PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA. Esityslista 62/1998 vp. Torstai klo Nimenhuuto. 2. Päätösvaltaisuus

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA Torstai klo Esityslista 62/1998 vp 1. Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 1/1998 vp uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi Jatkettu 1 käsittely Kuultavina: - Professori Teuvo Pohjolainen - Lainsäädäntöneuvos Veli-Pekka Viljanen Seuraava kuuleminen on HE 34/1998 vp televisio- ja radiotoimintaa koskevaksi lainsäädännöksi Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään lausuntoluonnos. Yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely. 5. HE 66/1998 vp laiksi maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta Jatkettu 1 käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos 8.6. Esitellään lausuntoluonnos. Yleiskeskustelu - yksityiskohtainen käsittely. 6. Muut mahdolliset asiat Valiokunnan valtuuskunnan mahdollinen Sveitsin matka syyskuussa. * Perustuslakivaliokunnan vierailu oikeuskanslerinvirastoon on tiistaina klo vierailun yhteydessä kuullaan hallitusmuotoehdotuksesta (HE 1/1998 vp) valtioneuvoston oikeuskansleri Paavo Nikulaa. 7. Seuraava kokous on perjantaina klo 8.00 (huonu aika!).

2 Teuvo Pohjolainen Lausunto eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esityksestä Eduskunnalle uudeksi Suonien Hallitusmuodoksi (HE 1/1998) Eduskunnan perustuslakivaliokunnan pyytämänä lausuntona otsikossa mainitusta hallituksen esityksestä esitän kunnioittavasti seuraavan. 1. Uudistuksen lähtökohdista Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi Suomen Hallitusmuoto, joka olisi voimassa perustuslakina ja johon koottaisiin Suomen kaikki perustus-laintasoiset säännökset. Uudistuksen päätavoitteena on hallituksen esityksen mukaan Suomen perustuslakien yhtenäistäminen ja ajanmukaistaminen. Käytännössä kysymyksessä on osittain perustuslakisäännösten kodifiointi yhteen perustuslakiin, osittain dekonstitutionalisointi, eli joidenkin aikaisemmin perustuslain tasoisten säännösten siirtäminen alemman asteiseen lainsäädäntöön, ja osittain perustuslakisäännösten sisällöllinen uudistaminenkin. Viimeksi sanottuun liittyen ehdotuksessa on ollut kuitenkin lähinnä pyrkimyksenä korjata pe-rustuslakisääntelyssä kohdat, joissa lakiteksti ei enää vastaa valtiokäytäntöä. Esimerkiksi valtaosa presidentin asemaan vaikuttavista muutoksista on luonteeltaan tällaisia. Presidentin valtaoikeuksiin on esitetty tarkistuksia pääosin siten, että sellaisia valtaoikeuksia on karsittu, joita presidentit eivät käytännössä ole viime vuosina asiallisesti käyttäneet. Muutokset voivat sen vuoksi näyttää lakitekstejä vertailemalla suurilta, mutta valtiokäytäntöön verrattuna minimaalisilta. Tämä koskee myös presidentin ulkopoliittisiin valtaoikeuksiin ehdotettuja tekstimuotoiluja. Perustuslakiin ehdotettu muutos ei siis asiallisesti merkitse "suurta uudistusta". Kysymyksessä on pikemminkin vanhentuneen perustuslakitekstin saattaminen vastaamaan vallitsevaa tilannetta ja käytäntöä. Uudistuksella ei ohjata valtiolaivaa

3 uudelle kurssille, vaan pikemminkin pyritään huolehtimaan vain siitä, että vanhentunut perustuslaki ei johtaisi ristiriitoihin jo kehittyneiden käytäntöjen kanssa. Uudistushanketta on kuitenkin pidettävä kokonaisuudessaan erittäin tarpeellisena. Sen peruslinjat, vaikkakin askeleet joiltakin osin ovat pienet, parlamentaarisen demokratian vahvistaminen ja sääntelyn yksinkertaistaminen, ovat hyväksyttävät ja noudattavat modernin valtiosäantökäsityksen prinsiippejä. Valtio-sääntöoikeudellisesti asiaa tarkastellen onkin hyvin toivottavaa, että esityksen perustella perustuslakien kokonaisuudistus tulisi viimeinkin toteutetuksi. Näin siitäkin huolimatta, että uudistuksen valmistelun yhteydessä ei ole voitu systemaattisesti arvioida kaikkien säännösehdotusten - erityisesti niiden, joihin ei muutoksia ole ehdotettu - suhdetta esityksen kokonaisuudessa. 2. Erityisesti dekonstitutionalisoinnista Uudistuksen yhtenä tavoitteena on ollut siirtää perustuslaista alemman asteiseen lainsäädäntöön, erityisesti eduskunnan työjärjestykseen sellaisia säännöksiä, joita ei ole syytä pitää perustuslain tasolla. Tätä dekonstitutionalisointia olisi mielestäni voinut tehdä esitystä rohkeammin. Esimerkiksi voidaan kysyä, onko hallitusmuodon tasolla välttämätöntä säännellä puhemiesneuvostosta (34 ) ja sen tehtävistä (37 ) tai valiokuntien jäsenmääristä (35 ). Lainkäyttöä koskevassa esityksen luvussa 9 on nähtävissä esityksen yleiseen linjaan verrattuna vastakkainen piirre, kun tuomioistuinlaitoksen yleinen rakenne on kirjattu aikaisemmasta poiketen perustuslakiin. Jos tätä voidaan pitää jossakin suhteessa perusteltuna (hallinnon osaltahan ei näin ole katsottu tarpeelliseksi), niin perustellusti voidaan kysyä, onko perustuslaissa tarpeen säännellä esityksen 100 ;n tapaan, että KKO:ssa ja KHO.ssa on presidentti ja tarpeellinen määrä muita jäseniäl 3. Esityksen rakenteesta Perustuslain kirjoittamisen peruslinjaksi voisi valita funktionaalisen tai institutionaalisen rakenteen. Funktionaalisessa rakenteessa perustuslaki ja sen luvut muodostettaisiin eri toimintojen sääntelytarpeen mukaisesti; esimerkiksi lainsäädäntöprosessi säänneltäisiin kokonaisuudessaan samassa yhteydessä, riippumatta onko toimijana valtioneuvosto, tasavallan presidentti tai eduskunta. Institutionaalisessa rakenteessa puolestaan sääntely ryhmitettäisiin valtioelinten mukaisesti ja siten esimerkiksi eduskuntaa koskevassa sääntelyssä olisivat mukana sekä organisatoriset ja menettelysäännökset, että kaikki tehtävät, jotka perustuslaki eduskunnalle määrää. Hallituksen esityksessä ei ole noudatettu selkeästi kumpaakaan "linjaa", minkä seurauksena esityksen loogisuudessa on paikoin toivomisen varaa. Myös joitakin tarpeettomia toistoja, joihin viitataan jäljempänä tässä lausunnossa, johtuu kenties tästä.

4 Käsittelen seuraavassa kuitenkin vain eräitä esityksen yksityiskohtiin liittyviä kysymyksiä. Koska 5 lukua (Tasavallan presidentti ja valtioneuvosto) koskevat kysymykset tulevat esille eri kuulemistilaisuudessa, en tässä lausunnossa ole käsitellyt ko. lukuun liittyviä säännöksiä. Etenen seuraavassa tarkastelussa muuten esityksen pykäläjärjestyksen mukaisesti: 4. Esityksen yksityiskohtia 1 (Valtiosääntö) Hallitusmuodon 1 :ään (osittain yhdessä 2 :n kanssa) on kirjattu valtiosäännön keskeinen arvoperusta. Tällainen säännös on nykyaikaisessa perustuslaissa paikallaan ja sillä voi olla merkitystä yleisenä laintulkintaa ohjaavana sääntelynä. Esitän kuitenkin harkittavaksi, eikö keskeiseen arvoperustaan nykyisessä maailmassa kuulu myös vastuu siitä, että ympäristöön ja luontoon suhtaudutaan siten, että se kestää myös jälkipolville. Kestävän kehityksen periaate on tullut paitsi kansainvälisten sopimusten keskeiseksi periaatteeksi myös tärkeäksi osaksi Suomen lainsää^äntöjärjestelmää uudesta kuntalaista lähtien. Sen vuoksi valtiosäännön arvoperustassa voisi hyvin olla maininta siitä, että valtiosääntö omalta osaltaan edistää kestävän kehityksen periaatetta yhteiskunnassa. Lausuman voisi lisätä joko ensimmäisen momentin loppuun "... sekä edistää oikeudenmukaisuutta ja kestävää kehitystä yhteiskunnassa", tai toiseen momenttiin "Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan, ihmisoikeuksien ja kestävän kehityksen turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kemttämiseksi". 2 (Kansanvaltaisuus ja oikeusvaltioperiaate) Hallituksen esityksessä 2 :ään on sijoitettu säännökset kansanvaltaisuudesta ja oikeusvaltioperiaatteesta. Ehdotuksen 3 momentissa on ilmaistu oikeusvaltioperiaate lausumalla "Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin". Vanha ns. virkatoiminnan lainalaisuus on puolestaan kirjoitettu muotoon "Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia". Perustelujen mukaan tämä säännös vastaa asiallisesti nykyisen hallitusmuodon 92,1 :ää, jonka mukaan kaikessa virkatoiminnassa on laillisen seuraamuksen uhalla tarkoin lakia noudatettava. Perustelujen mukaan kysymyksessä on kieliasun nykyaikaistaminen. Voimassa olevan hallitusmuodon 92,1 :n kieliasua voidaan pitää vanhahtavana, vaikkakin on todettava, että sen merkitys on tulkintakäytännössä vakiintunut suhteellisen ongelmattomaksi. Uusi ehdotettu kieliasu, jos samalla luetaan säännöksen perustelut, ei ehkä aiheuta myöskään tulkintaongelmia. HE:n perusteluita lukematta ehdotettu muotoilu on kuitenkin tulkinnanvarainen. Epäselvää on ensinnäkin, mitä

5 tarkoitetaan "julkisella toiminnalla"; onko sen vastakohta yksityinen toiminta tai salainen toiminta? Toisaalta säännöksestä voisi lukea viestin, että yhteiskunnassa muualla kuin julkisessa toiminnassa ei olisi tarpeen tarkoin noudattaa lakia. Tätä ei tietenkään ole tarkoitettu. Asiaan liittyvät myös esityksen 108 ja 109 :t, joissa on määritelty ylimpien laillisuusvalvojien, OKa:n ja EOA:n tehtävät. Näissä molemmissa säännöksissä on laillisuusvalvojien tehtäväksi määritelty valvoa että "tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet, julkisyhteisöjen työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa". Tämä HE:n 2,3 :n muotoilusta poikkeava muotoilu perustuu PeV:n kantaan (PeVM 9/1990 vp). Vaikka mm. kirjallisuudessa on esitetty kritiikkiä siihen, että myös käsite "julkinen tehtävä" jää merkityssisällöltään avoimeksi (ks. esim. Tuori, Julkisesta yksityiseen: rajoituksia ja edellytyksiä, s. 314 ja siinä mainitut lähteet), olisi loogista, että HM 2 :n velvoite ja velvoitteen valvontaa koskeva lausuma olisivat saman sisältöiset. 3 (Valtiollisten tehtävien jako ja parlamentarismi) Esityksen 3 :ssä on lausuttu valtiollisten tehtävien jako ja (osittaisen) parlamentarismin perusperiaate. Säännös vastaa tosiasiassa nykytilannetta, vaikka uudistetun säännöstekstin mukaan näyttäisikin siltä, että lainsäädäntövallan käyttö aikaisempaa selkeämmin olisi (vain) eduskunnan tehtävä. Esityksen 3 momentti on sisällöltään sama kuin voimassa olevan HM: n 2,4. Säännöksessä mainitaan - niin kuin nykyisinkin - ylimmät tuomioistuimet nimeltä. Esityksen "Lainkäyttö" -luvussa (9 luku, 98 ) on kuitenkin sama asia säännelty asiayhteydessään, ts. mainittu tuomioistuinlaitoksen rakenne ja mainittu ylimmät tuomioistuimet. Pidän sen vuoksi esityksen 3 :n rakennetta ja säännöksen luonnetta yleisenä valtiovallanjakosäännöksenä ajatellen riittävänä lausumana 3 momentissa "Tuomiovaltaa käyttävät riippumattomat tuomioistuimet", jolloin ylimmät tuomioistuimet tulisivat mainituksi asiayhteydessään -niin kuin HE:ssä on ehdotettukin 98 :ssä -, siis lainkäyttöä sääntelevässä hallitusmuodon luvussa. Luku 2 (Perusoikeudet) Hallituksen esityksessä ei ole haluttu "avata" perusoikeuskeskustelua uudelleen, kun hallitusmuodon sanotun luvun uudistamisesta on kulunut vasta kolmisen vuotta. Sen vuoksi esityksessä on lähdetty siitä, että perusoikeusluku siirretään jotakuinkin sellaisenaan uuden hallitusmuodon 2 luvuksi, joka aiheuttaa vain pykälänumeroinnin muutoksen. Olen aikaisemmin perusoikeusuudistuksen yhteydessä (1994) toimittanut valiokunnalle kaksi laajahkoa muistiota perusoikeuksia koskevista kysymyksistä, joita en

6 tässä toista. Osa muistiossa esitetyistä huomautuksista johti sitä paitsi muutoksiin jo 1995 uudistuksen hyväksymisen yhteydessä. Yhden teknisluonteisen kysymyksen esitän kuitenkin harkittavaksi. Esityksen 22 :ään on kirjattu säännös "Perusoikeuksien turvaaminen", joka on voimassa olevan hallitusmuodon 16,1 eriytettynä nyt omaksi pykäläkseen. Esitän harkittavaksi tämän säännöksen paikkaa. Säännös on tärkeä ja se ohjaa koko perusoikeusjärjestelmän tai ehkä laajemminkin valtiosäännön soveltamista tärkeällä tavalla. Säännöksen merkitystä korostaisi, jos se siirrettäisiin perusoikeusluvun alkuun, tai vaihtoehtoisesti 2 :ään neljänneksi momentiksi. 32 (Kansanedustajan esteellisyys) Esityksen mukaan kansanedustaja on "esteellinen osallistumaan valmisteluun ja päätöksentekoon asiassa, joka koskee häntä henkilökohtaisesti". Kysymyksessä on nykyisen VJ:n kahden säännöksen yhdistämisestä (VJ 44,2 ja 62 ), joita ei ole ollut tarkoitus asiallisesti muuttaa. Säännöstekstiä on kuitenkin muutettu siten, että VJ:n käyttämän ilmauksen (44,2 ) "asian käsittely" sijaan esityksessä puhutaan "valmistelusta". Katson, että ilmaisu "asian käsittely" kuvaa paremmin sitä toimintaa, jota esteellisyyssäännös rajoittaa kuin "valmistelu". Esityksen perusteluissakin (s. 85) puhutaan asian käsittelystä, ei valmistelusta. "Asian käsittely" -termiä käytetään myös yleisessä esteellisyyssäännöksessä HMenL:ssa. Tämä ilmaisu kattaa koko asian käsittelyprosessin, jolloin ei ole tarvetta kuvata sitä erikseen vaiheittain (valmistelu-päätöksenteko-täytäntöönpano), siis myös päätöksenteon, jota ei olisi siten erikseen tarpeen mainita säännöksessä. Jos kuitenkin halutaan korostaa esteellisyyskysymyksen keskeistä huomioimista (myös) päätöksentekovaiheessa, se voidaan niin haluttaessa kuitenkin myös erikseen kirjata esteellisyyden vaikutuksiin. Sanotulla perusteella säännös tulisi kirjoittaa muotoon: "Kansanedustaja on esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn (ja päätöksentekoon) asiassa, joka koskee häntä henkilökohtaisesti". 8 luku (Kansainväliset suhteet) 93 (Ulkopoliittinen päätösvalta) Tähän vaikeasti synnytettyyn säännösehdotukseen liittyy monia ongelmia. Niitä ei ole tässä systemaattisesti tarkoitus nostaa esille. Kuitenkin voidaan kysyä, onko säännösehdotuksen toinen momentti tähän lainkohtaan kuuluva asia. Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallinen valmistelu ei ole perinteistä ulkopolitiikkaa eikä varsinkaan ulkopoliittista päätösvaltaa. Tämä säännös (93,2 ) olisikin syytä

7 kirjoittaa omaksi pykäläkseen tai yhdistettynä 96 :n ensimmäiseksi momentiksi, jolloin säännöksen otsikko olisi muutettava. Koko 8 luku voisi alkaa tällä säännöksellä, joka eräällä tavoin on nykyisen Suomen kansainvälisen toiminnan ja siten myös kansainvälisten suhteiden peruslähtökohta. Toisena säännöksenä tämän jälkeen voisi olla säännös, joka koskee kansainvälisten velvoitteiden hyväksymistä, irtisanomista ja voimaansaattamista, (esityksen 93,1 :n loppuosa yhdistettynä 94 :ään ja 95 :äan). Tämän jälkeen voisi olla säännös, jonka mukaan muilta osin Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa, mikä säännös epäselvyydestään huolimatta lienee otettava realiteettina (pidän valtiosäännön selkeyden ja sen yleisen parlamentarismia korostavan linjan kannalta parempana ulkopoliittisen johdon uskomista hallitukselle tai pääministerille). Tähän säännökseen voisi yhdistää ehdotuksen 93,3 :n. 105 (Armahdus) Ehdotettu säännös on systemaattisesti "väärässä" paikassa, sillä armahduksessa -niin kuin perusteluissakin todetaan - ei ole kysymys lainkäytöstä, joka on kuitenkin ko. luvun otsikko. 106 (Perustuslain etusija) Suhtaudun tähän säännösehdotukseen suurin varauksin sen siirtäessä tuomioistuimille (uuden) vallan jättää eduskunnan säätämä laki soveltamatta "ilmeisessä" ristiriitatilanteessa perustuslain säännöksen kanssa. Pidän säännöstä "ilmeisyys" -konstruktiosta huolimatta liian väljänä valtuutena (kaikille) tuomioistuimille, kun perustuslain sääntely on luonteeltaan tulkinnanvaraista ja sanonnaltaan tavallisesta lainsäädännöstä poikkeavaa, paljon yleisempää. Suurempi ongelma säännösehdotuksessa liittyy kuitenkin siihen, että tuomioistuimelle asetettuun rajoitteeseen on kirjattu "eikä lakia ole säädetty perustuslain säätämisjärjestyksessä". Säännöksessä ei viitata lainkaan siihen mahdollisuuteen, että perustuslakivaliokunta olisi tutkinut ennakolta säännöksen perustuslainmukaisuuden, todennut nimenomaisesti, ettei ristiriitaa ole ja laki on sen vuoksi säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Perusteluissa tämä kuitenkin todetaan (s. 164) lausumalla, ettei tällaisessa tapauksessa lain soveltamisen ja perustuslain ristiriitaa voida pitää säännöksen tarkoittamassa mielessä ilmeisenä. Tällainen periaatteellisesti keskeinen asia ei saisi jäädä perusteluilla säätämisen varaan. Sen vuoksi, jos lakien perustuslainmukaisuuden valvonta ylipäätään on syytä antaa tuomioistuinten tehtäväksi, tulisi säännöksessä selvästi todeta, että tuomioistuin

8 ei saa jättää lakia soveltamatta, jos laki on säädetty perustuslain säätämisjärjestyksessä, tai jos perustuslakivaliokunta on ottanut asiaan nimenomaisen kannan. 119 (Valtionhallinto) Hallituksen esitykseen sisältyvä säännösehdotus merkitsee tältä osin melkoisen suurta eduskunnan vallan kaventamista, kun hallinnon järjestely jää pääosin päätettäväksi muuten kuin lailla. Nyt lailla toteuttavan sääntelyn varaan jää valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista päättäminen, jos toimielinten tehtäviin kuuluu "merkittävää julkisen vallan käyttöä". Säännös on varsin tulkinnanvarainen, erityisesti sanan "merkittävää" johdosta. Epäselväksi säännös-tekstin perusteella jää myös se, mitä tarkoittaa toimielinten "yleisistä" perusteista säätäminen verrattuna saman momentin myöhempään ilmaukseen "valtion alue- ja paikallishallinnon perusteista" säätämiseen. Tässäkin kohdin on nähtävissä perustuslakiin huonosti sopivaa perusteluilla säätämistä. Esityksen mukaan "valtion keskushallintoon voi kuulua valtioneuvoston ja ministeriöiden lisäksi virastoja, laitoksia ja muita toimielimiä". Säännöksessä on tarpeettomasti viitattu joidenkin toimielinten nimiin, joilla ei ole erityisiä sisällöllisiä tai oikeudellisia merkityksiä. Ehdotan sen vuoksi säännöksestä poistettavaksi sanat "virastoja" ja "laitoksia" 123 (Yliopistot ja muut opetuksen järjestäjät) Säännösehdotukseen on teknisesti yhdistetty toisiinsa kuulumattomia asioita, minkä vuoksi pykälän otsikko ei vastaa sisältöä ja momentit ovat epäloogisessa yhteydessä toisiinsa nähden. Pykälän otsikko on "yliopistot ja muut opetuksen järjestäjät". Pykälässä (2 mom.) ei kuitenkaan säännellä muista opetuksen järjestäjistä, vaan muun opetuksen järjestämisen perusteista (josta säädetään lailla). Toisaalta 1 momentissa lausutaan, että "yliopistoilla on itsehallinto" ja 2 momentti puhuu "muun opetuksen perusteista". Ensimmäisessä momentissa ei siis säännellä yliopisto-opetuksesta tai sen perusteista. Toisen momentin viittaus "muun" jää siten Teuvo Pohjolainen julkisoikeuden professori Joensuun yliopisto vaille osoitetta.