset ohjelmat ovat sidoksissa toisiinsa niin, että ne kattavat tiettyjä maantieteellisiä alueita (Greater Dublin Area tai Dublinin seutukunta), eri sektoreita (esim. liikenne) ja eri osa-alueita (esim. rahoitus). (National Transport Authority 2014; Tolkki ym ) Paikallinen metropolihallinta Oslossa Oslon metropolialueeseen katsotaan tavallisesti kuuluvan 46 kuntaa. Metropolialueeksi Oslo on suhteellisen harvaan asuttu. Sen 1,4 miljoonaa asukasta asuttaa lähes neliökilometrin aluetta (Kommunal- og 2002). Metropolialue koostuu viidestä alueesta, jotka ovat Oslon kaupunki, sisempi kehä, ulompi kehä sekä Mossin ja Drammenin alueet. Sisempi kehä muodostuu Akershusin läänin yhdeksästä kunnasta. Ulompaan kehään kuuluu Akershusin läänin loput 13 kuntaa sekä kuntia kolmesta muusta läänistä. Metropolialueella ei ole varsinaisia metropolihallintaelimiä. (Aars 2005; Tolkki ym ) Norjassa on 428 kunnan ohella 19 alueesta muodostuva aluehallintotaso, joka vastaa muun muassa alueen tieverkosta ja liikenteestä. Kunnalliset tiet, vesi- viemäri- ja jätehuolto, maankäyttö, kaavoitus ja asuminen ovat kuntien vastuulla, Kunnat voivat myös ottaa vapaaehtoisesti hoitaakseen tehtäviä. Osassa kuntia on kaupunginosahallinto. Esimerkiksi Oslon kaupungissa on 15 kaupunginosavaltuustoa, joiden vastuulla on sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviä, kuten terveyskeskusten ylläpito, vanhustenhoito ja päivähoito. (Oslo kommune 2014.) Kuntien ja alueiden itsemääräämisoikeus on rajallinen, koska keskushallinnolla on oikeus valvoa kahden muun tason hallintoa. Valtion ensisijainen tapa muuttaa niiden vastuita ja ohjata niiden toimintaa on lainsäädäntö, mutta ohjauskeinona käytetään myös rahoituksen suuntaamista. (Tolkki ym. 2010, 31.) Varsinainen metropolipolitiikka on Norjassa edelleen alkutekijöissään. Esimerkiksi kunta- ja aluepolitiikasta vastaavan ministeriöllä on selkeät linjaukset maaseutu- ja aluepolitiikasta, mutta ei metropoli- tai kaupunkipolitiikasta. Ministeriö tuotti vuonna 2006 parlamentille selvityksen metropolipolitiikasta, jossa linjattiin metropolihallinnan tarve ja listattiin erilaisia mahdollisia hallintamalleja. Mallit eivät ole kuitenkaan toteutuneet. (Norwegian Ministry 2014; Kommunal- og 2006, 65.)

202 198 Härkönen, Nyholm, Haveri & Airaksinen Oslon alueen ainoana metropolihallintaelimenä voidaan pitää Oslon alueen yhteistyöallianssia (Samarbeidsalliansen for Osloregionen). Se perustettiin vuonna kunnan laajuisena. Sittemmin alue on kasvanut ja allianssi kattaa tällä hetkellä 75 kuntaa. Sen alueella asuu noin 1,8 miljoonaa ihmistä. Allianssi on vapaaehtoinen, poliittinen yhteistyöelin, jonka tavoitteena on vahvistaa Oslon metropolialueen kilpailuasemaa ja kestävää kehitystä. Keskeinen toimintastrategia muodostuu pyrkimyksistä profiloida ja markkinoida aluetta kansainvälisesti sekä vaikuttaa alueen houkuttelevuuteen, innovaatio- ja kilpailukykyyn, liikenteeseen ja viestintään sekä ilmastopolitiikkaan. Allianssin korkein poliittinen elin on valtuusto, johon kuuluvat alueen kuntien ja läänien pormestarit. Toimeenpaneva elin on hallitus, johon osa pormestareista kuuluu. Sihteeristö vastaa allianssin hallinnollisesta koordinaatiosta. Allianssilla on myös alueen kuntien ja läänien viranhaltijoiden muodostamia yhteistyöryhmiä. Perustoimintaan liittyvät kulut katetaan jäsenkunnilta kerättävällä vuosimaksulla, jonka suuruuden allianssin valtuusto päättää. (Samarbeidsalliansen Osloregionen 2014.) OECD (2007, ) on peräänkuuluttanut allianssin toimivallan lisäämistä, jotta se voisi toimia tehokkaasti alueen kilpailukyvyn edistäjänä. Tämä vaatisi alueelle myös pysyvämmät rajat. Nykyisellään allianssilla ei ole virallista vaikutusvaltaa eikä selkeitä pitkän tähtäimen toimintalinjauksia. OECD:n tilannearviosta huolimatta alueelle ei ole perustettu vahvempaa metropolitoimijaa. Vähäisestä vaikutusvallasta kertoo muun muassa se, että Oslon metropolialueen kehittäminen ei näy mitenkään maan pitkäaikaisen liikennestrategian (Nasjonal Transportplan ) painopisteissä. Allianssin luonteesta kertoo myös se, että valtuusto kokoontuu sääntömääräisesti vain vuosittain. (Samarbeidsalliansen Osloregionen 2014; Norwegian ministry 2013.) Oslon kaupunkilääni on ottanut itselleen vahvan roolin metropolipolitiikassa. Pitkäaikaisessa vuoteen 2025 tähtäävässä kaupunkistrategiassa huomioidaan, että metropolihallinnan puute aiheuttaa ongelmia etenkin MAL-kysymyksissä, joita varten pitäisi perustaa koko metropolialueen kattava toimija. Strategia korostaa myös valtakunnallisen metropolipolitiikan luomisen tärkeyttä alueen ja koko maan menestyksen kannalta. (City of Oslo 2008, 5, ) MAL-kysymyksiin keskittyvän yhteistyöelimen perustaminen ei ole toteutunut koko alueen mittakaavassa. Oslon kaupunki, naapurilääni Akershus sekä sen kunnat ovat kuitenkin aloittaneet yhteistyön maankäytön ja liikenteen suunnittelussa (plansamarbeidet) johtuen muun muassa alueen arvioidusta, merkittävästä väestönkasvusta seuraavina vuosikymmeninä. Pohjaa yhteistyölle on luonut joukkoliikenteen palvelujen järjestämisestä vastaava yhtiö, Ruter, jonka Oslo ja Akershus omistavat yhdessä. Ylintä päätösvaltaa suunnitteluorganisaatiossa käyttää poliittinen ohjausryhmä, jossa on edustus Oslon kaupungista sekä Akershusin läänistä ja kunnista. (Plansamarbeidet 2014; Ruter 2014.) Yhteistyön tuloksena Oslo ja Akershus ovat laatimassa yhteistä maankäyttö- asumis- ja liikennesuunnitelmaa, jonka perusteella alueen kunnat tekevät omat alue- ja liikennesuunnitelmansa. Talvella suunnitelma on kuntien kuulemismenettelyvaiheessa. Tavoitteena on muun muassa keskittää asumista keskeisten rautateiden varrelle, parantaa joukkoliikennettä ja pysäyttää yksityisautoilun kasvu. (Plansamarbeidet 2014; Regional plan for areal 2014.)

203 Legitimaation lähteet metropolirakenteissa 199 Norjan valtion merkittävin konkreettinen panostus metropolihallintaan ovat tieverkon ja joukkoliikenteen kehittämiseen keskittyneet investointiraamit, niin sanotut Oslon paketit. Myös ne keskittyvät Oslon ja Akershusin alueille. Vuosille suunnattu Oslopakke 1 keskittyi tieverkon parantamiseen ja vuosien Oslopakke 2 laajoihin joukkoliikenneinvestointeihin, kuten uusiin metro-, raitiovaunu- ja bussilinjoihin. Kolmas paketti keskittyy sekä joukkoliikenteeseen, kuten rautatieinvestointeihin että tieverkkoon. Se on kytketty kansalliseen liikennesuunnitelmaan, joka puolestaan tehdään kymmeneksi vuodeksi kerrallaan. Laajuudeltaan kaksi ensimmäistä pakettia ovat yli 10 miljardia, kolmas miltei 60 miljardia kruunua. (Næss et al. 2009; Statens vegvesen 2014) Metropolihallintaa yhteistyöllä ja liitoksilla: Montreal Montrealin metropolihallinnassa kolme asiaa aiheuttaa ristiriitoja: ensinnäkin Montreal on maaseutuvoittoisen Quebecin taloudellinen ja kulttuurinen keskus, mikä asettaa sen hankalaan asemaan kaupungin ja maaseutualueiden tasapainottelussa. Toiseksi kielikysymys jakaa väestön kahtia. Kolmanneksi Montrealin alueella vallitsee erityinen valtakamppailu lähiöiden ja keskuskaupungin välillä. Alue kärsii muita Kanadan metropolialueita enemmän niin sanotusta donitsiefektistä: ydinkaupunkia vaivaa korkea työttömyys ja siellä on maan korkein köyhien kotitalouksien osuus, kun keskiluokka ja vauraat perheet ovat asettuneet kehysalueille. (Gilbert 2004, ) Montreal on Quebecin suurin ja Kanadan toiseksi suurin kaupunki. Siellä asuu noin 1,6 miljoonaa ihmistä. Montrealin metropolialueella on 82 kuntaa ja noin 3,7 asukasta. Pohjois-Amerikan mittakaavassa metropolialue on suhteellisen pieni (noin 3800 km2), mutta kattaa maanosan muiden metropolien tapaan laajan, maaseutumaisen alueen tiiviisti asutun keskuksen ympärillä. Laaja-alainen metropolihallintaelin CMM kattaa tämän alueen. Toinen, Kanadan tilastokeskuksen määritelmä kattaa 90 kuntaa ja 3,9 miljoonaa asukasta. Tällä alueella ei kuitenkaan ole yhteistä metropolihallintaa. Metropolialue rakentuu viidestä alueesta. Montrealin saarella olevat kaupungit ja kaupunginosat muodostavat alueen keskuksen, muita alueita ovat Lavalin kaupunki, Longueuilin alue, North Shore ja South Shore. (Communauté 2014; Communauté 2010, 5.) Montrealin metropolialuetta on koottu yhteen metropolihallintaelimen lisäksi myös kuntaliitoksilla. Montrealin saaren 24 kuntaa yhdistettiin vuonna 2000 samoin kuin Longueuilin ja Lavalin alueet. Montrealin liitos purettiin osittain vuonna 2006 viidentoista kunnan irtautuessa suurkunnasta. Samoin kävi Longueuilille. Tilalle muodostettiin irrottautuneiden kuntien ja entisten kuntien, nykyisten hallintoalueiden yhteenliittymät, Urban Agglomeration of Montréal ja Urban Agglomeration of Longueuil. Sekä kuntaliitos että sen purkaminen olivat mahdollisia, koska Kanadassa provinssien valta ulottuu kuntien yläpuolelle. Purkamista edelsi provinssin vallan vaihtuminen vaaleissa ja liberaalien lupaus purkaa liitokset vaalien jälkeen. (Communauté 2010, 27; Collin & Tomas 2004, 22; Lambert 2008, 7.) Montrealin metropolialueen tärkein hallintaelin on vuonna 2001 perustettu Communauté métropolitaine de Montréal. Perustamisessa näkyy Quebecin merkittävä asema: hallintarakenne perustettiin provinssin aloitteesta ja sen säätämällä lailla. CMM:n toimialaan kuuluvat

204 200 Härkönen, Nyholm, Haveri & Airaksinen maankäyttö, talouden sekä taiteen ja kulttuurin edistäminen, tuettu asuminen, metropolialueen kannalta olennainen infrastruktuuri, tieverkko ja jätehuollon suunnittelu, ilmanlaatu, jätevesihuolto sekä palvelut. (Communauté 2014.) CMM:llä on neljä keskeistä tavoitetta: 1) tuottaa Montrealille yhteinen, kilpailukykyyn painottuva visio, jonka toteutumista edistetään taloudellista kehitystä ja alueen elinvoimaa koskevalla suunnitelmalla sekä maankäyttösuunnitelmalla; 2) turvata metropolialueen tasapuolinen kasvu ja tarjota asukkaille laadukas elinympäristö; 3) rakentaa veropohjaltaan monipuolinen rahoitusjärjestelmä, jolla rahoitetaan metropolin ja alueen kuntien toimintaa; 4) harmonisoida valtakunnalliset ja alueelliset toimenpideohjelmat ja CMM:n toiminnot yhdenmukaisiksi. (Emt.) CMM:n ylin päätöksentekoelin on 28-jäseninen valtuusto, joka koostuu Montrealin, Lavalin ja Longueuilin pormestareista, Montrealin ja Longueuilin kuntayhtymien ja Lavalin kunnan valtuutetuista. Valtuustossa on myös North Shoren ja South Shoren alueilta molemmista neljä pormestaria. Valtuuston ja CMM:n hallituksen puheenjohtajana toimii Montrealin pormestari. Hallitukseen kuuluvat myös Lavalin ja Longuieuilin pormestarit sekä viisi valtuuston keskuudestaan valitsemaa jäsentä. Hallitus vastaa valtuuston tekemien päätösten toimeenpanosta ja muun muassa työntekijöiden rekrytoinneista. (Communauté 2014.) CMM:n toiminnasta kolme neljäsosaa rahoitetaan kunnilta kerätyillä maksuilla, viimeisen neljänneksen rahoittaa provinssi. Maksut määräytyvät kuntien veropohjan mukaan ja niiden suuruus määritellään loppuvuodesta budjettien vahvistamisen jälkeen. Kunnat maksavat osuutensa keräämällään kiinteistöverolla. CMM:lla ei ole suoraa verotusoikeutta, mikä hankaloittaa alueen kehittämistä kokonaisuutena, etenkin kun taustalla on keskustan ja ympäristöalueiden taloudellinen epätasapaino. (Emt.) Vuonna 2011 hyväksytty maankäyttösuunnitelma The Metropolitan Land Use and Development Plan, (PMAD) on ensimmäinen, koko alueen kattava maankäytön ja aluekehityksen suunnitelma ja merkittävä edistysaskel, koska aiemmin CMM jakoi maankäyttövastuun hallintoalueiden ja kuntien yhteenliittymän kanssa keskusta-alueen osalta ja maaseutumaisten kuntien yhteenliittymien, RCM:ien kanssa muun metropolialueen osalta. Nykyisen suunnitelman ongelmana on kuitenkin riittävien ja varmojen resurssien puuttuminen. Varat ovat provinssihallinnolla ja CMM voi ainoastaan esittää, mutta ei määrätä investoinnin toteutumista. (PMAD 2012.) Joukkoliikenteen osalta CMM:n asema on kaksijakoinen. Alueella joukkoliikenteen järjestää jo ennen CMM:ia perustettu provinssin liikenneministeriön alainen virasto AMT, Agence métropolitaine de transport. Maantieteellisesti elimet kattavat saman alueen lukuun ottamatta yhtä kuntaa. Organisaatioiden tehtäväkenttä on osin päällekkäinen ja CMM osallistuu myös AMT:n toiminnan koordinointiin, vaikka päävastuu on edelleen provinssilla. CMM muun muassa hyväksyy AMT:n tekemään metropolialueen julkisen liikenteen strategiaan tehtävät muutokset sekä AMT:n budjetin. AMT on kuitenkin osittain suoraan vastuussa liikennesuunnittelusta ja joukkoliikenteestä. Metropolialueen joukkoliikenteen järjestäminen selkiytyisi, jos koordinointi siirrettäisiin vain yhden organisaation vastuulle (vrt. OECD 2004, 16).

205 Legitimaation lähteet metropolirakenteissa 201 Legitimiteetin lähteet eri metropolialueilla Vaikka metropolialueiden ongelmat ympäri maailmaa ovat hyvin samankaltaisia, eroavat hallintatavat ja -rakenteet toisistaan merkittävästi. Hallintarakenteet ovat syntyneet ja saavat olemassa olonsa perustan eri tavoin ja näin ollen myös se, millaiset rakenteet koetaan legitiimeiksi, poikkeaa eri maissa toisistaan. Auckland edustuksellista demokratiaa ja paikallishallinnon merkityksen korostamista Auckland on Uuden-Seelannin merkittävin metropolialue. Siitä on pyritty rakentamaan vahva kärki maan kansainväliselle vetovoimalle ja kilpailukyvylle. Metropolihallinnan keinona on edustukselliseen demokratiaan sidottu hierarkkinen hallintarakenne. Rakenne on kaksitasoinen ja molemmat tasot ovat suoraan valittuja, joten sidos edustukselliseen demokratiaan on erityisen vahva. Vaikka Aucklandin malli on ollut olemassa tällaisenaan vasta muutaman vuoden, on alueella ollut metropolihallintaorganisaatioita kauan. Vuonna 1963 perustettu Auckland Regional Authority (ARA) oli ensimmäinen koko kaupunkialueen suunnitteluelin. Sitä vuodesta 1989 seurannut Auckland Regional Council (ARC) on nähty vähemmän menestyksekkäänä metropolitoimijana, koska 1990-luvulla NPM -suuntaus koversi paikallistason toimijoiden valtaa. Tehostamisen nimissä tehty toiminnan pilkkominen johti strategisen suunnittelun siirtämiseen pois metropolihallintaelimeltä, mikä heikensi tämän valtaa ja toimintakykyä. Kun valtio ei tukenut metropolipolitiikkaa, paikallishallinto palasi osaoptimoinnin kulttuuriin. Seurauksena metropolialue kasvoi hajanaisesti ja hallitsemattomasti, yksityisautoilu lisääntyi ja asuminen kallistui. Vesi- ja viemäriverkosto, liikennesuunnittelu ja joukkoliikenneinfrastruktuuri sekä maankäytön ja asumisen suunnittelu rapistuivat. Vaikka ARC oli kaksitasoinen suorilla vaaleilla valittu metropolihallintaelin aikaisemman pirstoutuneen hallintarakenteen sijaan, pelkästään perinteisesti legitiimiä hallintaa tuottava rakenne ei tuonut ratkaisua metropolialueen ongelmiin. (Memon ym. 2007, ) Tätä taustaa vasten uuden rakenteen, Auckland Councilin, perustaminen näyttäytyy mittavana askeleena kohti koko metropolin kattavaa päätöksentekoa. Sillä on laaja suunnitteluvalta ja taloudellinen valta ja se tuottaa ja ylläpitää tai ainakin valvoo kaikkia metropolihallintaan liittyviä keskeisiä toimintoja, kuten maankäyttöä, asumista ja liikennettä, kaupunkikehittämistä ja kilpailukyvyn ylläpitämistä. Vahvuus näkyy Auckland Councilin omassa viestinnässä. Tietynlainen yksioikoisuus ja legitimointipuheen puuttuminen kertoo osaltaan metropolihallintarakenteen vahvasta asemasta siitä, että jatkuvalle legitimoinnille ei ole tarvetta. Alueen visioissa kielenkäyttö on varsin kunnianhimoista: Aucklandin tavoitteena on muun muassa tulla maailman parhaaksi kaupungiksi asua. Pyrkimyksenä ei siis ole vain ajan haasteista selviytyminen, vaan maailmanlaajuisesti merkittävän metropolin luominen. Kilpailukyvystä puhutaan epäsuorasti: ihmisten ja yritysten menestykselle pyritään luomaan edellytyksiä metropolihallintaelimen toimivaltaan kuuluvien osa-alueiden kautta eli panostamalla maankäytön, asumisen ja liikenteen ratkaisuihin, infrastruktuuriin sekä kulttuuri- ja virkistysmahdollisuuksiin. (Auckland Council 2014b; Auckland Council 2012.)

206 202 Härkönen, Nyholm, Haveri & Airaksinen Legitimaatiopuheesta voi löytää särön tavasta, jolla paikallishallinnon itsenäisyyttä korostetaan. Auckland Council korostaa määrittelyissään sitä, että hallinnon kaksi tasoa eivät ole toisiinsa nähden hierarkkisessa suhteessa. Mahdollisimman lähellä kansalaisia toimivan, suorilla vaaleilla valitun paikallishallinnon roolia ylikorostetaan luultavasti siksi, että sen legitimoiva voima on niin vahva. Tasojen tehtävänasetteluja tarkasteltaessa hierarkkisuus on kuitenkin nähtävissä: paikallishallinnot tekevät vuosittaiset sopimukset aluehallintatason kanssa. Sopimusneuvotteluissa määritellään paikallishallintojen toiminnan rahoitus- ja muut raamit. Paikallishallinnot myös raportoivat toiminnastaan metropolihallinnolle, joka voi delegoida sille lisätehtäviä. Asetelma viittaa vahvasti siihen, että aluetason elimellä on hierarkkinen yliote suhteessa paikallishallintoihin muutoinkin kuin strategisella ja pitkäaikaissuunnitelmien tasolla. Dublin valtiojohtoista tulosten tavoittelua suoraviivaisesti ja hyväksytysti Dublinin metropolialueen hallinta on vahvasti valtion käsissä. Paikallishallinto on ollut olemassa kauan, mutta sen virallinen asema hallintojärjestelmässä on ollut viimeistä noin kahtakymmentä vuotta lukuun ottamatta ohut, ellei jopa olematon. Tälläkään hetkellä paikallis- tai aluetasolla ei ole merkittävää valtaa. Niillä on olennainen rooli metropolialueen suunnittelussa ja kehittämisessä, mutta mandaatti toimia itsenäisesti puuttuu. Kehittämis- ja suunnitteluvalta on valtiolla, jonka linjausten mukaan aluehallintaso suunnittelee alueen tulevaisuutta ja toimintaa. Aluetason toimijat on voitu muokata metropolihallinnan tarpeisiin sopiviksi, koska niillä ei ole perinteeseen sidottua roolia tai tehtäviä. Valtiovetoisuus näkyy selvästi myös metropolin asemassa. Alueiden politiikkaa tehdään koko maan edun nimissä. Kaupunkien, ennen kaikkea Dublinin metropolialueen kehittymisen edellytyksiin panostetaan. Dublinin metropolialueen keskeisen aseman tunnustaminen näkyy myös tavassa, jolla kaupunki vaatii itselleen ja ympäröivälle alueelle erityisasemaa. Asetelma on osittain ristiriitainen: valtio on määräävässä asemassa alue- ja paikallishallintoon nähden, joten Dublinin metropolialueen tärkeys koko maan kehityksessä tunnustetaan avoimesti. Lisäksi kuntien heikko asema ja julkilausutun epätasa-arvoinen asema toisiinsa nähden tarjoaa Dublinin kaupungille liikkumavaraa. Se voi vaatia vahvempaa asemaa muuhun maahan nähden sekä lisää päätäntävaltaa tärkeissä kysymyksissä. Esimerkiksi Dublinin kaupungin raportissa metropolialue määritellään Irlannin keskeisimmäksi kasvun moottoriksi, jonka taloudellista toimintakykyä pitää tukea ja vahvistaa muun muassa varmistamalla alueen riittävä rahoitus. Tavoitteena ei ole viedä rahoitusta muilta keskeisiltä kaupunkialueilta, vaan rakentaa Dublinille oma, alueen erityistarpeita vastaava rahoitusmalli. Dublinin ei katsota tässä kilpailevan maan muiden kaupunkialueiden, vaan muiden eurooppalaisten metropolien kanssa. (Dublin City 2008.) Valtiojohtoisen metropolihallinnan kielteisenä puolena nähdään paikallistason vähäinen valta. Dublinin kaupunki vaatii itselleen ja samalla muille paikallistason toimijoille lisää valtaa esimerkiksi palvelumaksujen muodossa: kunta voisi itse kerätä palveluista maksut sen sijaan, että käyttömaksut menevät valtiolle (emt.). Toisaalta valtion vahva rooli mahdollistaa metropolihallinnan keskeisten tavoitteiden toteuttamisen suoraviivaisesti: maankäytön ja liikenteen suunnittelu sekä aluesuunnittelu on valtion toimesta valjastettu tukemaan Dublinin metropoli-

207 Legitimaation lähteet metropolirakenteissa 203 aluetta niin, että se toimisi tehokkaasti maan kehityksen veturina. Alue- ja paikallishallinnon heikon aseman vuoksi linjaukset voidaan ohjata ylhäältä päin ilman neuvotteluja. Tästä johtuen myös metropolialueen tarpeiden priorisointi on poliittisesti helppoa. Hallinnan mekanismi on yhdistelmä hierarkiaa ja verkostoa. Vaikka valtion keskeinen asema viekin hallintaa hierarkian suuntaan, ohjelmaohjaus perustuu osapuolten välisiin neuvotteluihin ollen suoraa hierarkkista ohjausta kevyempi mekanismi. Vahvasti valtiovetoinen metropolipolitiikka ei ole kovinkaan yleistä, mutta se voi toimia legitiimisti maassa, jossa valtio on perinteisesti ollut suvereeni toimija alue- ja paikallistasoon nähden. Dublinissa hallinnan legitimiteetti perustuu lähestulkoon pelkästään lopputulokseen: Dublinin erityisasema saa perustelunsa koko maan kilpailukyvyn ylläpitämisestä. Tämä ei kuitenkaan tee Dublinista muita alueita itsenäisempää, vaan jopa päinvastoin. Dublinin asema on määritelty valtakunnallisissa ohjelmissa eikä alueellisilla toimijoilla ole vaatimuksista huolimatta juurikaan liikkumavaraa. Sama koskee operationaalista tasoa esimerkiksi liikenteessä: valtiollinen liikenneviranomainen vastaa alueen liikennesuunnittelusta ja joukkoliikenteestä. Myös tätä perustellaan metropolin erityisasemalla ja sillä, että metropolialueella kreivikuntien ja kaupungin väliset rajat eivät saa olla sujuvan liikenteen esteenä. Oslo varovaista yleisen tason verkostoyhteistyötä kuntien ja valtion välissä Norjassa vahva perinne koko maan ja kaupunkialueiden tasapuolisuuden korostamisesta näkyy metropolipolitiikan puuttumisena. Valtiolla on valta toimia yli paikallistason, mutta paikallisten toimijoiden perinteeseen kytkeytyvä legitimiteetti on niin vahva, ettei kaupunkipolitiikkaa haluta tehdä tai pystytä tekemään. Metropolialueen nykyistä kokonaisvaltaisemmasta hallinnasta on tehty varovaisia esityksiä, mutta ne eivät ole edenneet. (ks. esim. Kommunal- og 2002; Norwegian Ministry 2007), Esimerkiksi alueelle metropolihallinnan vaihtoehtoja kaavailevaan raporttiin ei ole palattu sittemmin (Kommunal- og 2006; ks. Regjeringen 2014). Vahvimmat linjaukset metropolihallinnan tarpeesta ovatkin tulleet ulkopuolelta, kuten OECD:ltä. Ulkopuolisia suosituksia voidaan antaa teknis-rationaalisin perustein, mutta niitä ei voida välttämättä toteuttaa kontekstisidonnaisen legitimiteetin puitteissa. Alueellisen tasapuolisuuden korostaminen näkyy myös metropolialueen sisällä. Oslolla on maan ainoa hallinnollinen kaksoisasema sekä kaupunkina että lääninä. Lääni on selvästi muuta, laajemman alueen kattavaa metropolialuetta tiiviimmin asutettu ja siellä asuu merkittävä osa alueen asukkaista. Metropolialue luokitellaan kuitenkin monikeskusmalliksi ja Oslon asemaa alueen selvänä keskuksena halutaan liudentaa. (Tolkki ym ) Yhtenäisen metropolihallinnan puuttuessa myös metropolialueille tyypillinen monimääritelmällisyys näkyy Oslossa erityisen vahvasti. Valtion määritelmissä Oslo regionilla tarkoitetaan yleensä 46 kunnan metropolialuetta. Samarbeidsalliansen Osloregionen kattaa 75 kuntaa, joskin joissain määritelmissä viitataan myös allianssin alkuperäisiin 57 kuntaan. Oslon ja Akershusin Plansamarbeidetin visiossa taas puhutaan näistä kahdesta alueesta Oslo regionina. Oslossa metropolihallintaa tekee näkyvästi oikeastaan vain paikallistason toimijoiden verkosto Samarbeidalliansen Osloregionen, jonka vahvuutena näyttää olevan pikemmin alueen kuntien yhteistoiminnan ylläpitäminen kuin proaktiiviseen metropolihallintaan pyrkiminen.

208 204 Härkönen, Nyholm, Haveri & Airaksinen Käytännössä ainoa metropolihallintaa tekevä kokonaisuus muodostuukin Oslon ja Akershusin alueiden eri yhteistyömuodoista. Näin alue, jota ei virallisesti määritellä metropolialueeksi on ainoa, joka toteuttaa pitkän linjan sitovaa suunnittelua maankäytössä, asumisessa ja liikenteessä. Sillä on yhteisiä, metropolihallinnan kannalta keskeisiä toimintoja sekä konkreettinen valtion metropolihallinnalle antama tuki. Näin tulkiten Oslon todellinen metropolialue koostuu vain Oslosta ja Akershusista, ei tavallisesti metropolialueena ymmärretystä laajemmasta alueesta tai Samarbeidsalliansen Osloregionenin alueesta. Maassa jossa yksi metropolialue on selvästi yli muiden, valtion rooli olisi merkittävä metropolialueen tukemisessa. Valtion rooli näyttäytyy kuitenkin vaivihkaisena, eikä Oslon ja Akershusin yhteistyöaluettakaan nosteta etulinjaan maan lippulaivana ohi alueiden tasa-arvon. Tämä johtunee siitä, että Norjassa paikallishallinnon legitimiteetti ylittää valtion legitimiteetin metropolitoimijana. Vahvan paikallishallinnon maassa ainoa keino koota metropolihallintaa näyttää olevan vapaaehtoisuuteen ja konsensukseen perustuva yhteistyö. Yhteistyössä näkyy selvästi myös eräs keskeinen verkostomaisten hallintamekanismien heikkous. Allianssin toiminta jää suhteellisen yleiselle tasolle, koska yhdelläkään toimijalla ei ole valtaa määrittää tavoitteita tai toimintatapoja ylitse muiden. Näin yhteistyöallianssi ei voi ottaa vaikeita asioita käsittelyyn, koska konfliktien ratkaisuun ei ole mekanismeja. Yhtenä syynä siihen, että Oslon alueen kehittämiseen kokonaisuutena keskitytään niin vähän, pidetään riittävien taloudellisten houkuttimien puuttumista: maa on niin varakas, että metropolialueen toimintojen kokoamiseen ei ole tarpeeksi kannustimia (vrt. City of Oslo 2008, 5). Verkostomainen Samarbeidalliansen Osloregionen on Norjan kontekstissa legitiimi toimija. Se on laajan alueen kattava, vahvaan paikallistason legitimiteettiin nojaava yhteistyöelin alueella, jolla ei ole riittäviä kannustimia luoda kiinteää metropolirakennetta. Varsinaista metropolihallintaa se ei kuitenkaan tee. Montreal epälegitiimeistä liitoksista näennäiseen toimivaltaan Montrealissa metropolihallintaa on pyritty ottamaan haltuun sekä kuntaliitosten että erillisen metropolihallintaelimen avulla. Molemmat saivat alkunsa provinssin aloitteesta. Samalla Montrealin, Longueuilin ja Lavalin uudiskuntiin perustettiin kaupunginosahallinnot. Vaikka monitasoinen hallinnon uudistus tehtiin provinssin aloitteesta ja sillä on perinteeseen sidottu valta päättää asioista yli kuntien ja metropolihallintaelimen, kaikilla hallinnan tasoilla törmättiin legitimaatioongelmiin. Kuntareformi ei saavuttanut tavoitteitaan, koska provinssi keskittyi vain kunnallisen organisaatiorakenteen uudistamiseen. Kuntien tehtävien ja rahoituksen uudelleenmäärittäminen jäivät reformin ulkopuolelle. Pakkoliitos ei myöskään huomioinut alueen kielellistä kahtiajakoa. Pääosin ranskankielisen Montrealin saaren viisitoista englantienemmistöistä kuntaa erosi Montrealin suurkunnasta. Kuntaliitosten hajoamisessa näkyy selvästi myös poliittisen ympäristön muutosten vaikutus: vaikka liitokset tehtiin provinssin suvereenin toimivallan puitteissa, ne purettiin merkittäviltä osin saman toimivallan toimesta poliittisten valtasuhteiden muuttuessa. Edustuksellinen demokratia legitimiteettiä tuovana voimana tuli näkyväksi, kun alueen asukkaat

209 Legitimaation lähteet metropolirakenteissa 205 äänestivät valtasuhteiden muutoksen puolesta ja purkivat epälegitiiminä pidetyn uuden rakenteen. Lopulta kuntarakenne jäi pirstaleiseksi ja alueen kuntien rooli osittain epäselväksi. Entiset kunnat eli nykyiset paikallishallintoalueet ja kuntaliitoksesta irrottautuneet kunnat ovat edelleen monessa suhteessa samalla viivalla niin, että paikallistason toimivalta on jäänyt käytännössä suurkuntien, kuten Montrealin kaupungin käsiin. (Lambert 2008, ) Montreal on Quebecin selkeä johtotähti. Sille on haluttu rakentaa provinssin toimesta vahva metropolihallinta, joka ei ole kuitenkaan toteutunut suunnitellulla tavalla. Metropolihallintaelin ei ole saavuttanut sille asetettuja tavoitteita eikä kaavailtua toimintatilaa muun muassa yhteisen, selkeän rahoituspohjan puuttuessa. Puutteellinen mandaatti näkyy myös joukkoliikenteen kaksoisohjauksessa ja siinä, että rahoitus maankäyttösuunnitelmien toteutukseen on edelleen provinssin takana. Vaikuttaa siltä, että provinssi on luonut elimen tekemään metropolihallintaa, mutta pitänyt metropolihallintaan tarvittavan vallan itsellään. Montrealin metropolialueella hallinnan tasoihin kiinnittyvä legitimiteetti on yhtälailla epäsuhdassa kuin Oslossa. Montrealin tilanne on kuitenkin käytännössä lähes päinvastainen Oslon metropolialueeseen nähden: näennäinen toimivalta on paikallis- ja aluetason toimijoilla, mutta suvereenia valtaa käyttää provinssi perinteeseen ja lainsäädäntöön nojaten. Montreal on näin esimerkki alueesta, jossa haluttiin rakentaa vahvasti edustukselliseen demokratiaan kytkeytynyt ja siitä legitimiteettinsä saava toimija. Tähän pyrittiin monitasoisella uudistuksella jossa toimivalta pyrittiin kiinnittämään edustukselliseen demokratiaan kunnallisella ja kuntia alemmalla tasolla ja välilliseen demokratiaan koko metropolialueen tasolla. Legitimiteetin kiinnittäminen vahvasti ja vieläpä monella tasolla hierarkkiseen hallintamekanismiin ei kuitenkaan taannut hallintamallin legitimiteettiä ja sitä kautta suvereenia toimintakykyä, koska rakenne ei vastannut hallinnan tasojen valtasuhteita. Johtopäätökset Hallinnan mekanismeilla tai sillä, millä toiminnan tasolla metropolihallintaa tehdään, ei tapaustemme valossa vaikuttaisi olevan välttämättä itsenäistä merkitystä metropolihallinnan legitimiteetin saavuttamisessa. Hallinnan mekanismit tai toimijat eivät myöskään sinällään ratkaise hallinnan legitimiteettiä. Kysymys legitimiteetistä on oleellinen kuitenkin siksi, että se näyttäisi heijastuvan hallintamallin toimintakykyyn. Sekä legitimiteetin että toimivuuden kannalta onkin olennaista se, että metropolihallinnan taso on yhteensopiva hallinnan kontekstin kanssa. Metropolihallinnan toimijan täytyy sijaita hallintatasolla, jolla on kontekstin kannalta vahva legitimiteetti. Hallintamekanismin on puolestaan sovittava yhteen toimijatason kanssa, nojaa se sitten verkoston tai hierarkian logiikkaan. Neljän metropolialueen vertailu kuvaa mistä ja miten erilaiset metropolialueiden hallintarakenteet saavat legitimiteettinsä. Näin se kertoo myös siitä, miksi eri maissa on päädytty ratkaisemaan samankaltaisia ongelmia erilaisin keinoin. Eri alueilla legitimiteetin eri ulottuvuuksiin, toimijoihin ja mekanismeihin liittyy erilaisia ominaisuuksia, epäsuhtia ja pulmia.

210 Valtio/provinssi Paikallishallinto 206 Härkönen, Nyholm, Haveri & Airaksinen Aucklandissa ja Oslossa metropolihallinnan legitimiteetin lähde on hallinnan toimijan näkökulmasta paikallishallinto, joka näkyy sekä rakenteiden perusteluissa että käytännön metropolitoimijan tehtävissä. Aucklandia ja Osloa erottavat toisistaan hyvin erilaiset hallinnan mekanismit. Aucklandiin on rakennettu vahvasti hierarkkiseen, paikalliseen edustukselliseen demokratiaan kiinnittynyt metropolihallintarakenne, kun Oslossa toimintoja toteutetaan itsenäisten paikallistason toimijoiden yhteistyöllä ja mekanismina on verkosto. Aucklandissa perustelut ja metropolihallinnan käytännön toteutus resonoivat hyvin yhteen, tosin perusteluissa korostettu paikallistason itsenäisyys saattaa olla legitimiteetin saavuttamisen strategia eikä se välttämättä perustu aitoon autonomiaan metropolirakenteesta. Oslossa voidaan havaita epäsuhta perinteeseen sidotun legitiimin toimijatason ja käytännön metropolitoimijan välillä: julkilausuttu yhteistyö perustuu vapaaehtoisuuteen, mutta käytännössä näyttää kuitenkin siltä, että varsinaisen metropolihallinnan kannalta olennaiset tehtävät ovat valtion ja kahden läänin kontolla. Paikallistason toimijoiden toimivalta on pirstaloitunutta. Oslossa ei myöskään ole kokoavaa voimaa, joka tekisi verkostomaisesta yhteistyöelimestä tosiasiallisen ja voimakkaan toimijan. Montrealissa ja Dublinissa metropolihallinnon legitimiteetin lähteenä ei toimi paikallishallinto. Montrealissa legitiimiys kytkeytyy provinssitasolle ja Dublinissa valtiotasolle. Dublinissa on vahvasta valtionohjauksesta huolimatta verkostomaisia piirteitä, kun taas Montrealissa nojaudutaan hierarkian mekanismeihin. Montrealissa alueen metropolirakenne ei ole saavuttanut sille kaavailtua asemaa demokratiaan kiinnitetystä hierarkkisesta rakenteesta huolimatta. Vaikka metropolille on luotu retorisesti mahdollisuudet toimia alueen kehitystä ohjaavana tasona, ohjaa provinssihallinto metropolihallintaa ohi julkilausutun metropolin. Dublinin metropolihallintaa tekeviä rakenteita ohjaa julkilausutustikin valtio. Hallintamekanismina käytetään kuitenkin kevyempää, hierarkkisesta ja edustuksellisesta demokratiasta erillään olevaa ohjelmaohjausta, joten mekanismi tulkitaan verkostomaiseksi. Mekanismi ja legitiimi hallinnan taso ovat yhteensopivia, valtio ohjaa verkostotyötä, jolla metropolin ongelmia pyritään ratkaisemaan. Asetelman monimuotoisuus käy hyvin ilmi kuvasta 1. Auckland Oslo Julkilausuttu metropolitoimijataso Montreal Dublin Käytännön metropolitoimijataso Hierarkia Verkosto Kuva 1. Legitiimi metropolihallinta voi tapahtua eri hallinnan tasoilla tai erilaisissa rakenteissa.

211 Legitimaation lähteet metropolirakenteissa 207 Legitimaatio ei ole pysyvää, vaan ajassa muuttuvaa Kuvaamamme tapaukset osoittavat metropolialueiden hallinnan rakenteiden olevan ajassa muuttuvia. Ne elävät ja joustavat toimintaympäristönsä muutosten myötä, joskin melko hitaasti. Hallintarakenteiden perustamiseen eri maissa vaikuttaa merkittävästi konteksti, jossa ne ovat saaneet muotonsa. Erityisesti hyväksytyt normit ja historiaan sidottu hallintojärjestelmä vaikuttavat siihen, mille toimijatasoille ja millaisille mekanismeille valta asettuu sekä siihen, mitä tasoa pidetään legitiiminä. Näin paitsi hallintarakenteet, myös niiden legitimiteetti muuttuvat ajassa toisiinsa kytkeytyen pääosin hitaan prosessin tuloksena. Kokemus legitiimistä ja etenkin legitimiteetin puutteesta kärsivästä rakenteesta voi osoittautua hallintarakennetta muuttavaksi voimaksi lyhyelläkin aikavälillä. Esimerkiksi Montrealissa rakenteita muutettiin useasti lyhyen ajan sisällä. Koska perustetut ja sittemmin puretut uudet rakenteet olivat voimassa verrattain lyhyen ajan, ei niiden toimivuutta ehditty analysoida kovinkaan laajasti. Purkaminen perustuikin rakenteiden toimimattomuuden sijaan enemmin poliittisten valtasuhteiden muutoksiin, jotka kumpusivat siitä, ettei nopeaa muutosta ja sen toteutusprosessia alun perinkään koettu legitiimeinä. Poliittisten voimasuhteiden muutosta hitaammin hallintarakenteet ja hallinnan legitimiteetti voivat muuttua pidemmän aikavälin poliittisten suuntaviivojen muutoksen myötä. Näin kävi Aucklandissa, jossa NPM-ajattelun liudentuminen mahdollisti metropolihallintarakenteen korvaamisen uudella, vahvemmalla rakenteella. Perinteeseen sidottu legitimiteetti muuttuu useimmiten vain pitkällisen prosessin tuloksena, joten myös hallintarakenteiden, kuten hallinnan toimijoiden ja mekanismien perustavanlaatuinen muutos on yleensä hidasta. Tällaisen pienten askelten politiikan voi nähdä pidemmällä aikavälillä turvaavan rakenteiden pysyvyyttä ja vakautta, kun niiden legitimiteettiä ei jatkuvasti kyseenalaisteta. Pienten askelten politiikan haittapuoli on kuitenkin usein se, että pitkän prosessin kautta syntyneet rakenteet voivat olla jo valmistuessaan vanhentuneita tai riittämättömiä ratkaisemaan ongelmia, joita varten ne on pystytetty. Mikäli perustetut rakenteet havaitaan toimimattomiksi, on uusi, hidas muutosprosessi käynnistettävä edellisen vasta valmistuttua. Mikäli hallintarakenteiden perustamisessa tai muutoksessa painottuu kuitenkin ongelmien ratkaisemisen sijaan poliittisten valtasuhteiden muutoksen aiheuttama tempoileva tai heilurimainen kehittäminen, ei pidemmän aikavälin pysyvyys ole itsestäänselvyys. Tempoileva politiikka saa aikaan eri tavoin toimintakyvyttömiä rakenteita, kun legitimiteetin lähteet eivät muutu rakenteiden kanssa samanaikaisesti. Uuden rakenteen legitimiteettivaje voi myös aiheuttaa tempoilua, kuten Montrealin tapauksessa. Sekä hallintarakenteet että legitimiteetti siis muuttuvat ajassa, mutta niiden muutokset eivät välttämättä kulje käsi kädessä. Legitimaatio ja erilaisten hallintatapojen hyväksyttävyys kytkeytyy olemassa olevien toimijoiden asemaan Legitimaation kokemukseen vaikuttavat merkittävästi kunkin maan hallintojärjestelmä, historia ja hyväksytty normiperusta sekä eri hallinnon tasojen väliset suhteet, asema ja rooli. Esimerkiksi Norjassa metropolialueiden hallintajärjestelmien kehitys tai kehittymättömyys perustuu vah-

212 208 Härkönen, Nyholm, Haveri & Airaksinen vaan kunnalliseen itsehallintoon pohjautuvaan järjestelmään. Keskustelua käydään tällöin esimerkiksi siitä, mikä taho on Oslon metropolialueen kehityksen määrittäjänä legitiimi toimija. Laajemmin tämän kaltaiset kysymykset kytkeytyvät eri toimijoiden, kuten kuntien ja valtion keskinäisiin suhteisiin ja rooleihin strategisten valintojen tekijöinä. Valtiojohtoisessa järjestelmässä, kuten Irlannissa valtion puuttuminen metropolialueen toimintaan koetaan oikeutetummaksi. Valtiolla on oikeus muuttaa rakenteita ja kehittää niitä itsenäisesti. Olemassa olevat hallinnon toimijat ovat korostuneessa asemassa legitimaation lähteinä. Niillä on oikeus käyttää valtaa ja hallita yhteiskunnallisia asioita, myös metropolien ongelmia. Näin ollen on ymmärrettävää, että metropolien hallintarakenteen perustamista ja muutoksia peilataan aina olemassa olevan järjestelmän toimijoihin, niiden asemaan ja siinä mahdollisesti tapahtuviin muutoksiin. Muutokset, joissa jonkin olemassa olevan toimijan rooli tai asema merkittävästi heikkenee, koetaan ymmärrettävistä syistä kielteisinä ja näin myös jossain määrin epälegitiimeinä. Tätä kuvastaa osittain esimerkiksi hallintarakenteiden rahoituksesta ja sen perusteista käytävä keskustelu. Kun rahoitus tai verotusoikeus on jo kytketty joidenkin olemassa olevien hallinnon tasojen päätösvaltaan, uhkaa uuden hallintatason luominen vanhojen tasojen asemaa. Tämä puolestaan johtaa haluttomuuteen tehdä laajamittaisia rakenteellisia muutoksia, jotka merkitsisivät uuden, aidosti riippumattoman toimijan luomista ja siten suurta muutosta olemassa olevaan hallintojärjestelmään. Voidaankin todeta, että legitimaatio syntyy ja kuolee osittain eri tasojen autonomiaan, asemaan ja suhteisiin vaikuttavien muutosten myötä. Tämä johtaa kehitykseen, jossa nykyiseen järjestelmään luontevasti istuvia hallintarakenteita on helpompi perustaa kuin rakenteita, jotka kertamuutoksena voisivat ehkä ratkaista havaittuja ongelmia paremmin, mutta jotka samanaikaisesti muuttaisivat koko hallintojärjestelmän kokonaisuutta perustavanlaatuisella tavalla. Tämä puolestaan johtaa päällekkäisten rakenteiden muodostamiseen, koska aseman ja vallan aito luovuttaminen uusille rakenteille on vaikeaa. Vaikka muutos voidaan tätä kautta toteuttaa legitiimisti, sen vaikutukset eivät päällekkäisyyksien vuoksi välttämättä muodostu sellaisiksi kuin alun perin ajateltiin. Legitimiteetti kytkeytyy vahvemmin edustukselliseen demokratiaan ja hierarkioihin, vähemmän tehokkuuteen ja verkostoihin Metropolien hallintarakenteita perustettaessa ja muutettaessa kamppailua käydään aina jossain määrin demokratian ja tehokkuuden välillä. Hallintarakenteet saavat legitimiteettinsä siten enemmän joko tulosten tai syötteiden kautta. Tämä kytkee rakenteiden legitimiteetin myös hallinnan mekanismeihin, eli hierarkioihin ja verkostoihin. Vaikka monet metropolihallintamallit ovat käytännössä sekoitus edustuksellista ja osallistuvaa demokratiaa tai hierarkioita ja verkostoja, legitimaatio vaikuttaa pohjautuvan edelleen vahvasti edustukselliseen demokratiaan. Tästä syystä hierarkia näyttäytyy hallintamekanismina verkostoa legitiimimpänä ja metropolitasoinen päätöksenteko painottuu hierarkkisiin hallintamekanismeihin ja suorin tai vähintään välillisin vaalein valittuihin toimielimiin. Riippumatta siitä,

213 Legitimaation lähteet metropolirakenteissa 209 onko varsinainen rakennemuutos toteutettu perustamalla uusi ylikunnallinen elin vai toteuttamalla kuntaliitos, sellaiset hallinnan rakenteet, jotka toteuttavat edustuksellista demokratiaa, näyttävät ainakin ideatasolla olevan suositumpia. Tämä kertoo myös erilaisten mekanismien kautta syntyvästä legitimiteetistä. Myös silloin, kun haasteita hallitaan verkostojen tai sopimusyhteistyön kautta, on verkostojen taustalla jo olemassa olevia edustukselliseen demokratiaan perustuvia toimijoita. Vaikka operatiivisesta toiminnasta vastaisivat ei-vaalein valitut elimet, kytkeytyy poliittinen vastuu ja valta useimmiten edustuksellisen järjestelmän kautta tapahtuvaan kansalaisen äänen kuulemiseen. Verkostomalleja perustellaan useimmiten sillä, että ne ovat riittävän joustavia monimutkaisten ongelmien ratkaisuun. Lisähallinnon tasoja ei tarvita, jolloin verkostot näyttäytyvät myös kustannustehokkaina eikä vaaraa esimerkiksi verorasituksen tai kustannusten kasvuun ole. Näin verkostojen legitimiteetti nojaa ennen kaikkea niiden joustavuuteen ja kustannustehokkaaseen tapaan ratkaista metropolialueiden ongelmia. Muun muassa Irlannissa korostuneessa asemassa ovat saavutetut tulokset. Vaikka valtiojohtoisuuden kielteisenä puolena nähdään paikallistason vähäinen valta, ei valtion interventioita juurikaan kyseenalaisteta. Yhdeltä taholta tulevan selkeän ohjauksen nähdään tuottavan tuloksia, mikä tuottaa samalla legitimiteettiä olemassa olevalle rakenteelle. Vaikka metropolien tuloksia ja vaikuttavuutta on vaikea analysoida dokumenttiaineiston perusteella, osoittaa Irlannin esimerkki, että myös tuloksilla on merkitystä legitimaation lähteenä. Tulosten merkitys vaikuttaa kuitenkin vähäisemmältä kuin syötteiden, joka perustuu kansanvaltaisuuteen, demokratiaan ja hallintajärjestelmään kytkeytyviin rakenteisiin. Siten legitimiteetti kiinnittyy olemassa olevaan valtaan, poliittiseen valtaan ja kansanvaltaan, joista viimeinen toteutuu ennen kaikkea edustuksellisen järjestelmän kautta. Montrealin hallintarakenteiden muutos kuvastaa juuri tätä: poliittisten valtasuhteiden muutos merkitsi vastikään perustettujen rakenteiden purkamista jo ennen kuin niiden tuloksellisuutta pystyttiin arvioimaan. Mikäli hallintarakenne kuitenkin pystytään legitiimisti määrittelemään tulosten kautta, avautuu mahdollisuus olemassa olevien valta-asetelmien muuttamiseen. Silloin voidaan antaa itsenäistä päätöksentekovaltaa jollekin uudelle toimijalle ja keskittyä tavoittelemaan vaikuttavaa ongelman ratkaisua. Syötenäkökulman voidaan katsoa olevan syynä hallintarakenteiden hitaisiin muutoksiin. Kun legitimiteetti kytkeytyy olemassa olevien rakenteiden asemaan ja niiden kautta toteutuvaan demokratiaan, ovat järjestelmän muutokset vaikeita toteuttaa. Sen sijaan voidaan olettaa, että tulosnäkökulman korostuminen voisi merkitä muutosten toteuttamisen helpottumista. Joskin on muistettava, että tulosnäkökulmalle on hankalampi rakentaa legitimaatiota, kuin demokratiaan perustuvalle syötenäkökulmalle. Erityisesti verkostomaisten rakenteiden tapauksessa tulokset eivät aina ole yksiselitteisiä. Oslossa näkyvät verkostojen tyypilliset ongelmat: konfliktien ratkaisumekanismien puuttuessa vaikeita ongelmia ei käsitellä eikä niitä kyetä konkreettisesti ratkaisemaan. Seurauksena verkosto pikemminkin ylläpitää keskinäistä yhteistyötä kuin tekee varsinaista metropolihallintaa. Vaikka tulos ei lienekään koko metropolialueen kannalta tavoiteltava, se voi olla sitä niiden verkoston toimijoiden näkökulmasta, joiden asemaa verkosto muuttaa vähemmän kuin kiinteämmän ja

214 210 Härkönen, Nyholm, Haveri & Airaksinen sitovamman hallintarakenteen perustaminen. Eräänä verkostojen legitimaation lähteenä voidaankin pitää sitä, että verkostot vievät vähemmän valtaa olemassa olevilta hallinnon tasoilta kuin uudet hallinnan tai hallinnon rakenteet. Legitimaatio on toimijasidonnainen näkemys Näkemykset ja kokemukset legitimaatiosta metropolialueiden hallintamalleissa eivät ole selkeitä tai yksiselitteisiä. Keskeinen tähän vaikuttava tekijä on toimijasidonnaisuus: myös saman hallinnon tason sisällä eri toimijoilla voi olla hyvin erilaisia käsityksiä legitiimistä rakenteesta. Tämän voi ajatella kertovan siitä, että kunkin toimijan näkökulmasta oma valta ohjata metropolitason rakenteita rakentaa metropolihallinnan legitimiteettiä. Jos ohjausvalta koetaan suureksi, vallitsevaa asiaintilaa ei haluta muuttaa. Uusi rakenne tai mekanismi voidaan kokea uhkana ennen kuin tiedetään, miten se konkreettisesti muuttaa kunkin toimijan vaikutusvaltaa, poliittista valtaa ja kansanvaltaa. Vain kokemus riittävistä ohjausmahdollisuuksista voi luoda keskeisille toimijoille kokemuksen uuden rakenteen legitimiteetistä. Juuri tämä tekee erilaisten hallintarakenteiden luomisesta ja soveltamisesta haastavaa. Rakenteen perustaminen ja kehittäminen edellyttävät erilaisten toimijoiden sitouttamista toimintaan erityisesti silloin, kun millään toimijalla ei ole muihin nähden määräävää asemaa. Kaikille sopivien ja legitiimeiksi koettujen vaihtoehtojen löytäminen voi osoittautua kuitenkin mahdottomaksi tehtäväksi erityisesti siksi, että metropolihallintaan osallistuvien toimijoiden joukko on usein varsin mittava. Keskustelua ei edistä myöskään vastakkainasettelu keskeisen metropolialueen ja maan muiden osien välillä, kuten Norjan tapaus osoittaa. Vastaava on nähtävissä muissakin maissa, kuten valtiojohtoisessa Irlannissa. Niinpä metropolihallinnan rakenteiden kehittäminen ei ole tasapainoilua ainoastaan hallinnan kannalta keskeisten toimijoiden, vaan koko hallintajärjestelmän kehittämiseen osallistuvien toimijoiden kesken. Lähteet AARS, J. (2005). Metropolitan Areas in Norway. Suburbanisation and Political Behaviour. Teoksessa Hoffmann-Martinot V. & Sellers J. (Eds.) Metropolitanization and Political Change. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenscaften. AIRAKSINEN, J. (2009). Hankala hallintouudistus. Acta Universitatis Tamperensis Tampere: Tampereen yliopisto ANDERSEN, O.J. (2004). Public private partnerships: organisational hybrids as channels for local mobilisation and participation?, Scandinavian Political Studies, 27(1), ARO, T. & LAIHO, A. (2014). Metropolialueen demografinen kilpailukykyanalyysi. Metropolialueen alueellinen ja väestöllinen kilpailukyky muuttoliikkeen näkökulmasta vuosina Haettu sivulta: ARONEN, K. (2010). Comparing Finnish and European Urban Policy. Teoksessa G. Soós and M. Temmes (toim.) Metropolitan CEE. Big Cities, Capitals and City-Regions in Central and Eastern Europe. Bratislava: NISPAcee. Auckland Council (2012). Economic Development Strategy. Haettu sivulta:

215 Legitimaation lähteet metropolirakenteissa 211 Auckland Council (2014a). Haettu sivulta: Auckland Council (2014b). The Auckland Plan. Haettu sivulta: BEETHAM, D. (1991). The Legitimation of Power. Basingstoke: Macmillan. BEVIR, M. (2006). Democratic Governance: Systems and Radical Perspectives. Public Administration Review. 66(3), BOGASON, P. (2008). Institutional theory and democracy. Teoksessa: Pierre, J. & Peters, G. & Stoker, G. (Eds.) Debating Institutionalism. (s.22 41). Manchester: Manchester University Press. VAN BUUREN, A. & KLIJN, E.-H. & EDELENBOS, J. (2012). Democratic legitimacy and new forms of water management. International Journal of Water Resources Development, 28(4), City of Oslo (2008). Municipal Master Plan Oslo. Haettu sivulta: COLLIN, J.-P. & TÓMAS, M. (2004). Metropolitan Governance in Canada or the Persistence of Institutional reforms. Urban Public Economics Review. (s ). Santiago de Compostela, España: Universidad de Santiago de Compostela. Haettu sivulta: Communauté métropolitaine de Montréal. (2010) Portrait of Greater Montreal Edition. Metropolitan Reports No. 1, Haettu sivulta: Communauté métropolitaine de Montréal (2014). Haettu sivulta: CONNELLY, S. (2011). Constructing Legitimacy in the New Community Governance, Urban Studies, 48(5), , CONNELLY, S. & RICHARDSON, T. & MILES, T. (2006). Situated legitimacy: Deliberative arenas and the new rural governance, Journal of Rural Studies, 22(3), Creative Dublin Alliance (2009). Economic Development Action Plan for the Dublin City Region. Haettu sivulta: DAVIES, J.S. (2000). The hollowing-out of local democracy and the fatal conceit of governing without government, British Journal of Politics and International Relations, 2(3) DERBY, M. (2012). Local and regional government, Te Ara - the Encyclopedia of New Zealand, updated 9- Nov-12. Haettu sivulta: DE RYNCK F. & VOETS J. (2006). Democracy in Area-Based Policy Networks. The Case of Ghent, American Review of Public Administration. 36(1) Dexia (2008). Sub-national Governments in the European Union Organisation, Responsibilities and Finance. Paris: Dexia Editions. Dublin City (2008). Funding the Dublin City Region. Haettu sivulta: Dublin Regional Authority (2014). Haettu sivulta: ERIKSSON, L.D. (1999). Legitimiteetti. Teoksessa: Kekkonen, J. & Aarnio, A. (toim.) Encyclopædia Iuridica Fennica: suomalainen oikeustietosanakirja. 7. osa, Oikeuden yleistieteet (s ). Helsinki: Suomalainen lakimiesyhdistys. GIERSIG, N. (2008). Multilevel Urban Governance and the European City. Discussing Metropolitan Reforms in Stockholm and Helsinki. Wiebaden: VS Verlag für Sozialwissenscaften. GILBERT, L. (2004). Montreal: Merging Cultural Politics and Metropolitan/Regional Governance. Antipode. 36(4),

216 212 Härkönen, Nyholm, Haveri & Airaksinen GOLDSMITH, M. (2002). Central Control over Local Government A Western European Comparison. Local Government Studies 28(3), HAJER, M.A. & WAGENAAR H. (Eds.) (2003). Deliberative Policy Analysis. Understading Governance in the Network Society. Cambridge: Cambridge University Press. HAVERI, A. & NYHOLM. I. & RØISELAND, A. & VABO, I. (2009). Governing Collaboration: Practices of Meta- Governance in Finnish and Norwegian Local Governments. Local Government Studies, 35(5), HIRST, P. (2000). Democracy and governance. Teoksessa: Pierre, Jon (Ed.) Debating Governance. Authority, Steering, and Democracy, (s.13 35). Oxford: Oxford University Press. Irish Tax and Customs (2014). Haettu sivulta: JESSOP, B. (2002). Governance and Metagovernance: On Reflexivity, Requisite Variety and Requisite Irony. Deparment of Sociology, Lancaster University. Haettu sivulta: JOUVE, B. (2002). Gouvernance métropolitaine en Europe: essai de typologie. Ecole Nationale des Travaux Publics de l État (France). Communication au XXXVIIIème Colloque annuel de l Association de Science Régionale de Langue Française. Trois-Rivières, Août Haettu sivulta: Marc/cours/soc3760/recueil_web/T_Jouve.pdf, KLIJN, E.-H. & EDELENBOS, J. (2013). The influence of democratic legitimacy on outcomes in governance networks. Administration and Society, 45(6), Kommunal- og moderniseringsdepartementet. (Norge) (2002). Storbymeldingen. Haettu sivulta: /1.html?id=402980, Kommunal- og moderniseringsdepartementet. (Norge) (2006). Regionale fortrinn regional framtid, ( ). Haettu sivulta: KÄSLER, D. (1988). Max Weber. An Introduction to his Life and Work. tr. P. Hurd. Oxford: Polity Press. LAFFIN, M. (2009). Central-Local Relation in an Era of Governance: Towards a New Research Agenda. Local Government Studies 35(1), LAFONT, C. (2006). Is the Ideal of a Deliberative Democracy Coherent? Teoksessa: Besson, S. & Marti, J.L. (toim.): Deliberative Democracy and its Discontent (s. 1-25). Ashgate: England. LAMBERT, M.-R. (2008). Municipal Reforms and Metropolitan Governance. The Canadian Experience. Literature Review. Working paper. Institute of Public Policy. Haettu sivulta: LUNDQUIST, L. (1993). Det vetenskapliga studiet av politik. Lund: Studentlitteratur. MATHUR, N. & SKELCHER, C. (2007). Evaluating Democratic Performance: Methodologies for assessing the Relationship between Network Governance and Citizens. Public Administration Review, 67(2), MEMON, A. & DAVIES, T.G. & FOOKES, T. (2007). Institutional arrangements for metropolitan government and strategic planning in Auckland. New Zealand Geographer 63(1), Mid-East Regional Authority (2014). Haettu sivulta: MÄELTSEMEES, S. (2010). The Capital City in the Local Self-Government System in Central and Eastern European and Caucasus Countries. Teoksessa G. Soós and M. Temmes (toim.) Metropolitan CEE. Big Cities, Capitals and City-Regions in Central and Eastern Europe. Bratislava: NISPAcee. National Transport Authority (2014). Haettu sivulta: NÆSS, P. & NÆSS, T. & STRAND, A. (2009). The challenge of sustainable mobility in urban planning and development in Oslo Metropolitan Area. TØI report 1024/2009. Haettu sivulta:

217 Legitimaation lähteet metropolirakenteissa 213 NIELSEN, K. & PEDERSEN, O.K. (1988). The Negotiated Economy: Ideal and History. Scandinavian Political Studies 11(2), Norwegian Ministry of Local Government and Regional Development (2007). A Tolerant, Secure and Creative Oslo Region. Report on the Capital Region of Norway. Report No. 31 ( ) to the Storting. Introduction and Summary in English. Haettu sivulta: Norwegian Ministry of Local Government and Modernisation (2014). Haettu sivulta: Norwegian Ministry of Transport and Communications (2013). National Transport Plan Meld. St. 26 ( ) Report to the Storting (White Paper) Summary. Haettu sivulta: OECD (2007). Territorial Review Norway. Paris: OECD publications. OECD (2004) Territorial Reviews Montreal, Canada. Paris: OECD publications. Oslo kommune (2014). Haettu sivulta: PAGE, E.C. & GOLDSMITH, M. (Eds.) (1987). Central and Local Relations: A Comparative Analysis of West European States. London: Sage Publications Ltd. PIERRE, J. (ed.) (2000). Debating Governance. Authority, Steering, and Democracy, Oxford: Oxford University Press. Plansamarbeidet. (Norge) (2014). Haettu sivulta: PMAD (2012). Haettu sivulta: Regionalplan for areal og transport i Oslo og Akershus. Forslag til høringsdokument Haettu sivulta: Regjeringen (Norge) (2014). Meldinger til Stortinget. Haettu sivulta: Ruter (2014). Haettu sivulta: RYYNÄNEN, A. (2004). Kuntien ja alueiden itsehallinto kehittämisvaihtoehdot. Helsinki: Edita. Samarbeidsalliansen for Osloregionen (2014) SCHARPF, F.W. (1999). Governing in Europe: Effective and Democratic. Oxford university press, Oxford. SCHMITTER, P.C. (2001). What is there to legitimize in the European Union and how might this be accomplished? In Symposium: Mountain or Molehill? A critical appraisal of the Commission White Paper on Governance, Jean Monnet Working Paper No. 6/01, New York: NY University School of Law, SJÖBLOM, S. (2011). Den starka statens styrningsproblem. Publikationer från projektet Förvalningslösningars språkliga konsekvenser (Språkon). Helsingfors: Utvärderingsprogrammet Arttu: undersökningar nr. 13. SØRENSEN, E. & TORFING, J. (2005). The Democratic Anchorage of Governance Networks. Scandinavian Political Studies, 28(3), SØRENSEN, E. & TORFING, J. (2007). Governance Network Research: Towards a Second Generation (Introduction). Teoksessa: Sørensen, E. & Torfing, J. (Eds.) Theories of Democratic Network Governance. (s. 1 21). Basingstoke: Palgrave-MacMillan. Statens vegvesen (2014). Oslopakke 3. Haettu sivulta: Statistics New Zealand (2014). Haettu sivulta: THORNHILL, C. (2011). Political Legitimacy: A Theoretical Approach Between Facts and Norms, Constellations: An International Journal of Critical and Democratic Theory, 18(2) TOLKKI, H., AIRAKSINEN, J. & HAVERI, A. (2010). Metropolihallinta. Neljä mallia maailmalta ja niiden sovellettavuus Suomessa. Ympäristöministeriön julkaisuja. Helsinki: Ympäristöministeriö.

218 214 Härkönen, Nyholm, Haveri & Airaksinen WALLIS, J. & DOLLERY, B. (2001). Local Government Policy Evolution in New Zealand: Radical Reform and the Ex Post Emergence of Consensus or Rival Advocacy Coalitions. Public Administration 79(3), WEBER, M. (1947). The Theory of Social and Economic Organization. London: Hodge. WOLF, K.D. (2002). Contextualizing Normative Standards for Legitimate Governance beyond the State. Teoksessa: J.R. Grote & B. Gbikpi (Eds.) Participatory Governance. Political and Societal Implications (s ). Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

219 Aluekehittämisen kehityskaari Suomessa ja peruskäsitteet Markku Sotarauta Johdanto Aluekehittämisessä on kyse yhden tai useamman toimijan puuttumisesta omista arvolähtökohdistaan tietyn aluekokonaisuuden kehityksen kulkuun. Käytännössä nykyaikaisissa yhteiskunnissa aluekehittäminen voi olla vain poikkeustapauksissa yhden toimijan vastuulla. Aluekehittäminen voi olla muuttuviin olosuhteisiin sopeutumista ja/tai omista lähtökohdista aidosti uuteen laajenevaa. Aluekehittäminen on uusia voimavaroja luovaa, etsivää ja olemassa olevia resursseja hyödyntävää toimintaa (Mäkinen 1994). Kehittämisessä olennaista on siis uuden luominen, kohti tuntematonta tunkeutuminen, jolloin ongelmana on etukäteen tietää, onko uusi taantumista vai edistymistä (Hyyryläinen 1992, 7). Alue määritellään tässä yhteydessä laajasti. Alueen käsite voi viitata kylään, kunnanosaan, kuntaan, useiden kuntien yhteenliittymään eli seutukuntaan, maakuntaan, suuralueeseen (useiden maakuntien muodostama kokonaisuus) tai vaikkapa maiden rajat ylittävään kokonaisuuteen (esimerkiksi Itämeren alue). Alue voidaan määritellä hallinnollisesti, poliittisesti, toiminnallisesti, kulttuurisesti ja luonnonmaantieteellisesti. Alueet ovat hyvin erilaisia kehittämisen kohteita riippuen niiden luonteesta, koosta ja historiasta. Aluekehittämisessä on kysymys hallittavuudesta, arvoista ja muutoksesta. Ei ole lainkaan itsestään selvää, että monista organisaatioista ja vielä useammista toiminnoista koostuva aluekokonaisuus kykenee menestyksekkäästi koordinoimaan inhimillistä osaamista, toimijoiden yhteistyötä ja taloudellisia resursseja tavoitteiden saavuttamiseksi. Varsin usein aluekehittämisen avaintoimijat rationalisoivat tapahtumien kulun jälkeenpäin, jotta olisi mahdollista osoittaa, miten tehokkaasti kehittämisprosessia on johdettu ja miten vastaukset kehittämistä koskeviin kysymyksiin ovat löytyneet visioiden ja strategioiden avulla. Käytännössä prosessi on saattanut olla epäselvä, menneeseen lukkiutumien ja hämmennyksen sävyttämä yrityksen ja erehdyksen polku. Keskellä epäselviä tilanteita ei ole helppo löytää vastauksia kehittämisen kannalta keskeisiin kysymyksiin; aina ei edes ole helppo tietää, mikä kehittämisen ydinkysymys on. Vielä haasteellisempaa on mobilisoida heterogeeninen joukko organisaatioita ja yksilöitä yhdessä tunnistamaan ja toteuttamaan alueen kehityksen kannalta keskeisiä tavoitteita. Jopa kysymykseen, mitä on kehitys, saattaa olla vaikea vastata. Ja vielä vaikeampi voi olla määritellä tavoitteet, löytää yhdessä toimimisen muodot ja suunnata resurssit alueen kehitystä palvelevalla tavalla toimijoiden tarkastellessa kehitystä ja kehittämistä omista näkökulmistaan. Aluekehittäminen ei ole suoraviivaista tavoitteiden asettamista ja oikeiden keinojen määrittelemistä, vaan moniulotteista ja moniarvoista tavoitteiden, näkemysten ja kokemusten välistä keskustelua tulevaisuudesta ja kehityksestä.

220 216 Sotarauta Alueellinen muutos, aluekehittäminen, aluepolitiikka Aluekehittämisessä on syytä tehdä käsitteellinen ero muutoksen ja kehityksen välille. Yksinkertaisimmillaan muutos viittaa siihen, että tarkasteltavan alueen tila on erilainen siirryttäessä ajanhetkestä T ajanhetkeen T1. Muutoksen perusmääritelmä ei ota kantaa siihen, mitä näiden kahden ajanhetken välillä on tapahtunut ja mikä on muutoksen suunta. Tampereen kaupungissa oli vuoden 2014 tammikuussa asukasta, kun vuonna 1940 asukkaita3 oli Viisikymmentä vuotta sitten Tampere oli teollisuuskaupunki; tänään sen elinkeinorakenteelle on ominaista innovaatio-, teknologia- ja osaamisvetoisuus. Tampere on tänään erilainen kuin viisikymmentä vuotta sitten. Se on muuttunut, mutta onko se kehittynyt, onko se nyt parempi tai huonompi kuin aiemmin? Jos sanomme jonkin systeemin, asian tai ilmiön, tässä tapauksessa Tampereen, olevan ajanhetkellä T parempi tai huonompi kuin ajanhetkellä T1 edellyttää se jonkinlaista arvopohjaa, jotain, johon tapahtunut muutos suhteutetaan. Emme siis voi määrittää tapahtuneen muutoksen hyvyyttä tai huonoutta suhteuttamatta muutosta arvoihin ja niistä nouseviin päämääriin. Kehityksen käsite täsmentää näiltä osin muutoksen käsitettä. Mannermaan (1991, ) mukaan kehitykselle on ominaista, että a) systeemin ajassa toisiaan seuraavat tilat ovat riippuvaisia toisistaan, b) systeemissä tapahtuneiden muutosten suunta on mahdollista tunnistaa ja c) muutoksen suunnan hyvyyttä tai huonoutta voidaan arvioida. (Mannermaa 1991, ) Kehitys on näin ollen hyväksi tulkittu julkinen intressi, jota pyritään edistämään erilaisten kehittämistoimenpiteiden avulla. Aluepolitiikan ja aluekehittämisen käsitteitä käytetään usein tarkoittamaan samoja asioita. Niiden väliltä voidaan kuitenkin hahmottaa myös selkeitä eroja suhteessa siihen näkökulmaan, josta käsin aluekehitystä lähestytään. Aluepolitiikka voidaan suppeasti tulkita alueellisia kehittyneisyyseroja tasoittamaan pyrkiväksi politiikaksi. Laajemmin aluepolitiikkaa voidaan pitää tapana suhtautua eri alueiden kehittymiseen, alueiden välisiin kehittyneisyyseroihin ja tapoihin vaikuttaa niihin tasaavasti. (Mäkinen 1999, 34.) Aluepolitiikassa on joka tapauksessa olennaista alueiden erojen ja eroihin vaikuttavien tekijöiden tarkastelu. Lisäksi siinä korostuu erilaisten alueiden eroja tasaavien toimintojen tunnistaminen ja soveltaminen. Suomea ja suomalaisia alueita koskevaa aluepolitiikkaa harjoitetaan Euroopan unionin tasolla ja kansallisena aluepolitiikkana. Lisäksi esimerkiksi maakunnat harjoittavat omaa aluepolitiikkaa pyrkiessään huolehtimaan koko maakunnan tasapuolisesta kehittymisestä. Näin tarkasteltuna aluepolitiikalle on ominaista, että linjausten määrittämisessä ja rahoittamisessa on mukana ylätaso (EU, valtio, maakunta yms.), joka kuitenkin toimii tämän hetken aluepoliittisen ajattelutavan mukaan tiiviissä yhteistyössä muiden tasojen ja toimijoiden kanssa. Aluekehittäminen ymmärretään aluepolitiikkaa laajemmaksi ilmiöksi, johon ei välttämättä liity alueellisten erojen tasaamisnäkökulmaa; aluepolitiikassa alueita verrataan toisiinsa, kun taas

221 Aluekehittämisen kehityskaari Suomessa ja peruskäsitteet 217 aluekehittämisessä korostuu alueen kehittäminen suhteessa itseensä. Aluekehittämisessä tarkastellaan jonkin aluekokonaisuuden tulevaisuuden toimintaedellytyksiä ja niiden kehittämistä suhteessa kyseisen alueen taakse jääneeseen kehityspolkuun. Aluekehitystä selittävät mallit voidaan karkealla tasolla jakaa endogeenisiin ja eksogeenisiin. Endogeeniset mallit perustuvat alueen sisäsyntyisiin kehitystä vauhdittaviin tekijöihin, joiden varassa uusien toimialojen tai muutoin merkittävien toimintojen on mahdollista syntyä ja kasvaa. Endogeeniset mallit korostavat kykyä hallita paikallisia resursseja, luoda uusia resursseja, tuottaa paikallisesti innovaatioita sekä kykyä mobilisoida alueen (ja sen ulkopuoliset) resurssit ja kompetenssit samaan suuntaan. Eksogeeninen kehitys viittaa vastaavasti ulkopuolisten syiden aiheuttamaan kehitykseen. Kehittämistoiminta kohdistuu 2000-luvun alussa ennen kaikkea alueiden oman endogeenisen kehityspotentiaalin vahvistamiseen. Endogeenisyyttä painottava suuntaus ei kuitenkaan sulje silmiään alueen ulkopuolisilta voimilta (valtion, suuryritykset, globaalit tapahtumat), vaan perusajatuksena on, että alueen kehittäminen sen omista lähtökohdista käsin ja sen oman kehittämiskapasiteetin vahvistaminen, on perusedellytys globaalissa taloudessa selviämisessä, ulkopuolisiin muutosvoimiin sopeutumisessa tai niiden hyödyntämisessä. Aluekehittämisen kehityskaari Suomessa 1 Aluekehittäminen on kokenut lyhyen historiansa aikana monia kunkin ajan yhteiskunnallista kehitysvaihetta ja aluepoliittista toimintamallia heijastelevia muutoksia. Myös ajattelu- ja toimintamallit joskin usein viiveellä ovat muuttuneet toimintaympäristön mukana. Koska aluekehittämisen ajattelumallien kehitys noudattelee aluepolitiikan historiaa, tarkastellaan seuraavassa aluepolitiikan muutosta ja sen jälkeen hahmotetaan joidenkin valittujen 2000-luvun aluekehittämisen taustalla olevien keskeisten käsitteiden sisältöjä. Tässä hyödynnetään Vartiaisen (1998) raporttia, joka jakaa aluepolitiikan teollistavan kehitysaluepolitiikan, aluepoliittisen suunnittelun ja ohjelmaperusteisen kehittämisen vaiheisiin. Kuten Vartiainen itsekin toteaa, jaottelu on harkinnanvarainen ja vaiheet eivät ole suoraan peräkkäisiä, vaan ne limittyvät monin tavoin toisiinsa. Teollistava kehitysaluepolitiikka Teollistavan kehitysaluepolitiikan ( ) päämääränä oli teollistaa Suomi ja edistää talouden kasvua. Tavoitteena oli myös kehitysalueiden tulotason tasoittaminen suhteessa muuhun maahan ja periaatteessa samanlaisten mahdollisuuksien luominen eri puolella Suomea asuvalle väestölle. Yhteiskunnan teollistuessa nopeasti toiminnassa korostui teollistumisessa jälkeen jääneiden alueiden tukeminen. Keskeisimpiä keinoja olivat mm. verohuojennukset ja korkotuet sekä infrastruktuurin kehittäminen. Käytännössä tehtävänä oli taloudellisen kasvun jakaminen. 1 Aluepolitiikan lyhyt historiakatsaus perustuu julkaisuihin Linnamaa & Sotarauta (2002) ja Sta hle & Sotarauta (2003) ja ennen kaikkea seuraaviin laḧteisiin: Hautama ki et al. (1992); Linna (1996); Linna (2000); Mønnesland (1994); Ma kinen (1995 ja 1999); Vartiainen (1998).

222 218 Sotarauta Vuonna 1973 aluepolitiikka kytkettiin valtakunnalliseen suunnitteluun ja valtioneuvoston kansliaan perustettiin suunnitteluosasto vastaamaan aluepoliittisesta suunnittelusta. Aiemmin aluepolitiikasta oli vastannut valtioneuvoston alaisuudessa toiminut kehitysalueiden neuvottelukunta. Aluepolitiikka nivottiin näin osaksi valtakunnallista kehittämispolitiikkaa. Keskushallinnon rooli korostui ja teollistavalle kehitysaluepolitiikalle oli ominaista politiikan tavoitteiden ja keinojen keskitetty luonne. Aluepoliittiset tavoitteet perustuvat näiltä osin perinteisiin alueellisiin epätasapainomalleihin (Kiljunen 1979, 24 35). Alueellisten epätasapainomallien taustalla on Myrdalin (1972) tiivistämä ajatus siitä, että jos kehitys jää markkinavoimien vapaasti muokattavaksi vailla tietoisia yhteiskunnallisia tasaamistoimenpiteitä, niin kehittyneemmät toiminnot keskittyvät muutamille alueille. Suomen aluepolitiikan tavoitteena oli estää tällaisen tilanteen syntyminen teollistamalla Suomen alueet ja edistämällä talouden kasvua joka puolella Suomea (Vartiainen 1998). Aluepoliittisen suunnittelun ajanjakso Aluepoliittisen suunnittelun ajanjaksolla ( ) aluepolitiikan keinot olivat edelleen pääosin samoja kuin aiemmin, mutta huomattiin, ettei teollistaminen yksinään riitä aluekehityksen hallintaan. Alueiden elinkeinorakenteen monipuolistaminen nousi tavoitteeksi. Korkotuista siirryttiin suoriin rahoitusavustuksiin (erityisesti yritystoiminnan alkuvaiheessa), mutta aluepolitiikan painopiste oli edelleen yritystoiminnan ja infrastruktuurin kehittämisessä. Huomiota pyrittiin kiinnittämään aiempaa enemmän alueiden omiin erityispiirteisiin. Laman aikana painotusta siirrettiin uusien työpaikkojen luomisesta vanhojen säilyttämiseen. Kasvun tavoite jäi taustalle ja tasaisuustavoite nousi uudelleen hallitsevaksi. Aluepoliittisen suunnittelun ajanjakson merkittävin uudistus oli aluepoliittisen suunnittelujärjestelmän luominen. Valtio velvoitettiin lainsäädännössä ensimmäisen kerran edistämään tasapainoista alueellista kehitystä, ja ministeriöt ja lääninhallitukset alkoivat laatia oman alansa ja alueensa kehittämissuunnitelmia. Kehitysaluepolitiikasta siirryttiin aluepolitiikkaan (aluepolitiikan kohteeksi tuli koko maa eikä vain ennalta määritellyt kehitysalueet). Myös omatoimisuuden aktivoimista alettiin korostaa. Samalla vastuuta siirrettiin kauppa- ja teollisuusministeriön alueellisille teollisuuspiireille ja lääninhallituksille. Alueiden omille näkemyksille annettiin aiempaa enemmän painoarvoa. Keskushallinnon tasolla aluepolitiikan ohjaus siirrettiin valtioneuvoston kanslialta sisäasiainministeriölle Ajanjaksolle oli ominaista, että hallinnonalojen välistä yhteistyötä korostettiin. Sitä pyrittiin edistämään yhdentävän ja monitasoisen suunnittelujärjestelmän luomisella. Aluekehityksen hallinta oli hyvin järjestelmä- ja suunnitelmavetoista. Alueiden omat näkemykset ja tavoitteet jäivät kuitenkin suunnittelujärjestelmän jalkoihin. Aluepoliittisen suunnittelun ajanjakso heijastelee alueellisten epätasapainomallien lisäksi myös rakenteellisia epätasapainomalleja, joissa alueellisia kehittyneisyyseroja tarkastellaan suhteessa yhteiskunnan kokonaiskehitykseen. Alueiden välisten kehittyneisyyserojen nähdään ilmentävän yleistä rakenteellista epätasapainoa. Tällöin keskeisiksi keinoiksi nousevat kokonaisvaltainen

223 Aluekehittämisen kehityskaari Suomessa ja peruskäsitteet 219 suunnittelu, yritysten sijoittumispäätösten ohjaaminen ja/tai rahoittaminen sekä julkisen teollisuus- ja palvelutoiminnan käyttäminen aluepoliittisena välineenä. (Kiljunen 1979, 36 48). Laajan aluepolitiikan merkitys korostuu alueellisten ja rakenteellisten epätasapainomallien kohdatessa toisensa. Tällöin koko julkisen hallinnon toiminta erilaisine palveluineen, yliopistoineen ja tutkimuskeskuksineen nousi aluepolitiikan ytimeen. Ohjelmaperusteinen aluekehittäminen 1980-luvun lopulla Suomessa alettiin siirtyä ohjelmaperusteiseen aluekehittämiseen. Aluekehittämisessä alettiin korostaa osaamista, innovatiivisuutta ja teknologiaa. Samalla alueiden omaehtoisuus ja oma innovatiivisuus alkoivat nousta aiemman hyvin systeemiuskoisen kansallisen kehittämisajattelun takaa paremmin esille. Alueita ei enää nähty niin suoraan tukialueina tai suunnittelun objekteina kuin aiemmin, vaan niistä tuli kehittämisen subjekteja. (Ks. Vartiainen 1998.) Ohjelmaperusteisella kehittämisellä on haettu ratkaisua yhteen Suomen alueellisen kehittämisen ja aluepolitiikan keskeisimmistä ongelmista eli tavoitteiden, strategioiden ja toimenpiteiden huonoon koordinaatioon niin kansallisella, alueellisella kun paikallisellakin tasolla. Suomen institutionaalista alueellista kehittämistä on luonnehtinut ministeriöiden ja niiden alueyksikköjen vahva asema, jolloin sektorikohtaiset tavoitteet ovat korostuneet. Myös kuntien kilpailu keskitetysti allokoiduista kansallisista resursseista on ollut kehittämistoiminnalle ominaista luvun alkupuolella voimaan tulleessa laissa alueiden kehittämisestä (1135/93) ja asetuksessa alueellisesta kehittämisestä (1315/93) koordinaatio-ongelmaan etsittiin ratkaisua siirtämällä vastuuta aiempaa enemmän keskushallinnosta alueille ja korostamalla ohjelmallisuutta eri toimijoiden toimenpiteiden ja lukuisten projektien koordinoimisessa. Tähän tavoitteeseen ei ole täysin päästy. Alueiden ja kuntien roolia vahvistettiin 1990-luvulla ensinnäkin antamalla aluekehittämisvastuu maakuntatasolla maakunnallisille liitoille. Samalla kuntien rooli kehittämistoiminnassa vahvistui, koska liitot ovat kuntien isännöimiä. Myös valtio vahvisti asemiaan alueilla perustamalla vuonna 1997 työvoima- ja elinkeinokeskukset (TE-keskukset), joihin koottiin kauppa- ja teollisuusministeriön (myös Tekesin), työministeriön sekä maa- ja metsätalousministeriön alueelliset yksiköt. TE -keskusten perustamisen yhtenä keskeisenä tavoitteena oli koota hajanaista toimijakenttää ja siten koordinoida paremmin valtion toimenpiteitä alueilla. Lain ehkä merkittävin päätös kuitenkin oli, että toimijoiden välisiä suhteita päätöksenteossa ja resurssien allokoinnissa ei muutettu. Näin Suomen alueellisen kehittämisen hajanaisuus on säilynyt. Vaikka TE -keskusten perustaminen poisti valtion toimintojen hajanaisuutta aluetasolla, on alueellinen kehittäminen yhä edelleen luonteeltaan monitoimijaista; siihen osallistuu runsaasti sekä julkisia että yksityisiä organisaatioita. Hallinnolliset uudistukset ovat jatkuneet 2000-luvulla. Vuonna 2008 aloitti toimintansa työ- ja elinkeinoministeriö, joka perustettiin yhdistämällä työministeriö ja kauppa- ja teollisuusministeriö. Lisäksi alueiden kehittämiseen liittyvät tehtävät siirrettiin sisäasiainministeriöstä uuteen ministeriöön. Yhtenä keskeisenä tavoitteena oli työvoimaan, yrityksiin, teknologiaan ja alueiden kehittämiseen liittyvien kehittämis- ja hallintotehtävien keskittäminen yhteen ministeriöön ja näin koordinoinnin vahvistaminen. Lisäksi merkille pantavaa on, että myös alue- ja paikallista-

224 220 Sotarauta solla toimintoja on keskitetty aiempaa suurempiin yksiköihin. Useat kunnat ovat liittyneet toisiinsa, ja aluehallintoa uudistettiin jälleen kerran 2009, jolloin perustettiin aluehallintovirastot hoitamaan lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus- ja valvontatehtäviä alueilla ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset vastamaan aluekehittämistehtävistä. Aluekehittämisen taustalla oleva ajattelu ei hallinnollisista uudistuksista huolimatta ole juurikaan muuttunut luvun uudistuksiin vaikutti suuresti Suomen liittyminen Euroopan unionin jäseneksi Kaikkien uudistusten taustalla näkyi enemmän tai vähemmän pyrkimys sopeuttaa suomalaiset käytännöt EU:n yhteisöaluepolitiikan periaatteisiin eli keskittämiseen, kumppanuuteen, ohjelmallisuuteen ja täydentävyyteen. Ohjelmallisuuden perusajatuksena on, että yksittäiset hankkeet ja projektit kootaan monivuotisiksi ohjelmiksi tavoitteena luoda systemaattinen yhteys projektien ja niiden taustalla olevien organisaatioiden välille. Keskittäminen taas tarkoittaa rahoituksen tehostamista kohdentamalla se tiettyihin EU:ssa ensisijaiseksi katsottuihin kehittämistavoitteisiin ja ongelmallisimmiksi arvioiduille alueille. Keskittämisessä yhtenä keskeisimpänä keinona on ollut strateginen suunnittelu. (Mäkinen 1999.) Kehittämisohjelmien laadinnassa ja toteuttamisessa pyritään kumppanuuteen eli korostetaan läheistä yhteistyötä ja konsultointia komission, jäsenvaltion sekä alueellisten ja paikallisten viranomaisten kesken niin suunnittelussa, arvioinnissa, rahoituksessa, toteutuksessa kuin seurannassakin. Kumppanuusperiaatteella pyritään kytkemään yrityksiä, yrittäjien etujärjestöjä, työmarkkina- ja kansalaisjärjestöjä jne. mukaan kehittämistoimintaan. Täydentävyydessä ajatuksena on, että EU ei rahoita alueellisia kehittämishankkeita yksin vaan sen varoin täydennetään kansallisia toimenpiteitä. Osan rahoituksesta on oltava peräisin kansallisilta ja alueellisilta viranomaisilta ja organisaatioilta sekä yksityisiltä rahoittajilta (Ks. Mäkinen 1999). Suomen aluekehittämisjärjestelmälle on tyypillistä kuntien merkittävä panos oman alueensa kehittämisessä. Paikallinen kehittäminen ei ole vain EU:n tai valtion osaamisen ja resurssien varassa, vaan Suomen alueille ja kuntiin on vuosikymmenien kuluessa kehittynyt vahva kehittämiskoneisto. Aluekehittämisen taustalla on ajatus siitä, että alueyhteisön tulisi organisoitua, koska ei ole yhtä organisaatiota, joka voisi yksin kehittää alueen. Tavoitteena on kohdistaa alueen omat resurssit, useiden organisaatioiden toiminta ja alueen ulkopuoliset resurssit tulevaisuuden kannalta juuri oikeisiin asioihin. Tavoitteet ovat hienoja ja kannatettavia, jopa yleviä. Käytännössä ne ovat äärimmäisen vaikeita toteuttaa. Onnistuminen edellyttää vahvaa alueellista johtajuutta ja hyvää yhteistyökykyä.

225 Aluekehittämisen kehityskaari Suomessa ja peruskäsitteet 221 Taulukko 1. Aluepolitiikan keskeiset mallit ja vaiheet Suomessa (Vartiainen 1998) Osaamisperustaisen aluekehittämisen perusajatukset 2 Edellä aluekehittämistä tarkasteltiin pääosin kehittämisjärjestelmän näkökulmasta. Tässä luvussa huomio kohdistetaan niihin käsitteisiin, joiden varaan kehittämistä ohjaavat osaamisperustaiset kehittämisstrategiat varsin pitkälle rakentuvat. Osaamisperustainen aluekehittäminen rakentuu varsin pitkälle klusterien, oppimisen, vuorovaikutuksen, luovuuden ja innovaatiojärjestelmien varaan. Aluekehityslaissa (2002/602) on 2000-luvulla nostettu esille alueiden kilpailukyvyn kehittäminen voimistamalla niiden osaamista, omia vahvuuksia sekä lisäämällä alueiden kehittämisen omaeh- 2 Tämä alaluku perustuu artikkeliin Sotarauta & Mustikkamäki (2008).

226 222 Sotarauta toisuutta. Kilpailu- ja innovaatiokykyä painottavissa tavoitteissa heijastuu aiempia kehitysvaiheita vahvemmin pyrkimys tukea endogeenistä kehitystä. Kilpailukyvystä ja innovaatioista lähtevä ajattelu on kääntynyt monet vanhat asetelmat ympäri. Aiempien heikkouksien eliminoimisesta lähteneen kehittämisajattelun sijasta huomio on kohdistunut 1990-luvun alkupuolelta lähtien selvästi aiempaa voimakkaammin vahvuuksien tunnistamiseen, niiden vahvistamiseen ja erikoistumiseen. Viimeisen reilun 15 vuoden aikana erityisesti kilpailukyvyn kehittäminen on noussut aluekehittämisen valtavirtaan. Nykyään kilpailukykyajattelu on niin itsestään selvää, että on vaikea muistaa niitä arvolatautuneita keskusteluja, joita kilpailukyvyn käsitteen sopivuudesta aluekehittämiseen käytiin vielä 1990-luvulla. Kilpailukyvystä kumpuava kehittämisajattelu on avannut monien alueellisten toimijoiden ajattelua ja pakottanut ne vertaamaan itseään muihin alueisiin ja samalla oppimaan muilta. Kilpailukykyajattelu on myös auttanut ymmärtämään, että suomalaiset kaupungit ja alueet eivät ole hierarkkisessa suhteessa toisiinsa, vaan ne ovat osa globaaleja verkostoja, ja että hyvä kilpailukyky edellyttää vahvaa paikallista yhteistyökykyä ja kykyä jatkuvasti oppia kehitykseen vaikuttavista tekijöistä. Jos 2000-luvun aluekehittämisen taustalla olevaa ajattelua ja keinovalikoimaa heijastellaan edellisten vaiheiden tavoin klassisiin aluekehitysmalleihin, voi uuden ajattelun taustalta löytää mielenkiintoisen sekoituksen alueellisia epätasapainomalleja ja yleisiä tasapainomalleja. Yleisen tasapainomallin mukaan tärkeintä on luoda koko kansantaloudelle suotuisat kasvun edellytykset, koska vain kasvavasta kakusta jakautuu hedelmiä reuna-alueillekin. Lisäksi yleinen tasapainomalli korostaa tuotannontekijöiden liikkuvuuden edistämistä ja alueellista erikoistumista, koska alueelliset kehittyneisyyserot vain heijastelevat alueellista erikoistumista ja työnjakoa, joka taas on välttämätöntä tehokkuuden ja optimaalisten voimavarojen kohdentamisen kannalta. Kilpailukykyajattelun taustalla on yleisen tasapainomallin mukainen perusnäkemys aluekehittämisestä. Aluekehittämisen ja aluepolitiikan taustalla on toki edelleen näkemys siitä, että aluekehitystä ei tule jättää puhtaasti markkinavoimien muokattavaksi, mutta samalla lähdetään aiempaa vahvemmin siitä, että markkinavoimien vaikutuksia ei niinkään pyritä ehkäisemään tai välttämättä edes tasaamaan, vaan pikemminkin pyritään luomaan sellaisia alueellisia toimintaympäristöjä, jotka mahdollistavat mahdollisimman tehokkaan markkinavetoisen toiminnan eri alueilla. Oppiminen ja kilpailukyky. Tyypillistä endogeenisistä malleista lähteville tutkimuksille on, että niissä on pyritty kuvaamaan ja selittämään menestyksellisille (ja innovatiivisille) alueille ominaisia piirteitä (ks. esim. Piore & Sabel 1984; Pyke & Sengenberger 1992). Tällaisina piirteinä on tutkimuksissa nähty voimakas pienten ja keskisuurten yritysten muodostama kokonaisuus, intensiivinen horisontaalinen yhteistyö yritysten välillä, kollektiiviset oppimisprosessit, korkeasti koulutetun työvoiman ja joustavien organisointimallien hyödyntäminen, tukiorganisaatioiden tiivis verkosto, aktiivinen alue- ja paikallishallinto sekä innovatiivisuutta tukeva tuotannollinen kulttuuri. Erityisesti korkean teknologian tuottamiseen erikoistuneiden alueiden toimintakulttuuria luonnehtii tietynasteinen sisäinen yhtenäisyys, joka perustuu sekä yhteisiin toimintatapoihin että toimintakulttuuriin eli tapaan kehittää, säilyttää ja levittää tietoa, teknologista taitotietoa, normeja ja arvoja. (Camagni 1991; Saxenian 1994). Esimerkiksi 1990-luvulla paljon huomiota saanut uusien tuotannollisten alueiden malli (new industrial districts) perustuu pitkälti

227 Aluekehittämisen kehityskaari Suomessa ja peruskäsitteet 223 siihen havaintoon, että taloudelliset ilmiöt ovat ensi sijassa sosiaalisia prosesseja ja että taloudellinen toiminta on uppoutunut (embedded) sosiaaliseen yhteisöön ja sen moninaisiin vuorovaikutusprosesseihin (Piore & Sabel 1984). Uusien tuotannollisten alueiden malli korostaa joustavaa erikoistumista ja siten sitä, miten yritykset voivat omalla erikoistumisella ja vahvalla keskinäiselle yhteistyöllä löytää oman paikkansa globalisoituvassa maailmassa. Sekä tutkimuksessa että kehittämistoiminnassa on 2000-luvulla kohdistettu paljon huomiota yritysten ja niiden asiakkaiden, tutkimuslaitosten, julkisten organisaatioiden, tutkimus- ja koulutusyksiköiden sekä kuntien muodostamaan kompleksiseen yhteistyöverkostoon ja siinä tapahtuvaan oppimiseen. Oppimisen taustalla on ajatus siitä, että paikallinen toimintaympäristö vähentää organisaatioiden nopeasti muuttuvassa ympäristössä kohtaamaa epävarmuutta eli sitä kompetenssikuilua, joka syntyy kyvyttömyydestä hankkia ja tulkita informaatiota. (Camagni 1991.) Lisäksi on korostettu, että kilpailuympäristön muuttuessa nopeasti resursseja täytyy jatkuvasti uudistaa ja hankkia lisää. Resurssipohjan uudistamisen ja kasvattamisen nähdään tapahtuvan ennen kaikkea oppimisen välityksellä (Florida 1995; Asheim 1996; Asheim yms 2006). Oppiminen on nostettu alueen kilpailukyvyn yhdeksi keskeiseksi elementiksi, koska alueen olosuhteita ja siellä käynnissä olevia vuorovaikutteisia oppimisprosesseja on vaikeaa tai mahdotonta luoda vastaavanlaisiksi muualla. (Oinas & Virkkala 1997, 270.) Oppiva alue -ajattelu on 2000-luvun alussa kääntynyt luovuutta korostavaksi keskusteluksi, jossa keskeisessä asemassa on sekä luovuutta tukevien ympäristöjen kehittäminen että osaavien ihmisten houkuttelu ja juurruttaminen alueelle (Florida 2002). Vaikka innovatiivisuus, oppiminen ja yhteistyö sekä muut pehmeät ja dynaamisuutta korostavat tekijät ovat nousseet aluekehittämisen ytimeen, ei ole syytä unohtaa, että a) myös rakenteellisilla tekijöillä (liikeyhteydet, toimitilat, koulutusjärjestelmä jne.) on suuri merkitys alueiden kilpailukyvyssä ja että b) aluekehittämisessä kilpailukyky ja innovatiivisuus eivät ole itsetarkoituksia. Niiden avulla pyritään viime kädessä edistämään asukkaiden elämänlaatua ja hyvinvointia. Alueen kilpailukyky sulkee seuraavat tekijät (Turok 2004; Sotarauta & Mustikkamäki 2008): Paikallisten yritysten kyky myydä tuotteittaan (ja palvelujaan) kilpailluilla markkinoilla (kaupankäynti) näiden tuotteiden ja palvelujen arvo ja niiden tuotannon tehokkuus (tuottavuus) Paikallisten inhimillisten ja muiden resurssien tehokas hyödyntäminen (resurssit ja kyvykkyydet) Paikallisten toimijoiden kyky yhdessä ja erikseen luoda uusia alueen kilpailukykyyn vaikuttavia resursseja (kyvykkyydet ja johtaminen) Paikallisten toimijoiden kyky kääntää taloudellinen kilpailukyky asukkaiden elinolosuhteita ja hyvinvointia tukeviksi rakenteiksi ja palveluiksi (hyvinvointi). Globaalissa ja nopeasti kehittyvässä maailmassa aluekehittämisen yleisenä tavoitteena on ollut tehdä alueista tahmeita (sticky), jotta niiden olisi mahdollista juurruttaa tärkeät toiminnot omalle alueelle liukkaassa (slippery) toimintaympäristössä (Markusen 1996). Innovaatioiden, oppimisen ja luovuuden on oletettu olevan tahmeuden ja samalla kilpailukyvyn ytimessä. Koska resurssit ovat Suomessa rajalliset, kilpailukykypolitiikan tavoitteena on ollut alueellinen erikoistuminen ja innovaatiotoiminnan vahvistaminen valittujen klustereiden puitteissa. Innovaatiotoimintaa, oppimista ja luovuutta on 1990-luvun alusta alkaen tarkasteltu varsin yleisesti porterilaisen klusteriajattelun ja innovaatiojärjestelmien tarjoamista lähtökohdista.

228 224 Sotarauta Kuva 1. Yksinkertaistettu esitys osaamis- ja innovaatiovetoisen aluekehittämisen hallitsevan ajattelun taustalla olevista perususkomuksista (sovellettu Regional Cultural 2007 pohjalta). Klusteri. Tutkimuksessaan kansakuntien kilpailuedusta Porter (1990) kohdisti huomion teollisuuden arvoketjujen 3 muodostamiin kokonaisuuksiin, joita hän kutsui klustereiksi. Vaikka Porterin alkuperäinen analyysi kohdistui lähinnä kokonaisiin kansakuntiin, on yksi hänen keskeisistä havainnoistaan, että kilpailukykyiset toimialat ja klusterit keskittyvät tietyille seuduille tai tiettyihin kaupunkeihin. Porterin mukaan kansakunnan (ja myöhemmissä sovelluksissa myös alueen) kilpailuetu syntyy, kun jollekin toimialalle kasautuu johonkin tiettyyn paikkaan tuotannontekijöiden, kysyntäolojen, teollisuudenalan tukialojen, yritysten strategioiden ja rakenteiden sekä kilpailuolojen muodostama toisiaan tukeva kokonaisuus. (Porter 1990.) Alkuperäisissä analyyseissään Porter näki klustereiden syntyvän markkinavoimien seurauksena, joskin hän tunnusti myös julkisen hallinnon roolin klusterien edellytysten rakentajina. Klusteroituminen on kuitenkin kääntynyt useissa maissa tietoisiksi pyrkimyksiksi joko luoda klustereita tai vahvistaa niiden kehitystä. Klusterianalyyseissä on joka tapauksessa kiinnitetty aiempaa enemmän huomiota toimijoiden vuorovaikutussuhteisiin ja niiden merkitykseen taloudellisessa kehityksessä. Ero aiempaan, yksittäisistä yrityksistä, teollisuudenaloista ja hallinnon sektoreista lähtevään näkökulmaan on ollut selvä. Innovaatiojärjestelmä. Innovaatiojärjestelmän käsite nousi 1990-luvulla klusterin rinnalla keskeiseen asemaan niin tutkimuksessa kuin kansakuntien ja alueiden kehittämisessäkin. Innovaatiojärjestelmän käsite on analyyttinen viitekehys, jonka avulla on mahdollista jäsentää uuden tiedon luomisen ja soveltamisen prosesseja eli innovaatioprosesseja tukevia elementtejä ja nii- 3 Arvoketju kuvaa jonkin hyödykkeen vaiheittaista jalostumista raaka-aineesta valmiiksi tuotteeksi. Jokainen vaihe arvoketjussa nostaa tuotteen arvoa.