OPETUS- JA KULTTUURIMINISTERIÖ Dnro 5/203/2007

Transkriptio

1 OPETUS- JA KULTTUURIMINISTERIÖ Päätös Dnro 5/203/2007 Jalasjärven kunta Asianajaja Justus Könkkölä Asianajotoimisto Aurejärvi Oy Eteläesplanadi 22 B Helsinki ASIA Perusteettoman edun takaisinperintä ASIAN TAUSTA Opetus- ja kulttuuriministeriö on myöntänyt Jalasjärven kunnalle ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) 9 :ssä tarkoitetun ammatillisen koulutuksen järjestämisluvan 1. Opetus- ja kulttuuriministeriö on lisäksi myöntänyt Jalasjärven kunnalle ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (631/1998), jäljempänä aikuiskoulutuslaki, 5 :ssä tarkoitetun ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämisluvan 2. Koulutuksen järjestämislupien perusteella Jalasjärven kunta voi järjestää ammatillista perus- ja lisäkoulutusta oppilaitosmuotoisesti ja oppisopimuskoulutuksena. Ammatilliseen perustutkintoon johtavaa oppisopimuskoulutusta Jalasjärven kunta on järjestänyt vuodesta 2004 alkaen. Ammatillista peruskoulutusta Jalasjärven kunta voi koulutuksen järjestämisluvan mukaan järjestää tekniikan ja liikenteen alalla 3. Koulutuksen järjestäjän koulutuskeskuksen järjestämään logistiikan perustutkinnon kuljetus- ja lentoasemapalvelujen koulutusohjelmaan sisältyy kuorma- ja linja-auton kuljettajien perustason ammattipätevyyskoulutus. Ammatillista lisäkoulutusta Jalasjärven kunta voi järjestää ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämisluvan mukaan kaikilla koulutusaloilla. Koulutuksen järjestäjän tulee kuitenkin tarjota tekniikan ja liikenteen koulutusalaan kuuluvaa kuljetusalan sekä muovi-/komposiittitekniikan alan ammatillista lisäkoulutusta. Jalasjärven kunta järjestää ammatillista perus- ja lisäkoulutusta ylläpitämässään Jalasjärven aikuiskoulutuskeskuksessa, jäljempänä JAKK. JAKK on kuntalain (365/1995) 10 a luvussa tarkoitettu Jalasjärven kunnan kunnallinen liikelaitos. JAKK toimii liiketoimintaperiaatteella tulosvastuullisesti toimivana ammatillisena oppilaitoksena. Se on kirjanpidollisesti eriytetty yksikkö, jolle kunnanvaltuusto on asettanut taloudelliset ja toiminnalliset tavoitteet ja joka laatii oman tulos- ja rahoituslaskelman sekä tilinpäätöksen. JAKK on osa Jalasjärven kunnan hallintoa ja taloutta, ei erillinen oikeushenkilö eikä itsenäinen kirjanpitovelvollinen yksikkö. 1 Dnro 200/530/2008. Koulutuksen järjestämisluvan mukaan ammatillisen peruskoulutuksen vuotuinen kokonaisopiskelijamäärä on enintään 10 opiskelijaa. 2 Dnro 299/530/2007. Ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämisluvan mukaan valtionosuuden perusteena käytettävä opiskelijatyövuosien vuotuinen vähimmäismäärä on 86 opiskelijatyövuotta ja oppisopimusten vuotuinen vähimmäismäärä 50 oppisopimusta. 3 Ei kuitenkaan lentokoneasennuksen perustutkinnon, lennonjohdon perustutkinnon, merenkulkualan perustutkinnon tai turvallisuusalan perustutkinnon koulutusta.

2 2 JAKKin velvollisuudet ja vastuut on määritelty kunnan johtosäännössä. JAKKilla on oma johtokunta. JAKKin johtokunta päättää toimintaperiaatteista sekä hyväksyy tulo- ja menoarvion. Liikelaitoksen peruspääomasta maksetaan Jalasjärven kunnalle 2 prosenttia korkoa. Jalasjärven kunnalle myönnetään ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 46 :n ja aikuiskoulutuslain 18 :n mukaan koulutuksen järjestämisestä aiheutuviin käyttökustannuksiin rahoitusta opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (635/1998), jäljempänä rahoituslaki, mukaisesti 4. Rahoitus perustuu rahoituslain 54 :n 1 momentin perusteella Jalasjärven kunnan antamiin koulutuksen taloutta ja toimintaa koskeviin tietoihin. Säännöksen mukaan koulutuksen järjestäjän on toimitettava valtionapuviranomaiselle rahoituksen määräämiseksi tarvittavat talousarvioon, taloussuunnitelmaan, tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen perustuvat tiedot sekä muut rahoituksen määräämiseksi tarpeelliset kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot siten kuin opetus- ja kulttuuriministeriö määrää. Jalasjärven kunnan saama valtionosuusrahoitus oppilaitosmuotoisesti ja oppisopimuskoulutuksena järjestettävään ammatilliseen perus- ja lisäkoulutukseen on vuosina kehittynyt seuraavasti: Vuosi Rahoitus / euroa Yhteensä Rahoituslaki on korvattu 1 päivänä tammikuuta 2010 voimaan tulleella opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetulla lailla (1705/2009), HE 174/2009 vp. Uuden lain 65 :n 3 momentin mukaan lain voimaan tullessa voimassa olleita rahoitusta koskevia säännöksiä sovelletaan vuoden 2009 ja sitä edeltävien vuosien rahoitukseen. Koska tämä päätös koskee Jalasjärven kunnan vuosien toiminnan ja talouden tarkastusta, tässä päätöksessä viitataan aiempaan rahoituslakiin ja sen säännöksiin.

3 3 Jalasjärven kunnan valtionosuusrahoituksen perusteena oleva oppisopimusopiskelijoiden lukumäärä on vuosien tammi- ja syyskuun laskentapäivinä kehittynyt seuraavasti: Tilastointipäivä Peruskoulutus Lisäkoulutus Yhteensä Yhteensä Ammatillisia tutkintoja JAKKissa on suoritettu vuosina seuraavasti 5. Vuosi Yhteensä Oppilaitosmuotoinen perustutkinto ammatti- ja erikoisammattitutkinto Oppisopimus perustutkinto ammatti- ja erikoisammattitutkinto Yhteensä Rahoituslain 54 :n 2 momentin nojalla opetus- ja kulttuuriministeriö on päättänyt, että Jalasjärven kunnan ylläpitämässä JAKKissa suoritetaan JAKKin toimintaan ja talouteen kohdistuva tarkastus. Tarkastuksia on suoritettu yhteensä kolme. Ensimmäinen tarkastus on koskenut vuosina 2005 ja 2006 järjestettyä ammatillista peruskoulutusta ja oppisopimuskoulutusta, toinen vuosien oppisopimuskoulutusta 6 ja kolmas JAKKin vuonna 2009 järjestämää oppisopimuskoulutusta 7. Kaikki kolme tarkastusta on annettu Opetushallituksen tehtäväksi 8. Tarkastuksissa on käyty läpi yhteensä oppisopimusopiskelijan oppisopimusasiakirjat. 5 Lähde: Tilastokeskus, Opetushallituksen Wera-tietokanta. 6 Ensimmäisessä tarkastuksessa käytiin läpi 294 oppisopimusta eli vain osa kyseisinä vuosina voimassa olleista oppisopimuksista. Tämän vuoksi opetus- ja kulttuuriministeriö päätti, että tarkastusta täydennetään siten, että se kattaa kaikki vuosina 2005 ja 2006 voimassa olleet oppisopimukset. Samalla tarkastus laajennettiin koskemaan myös vuosia 2007 ja Opetus- ja kulttuuriministeriön päätökset , ja , dnro 5/203/ Opetushallituksen tarkastuskertomukset , ja , dnro 5/203/2007.

4 4 VUOSIA 2005 JA 2006 KOSKEVAN ENSIMMÄISEN TARKASTUSKERTOMUKSEN SI- SÄLTÖ Opetushallituksen suorittamassa ensimmäisessä tarkastuksessa on keskitytty vuosien 2005 ja 2006 ammatillisen peruskoulutuksen ja oppisopimuskoulutuksen asiakirjoihin, Opetushallitukselle ilmoitettuihin kustannustietoihin ja kustannusten kohdentamiseen. Tarkastuksessa on otantapohjaisesti käyty läpi yhteensä 294 JAKKin tekemää oppisopimusta. Tarkastetun aineiston perusteella on todennettavissa, että JAKKin oppisopimuskoulutuksena toteuttaman näyttötutkintoon valmistavan ammatillisen peruskoulutuksen järjestämisessä on tarkoituksellisesti ja olennaisessa määrin jätetty noudattamatta oppisopimuskoulutusta koskevan lainsäädännön säännöksiä ja määräyksiä. Puutteet ja virheellisyydet ovat kokonaisuudessaan niin merkittäviä, että järjestettyä koulutusta ei voida pitää ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja aikuiskoulutuslaissa tarkoitettuna ammatilliseen perustutkintoon valmistavana koulutuksena, johon myönnetään rahoitusta rahoituslain mukaisesti. Tarkastuskertomuksen mukaan JAKKin järjestämä koulutus on ollut luonteeltaan ammatillista täydennyskoulutusta. JAKK on kuitenkin hakenut perusteettomasti koulutusta varten tasoltaan huomattavasti korkeampaa ammatillisen peruskoulutuksen rahoitusta, vaikka koulutus kokeneille ja pitkän työkokemuksen omaaville henkilöille olisi luonteensa ja sisältönsä puolesta tullut rahoittaa joko maksullisena palvelutoimintana tai ammatillisen lisäkoulutuksen rahoituksella henkilöstökoulutuksena. Niiden opiskelijoiden osalta, joille ammatillinen perustutkinto olisi ollut perusteltu, opinnot olisi tullut henkilökohtaistaa ja opintoajat mitoittaa opiskelijan osaamisen ja kokemuksen mukaisesti. JAKK on saanut perusteetonta rahoitusta myös pitkistä oppisopimusajoista. Tarkastuksen perusteella Opetushallitus esittää, että kaikkien tarkastettujen 294 oppisopimuksen osalta tulee ryhtyä toimenpiteisiin maksettujen valtionosuuksien takaisinperimiseksi. Vuodelta 2005 takaisinperittävä määrä on yhteensä euroa ja vuodelta euroa. Tarkastuskertomuksessa esitetyt Jalasjärven kunnan ylläpitämän Jalasjärven aikuiskoulutuskeskus JAKKin oppisopimustoimintaa koskevat johtopäätökset ovat pääpiirteissään seuraavat: 1. Viranomaistehtävien siirtäminen Oppisopimuskoulutukseen sisältyviä viranomaistehtäviä on sopimuksin siirretty ulkopuolisille yrityksille. Esimerkiksi tietopuolisen koulutuksen järjestäjä on laatinut opiskelijoiden henkilökohtaiset opiskeluohjelmat. 2. Henkilökohtaistaminen Koulutuksen järjestäjän menettelytavat osoittavat, että koulutuksen aloitusvaiheessa ei ole huolehdittu koulutuksen järjestäjän viranomaistehtävään kuuluvasta velvollisuudesta suunnitella asianmukaisesti tarvittavaa koulutusta ja soveltuvaa tutkintoa. Opiskelijoiden lähtötason kartoituksissa vastuu oman osaamisensa arvioinnista on ol-

5 5 lut pääasiassa opiskelijalla. Opiskelijoiden koulutus- ja työkokemustietoja ei ole otettu huomioon suunniteltaessa tutkinnon suorittamista ja koulutusta. Ammatilliseen perustutkintoon johtavia oppisopimuksia on tehty runsaasti henkilöille, joiden aikaisempi koulutus ja työkokemus soveltuisivat ammatti- ja erikoisammattitutkintoihin. Opiskelijoita on virheellisesti ohjattu ammatilliseen perustutkintoon johtavaan koulutukseen maksullisena henkilöstökoulutuksena toteutettavan ADR-lupakoulutuksen asemesta. Oppisopimukset on tehty yrityskohtaisesti samanpituisiksi, eikä oppisopimuksissa ole otettu huomioon opiskelijoiden erilaisia koulutus- ja työkokemustaustoja. Oppisopimusten liitteenä olevat asiakirjat eivät ole sisältäneet lainsäädännön edellyttämiä henkilökohtaisia opiskeluohjelmia. Toimitetun aineiston opiskelijakohtaiset asiakirjat ovat muun muassa sisältäneet oppisopimusasiakirjoja, suoritettavan tutkinnon sisältöjä ja niiden laajuutta opintoviikkoina kuvaavia tulosteita, tietopuolisen koulutuksen jaksoja ja työnantajan täyttämiä koulutuskorvaushakemuksia. 3. Työpaikalla tapahtuva koulutus Oppisopimusopiskelijoiden työpaikkojen edellytyksiä ei ole riittävästi selvitetty. Työpaikalla ei ole välttämättä käyty paikan päällä. Työpaikkojen tuotannollinen ja taloudellinen liiketoiminta on voinut olla niin erikoistunutta, että perustutkintoon kuuluvia osa-alueita ei ole ollut mahdollista opiskella työtehtäviä tekemällä. Yhdessäkään tarkastetussa 294 oppisopimuksessa ei ole kuvattu työtehtäviä, joita tehden oppisopimusopiskelija opiskelee työpaikalla tutkinnon mukaisia osa-alueita. Opiskelijoiden työtehtäviä ei ole muutettu oppisopimuksen ajaksi, vaan opiskelijat ovat toteuttaneet opiskelua entisissä työtehtävissään. Työpaikalla tapahtuvalle oppimiselle ei ole asetettu tavoitteita. Opiskelua ei ole suunniteltu eikä valvottu. Oppisopimuksia on tehty itsenäistä kuljettajantyötä tekeville opiskelijoille, jolloin työtehtävissä tapahtuva koulutus ja oppiminen edellyttäisivät merkittävää resursointia työpaikkaohjaajiin. Oppisopimusopiskelijoiden työpaikkaohjaajana on 76 oppisopimuksessa ollut toinen oppisopimusopiskelija. 4. Tietopuolinen koulutus Logistiikan perustutkintoon johtavissa oppisopimuksissa tietopuolinen koulutus on käsittänyt kuljettajan päivityskoulutusta eikä lainkaan perustutkinnon tutkinnon perusteiden mukaisia sisältöjä. Tarkastetuista oppisopimuksista 215 opiskelijan tietopuolisen koulutuksen suunnitelmissa ei ole ollut yksilöityjä sisältöjä. 58 opiskelijan oppisopimuksessa suunnitelmat ovat olleet ryhmäkohtaisia ja 15 suunnitelmassa on muita puutteita ja 6 opiskelijan suunnitelma puuttui kokonaisuudessaan. Tietopuolisen koulutuksen ajoittuminen oppisopimuksissa on 265 oppisopimuksessa todettu tapahtuvan oppisopimusaikana ilman tarkempaa määrittelyä, 25 opiskelijan kohdalla ei ole tätä mainintaa.

6 6 5. Muita huomioita Joulukuussa 2006 oppisopimuksia on tehty sadalle Jalasjärven kunnan henkilöstöön kuuluvalle henkilölle. Sopimuksia on myös tehty virkasuhteisille henkilöille, vaikka vuosina lainsäädäntö ei vielä mahdollistanut menettelyä. Työpaikkojen soveltuvuus liiketalouden perustutkinnon suorittamiseen ja työpaikalla tapahtuvaan kouluttautumiseen on osoittautunut kyseenalaiseksi. JALASJÄRVEN KUNNAN VASTINE Opetus- ja kulttuuriministeriö on 20 päivänä elokuuta 2009 päivätyllä kirjeellä pyytänyt Jalasjärven kunnalta lausuntoa Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta 9. Jalasjärven kunta on 10 päivänä syyskuuta 2009 päivätyssä vastineessaan 10 katsonut, että kun JAKKin toimintaa arvioidaan tekohetkellä voimassa olevien säännösten mukaisesti, mikään ei viittaa JAKKin menettelyjen olleen virheellisiä. Opetushallituksen tarkastuskertomus on perusteettoman edun muodostumista ja määrää koskevilta osin puutteellinen. Tarkastuskertomus ei Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan täytä laadullisia kriteerejä, joita tuen saajan kannalta negatiivisen hallintoasian asianmukaiselle valmistelulle tulee asettaa. Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan voimassa oleva oppisopimuskoulutusta koskeva lainsäädäntö antaa JAKKille harkintavaltaa ja JAKK on toiminut harkintamarginaalin puitteissa. JAKK on huolehtinut asiakirjojen riittävästä dokumentoinnista siten, että oppisopimustoiminnan sisällöllinen tavoite on kiistatta saavutettu. Dokumentaatio ei ole miltään osin ollut sillä tavoin puutteellista, että se olisi vaikuttanut oppisopimustoiminnan asianmukaisuuteen tai laatuun. JAKKin dokumentoinnista käy alan asiantuntijalle selväksi, että koulutus on toteutettu sisällöltään asianmukaisesti. Perusteettoman edun palauttaminen edellyttää, saatu etu ei perustu lainsäädäntöön. Dokumentaation puutteita koskevat väitteet eivät Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan ole sellaisia, joiden perusteella voitaisiin oikeudellisesti perustella perusteettoman edun palauttamisvaatimusta. Tarkastuskertomuksessa esitettyjä huomioita on pidettävä sellaisina, että ne eivät voi muodostaa perusteettoman edun palauttamiseen vaadittavaa laillisuusperustetta. Koska JAKKin koulutukset ovat sisällöllisesti toteutuneet hyvälaatuisina, oikeudellista perustetta perusteettoman edun palauttamisvaatimukselle ei ole olemassa. Jalasjärven kunta katsoo käyttäneensä saamansa valtionosuuden siihen tarkoitukseen, johon se on myönnetty. 9 Lausuntopyyntö , dnro 5/203/ Jalasjärven kunta, JAKK liikelaitoksen, vastine Opetushallituksen tarkastuskertomuksen , dnro 6/060/2007 johdosta, , dnro 5/203/2007.

7 7 Tarkastuskertomuksen johtopäätöksistä Jalasjärven kunta toteaa pääpiirteissään seuraavaa. 1. Viranomaistehtävien siirtäminen Jalasjärven kunta katsoo, että JAKK ei ole siirtänyt ulkopuolisten yritysten järjestettäväksi koulutuksia eikä viranomaistehtäviään. JAKK toteuttaa itse valtaosan teoriakoulutuksesta ja näytöistä. Koska toimintaa ei ole ulkoistettu, viranomaistehtäviä ei ole ulkoistettu. 2. Henkilökohtaistaminen Väite siitä, että opiskelijakohtaiset oppisopimukset olisivat henkilökohtaisia opiskeluohjelmia koskevilta osin tai muutenkaan olennaisesti puutteelliset, on Jalasjärven kunnan näkemyksen virheellinen. Virheellinen käsitys johtuu siitä, että tarkastajat eivät ole tarkastaneet tietoja oikeasta tietojärjestelmästä. JAKKissa on jokaiselle opiskelijalle tehty oma henkilökohtainen opiskelu- ja näyttösuunnitelma. Vuosina 2005 ja 2006 suunnitelman muoto ei ollut JAKKissa yhtenäinen tai vakiintunut. Tiedot on jouduttu yhdistelemään muutamasta erillisestä asiakirjasta ja yhdistelijän on oltava toimialan ammattilainen. Itse toiminnan kannalta tarvittavat tiedot löytyvät kuitenkin sähköisestä järjestelmästä. Kaiken kaikkiaan JAKK on huolehtinut henkilökohtaisten opiskeluohjelmien laatimisesta ja kaikkien muiden oppisopimustoimintaan liittyvien dokumentointivelvoitteiden hoitamisesta asianmukaisella tavalla. JAKK on myös tarkastuskäyntien jälkeen entisestään parantanut dokumentaatiota. Jalasjärven kunta katsoo, että henkilökohtaisen opiskelu- ja näyttösuunnitelman toteutumista valvotaan systemaattisesti. Valvonnan perusteella oppisopimuksen toteutumista pyritään aktiivisesti tiivistämään, lyhentämään ja tehostamaan. Mitä tulee opiskelijoiden aikaisemman työkokemuksen ja / tai koulutuksen arviointiin, JAKKissa ei ole tehty oppisopimuksia henkilöille, joilla olisi ollut alan aiempi tutkinto. Päällekkäistä oppisopimuskoulutusta ei näin ollen ole järjestetty. Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan ministeriöllä ei ole oikeudellisia edellytyksiä vaatia palautettavaksi valtionosuuksia sellaisella perusteella, joka kuuluu toiminnan tarkoituksenmukaisuuden arvioinnin piiriin ja joka on ollut haasteiden osalta rahoittajalla tiedossa rahoitusta maksettaessa. Rahoittaja on ollut tietoinen, että henkilökohtaistaminen on keskeinen kehittämisalue toiminnassa ja on siitä huolimatta jatkanut toiminnan rahoittamista. 3. Työpaikalla tapahtuva koulutus Vaikka työpaikkaohjaajana on yksittäistapauksissa toiminut toinen oppisopimuskoulutuksessa ollut henkilö, menettely ei ole vaarantanut millään tavoin oppisopimuskoulutuksen laatua tai vaikuttavuutta. Jalasjärven kunnan mukaan työpaikkojen edellytykset on selvitetty perusteellisesti työpaikkakäynneillä, haastatteluilla ja sillä, että yritysten taloudellinen tilanne tarkastetaan.

8 8 4. Tietopuolinen koulutus Jalasjärven kunta katsoo, että JAKKissa järjestetty oppisopimuskoulutus on voimassa olevien määräysten ja viranomaisohjeiden mukaista. Väite siitä, että JAKK on menetellyt jollain tavoin virheellisesti oppisopimuskoulutusta järjestäessään, on virheellinen. Tietopuolinen koulutus voidaan tapauskohtaisesti mukauttaa koulutettavan tavoitteita vastaavaksi. 5. Muita huomioita Jalasjärven kunta toteaa, että lainsäädäntö on ollut tulkinnanvarainen siltä osin, kun kyse on ollut virkasuhteisten henkilöiden osallistumisesta oppisopimuskoulutukseen. OPETUSHALLITUKSEN LAUSUNTO Opetus- ja kulttuuriministeriö on 25 päivänä syyskuuta 2009 pyytänyt Opetushallitukselta lausuntoa Jalasjärven kunnan aikuiskoulutuskeskuksen antamasta lausunnosta. Opetushallitus on 9 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä lausunnossaan 11 katsonut, että JAKK ei ole vastineessaan tuonut esiin mitään sellaista, joka antaisi aihetta muuttaa tarkastuskertomuksessa esitettyjä toimenpide-esityksiä. Takaisinperintää koskeva esitys perustuu siihen, että tarkastuksessa ilmenneiden tietojen sekä esitettyjen asiakirjojen ja selvitysten perusteella on ilmeistä, että JAKKille on perusteettomasti myönnetty ja maksettu valtionosuutta ammatilliseen perustutkintoon valmistavan koulutuksen järjestämiseen oppisopimuskoulutuksena, vaikka koulutusta järjestettäessä on jätetty tarkoituksellisesti ja olennaisessa määrin noudattamatta oppisopimuskoulutuksena annettavaa ammatillista peruskoulutusta koskevia säännöksiä ja määräyksiä. Opetushallituksen lausunnon mukaan sillä on ollut käytössään koko JAKKin esittämä aineisto ja tarkastus on tehty koko esitetyn aineiston pohjalta. Opetushallitus toteaa, että oppisopimuksiin liitettäviin henkilökohtaisiin opiskeluohjelmiin ei ole kirjattu niitä tietoja, joita ammatillisesta koulutuksesta annetun asetuksen 6 :ssä edellytetään. Vaikka JAKK kiistää tarkastuskertomuksessa esitetyt päätelmät puutteista työpaikkojen soveltuvuuden arvioinnissa sekä opiskelijoiden toimimisesta työpaikkaohjaajina, JAKK ei kuitenkaan ole esittänyt dokumentteja siitä, että asiat olisivat toisin kuin tarkastuskertomuksessa on esitetty. Sama koskee muun muassa JAKKin väitettä siitä, että ammatillisena peruskoulutuksena rahoitettujen koulutusten sisällöt olisivat muuta kuin ammattitaitoa ylläpitävää lisä- ja täydennyskoulutusta tai kuljettajien ammattipätevyyden jatkokoulutusta. VUOSIA KOSKEVAN TOISEN TARKASTUSKERTOMUKSEN SISÄLTÖ Opetushallituksen suorittama toinen tarkastus koskee vuosien oppisopimuskoulutusta. Tarkastuksessa on tarkastettu Opetushallitukselle ilmoitettujen oppisopimuskoulutuksen opiskelijamäärät, oppisopimukset ja niihin liittyvät henkilökohtaiset opiskeluohjelmat ja muut mahdolliset dokumentit henkilökohtaistamisesta. 11 Lausunto Jalasjärven aikuiskoulutuskeskuksen (JAKK) vastineesta, joka on laadittu Opetushallituksen JAKKin tarkastuksesta laatiman kertomuksen perusteella. Opetushallitus , dnro 5/203/2007.

9 9 Tarkastusaineisto on yhteensä oppisopimusta 12, ja se muodostuu opiskelijoista, joiden oppisopimukset ovat olleet voimassa tarkastuksen kohteina olleina vuosina. Tarkastuksessa on käyty läpi kaikki JAKKin Opetushallitukseen toimittamat oppisopimukset ja muut asiakirjat. Suurin osa sopimuksista on kuljetusalalta ja liiketalouden alalta. Tarkastetun aineiston perusteella Opetushallitus katsoo, että JAKKin oppisopimuskoulutuksena toteuttaman näyttötutkintoon valmistavan ammatillisen peruskoulutuksen järjestämisessä on tarkoituksellisesti ja järjestelmällisesti jätetty noudattamatta koulutuksen järjestäjää velvoittavia oppisopimuskoulutusta koskevia säännöksiä. Puutteet ja virheet ovat kokonaisuudessaan niin merkittäviä, että järjestettyä koulutusta ei voida pitää ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja aikuiskoulutuslaissa tarkoitettuna ammatilliseen perustutkintoon valmistavana koulutuksena, johon myönnetään rahoitusta rahoituslain mukaisesti. Selviä puutteita ja virheellisyyksiä on myös oppisopimuskoulutuksena järjestetyssä ammatillisessa lisäkoulutuksessa. JAKKin järjestämä koulutus on ollut luonteeltaan lähinnä ammatillista täydennyskoulutusta, joka on useassa tapauksessa tyydyttänyt yksittäisen yrityksen ja sen työntekijöiden koulutustarpeita. JAKK on perusteettomasti hakenut järjestämäänsä täydennyskoulutusta varten tasoltaan huomattavasti korkeampaa peruskoulutuksen rahoitusta, vaikka koulutus kokeneille ja pitkän työkokemuksen omaaville henkilöille olisi luonteensa ja sisältönsä puolesta tullut rahoittaa joko maksullisena palvelutoimintana tai ammatillisen lisäkoulutuksen rahoituksella henkilöstökoulutuksena. Niiden opiskelijoiden osalta, joille ammatillinen perustutkinto olisi ollut perusteltu, opinnot olisi tullut henkilökohtaistaa ja opintoajat mitoittaa opiskelijan osaamisen ja kokemuksen mukaisesti. JAKK on saanut perusteetonta rahoitusta pitkistä oppisopimusajoista. Tarkastuksen perusteella Opetushallitus esittää, että Jalasjärven kunnalle maksettuja valtionosuuksia perittäisiin takaisin seuraavasti: vuoden 2005 takaisinperittävä summa ammatillisen peruskoulutuksen osalta on euroa (203,5 oppisopimusta), vuoden 2006 osalta euroa (609 oppisopimusta), vuoden 2007 osalta euroa (1 269 oppisopimusta) ja vuoden 2008 osalta euroa (2 307 oppisopimusta) 13. Ammatillisen lisäkoulutuksen osalta Opetushallitus esittää takaisinperittäväksi vuoden 2007 osalta euroa (47 oppisopimusta) ja vuoden 2008 osalta euroa (114 oppisopimusta). Kaiken kaikkiaan Opetushallituksen takaisinperittäväksi esittämä summa vuosilta on euroa. 12 Luvusta on vähennetty ensimmäisen tarkastuksen oppisopimukset, yhteensä 294 oppisopimusta. 13 Edellä mainittuihin summiin sisältyy Opetushallituksen ensimmäisessä, vuosia 2005 ja 2006, koskevassa tarkastuskertomuksessa esitetyt takaisinperinnät.

10 10 Tarkastuskertomuksessa esitetyt Jalasjärven kunnan ylläpitämän Jalasjärven aikuiskoulutuskeskus JAKKin oppisopimustoimintaa koskevat johtopäätökset ovat pääpiirteissään seuraavat: 1. Henkilökohtaistaminen Opiskelijan aiempaa ammatillista koulutusta tai työkokemusta ei ole otettu huomioon koulutuksen hakeutumisvaiheessa. Ne eivät ole vaikuttaneet tutkinnon valintaan, opiskeluaikojen pituuteen tai koulutuksen sisällön tarkempaan määrittelyyn. Opiskelijoille on tehty ammatillisen perustutkinnon suorittamiseen tähtäävä oppisopimus, vaikka heillä on koulutuksen ja / tai työkokemuksen kautta vahvaa osaamista ammatissa taikka samantasoinen tai ylempi alan tutkinto. Opiskelijoiden koulutustarve on pikemmin liittynyt jo olemassa olevan ammattitaidon päivitykseen tai täydentämiseen kuin ammatillisen perustutkinnon sisältöihin, esimerkiksi vaarallisten aineiden kuljettamiseen vaadittava ADR-ajoluvan päivityskoulutus tai muu kuljettajien jatkokoulutukseen sisältyvä koulutus. Opiskelijoiden taustatietojen ja osaamiskartoitusten perusteella olisi ollut mahdollista ohjata huomattava osa logistiikan perustutkinnon opiskelijoista suoraan näyttöihin tai suorittamaan ammattitutkintotasoisia opintoja. Oppisopimukset on pääsääntöisesti tehty ryhmäkohtaisina ja koulutukset on suunniteltu yrityslähtöisesti koulutussisältöjen painottuessa henkilöstökoulutukseen ja kuljetusalalla edellytettäviin päivityskoulutuksiin. Koulutukset on rahoitettu oppisopimusmuotoisen ammatillisen peruskoulutuksen rahoituksella. Oppisopimukset on tehty yrityskohtaisesti samalle ajalle eikä oppisopimuksissa ole otettu huomioon opiskelijoiden erilaisia taustoja koulutuksen ja työkokemuksen suhteen. Opiskelijoiden pitkistä työkokemuksista ja / tai koulutustaustasta huolimatta oppisopimusajat ovat olleet pitkiä. Ammatillisten perustutkintojen suorittamiseen tähtäävien oppisopimusten keskimääräinen pituus on ollut 2,3 vuotta. 2. Työpaikalla tapahtuva koulutus Tarkastusaineiston opiskelijasta ainoastaan viiden opiskelijan oppisopimuksen liitteistä löytyi sellainen keskeisten työtehtävien kuvaus, jonka voidaan arvioida täyttävän säädösten asettamat kriteerit. Muissa oppisopimuksissa tai niiden liitteissä ei ole kuvattu työtehtäviä, joita tehden oppisopimusopiskelija opiskelee työpaikalla tutkinnon mukaisia osa-alueita. Tarkastusaineiston perusteella opiskelijoille ei ole tehty henkilökohtaisia suunnitelmia työssä oppimiselle. Osassa aineistoa löytyy vain tutkintojen perusteiden pohjalta laadittuja yleisiä kuvauksia tutkinnon osiin liittyvistä työtehtävistä. Koska työpaikalla tapahtuvan oppimisen suunnitelmia ei ole, on todennäköistä, että opiskelijat ovat jatkaneet työskentelyä entisissä työtehtävissään. Asiakirjojen perusteella näytöt on sijoitettu ryhmäkohtaisesti oppisopimusajan loppuun. Käytäntö ei ole tarkoituksenmukainen opiskelijoille, joilla on hyvä ammattitaito ja valmiudet suorittaa näyttöjä ilman valmistavaa koulutusta. Menettelytapa on pidentänyt oppisopimusten kestoa.

11 11 Tarkastusaineistosta löytyi ainakin 614 opiskelijaa, joilla on vastuullisena kouluttajana ollut toinen opiskelija. Keskeiset työtehtävät sisältävien työssäoppimisen suunnitelmien puuttuminen tekee oppimisen ohjauksen mahdottomaksi. Toisen opiskelijan käyttäminen vastuullisena kouluttajana viestii siitä, että koulutuksen järjestäjä ei ole pitänyt työssä oppimisen organisointia koulutuksen kannalta keskeisenä toimenpiteenä. Työpaikkakouluttajalla on myös ollut erittäin isoja ryhmiä ohjattavanaan, esimerkiksi opiskelijaa. Käytännössä työpaikkakouluttaja ei kuitenkaan voi ohjata kymmeniä opiskelijoita työpaikalla. Kuljetusalalla työtehtäviä tekemällä tapahtuva opiskelu edellyttää itsenäisen työnkuvan vuoksi tavallista merkittävämpää resurssointia työpaikkaohjaukseen. 3. Tietopuolinen koulutus Tarkastusaineiston perusteella JAKKin valmistavassa koulutuksessa painottuu tietopuolinen koulutus. Tarkastusaineistosta ammatillisen perustutkinto-opiskelijan tietopuolisen koulutuksen suunnitelmia ei ollut henkilökohtaistettu, vaan ne ovat olleet ryhmäkohtaisia. Tietopuolisen koulutuksen suunnitelma on puuttunut 407 perustutkinto-opiskelijalta. Logistiikan perustutkintoa suorittaneiden opiskelijoiden toteutunut tietopuolinen koulutus on painottunut ammattitaitoa ylläpitävään päivityskoulutukseen. Logistiikan perustutkinto-opiskelijoista opiskelijaa on suorittanut ammattipätevyyskoulutuksen jatkokoulutusta vuonna Toteutunut koulutus on ollut sisällöltään ja vaativuustasoltaan muuta kuin alalletulotutkinnon edellyttämää ammatillista peruskoulutusta. Näin ollen on pääteltävissä, että perustutkinto-opiskelijoina on ollut runsaasti henkilöitä, joiden todellinen koulutustarve ei ole liittynyt ammatillisen perustutkinnon suorittamiseen. 4. Jalasjärven kunnan työntekijöiden oppisopimukset Joulukuussa 2006 JAKK on tehnyt oppisopimuksen sadalle Jalasjärven kunnan henkilöstöön kuuluvalla henkilölle. Sopimuksia on tehty myös virkasuhteisille henkilöille, vaikka vuosina oppisopimuksen tekeminen virkasuhteiselle ei ole ollut mahdollista. Työpaikkojen soveltuvuus liiketalouden perustutkinnon suorittamiseen on ollut kyseenalainen. 5. Viranomaistehtävien siirtäminen Tietopuolisen koulutuksen järjestäjänä toimivalle yksityiselle yritykselle on siirretty vastuu opiskelijaryhmien muodostamisesta sekä koulutukseen liittyvästä tiedottamisesta. Tutkintotilaisuuksien järjestämiseen liittyviä viranomaistehtäviä on sopimuksella siirretty ulkopuoliselle yritykselle, jolla ei ole koulutuksen järjestämislupaa eikä tutkinnon järjestämissopimusta. 6. Ammatillinen lisäkoulutus Ammatillisen lisäkoulutuksen 219 opiskelijasta 170 opiskelijan kohdalla löytyi asiakirja-aineistoa. Oppisopimukset ovat puuttuneet 60 opiskelijalta. Ammatillisen lisäkoulutuksen oppisopimuksissa on esiintynyt samanlaisia puutteita kuin ammatillisen perustutkinnon suorittamiseen tähtäävissä oppisopimuksissa. Työtehtävien kuvaukset

12 12 ovat puuttuneet 218 opiskelijalta. Tietopuolisen koulutuksen suunnitelmat ovat puuttuneet 158 opiskelijalta, ja ne ovat olleet ryhmäkohtaisia 51 oppisopimuksessa. JALASJÄRVEN KUNNAN LAUSUNTO Opetus- ja kulttuuriministeriö on 7 päivänä kesäkuuta 2010 päivätyllä kirjeellä pyytänyt Jalasjärven kunnalta lausuntoa Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta 14. Jalasjärven kunta on 19 päivänä elokuuta 2010 päivätyssä lausunnossaan 15 pyytänyt opetus- ja kulttuuriministeriötä hylkäämään Opetushallituksen ehdotuksen valtionosuuksien takaisinperinnästä ja alentamaan takaisinperittävää määrää tai ainakin kohtuullistamaan sitä. Jalasjärven kunta lähtökohtaisesti kiistää kaikki tarkastuskertomuksessa esitetyt väitteet ja niiden oikeudellisen merkityksen. Tarkastuskertomuksessa annettu kuva JAKKin toiminnan perusteiden ja lähtökohtien lainvastaisuudesta on Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan virheellinen. Oppisopimusten tekemisessä ilmenevät puutteet eivät voi olla peruste tarkastuskertomuksessa esitetyille toimenpide-ehdotuksille. Tarkastuskertomuksessa ehdotettujen toimenpidesuositusten toteuttamiseen ei ole Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan perusteita. Jalasjärven kunta myöntää, että JAKKin toiminnassa on ollut joitakin puutteita ja että osa toiminnasta olisi voitu organisoida tarkoituksenmukaisemmin 16. Jalasjärven kunta pitää myös mahdollisena, että JAKK on oppisopimuksia tehtäessä varannut osalle opiskelijoista liikaa aikaa joidenkin tutkinnon osien mukaiseen koulutukseen. Jalasjärven kunta ja JAKK ovat kuitenkin ryhtyneet tarvittaviin toimiin puutteiden oikaisemiseksi ja toiminnan kehittämiseksi. Jalasjärven kunta katsoo, että voimassa oleva oppisopimuskoulutusta koskeva lainsäädäntö on tulkinnanvarainen. Tulkinnanvaraisuus koskee erityisesti eri tutkinto- ja koulutusmuotojen välisiä suhteita ja henkilökohtaistamista. Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan lainsäädäntöä soveltavalle koulutuksen järjestäjälle on jäätävä todellista harkinnanvaraa koulutustarpeen määrittämisessä. Jalasjärven kunta katsoo, että tarkastuskertomuksessa esitetään lainvastaisuuksina tai virheinä sellaisia asioita, jotka kuuluvat tarkoituksenmukaisuusharkinnan piiriin. Tarkastuskertomuksessa asiakirjoille annetaan suuri merkitys arvioitaessa itse toiminnan onnistuneisuutta. Tarkastuskertomuksen johtopäätöksistä Jalasjärven kunta toteaa pääpiirteissään seuraavaa. 14 Lausuntopyyntö , dnro 5/203/ Opetus- ja kulttuuriministeriön päivätty pyyntö lausua opetushallituksen tarkastuskertomuksesta Dnro 6/060/2007. Jalasjärven kunta, , dnro 5/203/ Esimerkiksi JAKK olisi voinut kirjata oppisopimusasiakirjoihin joitakin koulutukseen liittyviä seikkoja tekemäänsä yksityiskohtaisemmin.

13 13 1. Henkilökohtaistaminen Mitä tulee perustutkinnon soveltuvuuteen tiettyjen opiskelijoiden tutkintomuodoksi, Jalasjärven kunta katsoo, että perustutkintokoulutus ei ole sovelias silloin, kun koulutettava on suorittanut saman tai sitä käytännössä vastaavan tutkinnon. Siltä osin kun tällaisen henkilön koulutukseen on saatu valtionosuusrahoitusta, Jalasjärven kunta on valmis palauttamaan rahoituksen. Jalasjärven kunnan selvityksen mukaan näin on käynyt 26 opiskelijalle. Lukumäärää on kuitenkin pidettävä rajallisena, eikä sillä pitäisi olla JAKKin toiminnan kokonaisarvioinnissa olennaista merkitystä. Opiskelijan aiemman työkokemuksen huomioon ottamisesta Jalasjärven kunta katsoo, että alan aikaisemmasta työkokemuksesta huolimatta opiskelijat ovat voineet suorittaa ammatti- tai erikoisammattitutkinnon asemesta JAKKin järjestämän ammatillisen perustutkinnon. Ammatillinen perustutkinto on kouluttamattoman henkilön niin sanottu aloitustutkinto. Perustutkinto antaa myös muita tutkintoja paremmat jatkokoulutusmahdollisuudet. Yritys- tai ryhmäkohtaisuudesta Jalasjärven kunta toteaa, että koulutusta on voitu järjestää yritys- tai ryhmäkohtaisesti, koska koulutustarpeet ovat olleet melko samansuuntaisia yhteistyöyritysten samankaltaisuuden vuoksi. Henkilökohtaistamista koskevista asiakirjoista Jalasjärven kunta katsoo, että JAKK on laatinut järjestelmällisesti oppisopimusasiakirjat ja henkilökohtaiset opiskeluohjelmat. Jotkut asiakysymykset on dokumentoitu pintapuolisesti nojautumalla tutkinnon perusteisiin. Työtehtävien merkitsemisestä ei ole lainsäädännössä tai Opetushallituksen määräyksissä tarkkaa määritelmää 17. Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan keskeisten työtehtävien merkitseminen oppisopimusasiakirjoihin on ymmärretty lähinnä tutkinnon perusteisiin nähden alisteisena kirjauksena. Näin ollen merkinnällä on käytännössä rajoittunut merkitys silloin, kun osapuolet ovat riittävästi tietoisia tutkinnon perusteiden edellyttämästä osaamisesta ja ennen koulutuksen alkua sovitusta työn sisällöstä. Jalasjärven kunta katsoo, että suurin osa opiskelijoista ei olisi selvinnyt näytöistä ilman valmistavaa koulutusta. Näin ollen tarkastuskertomuksessa esitetty väite opiskelijoiden ohjaamisesta suoraan näyttöihin on Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan virheellinen. Opiskelijoiden antamien tietojen merkityksestä Jalasjärven kunta katsoo, että niillä on ollut vain rajallinen merkitys opiskelutarpeen kartoittamisessa. Opiskelijan alkukäsityksellä ei tule olla suurta merkitystä arvioitaessa koulutuksen oikeellisuutta. Jalasjärven kunta katsoo olleen luonnollista, että JAKKin koulutuksen piirissä on ollut myös henkilöitä, joilla on ollut tarvetta samanaikaisesti ammattitaidon päivityskoulutukseen. Se, että opiskelijat eivät tutkinnon laaja-alaisuuden vuoksi kykene läpäisemään tutkintoa ilman valmistavaa koulutusta, ei tarkoita, että heillä ei olisi päivityskoulutuksen tarvetta heidän toimiessaan ammattipätevyyssääntelyn alaisissa tehtävissä. JAKK on järjestänyt kuorma- ja linja-auton kuljettajien ammattipätevyydestä annetussa laissa (273/2007), jäljempänä ammattipätevyyslaki, tarkoitettua jatkokou- 17 Esimerkiksi siitä, millä tarkkuudella tehtävät tulee asiakirjoihin merkitä.

14 14 lutusta samanaikaisesti oppisopimuskoulutuksen kanssa. Käytäntö on kuitenkin asteittain lopetettu. Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan JAKKin menettely ammattipätevyyslaissa tarkoitetun koulutuksen järjestämisessä ei ole ollut miltään osin lainvastaista. 2. Työpaikalla tapahtuva koulutus Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan JAKKin järjestämässä koulutuksessa ei ole ollut olennaisia puutteita. Koulutus on vastannut tutkinnon perusteita. Tarkastuskertomuksessa ei esitetä väitteitä koulutuksen sisällöllisistä puutteista. Jalasjärven kunta on valmis järjestämään suullista todistelua siitä, mitä työssä oppiminen on sisältänyt ja että tutkinnon perusteet on otettu huomioon työpaikalle sijoittuvassa opiskelussa. Työpaikkaohjaajista Jalasjärven kunta toteaa, että käytännössä opetuksen ohjaajana on toiminut kunkin osa-alueen vuorossa oleva ammattilainen, jonka vastuullinen kouluttaja on tähän tehtävään osoittanut. Näin ollen oppisopimusasiakirjoihin merkitty vastuullisen kouluttajan ja koulutettavien lukumääräinen suhde ei osoita koulutuksen todellista tilaa. Opetusta on käytännössä valvonut useampi kuin yksi henkilö. Työpaikkaohjaajan roolista ja ohjattavien ryhmien koosta ei Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan ole lainsäädännössä tai määräyksissä tarkempaa määritelmää. Jalasjärven kunta myöntää, että työpaikkaohjaajaksi on nimetty henkilöitä, jotka ovat itse olleet koulutuksessa. Vastaavien kouluttajien nimeäminen ja ohjauksen käytännön toteutus on kuitenkin Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan nähtävä siinä kokonaisuudessa, jossa oppisopimuskoulutusta on tarjottu. Kouluttajien pätevyydessä ei ole ollut puutteita sillä alalla, jolla he ovat opiskelua ohjanneet. Jalasjärven kunta myöntää olleen mahdollista, että usean työpaikkaohjaajana olleen henkilön oma koulutus olisi voinut olla toteutettua lyhyempi. Mitä tulee työpaikkakäynteihin Jalasjärven kunta katsoo, että JAKK on seurannut opintojen edistymistä myös työpaikkakäynneillä. Lainsäädännössä ei edellytetä työpaikkakäyntejä tai määritellä sitä, miten ne tulisi kohdistaa tai kirjata ylös. Näin ollen asiakirjojen yleispiirteisyydellä ei Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan tulisi olla merkitystä arvioitaessa sitä, onko JAKK seurannut opintojen edistymistä työpaikkakäynneillä. Käytännössä on mahdotonta, että koulutuksen järjestäjä seuraisi kaikkien opiskelijoiden kaikkia tutkinnon perusteiden mukaisia suoritteita. 3. Tietopuolinen koulutus Jalasjärven kunta katsoo, että JAKKin järjestämä tietopuolinen koulutus vastaa tutkinnon perusteita. Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan logistiikan perustutkintoon kuuluu osia, joita järjestetään erikseen myös päivityskoulutuksena. Logistiikan perustutkinto edellyttää näiden tutkinnon osien suorittamista. JAKK on vastannut pääasiassa itse koulutukseen liittyvästä tietopuolisesta koulutuksesta. Lähipäivinä toteutetun koulutuksen sisällön yhtäläisyydestä eri opiskelijoilla Jalasjärven kunta katsoo, että menettelyä ei voida pitää opiskelun tavoitteiden näkökulmasta epäkohtana. Tietopuoliset opinnot on niin opiskelijoiden samankaltaisen taustan ja opintojen luonteen vuoksi ymmärrettävää järjestää yhteisesti.

15 15 Verkko-opiskelusta Jalasjärven kunta myöntää, että siinä on tapahtunut tarkastelujakson loppuvaiheilla joitakin puutteita. Niiden ei kuitenkaan Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan pitäisi vaikuttaa olennaisesti kokonaisarvioon siitä, miten opinnot ja niiden seuranta on JAKKissa järjestetty. 4. Jalasjärven kunnan työntekijöiden oppisopimukset Jalasjärven kunta pitää kunnan henkilöstölle järjestettyä oppisopimuskoulutusta tavoitteiltaan järkevänä. Jalasjärven kunta kuitenkin myöntää, että kaikkien työntekijöiden työtehtävät eivät välttämättä ole palvelleet riittävän hyvin liiketalouden perustutkintoon valmistavaa koulutusta. Kaikkien henkilöiden työtehtäviä ei ole voitu muuttaa ja monipuolistaa siinä määrin kuin oli koulutusta suunniteltaessa arvioitu. Jalasjärven kunta on valmis palauttamaan valtionosuusrahoitusta siltä osin kuin sitä on saatu kunnan oman henkilöstön kouluttamiseen, eivätkä henkilöiden työtehtävät ole vastanneet tarkasti tutkinnon perusteiden mukaisia osaamisalueita. Kunnan oman henkilöstön kouluttaminen ei kuitenkaan voi Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan olla sellainen virhe, jonka perusteella voitaisiin ryhtyä tarkastuskertomuksen mukaisiin toimenpiteisiin muilta osin. 5. Viranomaistehtävien siirtäminen Jalasjärven kunta kiistää tarkastuskertomuksessa esitetyn väitteen viranomaistehtävien siirtämisestä kolmannelle osapuolelle. JAKK on kolmannen osapuolen kanssa sopinut näyttötutkintojen vastaanottamiseen liittyvistä käytännön tehtävistä ts. kolmas osapuoli on vastannut tutkintojen järjestämisen käytännön organisoinnista. JAKKilla on ollut vastuu toiminnan kokonaisuudesta ja lainmukaisuudesta. 6. Takaisinperinnän edellytyksistä ja takaisinperittävän määrän kohtuullistamisesta Jalasjärven kunta ei pidä tarkastuskertomuksen toimenpide-ehdotusta lainmukaisena ja vastustaa sitä. JAKKin toiminnassa ei ole ollut sellaisia virheitä, jotka oikeuttaisivat kaikkien JAKKille myönnettyjen valtionosuuksien takaisinperimiseen. Valtionosuusrahoitus on käytetty todelliseen koulutus- ja tutkintotarpeeseen. Jalasjärven kunta katsoo, että JAKKin toimintaa ei voida käsitellä kokonaisuutena, vaan kutakin yksikköhintana maksettua valtionosuuserää on arvioitava erikseen. JAKKin toiminta ei ole ollut kauttaaltaan virheellistä ja lainvastaista. Koska JAKKilla on ollut asianmukaiset perusteet järjestää ammatillisia perustutkintoja, tutkintosuoritukset ovat olleet lähtökohdiltaan perusteltuja ja niiden järjestämiseen käytetty valtionosuus on myönnetty oikein perustein. Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan pelkästään työtehtävien määrittämisen jättäminen tutkinnon perusteiden ja niihin liittyvien kirjausten varaan ei voi olla niin olennainen virhe, että takaisinperinnän edellytykset täyttyisivät yksinomaan tämän perusteella. Jalasjärven kunta kiistää, että JAKKin toiminnassa olisi pyritty systemaattisesti ja tarkoituksellisesti jättämään noudattamatta JAKKia velvoittavia normeja. JAKKilla on ollut ymmärrettävä ja hyväksyttävä syy käsittää toimineensa oikein. Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan sen osalta tulisi noudattaa vastaavaa seuraamusta kuin mitä Rastorille ja Johtamistaidon opistolle on annettu. Näissä tapauk-

16 16 sissa opetus- ja kulttuuriministeriö vain kiinnitti koulutuksen järjestäjän huomiota puutteisiin. Jalasjärven kunta on lausunnossaan selostetuin perustein valmis palauttamaan valtionosuusrahoitusta yhteensä ,44 euroa laillisine korkoineen. Jalasjärven kunta on lisäksi valmis neuvottelemaan, tulisiko ja minkä verran koulutuksen keston perusteella palauttaa valtionosuusrahoitusta. Jalasjärven kunta katsoo, että takaisinperittävää määrää on kohtuullistettava siinä tapauksessa, että opetus- ja kulttuuriministeriö vastoin Jalasjärven kunnan näkemystä katsoisi, että takaisinperittävä määrä poikkeaa Jalasjärven kunnan esittämästä määrästä. Huomiota on kiinnitettävä erityisesti siihen, että kunnan vastuulla olevat lakisääteiset ja muut tehtävät saattaisivat takaisinperinnän johdosta vaarantua. JAKKin toiminnassa ei ole ollut kyse kunnan yleiseen toimialaan ja peruspalveluiden järjestämiseen liittyvästä lakisääteisestä tehtävästä. VUOTTA 2009 KOSKEVAN KOLMANNEN TARKASTUSKERTOMUKSEN SISÄLTÖ Opetushallituksen suorittamassa kolmannessa tarkastuksessa on keskitytty Jalasjärven kunnan aikuiskoulutuskeskuksen JAKKin vuonna 2009 järjestämään oppisopimuskoulutukseen. Tarkastuksessa on tarkastettu vuonna 2009 tehtyjen oppisopimusten sopimusasiakirjat ja niihin liittyvät henkilökohtaiset opiskeluohjelmat ja muut mahdolliset henkilökohtaistamista koskevat dokumentit. Aiemmin tehtyjen oppisopimusten osalta on käyty läpi mahdolliset muutokset vuonna Tarkastuksessa asiakirja-aineistoa on verrattu oppisopimuskoulutusta koskevaan lainsäädäntöön ja määräyksiin. Tarkastusaineiston pohjalta on arvioitu viranomaistehtävien hoitamista, oppimisen ohjauksen, arvioinnin ja seurannan järjestämistä, miten opiskelijoiden aiempaa osaamista on otettu huomioon oppisopimusta tehtäessä. Asiakirja-aineiston ja sähköisen aineiston läpikäynnin lisäksi tarkastuksessa on haastateltu viiden yrityksen edustajia, työpaikkakouluttajia sekä 3 6 opiskelijaa kustakin yrityksestä 18. JAKKin oppisopimustoiminnan volyymi on voimakkaasti vaihdellut viime vuosina. Opiskelijamäärät ovat aiemman voimakkaan kasvun jälkeen kääntyneet laskuun syksyllä Uusia oppisopimuksia on vuonna 2009 tehty 719, minkä lisäksi vuonna 2009 on ollut voimassa aiemmin tehtyjä oppisopimuksia yhteensä Uusista opiskelijoista 717 opiskelija osalta tarkastettiin aineistossa olevat asiakirjat. Voimassa olevista ennen vuotta 2009 tehdyistä oppisopimuksista asiakirja-aineisto löytyi opiskelijasta. Tarkastetun aineiston perusteella on todettavissa, että JAKKin vuonna 2009 oppisopimuskoulutuksena toteuttaman näyttötutkintoon valmistavan ammatillisen peruskoulutuksen järjestämisessä on edelleen tarkoituksellisesti ja järjestelmällisesti jätetty noudattamatta oppisopimuskoulutusta koskevia säännöksiä ja määräyksiä. Koulutuksen järjestäjä on lisännyt oppisopimuskoulutuksensa dokumentaatiota ja lyhentänyt oppisopimusaikoja, mutta itse toimintatapa ei ole merkittävästi muuttunut. 18 Haastatelluilla yrityksillä oli 14 % JAKKin kaikista vuonna 2009 voimassa olleista oppisopimuksista.

17 17 Tarkastuskertomuksen mukaan JAKKin oppisopimuskoulutuksen järjestämisessä olevat puutteet ja virheellisyydet ovat kokonaisuudessaan niin merkittäviä, että järjestettyä koulutusta ei voida pitää ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja aikuiskoulutuslaissa tarkoitettuna ammatilliseen perustutkintoon valmistavana koulutuksena, johon myönnetään rahoitusta opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaisesti opiskelijamäärien ja opiskelijaa kohden määrättyjen yksikköhintojen perusteella. Puutteita ja virheellisyyksiä on myös oppisopimuskoulutuksena järjestetyssä ammatillisessa lisäkoulutuksessa, mutta suhteellisesti vähemmän. Tarkastuskertomuksen mukaan JAKK on hakenut perusteettomasti järjestämäänsä täydennyskoulutusta varten tasoltaan huomattavasti korkeampaa peruskoulutuksen rahoitusta, vaikka koulutus kokeneille ja pitkän työkokemuksen omaaville henkilöille olisi luonteensa ja sisältönsä puolesta tullut rahoittaa joko maksullisena palvelutoimintana tai ammatillisen lisäkoulutuksen rahoituksella henkilöstökoulutuksena. Niiden opiskelijoiden osalta, joille perustutkinto olisi ollut perusteltu, opinnot olisi tullut henkilökohtaistaa ja opintoajat mitoittaa opiskelijan osaamisen ja kokemuksen mukaisesti. Näin ollen JAKK on saanut perusteetonta rahoitusta pitkistä oppisopimusajoista. Tarkastuskertomuksen mukaan vuoden 2009 takaisinperittäväksi esitettävä summa ammatillisen peruskoulutuksen osalta on euroa (2 520 oppisopimusta) ja ammatillisen lisäkoulutuksen osalta euroa (126,5 oppisopimusta). Takaisinperittäväksi esitettävä määrä on yhteensä euroa. JAKKin oppisopimuskoulutusta koskeva laaja tarkastus osoittaa, että virheellinen toiminta on ollut jatkuvaa. Tarkastuskertomuksessa esitetyt JAKKin oppisopimustoimintaa koskevat johtopäätökset ovat pääpiirteissään seuraavat: Oppisopimuksia tehdään huomattavan suurelle henkilömäärälle samaan yritykseen. Oppisopimukset tehdään pääsääntöisesti yrityskohtaisesti eikä yksittäisten opiskelijoiden omaehtoisen hakeutumisen perusteella. Yrityskohtaisten oppisopimusopiskelijoiden suuret määrät asettavat kyseenalaiseksi sen, miten yrityksissä on ollut mahdollista järjestää työpaikalla tapahtuva oppiminen ja miten oppisopimuskoulutuksen perustana oleva työssäoppiminen voi aidosti toteutua. JAKK on vastannut yritysten koulutustarpeeseen pääsääntöisesti toteuttamalla koulutuksen perustutkintoon valmistavana oppisopimuskoulutuksena ja sen rahoituksella. Kuljetusalalla ammattipätevyyslainsäädäntöön liittyvät koulutukset ovat olleet merkittävä syy koulutusten käynnistymiselle. JAKK on myöntänyt logistiikan alan perustutkintoon tähtäävän oppisopimuskoulutuksen ja ammattipätevyyslaissa tarkoitetun jatkokoulutuksen samanaikaisuuden, mutta on ilmoittanut pitäneensä koulutukset ja rahoitukset erillään. Haastattelujen perusteella ammattipätevyyden jatkokoulutuspäivät ovat olleet yksi syy lähteä koulutukseen. Tarkastusaineistossa on viittauksia opiskelijoiden ammattipätevyyskoulutustarpeeseen, mutta JAKKilta saadun aineiston perusteella ei ole voitu todentaa jatkokoulutuksen toteutustapaa.

18 18 1. Työpaikan soveltuvuus Vuonna 2009 tehtyjen oppisopimusten kaikille opiskelijoille on nimetty työpaikan vastuullinen kouluttaja. Tarkastusaineiston mukaan JAKKin järjestämissä oppisopimuskoulutuksissa työpaikkakouluttajiksi nimetyillä henkilöillä on ollut suuria opiskelijaryhmiä. Tällöin yhdellä henkilöllä on ollut ohjattavanaan kymmeniä opiskelijoita, mikä on käytännössä merkinnyt sitä, että tosiasiallisesti työpaikalla tapahtuvaa tutkinnon perusteiden vaatimusten mukaista opiskelua ei ole voitu järjestää eikä henkilökohtaisesti ohjata ja arvioida. Kuljetusalalla työtehtävissä tapahtuva oppiminen edellyttää merkittävää resurssointia työpaikkaohjaukseen, koska opiskelijat työskentelevät itsenäisesti eri kuljetusreiteillä. 2. Työtehtävien kuvaus ja työpaikalla tapahtuva oppiminen Vuonna 2009 tehdyistä oppisopimuksista on löydettävissä sisällöllisesti hyväksyttäviä ja asiallisesti päivättyjä työssäoppimisen suunnitelmia 19. Oppisopimusten tekeminen henkilöille ilman työtehtävien määrittelyä ja oletettavasti entisissä tehtävissä pysyen viittaa siihen, ettei osaamisvajetta ja koulutustarvetta ole suhteessa kyseiseen tutkintoon tai siihen, että tutkinnon perusteiden mukainen osaaminen ei ole ollut koulutuksen tavoitteena. Haastattelujen perusteella koulutus on mielletty tietopuoliseksi koulutukseksi. JAKKin oppisopimusasiakirjoista huomattavalta osalta puuttuu hyväksyttävä kuvaus työtehtävistä. Henkilökohtaisen opiskeluohjelman puutteellisuudet nimenomaan työpaikalla tapahtuvan oppimisen osalta asettavat JAKKin tavan toteuttaa oppisopimuskoulutusta kyseenalaiseksi. 3. Tietopuolinen koulutus Tarkastusaineiston perusteella vaikuttaa siltä, että lähipäivien sisältö toistuu pääosin samanlaisena ryhmästä toiseen. Etäopetuksena toteutettavasta tietopuolisesta koulutuksesta ei suurella osalla löytynyt henkilökohtaisia suunnitelmia. Etäopetuksen osuus oli usein lähipäivien osuutta suurempi. 4. Henkilökohtaistaminen Kahteen ensimmäiseen tarkastukseen verrattuna vuoden 2009 aineistossa on kattavammin dokumentteja, joista käy ilmi oppisopimusopiskelijoiden aiempi työkokemus ja koulutus, osaamiskartoitus sekä osalla myös työssäoppimisen suunnitelma. Uusista vuonna 2009 tehdyistä oppisopimuksista 20 voidaan arvioida, että opiskelijan aiempaa osaamista ei ole otettu huomioon oppisopimusta tehtäessä. Perustutkintoopiskelijoiden ilmoittamien koulutusta ja työkokemusta koskevien tietojen perusteella suurella osalla opiskelijoista oli takana pitkä työura alalla ja alaan liittyvää aiempaa koulutusta. Pohjatiedot eivät kuitenkaan ole vaikuttaneet tutkinnon valintaan, opiskeluaikojen pituuteen tai koulutuksen sisällön tarkempaan määrittelyyn. 19 Ammatillisen perustutkinnon työssäoppimisen suunnitelmia oli 83 kpl (13 %) ja ammatillisen lisäkoulutuksen työssäoppimisen suunnitelmia 29 kpl (39 %). 20 Opiskelijan taustatiedot löytyvät ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijoiden osalta 83 % ja ammatillisen lisäkoulutuksen osalta 72 %.

19 19 Opiskelijoiden taustatietojen perusteella koulutustarve on monissa tapauksissa liittynyt olemassa olevan ammattitaidon päivitykseen tai täydentämiseen ammatillisen perustutkinnon sisältöjen asemesta. Useiden opiskelijoiden kohdalla on ollut ristiriita osaamiskartoituksen tuloksen ja työssäoppimisen suunnitelman välillä. Opiskelijoiden taustatietojen ja osaamiskartoitusten perusteella olisi ollut mahdollista ohjata huomattava osa logistiikan perustutkinnon opiskelijoista suoraan näyttöihin tai suorittamaan ammattitutkintotasoisia opintoja. JAKK ei ole käyttänyt osaamiskartoituksen tietoja suunnitellessaan opiskelijan koulutusta eikä näin ollen ole asianmukaisesti hoitanut viranomaistehtäväänsä. JAKK on pääsääntöisesti aikatauluttanut tutkintotilaisuudet oppisopimusajan loppuun viimeisten kuukausien ajalle. Pääsääntönä on ollut, että ryhmälle suunniteltuihin valmistavan koulutuksen päiviin tuli osallistua ennen kuin oli mahdollisuus osallistua tutkintotilaisuuksiin. Menettely pitkittää oppisopimusaikaa tarpeettomasti. Henkilökohtaistamisen dokumentointi on usein sisällöllisesti ristiriitaista tai hyvin yleisellä tasolla, ryhmäkohtaisesti tehtyä. Tarkastuksen perusteella henkilökohtaistamismääräys ei toteudu 535 ammatillisen perustutkinnon opiskelijan (83 prosenttia) ja 53 ammatillisen lisäkoulutuksen opiskelijan (72 prosenttia) osalta. Vuonna 2009 tehdyistä oppisopimuksista vain 28 ammatillisen perustutkinnon ja 5 ammatillisen lisäkoulutuksen oppisopimuksessa (yhteensä 4,6 prosenttia) on nähtävissä, että opiskelijoiden taustatiedot on otettu huomioon oppisopimuksia laadittaessa ja opiskelijalle on laadittu myös asianmukaiset työssäoppimisen suunnitelmat. JALASJÄRVEN KUNNAN LAUSUNTO Opetus- ja kulttuuriministeriö on 9 päivänä joulukuuta 2010 päivätyllä kirjeellä pyytänyt Jalasjärven kunnalta lausuntoa JAKKin vuoden 2009 oppisopimuskoulutusta koskevasta tarkastuskertomuksesta 21. Jalasjärven kunta on 15 päivänä helmikuuta 2011 päivätyssä lausunnossaan 22 katsonut, että tarkastuskertomuksessa esitetyt toimenpide-ehdotukset ovat aiheettomia. Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan ehdotus valtionosuuksien takaisinperinnästä tulee hylätä tai ainakin kohtuullistaa takaisinperittävää määrää. Jalasjärven kunta kiistää pääsääntöisesti kaikki tarkastuskertomuksen väitteet tai ainakin niiden oikeudellisen merkityksen. Tarkastuskertomusten samankaltaisuuden vuoksi Jalasjärven kunta vetoaa myös aiemmissa lausunnoissaan esittämiinsä näkemyksiin. Tarkastuskertomuksesta ja sen johtopäätöksistä Jalasjärven kunta toteaa pääpiirteissään seuraavaa. Ammatillista koulutusta koskevan lainsäädännön perusteella ammatillisen perustutkinnon järjestäminen kokeneille työntekijöille ei ole lainvastaista. Ammatillinen perustutkinto on ollut aidosti järkevä tutkintomuoto myös opiskelijoille, joilla on alan työkokemusta, mutta ei vastaavaa koulutusta tai tutkintoa. Tutkinnon suorittaminen kokeneellakin kuljettajalla on Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan edellyttänyt 21 Lausuntopyyntö , dnro 5/203/ Opetus- ja kulttuuriministeriölle Jalasjärven kunnan lausunto Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta dnro 6/060/2010 ( ), Dnro 5/203/2007.

20 20 valmistavaa koulutusta. Koska ammatillinen perustutkinto on laaja, työntekijöillä on työkokemuksestaan huolimatta ollut puutteita osaamisessaan ja tiedoissaan. Jalasjärven kunta on lähtenyt siitä, että ilman perustutkintoa työskenteleville henkilöille on tarkoituksenmukaista järjestää ammatillinen perustutkinto. Jalasjärven kunta korostaa, että opiskelijoiden keskeiset työtehtävät on kirjattu oppisopimusta tehtäessä paremmin kuin tarkastuskertomuksesta voisi päätellä. Keskeiset työtehtävät ovat osaamiskartoitusten ja tutkinnon perusteiden perusteella muutoinkin ilmeisiä. Koulutuksessa on Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan ollut kysymys kouluttamattoman henkilön työtaitojen kehittämisestä tietopuolisessa koulutuksessa opittujen tietojen perusteella, jolloin työpaikkakoulutuksen onnistuneisuutta ei voida arvioida ainoastaan selvittämällä, mitä työtehtäviä työpaikalla on suoritettu. Lisäksi Jalasjärven kunta toteaa, että työtehtävissä edistymistä on seurattu systemaattisella väli- ja loppuarvioinnilla. Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan JAKKin toimintaa ei voida pitää lainvastaisena vain sen perusteella, että lainsäätäjä on halunnut myöntää ammatilliseen perustutkintoon johtavaan koulutukseen korkeatasoista valtionosuusrahoitusta. Opetushallituksen suorittamista haastatteluista Jalasjärven kunta katsoo olevan syytä epäillä, että ne eivät anna oikeaa kuvaa JAKKin toiminnasta. Haastatteluin saadut tiedot poikkeavat monelta osin JAKKin itsensä keräämästä palautteesta. 1. Henkilökohtaistaminen Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan henkilökohtaistamisen puutteet liittyvät Opetushallituksen arvioinnissa aikaisemman työkokemuksen pituuden huomioimiseen. Esitetty tarkastelutapa ei Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan anna perusteltua aihetta niihin päätelmiin, joita tarkastuskertomuksessa on henkilökohtaistamisesta esitetty. Työkokemus ei esimerkiksi kerro henkilön osaamisesta eikä Opetushallituksen tarkastuksessa käyttämä tarkastelutapa osoita sitä, millä tavoin henkilön taustaa on ennen oppisopimuksen tekemistä selvitetty. Jalasjärven kunta katsoo, että Opetushallituksen päätelmä ei kerro JAKKin henkilökohtaistamisprosessista, vaan siitä, että Opetushallituksella ja JAKKilla on erilainen käsitys työkokemuksen vaikutuksesta suorittaa logistiikan perustutkinto. Jalasjärven kunta katsoo myös Opetushallituksen näkemyksestä poiketen, että opiskelijan kaikkea aiempaa koulutusta ei voida sellaisenaan ottaa täysimääräisesti huomioon logistiikan perustutkintoon tähtäävää koulutusta suunniteltaessa. Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan Opetushallituksen tarkastuksessa on epäjohdonmukaisuuksia myös sen suhteen, millainen tietopuolisen koulutuksen suunnitelmaa on pidettävä hyväksyttävänä. Hajontaa on lisäksi työtehtävien kirjaamisen hyväksyttävyyden arvioinnissa. Samanlaista kaavamaisuutta ja epäjohdonmukaisuutta on Jalasjärven kunnan näkemyksen mukaan myös henkilökohtaistamisesta ammatilliseen lisäkoulutukseen tähtäävässä oppisopimuskoulutuksessa. Jalasjärven kunta katsoo, että edellä selostetut epäjohdonmukaisuudet viittaavat joko huolimattomuuteen tarkastustoiminnassa tai siihen, että tarkastajilla on keskenään ollut erilaisia näkemyksiä asiakirjojen tulkinnasta.