Suurelle valiokunnalle

Transkriptio

1 YMPÄRISTÖVALIOKUNNAN LAUSUNTO 7/2007 vp Valtioneuvoston selvitys vihreästä kirjasta markkinapohjaisista ohjauskeinoista ympäristöä ja asiaan liittyviä toimintapoliittisia tarkoituksia varten Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Suuri valiokunta on 20 päivänä kesäkuuta 2007 lähettänyt valtioneuvoston selvityksen vihreästä kirjasta markkinapohjaisista ohjauskeinoista ympäristöä ja asiaan liittyviä toimintapoliittisia tarkoituksia varten (E 41/2007 vp) ympäristövaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - ylitarkastaja Merja Saarnilehto, ympäristöministeriö - finanssisihteeri Petri Malinen, valtiovarainministeriö - professori Peter Lund, Teknillinen korkeakoulu. VALTIONEUVOSTON SELVITYS E 41/2007 vp Ehdotus Vihreän kirjan tavoitteena on herättää keskustelua markkinapohjaisten ohjauskeinojen käytöstä ympäristöä koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi. Komissio katsoo, että markkinapohjaisia ohjauskeinoja tulisi käyttää enemmän sekä yhteisön tasolla että kansallisesti. Taloudellisilla ohjauskeinoilla korjataan hintasignaalien avulla markkinoiden toiminnan riittämättömyyttä silloin, kun hinnat eivät muuten riittävällä tavalla ota huomioon taloudellisen toiminnan tosiasiallisia tai yhteiskunnallisia kustannuksia. EU on käyttänyt niitä myös välttääkseen sisämarkkinoiden häiriöitä; lisäksi ne vahvistavat EU:ta kohtaamaan kauppakumppaneittensa taholta tulevaa ulkoista kilpailua. Etuina mainitaan joustavuuden ja kustannustehokkuuden lisäksi positiiviset työllisyysvaikutukset ja se, että keinot tarjoavat yrityksille pitkällä aikavälillä kannustimen jatkaa teknologista innovointia. Niitä käytetään usein politiikkayhdistelmässä yhdessä muiden välineiden kanssa. EU:n tasolla eniten käytettyjä markkinapohjaisia ohjauskeinoja ovat energiaverot, käyttömaksut ja päästökauppajärjestelmä. Nämä ovat hyvin erilaisia keinoja. Koska veroalalla edellytetään yksimielisyyttä, mahdollisuudet käyttää verotusta välineenä eroavat muista ohjauskeinoista. Jos ympäristöverouudistuksella verorasite siirretään hyvinvoinnin kannalta kielteisistä veroista (esimerkiksi työn verotus) hyvinvoinnin kannalta myönteisiin veroihin (esimerkiksi ympäristön kannalta haitallinen toiminta, kuten luonnonvarojen käyttö tai saastuttaminen), tilanteesta voivat hyötyä sekä ympäristö että työllisyys. Jäsen- Versio 2.0

2 valtiot voivat myös käyttää tukien kaltaisia verokannustimia ympäristön hyväksi. Komissio katsoo ensisijaisesti, että jäsenvaltioiden tehtävä on löytää oikea uusi tasapaino verojärjestelmiinsä. Komissio haluaisi kuitenkin helpottaa tämän tasapainon etsimistä yhteisön veropolitiikalla. Jos toimia koordinoidaan yhteisön tasolla, haittoja kilpailukyvylle voidaan vähentää.tietojenvaihtoa jäsenmaiden välillä voidaan parantaa. Yksi vaihtoehto olisi markkinapohjaisia ohjauskeinoja käsittelevän foorumin perustaminen. EU:n olisi lisäksi käytävä aktiivista vuoropuhelua muiden maiden kanssa edistääkseen markkinapohjaisten ohjauskeinojen käyttöä. Komissio haluaa toimia jäsenvaltioiden kanssa yhteistyössä myös uudistaakseen ympäristölle haitallisia tukia. Eurooppa-neuvosto on pyytänyt komissiota laatimaan kaikki alat huomioon ottavan uudistussuunnitelman vuoteen 2008 mennessä. Energiaverotusdirektiiviä tulisi komission mukaan tarkistaa siten, että yhteisön vähimmäisverotasot jaettaisiin energia- ja ympäristöperusteisiin ja ne näkyisivät kansallisella tasolla energiaverona ja ympäristöverona (päästöverona). Kaikkia polttoaineita verotettaisiin yhdenmukaisesti niiden energiasisällön perusteella ja toissijaisesti voitaisiin ottaa huomioon energian ympäristönäkökohdat (kasvihuonekaasupäästöt pidettäisiin erillään muiden kaasujen päästöistä). Energiaveron ja päästökauppajärjestelmän välistä suhdetta tulee pohtia erikseen. Komissio pohtii, voitaisiinko esimerkiksi EU:n päästökauppajärjestelmän kattamat alat jättää energiaverotusdirektiivin ympäristöperusteen soveltamisalan ulkopuolelle sikäli kuin näiden alojen kasvihuonekaasupäästöt otetaan jo riittävässä määrin huomioon EU:n päästökauppajärjestelmässä. Jos tietyt toimijat eivät pienen kokonsa tai muiden seikkojen vuoksi osallistu päästökauppaan, verotuksen vähimmäistasojen ympäristöosiolla kuitenkin varmistettaisiin laajalti, että saastuttaja maksaa -periaatetta noudatetaan. Sääntöjä voitaisiin soveltaa sekä teollisuuteen että lentoliikenteeseen. Kaatopaikkaveroille voitaisiin pyrkiä vahvistamaan yhteiset kriteerit. Tähän sisältyisivät ympäristön kannalta vaikuttavat verotuksen vähimmäistasot. Lisäksi komissio pohtii, olisiko ilmansuojelussa vapaaehtoinen rajat ylittävä NOx- ja SO 2 -päästökauppa jäsenvaltioiden muodostamien eri ryhmien välillä hyvä ohjauskeino. Komissio sanoo tutkivansa myös sitä, pitäisikö jäsenvaltioille antaa mahdollisuus valita joko yksin tai yhdessä päästökauppa parhaaseen käytettävissä olevaan tekniikkaan perustuvien lupien sijasta. Neuvoston päätelmät vihreän kirjan aihepiiristä, taloudellisista ohjauskeinoista, esitettiin osana laajempaa päätelmäpakettia ympäristöneuvostossa Päätelmissä neuvosto toivottaa tervetulleeksi komission vihreän kirjan katsoen markkinapohjaisten ohjauskeinojen olevan kustannustehokkaita ja vaikuttavia välineitä ympäristökannusten sisällyttämiseksi tuotteiden ja palveluiden hintoihin. Neuvosto katsoo, että tarvitaan parempaa ja yhteistä tietoa luonnonvarojen- ja energiankäytön, saastepäästöjen, jätteentuotannon ja muiden ympäristölle haitallisten toimintojen todellisista ympäristökustannuksista. Ympäristökustannusten ja muiden ulkoisten kustannusten sisäistäminen on erittäin tärkeätä, jotta politiikat ja sektorit ovat tuloksekkaita ja kestäviä pitkällä tähtäimellä. Sisäistämistä on nopeutettava. Neuvosto rohkaisee jäsenmaita ja komissiota tutkimaan mahdollisuuksia siirtää verotaakkaa työstä luonnonvarojen ja energian kulutukseen ja/tai saasteisiin. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto on hyvillään siitä, että komissio virittää vihreällä kirjalla laajoine kuulemismenettelyineen keskustelua hyvin tärkeästä aiheesta. Taloudellisen ohjauksen käyttöä puoltavat keskeiset seikat on tuotu hyvin esiin. Komissio on esittänyt joitakin alustavia ajatuksia taloudellisen ohjauksen vahvistamisesta ympäristönsuojelussa toisaalta unionin, toisaalta jäsenvaltioiden tasolla. Komission yleinen lähestymistapa on kuitenkin luonnollinen ja tärkeä, jotta asiakirjalla saadaan aikaan avointa keskustelua ja innostetaan eri tahot antamaan palautetta. Komissio esittänee yksityiskohtaisempia ehdotuksia saamansa palautteen analysoinnin jälkeen. Näi- 2

3 hin ehdotuksiin valtioneuvosto ottaa kantaa aikanaan. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan pitää tärkeänä taloudellisten ohjauskeinojen kehittämistä kestävän kehityksen edistämiseksi. Suomessa ja EU:ssa on saatu hyviä tuloksia ympäristönsuojelussa aikaan perinteisillä ohjauskeinoilla, mutta tulevaisuudessa tarvitaan myös uudenlaisia keinoja ja päätöksenteon muotoja. Perinteisen ympäristönsuojelun, esimerkiksi välittömien päästöjen vähentämisen, lisäksi tarvitaan kokonaisvaltaista luonnonvarojen käytön tehostamista, materiaalikierrätyksen edistämistä ja luonnon monimuotoisuuden tukemista sekä monentyyppisiä toimia ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja siihen sopeutumiseksi. Oikeudellisen ja taloudellisen sääntelyn rinnalle tarvitaan uudenlaisia keinoja näiden tavoitteiden edistämiseksi. Sisämarkkinoilla ohjaus on usein välttämätöntä toteuttaa EU-tasolla, joten on hyvä, että komissio on asiassa aloitteellinen. Valiokunta toteaa, että myös vuonna 2006 hyväksytyssä kestävän kehityksen strategiassa 1 linjataan taloudellisten ohjauskeinojen käyttöä. Strategian mukaan on tarpeen kehittää taloudellisia ohjauskeinoja, joilla vähennetään uusiutumattomien luonnonvarojen käyttöä ja ympäristöhaittoja ja edistetään kierrätystä sekä tuotteiden, niiden kulutuksen ja energiankäytön energiatehokkuutta. Mahdollisuuksia vähentää ympäristön ja kestävän kehityksen kannalta haitallisia tukia selvitetään. Strategiassa korostetaan myös talouden kannalta kuhunkin tilanteeseen kustannuksiltaan tehokkaimpien ja vaikuttavimpien ohjauskeinojen käyttöä ja korostetaan, että ohjauskeinojärjestelmiä on kehitettävä järjestel- 1 Kansallinen kestävän kehityksen strategia Kohti kestäviä valintoja Kansallisesti ja globaalisti kestävä Suomi.Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 5/2006. mällisesti ja pitkäjänteisesti sekä kansallisesti että EU:n tasolla. Valintojen ohjaamisen tulee pohjautua vankkaan tieteelliseen näyttöön ja todennäköisyyksiin perustuvaan varovaisuusperiaatteeseen. Valiokunta tukee näitä linjauksia. Valiokunta pitää hyvänä, että Suomessa on selvitetty erityisesti mahdollisuuksia verojärjestelmän ympäristöohjaavuuden lisäämiseksi. Muun muassa liikenteen verotuksessa selvitetään mahdollisuuksia ottaa käyttöön myös sellaista muuhun kuin polttoaineisiin liittyvää vero-ohjausta, joka pitkällä ajalla vaikuttaa myönteisesti päästöjen vähentämiseen. Liikenteen biopolttonesteiden käyttöä edistäviä ohjauskeinoja on kartoitettu samoin 2 kuin veroinstrumentin käyttöä energiantuotannon typenoksidipäästöjen säätelyyn 3. Jätemäärien pienentämiseen on todettu olevan selvää ympäristöpoliittista ohjaustarvetta, ja ohjauksen tehostamista on selvitetty valtakunnallisen jätesuunnitelman laadinnan yhteydessä. Ehdotuksessa valtakunnalliseksi jätesuunnitelmaksi vuoteen ehdotetaan muun muassa jäteverolain tarkistamista siten, että kuntien ja yksityisten omistamille kaatopaikoille sijoitettua jätettä kohdellaan samalla tavalla. Lisäksi jäteveron tasoa ja mahdollisia poikkeuksia esitetään tarkistettavaksi ja yhdyskuntajätteen lajittelua tehostettavaksi kannustavilla jätetaksoilla. Selvityksiä on 2 Esimerkiksi esiselvitys: alkylaattibensiinin ympäristöhyödyt pienmoottorikäytössä. Ympäristöministeriön moniste 167. Helsinki Typenoksidipäästöjen rajoittaminen päästöverolla, Roland Magnusson. Ympäristöministeriön raportteja 16/ Ympäristöministeriön raportteja 3/2007. Ehdotus valtakunnalliseksi jätesuunnitelmaksi vuoteen Valtakunnallista jätesuunnitelmaa valmistelleen työryhmän mietintö. 3

4 tehty myös maa-ainesverosta 5 ja verotukseen perustuvasta ohjauksesta maatalouden ravinnepäästöjen rajoittamisessa 6. Vanhasen II hallitusohjelmassa linjataan taloudellista ohjausta lähinnä liikenteen ja energian osalta. Hallitusohjelman verolinjausten mukaan päästöjen vähentämiseksi sekä energian säästämiseksi ja energiatehokkuuden parantamiseksi liikenteen ja polttoaineiden verotusta kehitetään sekä poistetaan valmistevero omalla tilalla käytetyltä ja tuotetulta biopolttoöljyltä. Jäteveron mahdollinen korotus selvitetään. Kotitalouksien sähköveroa ja kivihiilen verotusta korotetaan 7. Uusiutuvan ja biopohjaisen energian lisäkäytön varmistamiseksi tarvitaan erillisiä toimia. Hallitus toteuttaa syöttötariffin biokaasulaitosten (peltobiomassa, teurasjätteet, erilaiset karjalannat, yhdyskuntajätteeet) osalta. Valiokunta katsoo, että taloudellisella ohjauksella on mahdollista edistää kestäviä tuotantotapoja, kulutustottumuksia ja elämäntapoja, tehostaa ympäristöohjausta sekä lisätä ympäristöpolitiikan kustannustehokkuutta. Uusien markkinaehtoisten keinojen tarjoamia mahdollisuuksia tulee selvittää ja ottaa käyttöön osana ohjauskeinojärjestelmän kehittämistä. Erityisesti tulisi kehittää kannustavien ja palkitsevien taloudellisten ohjauskeinojen käyttöä, koska ne usein toimivat negatiivisia tehokkaammin ja saavuttavat helpommin yleisen hyväksynnän. Käytössä olevat markkinapohjaiset ohjauskeinot voivat myös vaikuttaa haitallisesti ympäristöön esimerkiksi kiihdyttäen ilmastonmuutosta. Huomiota tulee siksi kiinnittää ohjauskeinojen mahdollisiin haitallisiin vaikutuksiin, jotka tulee tunnistaa ja ehkäistä. 5 Maa-ainesvero, Ruotsin, Tanskan ja Iso-Britannian kokemuksia. Suomen ympäristö 4/ Verotukseen perustuva ohjaus maatalouden ravinnepäästöjen rajoittamisessa. Ympäristöministeriön raportteja 15/ Sähkölämmitysveron toteuttamiskelpoisuus Suomessa. Ympäristöministeriön moniste 166. Helsinki Valiokunta korostaa myös ohjauskeinojen kustannustehokkuuden arvioinnin tärkeyttä. Ennakkoluulottomasti tulisi kokeilla myös markkinavetoisia toimia, jotka valiokunnan saaman selvityksen mukaan on arvioitu valtiolle huomattavasti edullisemmaksi kuin perinteiset tukitoimet, kuten investointituki. Markkinavetoiset tai katalysoivat toimenpiteet käyttävät hyväksi erilaisia markkinamekanismeja ja -voimia, kuten kilpailuttaminen, julkiset hankinnat, informaatio ja merkinnät tai globaalien markkinoiden hyväksikäyttäminen. Markkinavetoisissa toimissa tuetaan ja katalysoidaan kaupallistamis- ja markkinoiden kasvuprosessia, kun sen sijaan volyymituissa tuetaan laitteen hankintaa ilman varsinaisia kaupallistamistavoitteita. Valiokunta korostaa samalla kuitenkin myös sitä, että ohjauskeinoja arvioitaessa tulee huomioon ottaa paitsi niiden suorat vaikutukset ja kustannukset, myös välilliset vaikutukset esimerkiksi työpaikkoina, vientimahdollisuuksien edistämisen kautta, terveyden edistämisestä saatavina hyötyinä jne. Esimerkkinä voidaan mainita Saksan syöttötariffijärjestelmä tuulivoimalla tuotetulle energialle. Järjestelmää on yhtäältä pidetty kalliina, mutta toisaalta se on tuottanut maahan työpaikkaa ja vahvan vientiaseman, kun tuulivoiman vientiarvo on noin 6 miljardia euroa. Välilliset myönteiset vaikutukset talouteen ovat siis olleet huomattavat. Valiokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto toimii aktiivisesti sekä kansallisesti että EU:n tasolla taloudellisten ohjauskeinojen kehittämiseksi ympäristönsuojelun perinteisten ohjauskeinojen rinnalle. Lausunto Lausuntonaan ympäristövaliokunta ilmoittaa, että valiokunta yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan edellä mainituin huomautuksin. 4

5 Helsingissä 11 päivänä lokakuuta 2007 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Susanna Huovinen /sd vpj. Pentti Tiusanen /vas jäs. Christina Gestrin /r Susanna Haapoja /kesk Timo Kaunisto /kesk Timo Korhonen /kesk Merja Kuusisto /sd Tapani Mäkinen /kok Petteri Orpo /kok Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Marja Ekroos. vjäs. Tanja Saarela /kesk Tarja Tallqvist /kd Oras Tynkkynen /vihr Pauliina Viitamies /sd Henna Virkkunen /kok Janina Andersson /vihr (osittain) Anne Kalmari /kesk Unto Valpas /vas (osittain). 5