TYÖASIAKIRJA. FI Moninaisuudessaan yhtenäinen FI

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI Talousarvion valvontavaliokunta TYÖASIAKIRJA erityiskertomuksesta nro 25/2012 (vastuuvapaus 2012) Onko ikääntyville työntekijöille tarkoitettujen Euroopan sosiaalirahaston varojen käytön vaikuttavuuden seurantaan välineitä? Talousarvion valvontavaliokunta Esittelijä: Derek Vaughan DT\ doc PE v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen

2 Johdanto Sekä Lissabonin strategia 1 että vuonna 2010 käynnistetty Eurooppa strategia 2, joissa vahvistetaan Euroopan unionin (EU) talous- ja sosiaalistrategia, sisältävät toimintasuunnitelmat, joilla pyritään lisäämään kasvua ja työpaikkoja ja joissa asetetaan erityisesti työllisyyteen liittyviä tavoitteita. Useita vuosia jatkuneen rahoituskriisin vuoksi ESR:n toimenpiteitä tarvitaan edelleen yhtenä välineenä suuren työttömyyden torjumiseen, ja aiemmasta täytäntöönpanosta saadut opit ovat erittäin tärkeitä, kun uusia ohjelmia otetaan käyttöön vuodesta 2014 lähtien. Euroopan sosiaalirahasto (ESR) kuuluu keskeisiin rahoitusvälineisiin, joiden tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioita saavuttamaan EU:n työllisyyspolitiikan tavoitteet. Rahaston avulla edistetään työttömien ja heikommassa asemassa olevien ihmisten integroitumista työmarkkinoille pääasiassa koulutukseen liittyvien tukitoimien avulla. Toimenpideohjelmiin kuuluu yleensä useita eri työttömien ryhmiä (nuoria, iäkkäitä työntekijöitä, pitkäaikaistyöttömiä, työelämän ja koulutuksen ulkopuolella olevia NEET -nuoria). Ohjelmakaudella ESR:n menot ovat yli miljardia euroa. Niiden osuus EU:n koko talousarviosta on noin kahdeksan prosenttia. Komissio vastaa yhdessä jäsenvaltioiden kanssa ESR:n täytäntöönpanosta. ESR:n määrärahoja otetaan käyttöön monivuotisilla toimenpideohjelmilla, joiden kattamien alueiden koko ja väestö vaihtelevat huomattavasti 3 ja jotka jäsenvaltiot laativat sidosryhmien kuulemisen ja komission kanssa pidettävien kahdenvälisten kokousten perusteella. Ohjelmat hyväksytään lopuksi komission päätöksillä. Jäsenvaltiot nimeävät toimenpideohjelmien hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta vastaavat hallintoviranomaiset, jotka perustavat ja ylläpitävät varainhoito- ja varainhoidon valvontajärjestelmiä ohjelmasuunnittelua, valvontaa, seurantaa ja raportointia varten. Ne lähettävät komissiolle vuosittaisten täytäntöönpanoraporttien muodossa tietoja, jotka perustuvat hankkeiden toteuttajien toimittamiin, hankkeen edistymistä koskeviin yhdisteltyihin seurantatietoihin. ESR:n täytäntöönpanossa on noudatettava EU:n varainhoitoasetusta, erityisesti moitteettoman varainhoidon perusperiaatteita: taloudellisuutta, tehokkuutta ja vaikuttavuutta (jotka sisältyvät myös rakennerahastoasetukseen 4 ) Lissabonin strategian pyrkimyksenä oli tehdä EU:sta vuoteen 2010 mennessä maailman kilpailukykyisin ja dynaamisin tietopohjainen talous, joka kykenee ylläpitämään kestävää talouskasvua, luomaan uusia ja parempia työpaikkoja ja lisäämään sosiaalista yhteenkuuluvuutta. Vuonna 2010 käynnistetty Eurooppa strategia korvaa Lissabonin strategian. Se tähtää älykkääseen, kestävään ja osallistavaan kasvuun. Strategia kohdistuu viidelle alalle: työllisyys, innovaatio, koulutus, köyhyyden vähentäminen ja ilmasto/energia. Tavoitteet on määrä saavuttaa vuoteen 2020 mennessä. Thüringenin pinta-ala on km² ja asukasluku 2,29 miljoonaa, Puglian pinta-ala on 19,345 km² ja asukasluku noin 4,1 miljoonaa ja Sachsen-Anhaltin pinta-ala on ,7 km² ja asukasluku 2,34 miljoonaa. Englannin pinta-ala on km² ja asukasluku noin 57 miljoonaa. Asetus (EY) N:o 1083/2006, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2006, Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta (EUVL L 210, , s. 25), 14 ja 60 artikla. PE v /7 DT\ doc

3 Tarkastuksen sisältö ja lähestymistapa Tarkastuksella pyrittiin selvittämään, missä määrin jäsenvaltiot ja komissio ovat ottaneet käyttöön välineitä, joiden avulla arvioidaan ikääntyviä työntekijöitä koskevien ESR:n toimien vaikuttavuutta ohjelmakauden kuluessa. Tarkastuksessa keskityttiin toimenpideohjelmien sisältöön ja etenkin määrällisiin toiminnan tavoitteisiin ja indikaattoreihin sekä seuranta- ja arviointijärjestelmiin. Ohjelmakaudella ESR:n 117 toimenpideohjelmasta 63 ohjelmaa koski ikääntyviä työntekijöitä. Tilintarkastustuomioistuin poimi tarkastukseen näiden 63 toimenpideohjelman joukosta kuusi toimenpideohjelmaa. Niiden osuus on yhteensä 222 miljoonaa euroa eli 22 prosenttia EU:n ensisijaiselle aihealueelle 67 korvamerkitystä kokonaismäärästä (miljardi euroa), ja ne koskevat neljää jäsenvaltiota (Saksaa, Italiaa, Puolaa ja Yhdistynyttä kuningaskuntaa). Tarkastus kattoi ohjelmakauden aina toukokuuhun 2011 asti. Tilintarkastustuomioistuin analysoi kunkin tarkastetun toimenpideohjelman hallinnointijärjestelmät ja tarkasti niiden toiminnan tutkimalla paikalla useita hankkeita (2-4 hanketta tapauksesta riippuen). Tarkastajat haastattelivat komission henkilöstöä ja toimittivat asiakirjatarkastuksia. Lisäksi kaikkien 63 toimenpideohjelman osalta (mukaan lukien paikalla tarkastetut toimenpideohjelmat) järjestettiin kyselytutkimus, jonka tarkoituksena oli saada eri hallintoviranomaisilta tietoja niiden käyttämistä järjestelmistä ja siitä, mitä mieltä ne ovat komission antamasta tuesta. Huomautuksia tilintarkastustuomioistuimen havainnoista Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että toimenpideohjelmissa ei sovelleta ikääntyvien työntekijöiden määritelmiä johdonmukaisesti. Lissabonin strategiassa ikääntyvä työntekijä on määritelty työiässä olevaksi vuotiaaksi henkilöksi, kun taas kyselytutkimus osoittaa, että monet hallintoviranomaiset käyttävät toimenpideohjelmissaan eri ikäryhmiä eikä neljässä kuudesta tarkastetusta toimenpideohjelmasta 1 ikääntyvien työntekijöiden määritelmää sovelleta kaikkialla asiakirjassa johdonmukaisesti. Tuomioistuin havaitsi, että tarveanalyysistä puuttuu enemmän tai vähemmän määrällisiä tietoja, minkä vuoksi kansallista tai alueellista taustaa oli vaikeaa ymmärtää. Erityisesti kuudesta tarkastetusta toimenpideohjelmasta kolmessa ei ole käytetty kontekstiindikaattoreita, joista saataisiin määrällistä tietoa alueen sosioekonomisesta tilanteesta. Yhdessäkään tarkastetuista toimenpideohjelmista ei myöskään ollut tuotu selvästi esiin, miten kuvatut toimet kytkeytyivät tavoitteisiin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että nimenomaista ikääntyvien työntekijöiden ryhmää koskevien toimien rahoituksesta on hyvin vähän tietoja: nykyinen lainsäädäntökehys edellyttää taloutta koskevia tietoja vain ensisijaisen toimintalinjan tasolta eikä yhdelläkään tarkastetuista toimenpideohjelmista ole 1 Ei koske Englannin ja Gibraltarin eikä Puolan toimenpideohjelmaa. DT\ doc 3/7 PE v01-00

4 erityisesti ikääntyviä työntekijöitä koskevaa ensisijaista toimintalinjaa käytettävissä on ESR:n määrärahojen ohjeellinen jakautuma EU:n eri ensisijaisille aihealueille. Yhteenkään ensisijaiseen aihealueeseen ei kuitenkaan kuulu erityisesti ikääntyville työntekijöille tarkoitettuja toimia. Se ei ehkä ole yllättävää, koska ikääntyvät työntekijät voivat kuulua samanaikaisesti muihin kohderyhmiin ja integrointia varten suunniteltuihin ohjelmiin. Luokkien erottelu ei ole loogista eikä aina toteutettavissa. Ei siis ole mahdollista tietää, miten paljon varoja toimenpideohjelmissa on kohdennettu ikääntyvien työntekijöiden työllisyyden lisäämiseen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että tarkastetuissa toimenpideohjelmissa ikääntyvillä työntekijöillä ei välttämättä ole omia indikaattoreita tai tavoitearvoja, vaikka heidät on määritelty yhdeksi kohderyhmäksi. Sen vuoksi on mahdotonta arvioida, kuinka vaikuttavia ikääntyviin työntekijöihin kohdistetut toimet ovat. Kun indikaattoreita on käytettävissä, ne viittaavat enimmäkseen tuotoksiin ja tuloksiin eivätkä erityisiin vaikutuksiin. Tilintarkastustuomioistuimen ilmaisema toive täydellisestä johdonmukaisuudesta on suhteutettava siihen, että yhteistyössä toteutettavassa hallinnoinnissa kansalliset viranomaiset auttavat toimenpideohjelmien suunnittelussa. Se ei ollut mahdollista tarkastuksen kohteena olleella rahoituskaudella, mutta uusiin ehdotuksiin on sisällytetty pakollisia yhteisiä indikaattoreita ongelman ratkaisemiseksi. Tuomioistuin havaitsi, että osa tarkastetuissa toimissa käytetyistä tavoitteista ja indikaattoreista ei liity suoraan ESR:n tukitoimiin, minkä vuoksi tuloksia on vaikea arvioida: esimerkiksi toimenpideohjelmissa asetettujen makrotalouden tavoitteiden saavuttamisen onnistuminen tai epäonnistuminen (kahdessa kuudesta tarkastetusta toimenpideohjelmasta ja 34:ssä 64 tutkitusta toimenpideohjelmasta) ei ole ESR:n toimien hallinnassa, koska se riippuu pitkälti ulkoisista tekijöistä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhdelläkään tarkastetuista toimenpideohjelmista ei ollut välitavoitteita. Ne eivät myöskään asettaneet eri määrällisiä tavoitteita arvojärjestykseen (seitsemän tarkastetusta 63 hallintoviranomaisesta ilmoitti tehneensä niin). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikille toimenpideohjelmille pakollisten yhteisten indikaattorien puuttuessa komissiolla ei osallistujia koskevia tuotostietoja lukuun ottamatta ole käytettävissään standardoituja tulostietoja, jotka voitaisiin koota yhteen EU:n tasolla, ja että komissio ei voi raportoida ikääntyviä työntekijöitä koskevista ESR:n rahoittamien toimien yleisistä tuloksista ja vaikutuksista. Tiedonkeruussa oli rajoituksia, mikä tarkoitti, että jäsenvaltiot eivät halunneet rikkoa voimassa olevia sääntöjä. Joitakin näistä asioista käsiteltiin vuosien ehdotuksissa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että hankkeilla on yleensä vain määrällisiä tuotoksia (esim. osallistujien määrää) koskevia tavoitteita. Ainoa poikkeus ovat Englannin ja Gibraltarin toimenpideohjelmat, joissa toimenpideohjelmissa asetetut tulostavoitearvot sisällytetään järjestelmällisesti hanke-ehtoihin. Tässä on syytä huomata, että toimenpideohjelman kattama alue on kooltaan ja väestöltään epätavallinen eikä siten mittakaavaltaan vertailukelpoinen. PE v /7 DT\ doc

5 Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että komissio tarkistaa, onko toimenpideohjelmilta vaaditut tiedot toimitettu ja millaisia ne ovat laadultaan. Komissio on myös laatinut jäsenvaltioiden käytettäväksi tarkoitetun käsikirjan, jossa on toimintaohjeita. Komissio ei kuitenkaan dokumentoi tyydyttävällä tavalla toimenpideohjelmiin kohdistamiaan valvontamenettelyjä. Komission yksiköiden kuuden tarkastetun toimenpideohjelman osalta suorittamat valvontamenettelyt on tämän vuoksi mahdollista yksilöidä vain epäsuorasti käymällä läpi menettelyjen perusteella annetut suositukset ja esiin otetut kysymykset, eikä tarkistusten laajuutta ole mahdollista arvioida. Tilintarkastustuomioistuimen huomio on nyt kiinnittymässä tuloksellisuuteen ja se on myös havainnut, että asianmukaisen valvonnan ja maksamisen varmistamiseksi tuloskysymykset on siirretty toiselle sijalle. Tilintarkastustuomioistuin siis halusi toimenpideohjelmista valmiit tarkistuslistat, jotka on varmistettu allekirjoituksella, mutta komission mielestä niiden olemassaolo ei olisi muuttanut päätöksiä millään tavalla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastettujen toimenpideohjelmien osalta hallintoviranomaiset yleensä määrittelivät selvästi vaatimansa seurantatiedot. Seurantajärjestelmät eivät kuitenkaan aina anna mahdollisuutta tarkistaa, missä määrin tavoitteiden saavuttamisessa on edistytty. Arviointeja koskevat hallintoviranomaiselle asetetut lainsäädäntövaatimukset ovat hyvin yleisluontoisia: niissä ei edellytetä, että arviointi kattaisi tietyn vähimmäisjoukon aiheita, eikä niissä myöskään velvoiteta laatimaan arviointisuunnitelmaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastettujen toimenpideohjelmien hallintoviranomaiset päätyivät kevyimpään lähestymistapaan. Tarkastettujen toimenpideohjelmien yhteydessä arviointiin sovellettavassa lähestymistavassa havaittiin tämän vuoksi puutteita. Arvioinnit tehdään luonteenomaisesti myöhään, ja niissä tehdään havaintoja ohjelmista sen sijaan, että esitettäisiin absoluuttisia totuuksia tai tarkkoja mittauksia. Kun komissio arvioi jäsenvaltioissa käyttöön otettuja hallinto- ja valvontamenettelyjä, se painottaa varainhoitoa ja toimien laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta eikä seuranta- ja arviointiprosessin tuloksellisuutta. Keskeisenä päämääränä on virheiden taloudellisten vaikutusten vähentäminen, ja sama näkökulma on selvästi komission ohjeissa.tätä suuntausta voidaan pitää seurauksena siitä, että tarkastuslausuman velvoitteista, vastuuvapausmenettelystä ja moitteettomaan varainhoitoon pyrkimisestä johtuvan virhemäärän minimointia korostetaan erityisesti. Tämä on aiheuttanut haluttomuutta innovaatioihin Euroopan sosiaalirahaston määrärahojen käytössä ja johtaa siihen, että laillisuuteen ja asianmukaisuuteen kiinnitetään enemmän huomiota kuin ohjelman tai hankkeen kokonaistuloksellisuuteen. Komission vastaukset Suurin osa ESR:n toimien ikääntyvistä osallistujista kuuluu myös muihin kohderyhmiin, kuten työttömiin tai työllisiin. Näille ryhmille tarkoitetut toimet eivät välttämättä kuulu ensisijaiseen aihealueeseen 67. Ikääntyviin työntekijöihin kohdistettavien toimien keskittäminen tiettyyn aihealueeseen olisi liian rajoittavaa. Nykyinen lainsäädäntökehys ei edellytä, että tietty indikaattori ja määrällinen tavoitearvo kattaisivat kaikki toimenpideohjelmassa luettelut kohderyhmät, kuten ikääntyvät työntekijät, ja tämä päätös jätetään ohjelman täytäntöönpanevan kansallisten viranomaisten tehtäväksi. DT\ doc 5/7 PE v01-00

6 Politiikanalojen, kuten ikääntyviin työntekijöihin liittyvien, muutoksiin vaikuttavat monet tekijät, kuten oikeudelliset muutokset (esimerkiksi eläkejärjestelmään tehtävät), maailmanlaajuinen taloudellinen ja sosiaalinen kehitys, poliittiset aloitteet sekä julkiset ja/tai yksityiset investoinnit ja niin edelleen. Siksi vaikutusindikaattoreita pidetään epätarkkoina ja epäluotettavina, koska vaikutuksen lähdettä ei voida asianmukaisesti tunnistaa. Näistä syistä komissio on ollut haluton käyttämään vaikutusindikaattoreita nimenomaan toimenpideohjelmille, joilla on vain pieni vaikutus verrattuna painopisteisiin tehtäviin maailmanlaajuisiin julkisiin investointeihin. Selvien kelpoisuusperusteiden luomisen katsotaan olevan tiukka tavoitehierarkiaa tehokkaampi keino varmistaa laaja osallistuminen ja hyvät tuotokset: koska monet osallistujista ovat moniongelmaisia, hierarkkinen rakenne ei olisi yhtä joustava. Toimenpideohjelmaehdotuksen arviointiin kuuluu strategian monitahoinen arviointi, ja tuloksellisuuden arviointi ulottuu laajemmalle kuin vuosikertomusten tarkastaminen, mikä edellyttää komissiolta säännöllistä seurantaa. Yleensä työllisyyden pääosaston maantieteelliset toimistot laativat pöytäkirjat jäsenvaltioiden kanssa pidettävistä kokouksista. Jäsenvaltioiden välisessä viestinnässä virallinen väline ovat kirjeet. Komissio muistuttaa jäsenvaltioita säännöllisesti arviointien suorittamisesta lainsäädännön vaatimusten ja ohjeiden mukaisesti. Komissio toimii asetuksen 1828/2006 liitteen XXIII tuotosindikaattorien luettelon puitteissa. Komissio on tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomusten perusteella asettanut strategiseksi tavoitteeksi myönteisen tarkastuslausuman saavuttamisen. Komissio on painottanut entistä enemmän tuloksellisuutta uutta ohjelmakautta koskevissa asetusehdotuksissaan, joissa vaaditaan jäsenvaltioita ja komissiota kiinnittämään enemmän huomiota muiden kuin taloustietojen seurantaan. Lisäksi uusien asetuksien mukaan tietojen huono laatu voi johtaa jäsenvaltioille suoritettavien maksujen lykkäämiseen. Esittelijän suositukset sisällytettäväksi mahdollisesti vuotuiseen vastuuvapausmietintöön: [Euroopan parlamentti] on tyytyväinen tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomukseen Onko ikääntyville työntekijöille tarkoitettujen Euroopan sosiaalirahaston varojen käytön vaikuttavuuden seurantaan välineitä? ja esittää sen suosituksista seuraavat huomautukset; on tyytyväinen siihen, että joitakin tuomioistuimen esiin tuomia asioita, kuten tuloksellisuuden suurempaa painottamista, on käsitelty komission uutta ohjelmakautta koskevissa asetusehdotuksissa, ja kannustaa jäsenvaltioita tukemaan komission omaksumaa linjaa; korostaa, että vaikka virheiden minimointi on ratkaisevan tärkeää, se voi joskus olla ohjelman tai hankkeen yleisen tuloksellisuuden kannalta haitallista; jos laillisuuteen ja asianmukaisuuteen kiinnitetään enemmän huomiota kuin tuloksellisuuden parantamiseen, Euroopan sosiaalirahastoa ei hyödynnetä kovinkaan innovatiivisesti; PE v /7 DT\ doc

7 toteaa, että tuloksellisuuden ja tulosten aiempaa suurempi korostaminen ei johda siihen, että jäsenvaltiot haluaisivat osallistua suoritusvarauksiin, mikä ei ole hyvä ratkaisu tänä taloudellisen epävarmuuden aikana; kehottaa jäsenvaltioita suunnittelemaan toimenpideohjelmansa niin, että Euroopan sosiaalirahaston (ESR) tuloksellisuutta voidaan mitata, ja erityisesti asettamaan toimintaa koskevia määrällisiä tavoitteita sekä indikaattoreita tuotosten, tulosten ja erityisten vaikutusten mittaamiseen, asettamaan välitavoitteita, luomaan tavoitearvojen järjestyksen ja ottamaan huomioon toimenpideohjelman tulokset ja erityiset vaikutustavoitteet hanketasolla, mikä mahdollistaa maksusitoumusmäärärahojen yhdistämisen tuloksellisuuteen; kehottaa jäsenvaltioita suunnittelemaan seuranta- ja arviointijärjestelmänsä niin, että edistymistä kohti kaikkia asetettuja tavoitearvoja voidaan mitata ajoissa ja ymmärrettävästi ja sopivin väliajoin, jolloin voidaan ryhtyä korjaaviin toimiin ja ottaa opiksi tulevaa päätöksentekoa varten, ja varmistamaan olennaisten ja todennettavien tietojen keräämisen ajoissa, jatkuvat arvioinnit sekä sen, että työllisyyden lisäämisen tarkoitettujen ESR:n toimien nettovaikutus työttömyyteen mitataan; kehottaa komissiota edistämään näitä suosituksia käydessään neuvotteluja toimenpideohjelmista; kehottaa komissiota myös antamaan asianmukaisia tietoja ESR:n käyttöön ottamista keinoista ja saavuttamista tuloksista sekä varmistamaan, että jäsenvaltiot toimittavat yhdenmukaisia ja luotettavia tietoja, muun muassa määrittämällä yhteisiä indikaattoreita, jotka jäsenvaltioiden on sisällytettävä toimenpideohjelmiinsa; kehottaa komissiota analysoimaan perusteellisesti tuloksellisuutta koskevia asioita arvioidessaan hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä. DT\ doc 7/7 PE v01-00