PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Perjantai klo Esityslista 76/1998 vp. 1. Nimenhuuto. 2. Päätösvaltaisuus

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Perjantai klo 9.30 Esityslista 76/1998 vp 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 1/1998 vp uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi Jatkettu l käsittely Merkitään saapuneiksi professori RaimoVäyrysen kirjallinen lausunto ja Suonien Kuntaliiton kannanotto. HE 96/1998 vp henkilötietolaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi I käsittely Kuultavina: - Lainsäädäntöneuvos Leena Vettenranta, Oikeusministeriö - Tietosuojavaltuutettu Reijo Aarnio - Professori Timo Konstari - Professori Kaarlo Tuori Seuraava kuuleminen on Muut mahdolliset asiat Valiokunnan valtuuskunnan Sveitsin (Geneve, Bern) matka Seuraava kokous on tiistaina klo

2 A T T Professori Raimo Väyrynen Notre Damen yliopisto Harvardin yliopisto Lausunto Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esityksestä uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi Hallituksen esitys on kokonaisvaltaisena ja tiiviinä ehdotuksena yleisesti hyvin onnistunut. Se pystyy kattamaan keskeiset valtiollisen elämän periaatteen ja menettelytavat harhautumatta kuitenkaan liikaa yksityiskohtiin. Esitys pohjautuu perustuslakien jatkuvuuden periäatteeseenjäön sitensangehja ehkä liiankin perinteinen. Vanhaan runkoon on tehty joukko korjauksia, joiden yleisenä tavoitteena on vahvistaa hallituksen ja eduskunnan asemaa. Tämä painotuksen muutos on sinänsä oikeansuuntainen ja pitkään kaivattu. Esityksen perusteluissa korostetaan sen merkitsevän valtiollisen elämän parlamentarisointia. Sen tosiasiallisena vaikutuksena tullee kuitenkin olemaan hallituksen ja erityisesti pääministerin merkityksen ja vaikutusvallan kasvu, joka vie meidät lähemmäksi eurooppalaista linjaa. Tämä näkyy esimerkiksi siinä, että pääministerin tehtävistä säädetään nyt ensimmäistä kertaa erikseen (66 ) samoin kuin hänen roolistaan ennenaikaisten eduskuntavaalien määräämisessä (26 ). Toisaalta eduskunnan asema painottuu erityisesti valtioneuvoston muodostamisessa (61 ). Lisäksi hallitusmuotoesitykseen on tehty joukko yhteiskunnan muutoksen edellyttämiä lisäyksiä muun muassa lasten oikeuksista (6 ). Esityksessä ei ole kuitenkaan ryhdytty pohtimaan laajemmin yhteiskunnan muutoksia ja niiden vaikutuksia perustuslakeihin. Niinpä esimerkiksi toteamus, että "kirjeen, puhelun ja muun luottamuksellisen viestin salaisuus on loukkaamaton" (10 ) on nykyteknologian oloissa paitsi sangen vaikeasti valvottavissa, niin myös tulkittavissa. Ovatko mahdollisesti lainsäädännöllinen kunnianhimo ja yhteiskunnan realiteetit joutuneet ristiriitaan keskenään. Esityksestä löytyy myös muita toteamuksia, jotka periaatteina ovat hyvin perusteltavissa, mutta joiden käytäntöön soveltaminen on vähintäänkin vaikeaa. Ajattelen tässä muun muassa toteamusta, jonka mukaan "ketään ei saa ilman lakiin perustuvaa syytä erottaa työstään" (18 ). Pelkään pahoin, että tätä periaatetta toteuttavan lain säätäminen on likipitäen ylivoimainen tehtävä. Kuinka sellaisissa laeissa voidan realistisesti säätää sekä yksilöllisistä että markkinatilanteeseen liittyvistä erottamisen syistä? Sitä paitsi työmarkkinoiden syvän muutoksen vuoksi koko erottamisen käsite on muuttanut luonnettaan. Lisäesimerkki toteutukseltaan ja seurauksiltaan ongelmallisesta muotoilusta sisältyy ehdotuksen kansainvälisiä velvoitteita koskevaan osaan. Siinä todetaan, että "kansainvälinen velvoite ei saa vaarantaa valtiosäännön kansanvaltaisia perusteita" (94 ). Tämä periaate on tietenkin hyvä ja tarpeellinen. Todellisuudessa, erityisesti syvän talouskriisin oloissa, voi kuitenkin syntyä tilanteita, joissa esimerkiksi kansainvälisille rahoituslaitoksille joudutaan antamaan sitoumuksia, jotka tosiasiassa sitovat eduskunnan kädet. Tällöin voi hyvinkin syntyä tilanne, jossa sitoumuksen antanutta hallitusta tai ministeriä voidaan syyttää perustuslain rikkomisesta, vaikka sillä ei ole juuri ollut vaihtoehtoja käytettävänään. Väljempi hallitusmuotoehdotuksen tulkinta on toki se, että kansainvälinen

3 3 velvoite muuttuu ongelmaksi vasta silloin, kun se johtaa kansanvaltaisten instituutioiden ja menettelytapojen laajamittaiseen lamauttamiseen tai romuttamiseen. Tällöin eduskuntaa de facto sitova velvoite ei vielä merkitse perustuslain rikkomista. Ongelmatonta ei ole kuitenkaan sekään, että kansainväliset sitoumukset saattavat joissakin olosuhteissa viedä eduskunnalta täysivaltaisen päätöksenteon mahdollisuuden. Tätä ongelmaa saattaa edelleen kärjistää Suomen osallistuminen ylikansallisiin järjestöihin kuten Euroopan unioniin. Tähän liittyykin laajakantoinen periaatteellinen kysymys, sillä hallituksen esityksessä ei lainkaan yksiselitteisesti todeta, että Suomi on Euroopan unionin jäsen. Unioniin viitataan ensimmäisen kerran ikäänkuin tosiasiana ulkopoliittista päätösvaltaa koskevassa pykälässä (93 ). Sen jälkeen säädetään eduskunnan osallistumisesta EU- asioiden kansalliseen valmisteluun sekä sen oikeudesta saada tietoja unionia koskevista asioista (96 ja 97 ). Hallituksen ehdotuksessa ei myöskään lainkaan mainita, esimerkiksi Suomen Pankki koskevassa pykälässä (91 ), että Suomi on liittynyt Euroopan rahaliiton jäseneksi ja on omaksumassa euron omaksi valuutakseen. Pykälästä on tosin pudotettu pois viittaus markkaan Suomen valuuttana, mutta muuten siitä saa sen käsityksen,että Suomen Pankki toimii itsenäisenä yksikkönä, kun todellisuudessa se on Euroopan keskuspankin "aluekonttori". Käytännössä tämä merkitsee sitä, että Suomen Pankilla, eikä siis eduskunnalla, ole päätösvaltaa maan valuutan vaihtosuhteen määräämisessä. Mielestäni pykälässä tulisi selvästi ilmaista Suomen jäsenyys rahaliitossa sekä sen vaikutukset Suomen Pankin asemaan. Tätä näkemystä puolustaa sekin, että hallituksen esityksen mukaan Suomen Pankki toimii kuten aikaisemminkin "eduskunnan takuulla ja hoidossa". Voidaan vähintäänkin kysyä, millaisiin taloudellisiin vastuisiin eduskunta on mennyt tämän määräyksen kautta Suomen liittyttyä Euroopan keskuspankin jäseneksi ilman, että sillä on edes muodollisia mahdollisuuksia vaikuttaa asioiden sisältöön. Yhtä lailla voidaan kysyä, kuinka paljon merkitystä uudessa tilanteessa on sillä, että Suomen Pankki toimii "eduskunnan hoidossa". Hallitusmuodon hyvyyden kriteereiksi voidaan asettaa muun muassa informatiivisuuden ja ymmärrettävyyden periaatteet. Lukemalla hallitusmuodon kansalaisen tulisi tietää millaisia olennaisia kansainvälisiä sitoumuksia maan puolesta on tehty. Hallituksen esitys ei täysin täytä näitä periaatteita varsinkaan Euroopan keskuspankin jäsenyyden osalta, sillä siihen ei edes viitata tekstissä. Näiden periaatteiden tyydyttämiseksi Suomen jäsenyys sekä Euroopan unionissa että Euroopan keskuspankissa tulisi nimenomaisesti mainita hallitusmuodossa. Sen sijaan en pidä välttämättömänä mainintaa eurosta Suomen rahayksikkönä.. Esittämälleni kannalle, jonka mukaan Suomen jäsenyys Euroopan unionissa ja rahaliitossa olisi ilmaistava perustuslaissa voidaan tietenkin esittää vastaperusteita. Ehkä olennaisin niistä on se, että kun näistä jäsenyyksistä on aikanaan päätetty valtionsisäisesti poikkeuslailla supistetussa perustuslain säätämisjärjestyksessä, niin niiden kirjaaminen hallitusmuotoon vaatisi perustuslain muuttamista sen omassa säätämisjärjestyksessä, mikäli Suomi jostakin syystä päättäisi erota Euroopan unionista ja rahaliitosta. Tätä poikkeuslakimenettelyä on jo sinänsä aiheellisesti kritisoitu, mutta niiden vaikutusten jättäminen kirjaamatta uuteen hallitusmuotoon on ansainnut ainakin yhtä voimakkaan arvostelun. Käytännössä tosin saattaa olla jopa niin, että koko tämänkertainen perustuslakiuudistus jäät toteutumatta, jos siihen sisällytetään toteamus jäsenyyksistä Euroopan unionissa ja keskuspankissa. Lopuksi haluan kiinnittää huomiota hallitusmuotoesityksen ulkopoliittista päätöksentekoa koskeviin määräyksiin (93 ). Niistä, olennaisimmat koskevat presidentin, valtioneuvoston ja eduskunnan asemaa sekanäiden valtioelinten välistä yhteistyötä. Suomen ulkopolitiikkaa "johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa". Valtioneuvosto vastaa puolestaan Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta, kun taas eduskunta- päättää hallitusmuodossa- erikseen määrätyissä tapauksissa kansainvälisistä velvoitteista(94-97 > ~ --- ~ ;

4 Nyt voimassa olevien perustuslakien mukaan presidentti edellytettiin minimissään informoivan pääministeriä. Näinhän tapahtui jopa tasavallan presidentti Kekkosen Zavidovossa neuvostojohdon kanssa käymien kahdenkeskisten neuvottelujen jälkeen. Silloinen pääministeri Koivisto toteaa muistelmissaan, että "se oli parlamentarismia alakanttiin, mutta parempi sekin kuin ei mitään". Tasavallan presidenttinä toimiessaan Koivisto antoi sitten varsinkin valtioneuvostolle, mutta ei juurikaan eduskunnalle, sananvaltaa ulkopolitiikassa. Tosin Koivistokin katsoi presidentin roolin ensisijaiseksi ja pääministerin tarvitsevan ulkopolitiikassa pääasiassa informaatiota. Muistelmiensa mukaan hän sanoaa tuoreelle pääministerille Aholle: "Haluan heti alkuun todeta, että tulen pitämään sinut hyvin informoituna ulkopolitiikasta. Pääministerillä on ja pitää olla Suomessa myös ulkopoliittinen rooli". Verrattuna tähän historialliseen taustaan hallituksen esitys merkitsee tuntuvaa muutosta ulkopoliittiseen päätöksentekojärjestelmään. Kaikkein olennaisimmin Euroopan unionissa tehtävät päätökset todetaan esityksessä selvästi kuuluvan ''normaalin" päätöksenteon piiriin. Siksi niissä valtioneuvoston ja eduskunnan rooli onkin ensisijainen, ellei peräti yksinomainen. Esitystä voidaan luultavasti tulkita niin, että valtioneuvoston ei tarvitse välttämättä kuulla tasavallan presidenttiä Euroopan unionissa tehtävistä päätöksistä. On mielenkiintoista nähdä, mihin suuntaan poliittinen käytäntö tulee tässä suhteessa kehittymään. Joka tapauksessa hallituksen esitys merkitsee selvää siirtymää kohti valtioneuvosto-ja pääministerikeskeistä ulkopoliittista päätöksentekojärjestelmää. Toisaalta tasavallan presidentin asema on esityksessä paljon tulkinnanvaraisempi. Mitä merkitsee ulkopolitiikan johtaminen "yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa". Esityksen perustelut viittaavat siihen, että presidentin on valmisteltava kaikki merkittävät aloitteet sekä tehtävä kaikki keskeiset päätökset yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa (s. 145). Tämän mukaan presidentillä ei ole enää itsenäistä ulkopoliittista päätöksentekovaltaa, vaan se on sidottu valtioneuvoston valmisteluun ja muuhun myötävaikutukseen. On toki kuviteltavissa kansainvälisiä tilanteita, joissa tasavallan presidentillä ei ole mahdollisuuksia valmistella asioita valtioneuvoston kanssa. Tuoreehko esimerkki liittyy Persian lahden sotaan, jolloin Koiviston oli otettava Etykin Pariisin huippukokouksessa kantaa Suomen, joka silloin oli YK:n turvallisuusneuvoston jäsen, suhtautumiseen monikansallisiin sotilaallisiin toimiin alueella. Tässä tilanteessa Koivisto toimi sangen itsenäisesti. Tällaisia haasteita saattaa syntyä tulevaisuudessakin, jopa rauhankin aikaina, erityisesti

5 5 poliittisissa ja sotilaallisissa kriiseissä. Niiden mahdollisuutta ei voida kuitenkaan pitää mielestäni perusteena luopumiselle nykyisestä hallituksen esityksestä. Pikemminkin voidaan sanoa, että poikkeuksellisissa olosuhteissa tehtävissä ulkopoliittisissa päätöksissä täytyy pyrkiä nojautumaan niin pitkälle kuin mahdollista valtioneuvoston valmisteluun ja joka tapauksessa yhteistyöhön presidentin ja pääministerin kesken. Presidentti Koiviston toteamus sopii ohjeeksi tähänkin tarkoitukseen: "Kun meillä on tämmöinen omalaatuinen järjestelmä, täytyy osoittaa tarvittavaa joustavuutta, jotta kaikissa erilaisissa yhteyksissä voidaan keskusteluja käydä". Hallituksen esityksen ulkopoliittiset määräykset tarjoavat hyvän oikeudellisen pohjan tällaiselle joustavuudelle.