Lausunto maakuntien rahoitusta koskevan lakiluonnoksen (he15/2017) täydentämiseksi

Transkriptio

1 Kaupunginhallitus Lausunto maakuntien rahoitusta koskevan lakiluonnoksen (he15/2017) täydentämiseksi 294/ /2017 KH 170 Valmistelija: Strategia- ja rahoitusjohtaja Olli Naukkarinen puh Liite Lausuntopyyntö Valtiovarainministeriö pyytää päivätyllä kirjeellään lausuntoa luonnoksesta hallituksen esityksen täydentämiseksi maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi. Esitysluonnoksessa ehdotetaan täydennettäväksi annettua lakiehdotusta siten, että maakuntien rahoitusjärjestelmää voitaisiin käsitellä kokonaisuutena kaikkien maakunnan vastuulle siirtyvien tehtävien osalta. Eduskunnan käsittelyssä olevassa lakiehdotuksessa on ollut tähän saakka mukana sosiaali- ja terveydenhuollon, ympäristöterveydenhuollon sekä pelastustoimen tehtävien rahoitusta koskevaa sääntely. Täydennysesitys sisältää ehdotukset myös rahoituksen määrittelyn aluekehittämisen ja rakennerahastotoiminnan, elinkeinojen edistämisen, alueiden käytön ohjauksen ja suunnittelun, maatalous. ja viljelijäntukihallinnon, maatalous- ja turkistarhayrittäjien lomituksen, vesivarojen käytön ja hoidon, vesien ja merenhoidon, rakentamisen ohjauksen, kulttuuriympäristön hoidon, maakunnallisen identiteetin ja kulttuurin edistämisen, ympäristötiedon tuottamisen ja jakamisen sekä maakunnille lain perusteella erikseen säädettävien tehtävien osalta. Lisäksi lakiluonnosta esitetään täsmennettävän sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen toimitiloihin myönnettyjä valtionavustuksia koskien. Esitettävällä säännöksellä varmistettaisi, että uudistuksen toimeenpanon seurauksen kunnilta tai kuntayhtymiltä ei ryhdytä perimään myönnettyjä valtionavustuksia, mikäli käyttötarkoituksen, hallinnan tai omistusoikeuden muutos tai jääminen kokonaan pois käytöstä ei johdu kunnan tai kuntayhtymän vaikutusmahdollisuuksien piirissä olevasta syystä, vaan uudistuksen

2 toimeenpanosta. Tämän muutoksen olisi tarkoitus tulla voimaan 3/2018 alkaen. Lausunnot pyydetään toimittamaan valtiovarainministeriön kirjaamoon mennessä joko sähköpostitse tai postitse. Lakitekstin merkittäviä lisäyksiä ja täydennyksiä STM:n mukaan valtion sote- rahoituksen on arvioitu olevan vuositasolla noin 17,7 mrd. Nyt lausunnolla olevan lakiluonnoksen täsmennysten mukainen muita palveluja koskeva summa, joka siirtyisi maakunnille, on karkeasti laskettuna reilu 1 mrd euroa. Suurimmat rahoitettavat toiminnot ovat ELY- keskusten, TE-toimistojen sekä lomituspalvelujen rahoittaminen. Lisäksi nykyisten toimijoiden vastuulla on myös rahoitusosuuksia, jotka säilyvät jatkossakin valtion erillismomenteilla, koska ne ovat pääosin Euroopan Unionin välitettäviä varoja tai rahoitus on kohdennettu erityisille paikallisille kohteille, kuten porotalouteen. Näiden kokonaisuuksien rahoituksen summaa on vaikea määritellä vuositasolla, koska osoitetut rahoitukset on määritelty pääosin 2 tai 3 vuoden ajalle. Rahoituksen määrä on arviolta 4 mrd euroa. Tällä hetkellä rahoituksen välittämisestä vastaavat alueelliset ELY-keskukset. Esityksen mukaan vastuu rahoituksen jaosta siirtyisi maakunnille. Sekä yleiskatteellisen rahoituksen että välitettävän rahoituksen kokonaisuutta on tarkoitus mallintaa maakunnittain syksystä 2017 alkaen. Uudet rahoitettavat palvelut ja niiden kriteerit huomioiden maakuntien yleiskatteellinen rahoitus jakaantuisi seuraavasti: 10,853 % asukaspohjaisesti, 84,334 % sote- tarvetekijöiden pohjalta, 2,951 % kasvupalvelukerroin, 0,916 % maatalousyritysten määrän pohjalta ja 0,946 % Hyte- edistämiskriteerien pohjalta. Uutena tekijänä laskentaan on tullut kasvupalvelukerroin ja sen kriteeristö. Kasvupalvelujen rahoitusosuuden laskennassa käytetään kolmea kerrointa: Kasvupalvelukerrointa, maatalousyrityskerrointa sekä asukastiheyskerrointa, joita hyödynnetään rahoituksen määrittelyssä. Kasvupalvelukertoimeen vaikuttavat työttömien työnhakijoiden määrä (60 %), työttömyysaste (15 %) ja yritysten toimipaikkojen lukumäärä (25 %) suhteessa koko maan lukuihin. Kertoimien perushinnoista määrätään asetuksilla. Lakiesityksen mukaan uudet kriteerit otetaan käyttöön viiden vuoden aikana portaittain, jotta sopeutuminen uuteen sujuu mahdollisimman hallitusti. Päivitettyjenlaskelmien mukaan Etelä-Karjalan maakunnan kokonaisrahoitus näyttäisi vuodesta 2017 vuoteen 2024 muuttuvan hieman positiiviseen suuntaan. Asukaskohtaisesti rahoitusosuus

3 näyttäisi kohoavan, mutta rahoitusriski liittyy mahdollisesti vähenevään väestömäärään. Rahoituksen kehittymistä kokonaisuutena on vaikea arvioida, koska rahoituksen kokonaismäärä riippuu tarkentavista laskelmista ja asukasmäärän kehityksestä. Lakiluonnoksen arvio perustuu vuoden 2017 talousarviotietoihin sekä useamman maakunnan yhteisten ELY-keskusten ja TE-toimistojen osalta laskennalliseen rahoituksen jakoon. Etelä-Karjalan rahoituksen arvioinnissa tämä laskennallinen jako Kymenlaakson kanssa aiheuttaa rahoituksen arviointiin yhden lisäriskitekijän. Vuoden 2019 rahoitus määrittyy vuosien 2017 TP ja 2018 TA pohjalta näiden keskiarvona. Jatkossa huomioidaan kulujen kasvusta johtuva rahoituksen kasvu maakuntaindeksin perusteella lisättynä enintään + 0,5 % sote-palvelujen osalta. Muiden kustannusten osalta huomioidaan vain palkkakustannusten 30 % osuus tuohon ylimääräiseen indeksin ylittävään rahoituksen maksimikasvuun. Näin ollen esimerkiksi ostopalveluista johtuvaa hintojen nousua ei huomioitaisi kasvupalveluissa. Mikäli tilastokeskus ei ole saanut virallisia(tilinpäätös)tilastoja laskentaan tai vuoden 2019 tarkistukseen, tehdään vielä vuonna 2020 tarkistuslaskelmat ja uudet toteutumislaskelmat ovat rahoituksen määräytymisen pohjana vasta vuodesta 2021 alkaen. Lappeenrannan kaupungin lausunto Esitetyt kriteerit vaikuttavat, kasvupalvelukertoimen kriteereitä lukuunottamatta, jollain tavalla toimivilta ja ajatus siitä, että rahoitusta käsitellään kokonaisuutena, on hyvin tervetullut. Rahoituksen riittävyyttä tai oikeudenmukaisuutta suhteessa Etelä-Karjalan kustannuksiin on kuitenkin täysin mahdotonta arvioida muuten kuin pelastustoimen ja sosiaali- ja terveystoimen kustannusten osalta, sillä valtion aluehallinnolta siirtyviin tehtäviin liittyvät vastuut, suurimpana tekijöinä henkilöstö ja toimitilojen vuokrasopimukset eivät ole millään tasolla selvillä. Paikallinen alueuudistuksen valmisteluorganisaatio on useaan kertaan pyytänyt näitä tietoja saamatta minkäänlaisia vastauksia valtion edustajilta. Valtion edustajat eivät myöskään ole osallistuneet työskentelyyn siltä osin, kun on ratkottu kysymyksiä liittyen rahoitukseen tai tulevan maakunnan talouteen. Tilanne on sikäli ymmärrettävä, että edustajina on tahoja, joilla ei ole mitään tosiasiallisia neuvotteluvaltuuksia tai mahdollisuutta selvittää tai edistää asioiden ratkomiseen vaadittavia seikkoja. Kulut muiden kuin kuntarahoitteisten maakunnalle siirtyvien tehtävien osalta ovat tällä hetkellä Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan yhteiset. Jotta rahoituksen kokonaisuutta voitaisiin aidosti ja

4 analyyttisesti tarkastella, tulisi nämä tekijät olla tiedossa, jotta em. seikkoihin liittyvät synergiaedut voidaan kartoittaa ja katsoa voidaanko tuottavuutta kasvattaa siinä aikataulussa, mikä rahoituksen siirtymäjaksolle on esityksessä asetettu. Vasta tämän jälkeen rahoitusmallin toimivuuteen Etelä-Karjalan osalta voidaan ottaa kantaa. Kysymys on olennainen, sillä vaikka sosiaali- ja terveystoimen rahoitus käytännössä ratkaisee tulevan maakunnan rahoituksen riittävyyden, on liikkumavara lopulta hyvin pieni. Jos esimerkiksi työllisyyden hoitoon tarkoitetussa rahoituksessa on merkityksellinen epäsuhta, johtaa tilanne käytännössä yleiskatteisessa rahoituksessa hyvin nopeasti siihen, että sosiaali- ja terveystoimen rahoituksesta joudutaan osoittamaan rahoitusta nyt valtion aluehallinnon rahoituksessa oleviin tehtäviin. Esitystä lukiessa tulee sellainen tuntuma, että laadinnassa ei ole huomioitu sitä, että maakuntien taloudenpito ja sen tasapainon tarkastelu perustuu kuntien tapaan liikekirjanpitoon. Maakunnan avaava tase tulee vaikuttamaan merkittävästi sen käyttötalouteen juuri rahoituslaissa määritellyn viiden vuoden siirtymäajan aikana. Siirtymävaiheen tarkoitus on tasoittaa muutoksia, mikä on sinällään ymmärrettävää vaikkakin se osin rankaisee talouttaan hyvin hoitaneita alueita ja palkitsee heikommin hoitaneita. Täydennetyssäkään lakiesityksessä ei oteta kantaa siihen, miten siirtymävaihe kompensoi 2019 avaavien taseiden aiheuttamia eroja ensimmäisten vuosien käyttötalouteen, eikä tätä vaikutusta ole arvioitu. Taserakenteeseen liittyvät ongelmat ovat maakunnan näkökulmasta täysin eri asia kuin käyttötalouden nettokulukehityksen ja yleiskatteisen rahoituksen välinen ero, johon lakiesityksen harkinnanvarainen avustus lienee tarkoitettu. Maakuntien tehtävistä suurin osa on sellaisia, että tuottavuuden merkittävät parannukset ja muutokset toimintatavoissa vievät aikaa. Maakuntien lähtötilanne ei ole niiden vaikutuspiirissä ja on syytä tunnustaa, että alueellisia eroja on. Tämän vuoksi rahoituslakia tulisi täydentää siten, että tutkitaan ne tase-erät, joilla on merkittäviä vaikutuksia maakuntien ensimmäisten vuosien talouteen, ja varataan kertaluontoinen erillisrahoitus tästä johtuvien ongelmien selvittämiseksi. Selvyyden vuoksi todettakoon, että kysymys on laaja ja kyse on muustakin kuin kiinteistöistä. Etelä-Karjalan kokemusten perusteella nämä asiat nousevat esiin vasta sitten, kun muutos konkreettisesti käynnistyy ja kunnat alkavat perata vastuitaan läpi. Kertaluontoinen taseen korjausrahoitus voitaisiin ajoittaa esimerkiksi valtion vuoden 2022 talousarvioon, jolloin todellinen tilanne on käytännössä ensi kertaa selvillä. Jos edellä mainittua vaikutusarviota ei tehdä ja lakia täydennetä, voi riskinä olla että maakuntia menee lakipaketissa määritellyn

5 kriisimenettelyn piiriin vain siksi, että ne ovat lähtötilanne-erojen vuoksi avaavan taseensa vankeja. Täydennetyssäkään esityksessä ei oteta kantaa toimitilavuokrien muutoksiin. Mikäli tarkoitus on siirtyä lakipaketin mukaisesti yhtenäiseen vuokranmäärittelyyn, tulee tämä tarkoittamaan merkittäviä muutoksia yhtäältä kuntien vuokratuloihin ja toisaalta maakunnan toimitilakuluihin. Muutosorganisaation tilaisuuksissa esillä olleiden vaihtoehtojen perusteella Lappeenrannan kaupunki on tehnyt koelaskelmia, jotka johtavat sen rakennuskannassa jopa 20 %:n vuokratasomuutoksiin verrattuna nykytilaan. Rahoituslaissa tulisi ottaa kantaa tällaisten ääri-ilmiöiden tasaamiseen. Täydennettykään esitys ei täsmennä lomapalkkavarausten tapaisten tase-erien käytännön järjestelyjä muutostilanteessa. Kansallisella tasolla kyse on miljardiluokan kysymyksestä, joka pitäisi ratkaista ennen lain voimaanpanoa. Lomapalkkavelkojen purku kunnissa ja kirjaus maakunnissa olisi perusteltua tehdä kuntien ja maakuntien taseiden sisällä. Kunnat voisivat siirtää lomapalkkavelan vähennyksen peruspääomansa lisäykseksi. Maakuntien tulisi kattaa lomapalkkavelan kirjaaminen peruspääomastaan. Menettely olisi johdonmukainen irtaimen omaisuuden luovuttamiseen esitetyn käytännön mukaan ja lieventäisi olennaisesti kuntien omavaraisuusasteiden heikkenemistä. Pelastustoimen osalta Lappeenrannan kaupunki toistaa jo aiemmissa lausunnoissaan esiin tulleen huolen siitä, ettei rahoitusmalli huomioi riittävällä tavalla etäisyyksiä tai suuren riskitason teollisuuskeskittymien vaatimaa rahoitusta, joka ei ole riippuvainen asukasluvusta. Kasvupalvelukertoimessa oleva yritysten toimipaikkojen lukumäärä tulisi korvata pitkäaikaistyöttömyyttä kuvaavalla indikaattorilla. Kasvupalvelukertoimen määrittely perustuu esityksen mukaan työ- ja elinkeinohallinnolta maakunnille siirtyvien tehtävien keskeisiä kustannuksia määrittäviin tekijöihin. Yritysten toimipaikkojen määrä toimii maakunnille kannustimena toteuttaa sellaisia toimenpiteitä, jotka lisäävät alueen yritysten määrää. Tämä on vahvasti ristiriidassa sen tavoitteen kanssa, ettei maakunnille ja kunnille muodostu päällekkäisiä tehtäviä. Varsinkin suurimmissa kaupungeissa on helposti nähtävissä tilanne, jossa pahimmillaan alkaa muodostua keskenään kilpailevia elinkeinopoliittisia yksiköitä, joista osa on kuntien ja osa maakunnan. Alueuudistuksessa on painotettu, että kuntien rooli on nimenomaan elinvoiman kehittäminen. Pitkäaikaistyöttömyys mainitaan

6 kasvupalvelukertoimen kriteerien perusteluteksteissä, mutta sitä ei kuitenkaan ole nostettu kriteeriksi. Etelä-Karjalassa on tutkittu asiaa tietojohtamisen välinein ja pystytty selkeästi osoittamaan, että pitkäaikaistyöttömyys indikoi myös laajemmin sosiaali- ja terveystoimen menoihin tai kääntäen katsoen, sosiaali- ja terveyspalveluita paljon käyttävät ovat usein myös pitkäaikaistyöttömiä. Kasvupalvelukerrointa tulisi tarkistaa siten, että se palkitsisi maakuntaa pitkäaikaistyöttömyyden vähentämisestä. Tehtävämuutosten jälkeen maakunnalla on annettu tehtäväksi käytännössä kaikki ne asiat, joilla yksittäisen henkilön pitkäaikaistyöttömyyteen voidaan vaikuttaa. Kunnilla puolestaan on tehtävissään yritysten määrän lisääminen alueellaan ja niillä on myös tähän hyvin selkeä kannustin, veropohja. Voimaanpanolakiin esitetään säännöstä, jolla varmistettaisiin, että uudistuksen toimeenpanon seurauksena kunnilta tai kuntayhtymiltä ei ryhdytä perimään takaisin sosiaali- ja terveydenhuollon tai pelastustoimen toimitiloihin myönnettyjä valtionavustuksia, jos toimitilan käyttötarkoituksen, hallinnan tai omistusoikeuden muutos tai jääminen kokonaan pois käytöstä ei johdu kunnan tai kuntayhtymän vaikutusmahdollisuuksien piirissä olevasta syystä, vaan nimenomaan uudistuksen toimeenpanosta. Tämä täsmennys on erittäin tervetullut ja se tulisi yksiselitteisesti laajentaa koskemaan myös kuntien ja kuntayhtymien omistamien kiinteistöyhtiöiden rakennuskantaa. Lisäksi säännöstä tulisi laajentaa koskemaan kuntien ARA-rahoitteista rakennuskantaa siten, että edellä esitetyllä logiikalla rakennus vapautettaisiin automaattisesti ARA-rajoituksista, jos sen jääminen pois käytöstä johtuu uudistuksen toimeenpanosta. Lopuksi Lappeenrannan kaupunki haluaa yleisenä huomiona tuoda esiin vakavan huolen siitä, että alueuudistukseen liittyvä lakipaketti voi kokonaisuutena johtaa kuntien ja maakuntien osalta täysin päällekkäisten ja pahimmillaan jopa keskenään kilpailevien julkisrahoitteisten toimintojen perustamiseen paikallisella tasolla. Hyvin toimiva rahoitusmalli kannustaa rahoituksen saajaa optimoimaan siten, että rahoituksen taustalla vaikuttavat tekijät ovat sille mahdollisimman edullisia. Jos rationaalinen toimija katsoo, ettei se saa yhteistyötaholtaan riittävää panosta itselleen tärkeän rahoitusindikaattorin parantamiseksi, se perustaa oman toiminnon. Uudistuksen valmistelussa päällekkäisyyttä on torjuttu vetoamalla tiukkoihin tehtävärajauksiin ja siihen, ettei maakunnilla ole, kunnista poiketen, yleistä toimialaa vastuullaan. Kun käy läpi rahoituslaissa mainitut maakunnalle siirtyvät valtion tehtävät ja rahoituksen kriteerit, on helppo huomata, ettei tarkoituksenmukaisessa ja julkisten varojen käytön kannalta tehokkaassa tehtävänjaossa kuntien ja maakuntien

7 välillä tulla lainsäädäntöteitse onnistumaan, vaan se tulee olemaan vain ja ainoastaan kuntien ja maakuntien toimivan yhteistyön varassa. (ON) Kj Kh Kaupunginhallitus hyväksyy edellä selosteessa olevan lausunnon ja lähettää sen valtiovarainministeriöön. Asia jätettiin viikoksi pöydälle.