VIRALLISPERIAATE HALLINTOLAINKÄYTÖSSÄ

Transkriptio

1 TAMPEREEN YLIOPISTO Johtamiskorkeakoulu Anna-Mari Jermakka VIRALLISPERIAATE HALLINTOLAINKÄYTÖSSÄ Pro gradu -tutkielma Julkisoikeus Tampere 2012

2 Tampereen yliopisto Johtamiskorkeakoulu ANNA-MARI JERMAKKA: Virallisperiaate hallintolainkäytössä Pro gradu -tutkielma, VII sivua Julkisoikeus Maaliskuu 2012 Tutkielma käsittelee virallisperiaatetta hallintolainkäytössä ja etenkin hallintotuomioistuimissa. Hallintoprosessin virallisperiaatteen kiinnekohtana on asian selvittämistä koskeva hallintolainkäyttölain (586/1996) 33, joka perustaa selvittämisvastuun tuomioistuimelle. Tutkielma on julkisoikeudellinen, ja se kuuluu hallintoprosessioikeuden piiriin. Tutkimusote on oikeusdogmaattinen, sillä tutkielmassa selvitetään virallisperiaatteen asemaa voimassa olevassa oikeudessa. Hallintolainkäyttölain 33 :n mukaan hallintotuomioistuin voi hankkia selvitystä viran puolesta. Tavoitteena on saada ratkaisun pohjaksi riittävä ja totuudenmukainen aineisto, jotta asiassa voidaan saavuttaa aineellinen totuus. Aineellinen totuus vuorostaan palvelee sekä yksityisen asianosaisen oikeusturvaa että julkisen vallankäytön lainmukaisuuden valvontaa. Oikeuslähteissä korostetaan virallisperiaatteen soveltamisen asiaryhmä- ja tapauskohtaisuutta, jolloin virallisperiaate painottuu eri tavoin erilaisissa lainkäyttötilanteissa. Virallisperiaatteella todetaan myös olevan laaja soveltamisala, jolloin sen sisältöä ei voida tyhjentävästi määritellä. Tutkielmassa on selvitetty, mitkä seikat vaikuttavat siihen, millaisen sisällön periaate kulloinkin saa, ja millaisia näkökulmia virallisperiaatteen soveltamisessa voidaan ottaa huomioon. Hallintolainkäyttölain 33 :n mukaan selvityksen keräämisessä on huomioitava käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu. Oheiset kriteerit linkittävät tutkielman kotimaisiin perusoikeuksiin ja kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin, joista keskeisin tässä yhteydessä on Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskeva artikla. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kriteerit velvoittavat kansallisia hallintotuomioistuimia, joilla onkin keskeinen rooli perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisessa. Perus- ja ihmisoikeuksien lisäksi virallisperiaatteen soveltamisessa tulee huomioida muut asian selvittämistä ohjaavat hallintolainkäyttölain säännökset ja yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet, kuten palveluperiaate ja harkintavallan rajoitusperiaatteet. Myös yleisen lainkäytön yleislaki oikeudenkäymiskaari (4/1734) ja yleisprosessuaaliset oikeusperiaatteet vaikuttavat virallisperiaatteen soveltamiseen. Tietoa virallisperiaatteen käytöstä antava myös sen eri käyttöfunktiot. Virallisperiaatetta käytetään täsmentämään, laajentamaan ja joskus jopa rajoittamaan oikeudenkäyntiaineistoa. Virallisperiaatteella on myös asianosaista informoiva sekä käyttäytymistä ohjaava ja oikeutta kehittävä funktio. Prosessin laadulla ja koetulla oikeudenmukaisuudella voidaan vaikuttaa käsityksiin oikeusjärjestelmän laajemmasta toimivuudesta ja luotettavuudesta. Reilu ja tasapuolinen oikeudenkäynti vahvistaa tuomioistuimien auktoriteettiasemaa ja samalla oikeudenkäynnin osapuolten sitoutumista päätökseen, mikä vuorostaan ohjaa käyttäytymistä normien mukaiseksi. Asiasanat: virallisperiaate, julkisoikeus, hallintolainkäyttö, aineellinen totuus, asian selvittäminen, oikeudenmukainen oikeudenkäynti. II

3 Sisällysluettelo Lähteet... V 1 Johdanto Tutkielman lähtökohdat Tutkimustehtävä Tutkielman sijoittuminen oikeustieteen kentällä Tutkimusmetodi Tutkimustehtävän täsmentäminen Tutkielman rakenne Tutkielman rajaukset Keskeiset käsitteet Tutkielman oikeuslähteet Aineisto Ennakkopäätökset Oikeustapaukset tutkimuksessa Hallintolainkäytön peruslähtökohdat Hallintoprosessi prosessilajina Hallintoprosessin tausta Hallintoprosessin oikeuslähteet Hallintotuomioistuimet Oikeusturva ja valitusoikeus Oikeusturvafunktio Hallintovalitus Kuntalain mukainen valitus Hallintoprosessin keskeiset menettelyperiaatteet Periaatteet osana oikeusjärjestystä Aineellisen totuuden periaate Virallisperiaate ja määräämisperiaate Käsittelymenetelmä ja tutkintamenetelmä Oikeudenmukainen oikeudenkäynti Eri sääntelyinstrumentit Euroopan ihmisoikeussopimus III

4 3.1.2 Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artikla Suomen perustuslaki KP-sopimus EU-oikeus Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin elementit Elementtien jaottelu Oikeusturvan saatavuus hallintoprosessissa Hallintoprosessin oikeudenmukaisuus ja julkisuus Hallintoprosessin riippumattomuus ja puolueettomuus Oikeusturvan tehokkuus Virallisperiaate ja oikeudenmukainen oikeudenkäynti Hallintoprosessin tasapuolisuus ja julkisuus Heikko kaksiasianosaissuhde Tuomioistuimen rooli Hallintolainkäyttöasian käsittely ja selvittäminen Asian selvittäminen hallintoprosessissa Asian selvittäminen (HLL 33 ) Valitusasian käsittelyn normaalit menettelyvaiheet Valitusasian erityiset selvityskeinot Viran puolesta suoritettavat toimenpiteet Virallisperiaatteen soveltaminen Asian selvittämistä ohjaavat yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet Virallisperiaatteen funktiot Tuleva hallintolainkäyttölain uudistus Loppupäätelmät IV

5 Lähteet Kirjallisuus Aarnio, Aulis: Laintulkinnan teoria. Yleisen oikeustieteen oppikirja. WSOY, Aer, Janne: Pragmaattinen ennakkopäätöskäsitys hallintolainkäytössä. Teoksessa Hallinto ja hallintolainkäyttö: juhlajulkaisu Heikki Kulla /8 2010, sivut Turun yliopisto, Ervo, Laura: Oikeudenkäynnin oikeudenmukaisuusvaatimus käsikirja lainkäyttäjille. WSOYpro, Ervo, Laura: Oikeudenmukainen oikeudenkäynti. WSOY, Haapaniemi, Matti: Virallisperiaate tuloverotuksessa ja tuloveroprosessissa. Suomalainen Lakimiesyhdistys, A-sarja N:o 229, Hakapää, Kari: Uusi kansainvälinen oikeus. 3., uudistettu painos. Talentum, Halila, Leena: Hallintolainkäyttömenettelyn oikeusturvatakeista. Suomalainen Lakimiesyhdistys, A-sarja N:o 224, Hallberg, Pekka: Oikeudenmukainen oikeudenkäynti 2000-luvulla : puheenvuoro. Lakimiesliiton kustannus, Hallberg, Pekka Ignatius, Pirkko Kanninen, Heikki: Hallintolainkäyttölaki. Lakimiesliiton kustannus, Havansi, Erkki: Oikeudenkäynti ja pakkotäytäntö. Prosessioikeuden oikeusdogmaattiset perusteet. 3., uudistettu painos. Helsingin yliopisto, oikeustieteellinen tiedekunta, Kanninen, Heikki: Virallisperiaate. Teoksessa Encyclopædia Iuridica Fennica, osa V, Julkisoikeus, palstat Suomalainen Lakimiesyhdistys, Koulu, Risto: Kansainvälinen siviiliprosessioikeus. Teoksessa Prosessioikeus, sivut , uudistettu painos. WSOYPro, Laakso, Seppo: Oikeudellisesta sääntelystä ja päätöksenteosta erityisesti julkisoikeuden alalla. Valtion painatuskeskus, V

6 Laakso, Seppo; Suviranta, Outi & Tarukannel, Veijo: Yleishallinto-oikeus. Tampereen yliopisto, Oikeustieteiden laitos, Merikoski, Veli: Hallinto-oikeuden oikeussuojajärjestelmä. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja, B-sarja, N:o , uusittu painos. Lainopillisen ylioppilastiedekunnan kustannustoimikunta, Mäenpää, Olli: Moderni hallintoprosessi. Teoksessa Hallinto ja hallintolainkäyttö. Juhlajulkaisu Heikki Kulla /8 2010, sivut Turun yliopisto, oikeustieteellinen tiedekunta, Mäenpää, Olli: Hallintoprosessioikeus. 2., uudistettu painos. WSOYpro, Mäenpää, Olli: Eurooppalainen hallinto-oikeus. 3., uudistettu painos. Talentum, Pellonpää, Matti: Euroopan ihmisoikeussopimus. 4., uudistettu painos. Talentum, Pohjolainen, Teuvo & Pohjolainen, Anna-Elina: Hallintolainkäyttölaki ja oikeustapausten ratkaiseminen. Joensuun yliopisto, yhteiskuntapolitiikan ja filosofian laitos, Silenti, Timo: Tuomioistuimen toimivallan riippuvuus asianosaisen vaatimuksesta hallintolainkäytössä. Lakimies 1984, sivut Tarukannel, Veijo & Jukarainen, Heikki: Oikeudenkäynti hallintotuomioistuimessa. 4. painos. Tampereen yliopisto, julkisoikeuden laitos, Tolonen, Hannu: Oikeuslähdeoppi Tuori, Kaarlo: Oikeuden ratio ja voluntas. WSOY, Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeuksien rajoitusedellytykset. WSLT, Virolainen, Jyrki: Virallisperiaate. Teoksessa Encyclopædia Iuridica Fennica, osa IV, Rikos- ja prosessioikeus, palstat Suomalainen Lakimiesyhdistys, Virolainen, Jyrki: Johdatus prosessioikeuteen. Teoksessa Prosessioikeus, sivut , uudistettu painos. WSOYPro, VI

7 Virallislähteet HE 309/1993 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta. HE 217/1995 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi. LaVM 5/1996 vp HE 217/1995 vp. Lakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi. LaVL 9/1998 vp HE 1/1998 vp. Lakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä uudeksi Suomen hallitusmuodoksi. OMML 4/2011. Oikeudenkäynti hallintoasioissa. Prosessityöryhmän mietintö. Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 4/2011. PeVM 25/1994 vp HE 309/1993 vp. Perustuslakivaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta. PeVL 16/2010 vp HE 240/2009 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä ulkomaalaislain muuttamisesta. Oikeustapaukset EIT Krcmár and others ( ) KHO:1999:47 KHO /3328 KHO:2002:64 Turun HaO /0217/1 Vesiylioikeus /1989 Vesiylioikeus /1994 VII

8 1 Johdanto 1.1 Tutkielman lähtökohdat Tutkimustehtävä Käsillä olevan pro gradu -tutkielman aiheena on eräs keskeinen hallinto-oikeudellinen oikeusperiaate, virallisperiaate. Tutkielmassa käsitellään virallisperiaatetta hallintolainkäytössä, ja etenkin hallintotuomioistuimissa. Hallintoprosessin virallisperiaatteen kiinnekohtana on hallintolainkäyttölain (586/1996) 33, jonka otsikkona on asian selvittäminen: Valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat. Oheinen hallintolainkäyttölain (HLL) 33 perustaa selvittämisvastuun asiassa tuomioistuimelle. Kuten tekstistä voi huomata, ei laissa mainita termiä virallisperiaate. Virallisperiaatetta ei näin ollen ole terminä määritelty hallintolainkäyttölaissa. Virallisperiaatteen sisällöstä ja soveltamisesta täytyy hakea täsmentävää tietoa muista oikeuslähteistä. Periaate mainitaankin HLL:n esitöissä, oikeuskirjallisuudessa ja oikeuskäytännössä. Oikeuslähteissä korostetaan virallisperiaatteen soveltamisen asiaryhmä- ja tapauskohtaisuutta, jolloin virallisperiaate painottuu eri tavoin erilaisissa lainkäyttötilanteissa. Virallisperiaatteella todetaan myös olevan laaja soveltamisala, jolloin sen sisältöä ei voida tyhjentävästi määritellä. Tämän tutkielman tarkoituksena on selvittää, mitkä seikat vaikuttavat siihen, millaisen sisällön periaate kulloinkin saa. Tutkielmassa selvitetään, millaista tietoa virallisperiaatteesta saadaan eri oikeuslähteistä ja millaisia näkökulmia virallisperiaatteen soveltamisessa voidaan ottaa huomioon Tutkielman sijoittuminen oikeustieteen kentällä Oikeusjärjestys voidaan jäsentää oikeudenaloihin usealla eri tavalla. Yksi tapa on jakaa oikeusnormit yksityisoikeuteen ja julkisoikeuteen. Toisena jaotteluperusteena esitetään usein vastakohtina käsitteet aineellinen oikeus ja menettelyllinen oikeus. Menettelyllisestä oikeudesta käytetään yleisesti nimeä prosessioikeus. Prosessioikeus kokonaisuudessaan on perinteisesti 1

9 sijoitettu oikeusjärjestelmässä julkisoikeuden puolelle, sillä oikeudenkäynnissä on kyse julkisen vallan käyttämisestä silloinkin, kun se tapahtuu yksityishenkilöiden aloitteesta. 1 Molempien jaottelujen mukaan käsillä oleva tutkielma kuuluu julkisoikeuden alaan. Prosessioikeus sääntelee niitä menettelytapoja ja viranomaisorganisaatioita, joita käyttäen pyritään antamaan oikeussuojaa erilaisissa konfliktitilanteissa. Prosessioikeuden avulla päästään soveltamaan ja toteuttamaan aineellista oikeutta. Prosessioikeuden normeja voidaankin nimittää aineellisen oikeuden käyttönormeiksi tai menettelyllisiksi pelisäännöiksi. Prosessinormit sääntelevät niitä keinoja, joita esimerkiksi oikeusviranomaisten ja hallintoasian yksityisen asianosaisen on noudatettava. Prosessinormit osoittavat, miten toimimalla oikeussuoja voi toteutua. 2 Prosessioikeus on olemassa aineellista oikeutta varten. Prosessioikeuteen sisältyvät menettelytavat ja organisaatiot ovat välineitä, joilla toteutetaan aineellista oikeutta, oikeudenmukaisuutta ja oikeusturvaa. Aineellisella oikeudella tarkoitetaan niitä oikeusnormistoja, jotka määrittävät abstraktilla tasolla, mitä oikeuksia ja velvollisuuksia luonnollisilla ja oikeushenkilöillä on eri tilanteissa. Aineellisen oikeuden normit ovat järjestäytyneen yhteiskunnan sääntelemiä pelisääntöjä eli käyttäytymisnormeja, jotka määrittävät mitä yhteiskunnassa saa tai ei saa tehdä. Oikeusjärjestystä jäsennetään myös sen mukaan, millaisia oikeussuhteita tai tilanteita varten aineellisen oikeuden normeja on annettu, jolloin puhutaan siviili-, rikos- tai hallinto-oikeudesta. 3 Virallisperiaate nojautuu hallintolainkäyttölakiin, jota koskeva tutkimus sijoittuu lähtökohtaisesti hallinto-oikeuden tutkimuksen kentälle. Hallinto-oikeuden tutkimuksen kohteena on julkinen hallinto, kuten valtio ja kunnat. Hallinto-oikeudessa tarkastellaan muun muassa julkisen hallintoorganisaation tehtäviä ja toimintaa sekä julkishallinnon ja yksityisten välisiä suhteita. 4 Virallisperiaate liittyy oikeudenkäyntiprosessin järjestämiseen, ja on siten osa prosessioikeutta. Yleisessä prosessioikeudessa käsitellään lähinnä kahta muuta prosessilajia (siviili- ja rikosprosessia), kun taas hallinto-prosessin nähdään olevan oma prosessilajinsa. Yliopistollisessa tutkimuksessa hallintoprosessioikeus onkin perinteisesti sijoitettu hallinto-oikeuden, ei yleisen prosessioikeuden, piiriin. 5 Näin ollen hallintoprosessin tutkimus on jokseenkin eriytynyt yleisen prosessioikeuden tutkimuksesta. Kuitenkin esimerkiksi yleiset prosessioikeudelliset periaatteet 1 Virolainen 2007, s Virolainen 2007, s Virolainen 2007, s. 41 ja Laakso, Suviranta & Tarukannel 2006, s Virolainen 2007, s

10 voivat toimia ohjenuorana myös hallintoprosessin puolella. Etenkin mikäli hallintoprosessuaalinen sääntely on väljähköä, voidaan johtoa ottaa mahdollisuuksien mukaan yleisen prosessioikeuden puolelta. Virallisperiaatteen soveltamisella pyritään oikeussuojan toteuttamiseen. Oikeussuojan toteutuminen on tärkeä ulottuvuus oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin perusoikeudessa, jonka tutkimus vuorostaan sijoittuu perusoikeustutkimuksen ja valtiosääntöoikeuden kenttään. Näiden ulottuvuuksien lisäksi oikeudenmukainen oikeudenkäynti on turvattu myös kansainvälisenä ihmisoikeutena, joka tuo työhön ihmisoikeusulottuvuuden. Edellä esitetyn mukaan tutkielma sijoittuu useamman oikeudenalan rajapinnalle. Eri oikeudenalojen tutkimuksessa painottuvat erilaiset tarkastelutavat. Perusoikeuskysymysten käsittelylle on luonteenomaista suuri yksittäisten tapausten tapauskohtaisen punninnan tarpeen korostaminen, kun taas hallinto-oikeudellinen tutkimus pyrkii ennemmin luomaan systematiikkaa ja etukäteen analysoitavia etusijajärjestelmiä. Tällaisen tarkastelun pohjalta tämä työ näyttäytyy hallintooikeudellisena, sillä työssä etsitään pikemmin virallisperiaatteen yleisiä reunaehtoja, kuin tutkittaisiin esimerkiksi oikeustapauksia kovin yksityiskohtaisesti. Selkeimmin tämä tutkielma on siten julkisoikeudellinen, ja tarkemmin määriteltynä se sijoittuu hallintoprosessioikeuden alueelle Tutkimusmetodi Oikeustieteellistä tutkimusta tehtäessä voidaan käyttää erilaisia tutkimusotteita eli metodeita. Perinteisin lähestymistapa on oikeusdogmatiikka eli lainoppi, joka pyrkii vastaamaan kysymykseen voimassa olevan oikeuden sisällöstä. Lainopin tehtävänä on selvittää voimassa olevien oikeussääntöjen sisältöä eri keinoin. Oikeusjärjestyksen sisällön selvittämistä kutsutaan tavallisesti tulkinnaksi. Lisäksi lainoppi pyrkii jäsentämään eli systematisoimaan tutkimuskohdettaan. Näin ollen lainoppia voidaan luonnehtia oikeustieteen haaraksi, jonka tehtävänä on oikeusnormien tulkinta ja niiden systematisointi. 6 Tässä tutkielmassa virallisperiaatetta lähestytään oikeusdogmaattisella tavalla. Tutkielman tarkoituksena on perehtyä voimassa olevan oikeuden sisältöön, ei esimerkiksi virallisperiaatteen historialliseen kehitykseen. Lainopillisen tutkimuksen tehtävänkuvauksessa on kaksi eri puolta: oikeuden voimassaolon toteaminen ja oikeussäännön sisällön selvittäminen. Päähuomio tutkimustoiminnassa kiinnittyy 6 Aarnio 1989, s

11 oikeuden sisältökysymyksiin, mutta voimassaoloa luonnollisesti edellytetään tutkittaessa voimassa olevaa oikeutta. 7 Virallisperiaate pohjautuu hallintolainkäyttölakiin, joka on säädetty eduskunnan päätöksen mukaisesti, eli kyseessä on voimassa olevan oikeuden säännös. Virallisperiaatteen sisällön selvittämisessä käytettävää materiaalia käsitellään luvussa Tutkimustehtävän täsmentäminen Tutkielman rakenne Tämän tutkielman ensimmäinen pääluku on johdanto. Johdannossa muun muassa esitellään tutkimustehtävää, käytettävää metodia ja aineistoa, sekä määritellään keskeisimmät käsitteet. Toisessa pääluvussa esitellään suomalaisen hallintolainkäyttöjärjestelmän keskeisimpiä piirteitä. Virallisperiaatteen ymmärtämiseksi on tärkeää ensin perehtyä siihen, millaisessa kontekstissa se ilmenee, joten lukija tutustutetaan muun muassa hallintolainkäytön organisaatioon ja virallisperiaatteen oikeussuojafunktioon. Tutkielman kohteena olevan HLL 33 :n mukaan selvitystä viran puolesta kerättäessä tulee huomioida käsittelyn oikeudenmukaisuus. Virallisperiaatteeseen liittyy läheisesti sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla turvattu yksilön oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksia käsitellään kolmannessa pääluvussa. Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin on keskeinen perus- ja ihmisoikeus, joka on ilmaistu sekä Suomen perustuslaissa että Suomea kansainvälisesti sitovissa ihmisoikeussopimuksissa. Laajimmin käsittelen Euroopan ihmisoikeussopimusta (EIS) ja sen 6 artiklaa, joka on oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin keskeisin kansainvälinen lähde, johon myöhemmin laaditut sopimukset ja instrumentit suurilta osin pohjautuvat. EIS:n valvontakoneisto on myös kaikista kattavin. Muista kansainvälisistä sopimuksista viitataan lyhyesti Kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevaan sopimukseen (KP-sopimus) ja Euroopan unionin perusoikeuskirjaan. Luvussa käsitellään kutakin virallisperiaatteen kannalta keskeistä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin elementtiä. Olennaisina elementteinä nousevat etenkin tuomioistuimen puolueettomuus ja asianosaisten tasavertainen asema prosessissa. Kolmannessa pääluvussä käsitellään myös oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja virallisperiaatteen keskinäistä suhdetta. Oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevat 7 Aarnio 1989, s

12 ihmisoikeustasoiset sopimusmääräykset ovat laajasti ilmaistuja periaatteita, ja yksityiskohtaisemmat prosessisäännökset löytyvät kansallisista prosessilaeista. Suomen kansallinen hallintoprosessilaki on hallintolainkäyttölaki (HLL). Se on syntynyt Suomen liityttyä Euroopan ihmisoikeussopimukseen sääntelemään oikeudenmukaista hallintoprosessia. Kansallisten hallintoprosessilakien tulee olla kansainvälisten ihmisoikeussopimusten mukaisia, mutta niissä voi esiintyä myös kansallisia piirteitä. Suomen hallintolainkäyttölakiin onkin kirjattu niin kutsuttu virallisperiaate. Virallisperiaate ohjaa tuomioistuimen toimintaa selvityksen hankkimisessa hallintoprosessissa. Neljännessä pääluvussa virallisperiaatetta ja muita asian selvittämiseen liittyviä HLL:n säännöksiä tarkastellaan yksityiskohtaisemmin. Luvun lopussa sivutaan myös hallintolainkäyttölain uudistamissuunnitelmia. Viimeisenä päälukuna on johtopäätökset, jossa vedetään yhteen tutkielmassa selvitettyä Tutkielman rajaukset Virallisperiaatetta sovelletaan sekä hallintolain (434/2003) mukaisessa hallintomenettelyssä että hallintolainkäyttölakiin (586/1996) perustuvassa hallintolainkäytössä. Tässä työssä virallisperiaatetta käsitellään ainoastaan hallintolainkäyttölain kontekstissa, hallintomenettely ei kuulu työn piiriin. Työn lähtökohtana on hallintolainkäyttölaki ja etenkin sen 33 esitöineen. Kuntalain 90 :n mukainen menettely tulee myös lyhyeen tarkasteluun, koska se on tiukassa yhteydessä HLL 33 :ään. Hallintolainkäyttöä tapahtuu hallintotuomioistuinten lisäksi myös erilaisissa valituslautakunnissa, mutta niitä tullaan vain lyhyesti sivuamaan. Tässä tutkielmassa tarkastelussa ovat varsinaiset hallintotuomioistuimet. Hallintotuomioistuimissa käsitellään useita eri muutoksenhakukeinoja 8. Säännönmukainen muutoksenhaku hallintopäätökseen tapahtuu valituksella, joka on yleisin muutoksenhaun laji. Esimerkiksi vuonna 2009 korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistiin yhteensä 2148 valitusta, joka on 54,17 % kaikista ratkaisuista (kaikkiaan ratkaistu 3965 asiaa). 9 Suurin päävalituslaji on HLL:n mukainen hallintovalitus. Toinen päävalituslaji on kuntalain mukainen kunnallisvalitus kunnallisten viranomaisten päätöksiin. Valituksen erityislajeiksi katsotaan vielä kirkollisvalitus sekä 8 Eri muutoksenhakulajeja KHO:n tilastoissa ovat valitus, valituslupa, osittainen valituslupa, purku, menetetyn määräajan palauttaminen, kantelu ja muu hakemus. 9 KHO:n vuosikertomus 2009, s

13 perustevalitus veron ja maksun perusteisiin. 10 viitataan yleisimmin termillä valitus). Tämän työn keskiössä on hallintovalitus (johon Hallintolainkäyttölaissa säädetään valituksen lisäksi ylimääräisestä muutoksenhausta ja hallintoriita-asiasta. Hallintoasiassa tehtyyn lainvoiman saaneeseen päätökseen saa hakea muutosta ylimääräisellä muutoksenhakukeinolla, joita ovat kantelu, menetetyn määräajan palauttaminen ja purku (HLL 58 ). HLL 69 :n perusteella hallinto-oikeus käsittelee myös julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia). Hallintoriidassa saattaa esimerkiksi olla vastakkain kaksi viranomaistahoa, joilla on erimielisyys tietyn sopimuksen ehdoista. HLL 72 säätää muista hallintolainkäytössä käsiteltävistä asioista, joilla tarkoitetaan esimerkiksi tahdonvastaiseen hoitoon määräämiseen koskeviin päätöksiin liittyviä alistuksia. HLL 68 ja 73 :ien mukaan menettelystä ylimääräisessä muutoksenhaussa, hallintoriita-asiassa ja muussa hallintolainkäytössä käsiteltävässä asiassa on soveltuvin osin voimassa, mitä HLL:ssa säädetään valituksesta. Näin ollen virallisperiaatteesta esitetty voi tapauskohtaisesti soveltua myös kyseisiin ryhmiin, mutta fokuksena tässä tutkielmassa on hallintovalituksen käsittely. Korkein hallinto-oikeus (KHO) soveltaa virallisperiaatetta eri tavoin esimerkiksi valituksissa ja hallintoriita-asioissa. Hallintoriidan asetelma vaikuttaa virallisperiaatteen soveltamiseen etenkin prosessin mahdollisen kaksiasianosaissuhteen vuoksi. Kun vastakkain on kaksi viranomaistahoa, ei tuomioistuimen selvittämisvastuun katsota olevan yhtä laaja. Ensimmäisen sitovan päätöksen hallintoriita-asiassa tekee yleensä alueellinen hallinto-oikeus, jolloin hallintoriita-asiat tulevat yleensä KHO:n käsiteltäväksi hallintovalituksina hallinto-oikeuden päätöksestä. Hallintoriita ei siten ole oma tilastoissa näkyvä muutoksenhakulajinsa. Hallintoriitaa sivutaan kaksiasianosaissuhdetta käsiteltäessä luvussa 3.3.2, mutta muutoin tässä tutkielmassa keskitytään valitusasioihin, joissa on osapuolena yksityinen asianosainen. Oikeuskirjallisuudessa esitetään yleisenä käsityksenä, että virallisperiaate näyttäytyy erilaisena eri asiaryhmissä. Termi asiaryhmä ei kuitenkaan näyttäisi olevan yksiselitteinen. Esimerkiksi 10 Hallberg, Ignatius & Kanninen 1997, s. 1. 6

14 korkeimman hallinto-oikeuden tilastoissa valitusasiat on jaettu kaikkiaan yhdeksään asiaryhmään 11. Oikeuslaitoksen internetaineistoissa 12 taasen asiaryhmä-termillä viitataan esimerkiksi pysäköintivirhemaksuasioihin ja eräisiin sosiaaliasioihin, jotka eivät yksinään muodosta tilastoissa tarkoitettua asiaryhmää. HLL:ssa termiä ei ole käytetty, joten sieltä asiaan ei löydy ratkaisua. Asiaryhmällä lienee tarkoitetaan viitata keskenään erityyppisiin asioihin. Tämän työn tarkoituksena on löytää virallisperiaatteen soveltamisen yleisiä linjoja, joten tutkielmaa ei ole rajattu vain tiettyihin asiaryhmiin. Virallisperiaatetta ei ole kyetty täsmällisesti määrittelemään. Laajimmillaan ymmärrettynä virallisperiaatteen sisälle katsotaan kuuluvan kaikki ne säännöt, jotka takaavat tuomioistuimelle oikeuden toimia viran puolesta. 13 Tässä työssä ei ole tarkoitus perehtyä kaikkiin mahdollisesti viran puolesta tehtäviin toimiin, vaan työ keskittyy virallisperiaatetta ilmentävään HLL 33 :ään, joka kohdentuu aineellisen totuuden tavoitteeseen ja selvityksen riittävyyteen Keskeiset käsitteet Tässä luvussa käydään läpi tämän tutkielman kannalta keskeisiä prosessioikeudellisia käsitteitä. Eräs keskeisimmistä lienee prosessin käsite. Prosessissa on kaksi päävaihetta, joista ensimmäinen on oikeudenkäynti, jossa oikeusseuraamus vahvistetaan (tuomitaan). Prosessin toinen päävaihe on pakkotäytäntö eli vahvistetun oikeusseuraamuksen toteuttaminen tarvittaessa pakkoa käyttäen. Suppeassa merkityksessä prosessilla tarkoitetaan vain oikeudenkäyntiä, kun taas laajassa mielessä siihen sisällytetään myös pakkotäytäntö. 14 Tämä työ käsittelee virallisperiaatetta oikeudenkäynnin aikana, joten prosessi-termiä käytetään sen suppeassa merkityksessä. Hallintoprosessi-termillä tarkoitetaan tässä työssä oikeudenkäyntiä, jossa sovelletaan hallintolainkäyttölakia. Oikeudenkäynnillä tarkoitetaan nimenomaan tuomioistuimessa (ei esimerkiksi oikaisumenettelyssä) tapahtuvaa laissa säänneltyä menettelyä, jossa oikeusturvan antamisen tarkoituksessa ratkaistaan esimerkiksi julkisoikeudellisia konflikteja. Tuomiovallan käyttäminen tarkoittaa lainsäätäjän vahvistamien normien soveltamista yksittäistapauksiin. Termi lainkäyttö taasen juontuu siitä, että oikeudenkäynnissä käytetään (eli sovelletaan) aineellisoikeudellista lainsäädäntöä ratkaistavana 11 KHO:n käyttämä asiaryhmäjaottelu: 1) valtio-oikeus ja yleishallinto, 2) itsehallinto, 3) ulkomaalaisasiat, 4) rakentaminen, 5) ympäristö, 6) sosiaali- ja terveydenhuolto, 7) taloudellinen toiminta (mukaan lukien liikenne- ja viestintäasiat), 8) verot ja 9) muut asiat Tarukannel & Jukarainen 2001, s Virolainen 2007, s

15 olevaan yksittäistapaukseen. Hallintolainkäyttö voidaan tätä mukaillen ymmärtää hallintooikeudellisen lainsäädännön soveltamisena. Virolaisen mukaan lainkäyttö on laajempi käsite kuin tuomiovallan käyttö, sillä tuomiovaltaa käyttää vain tuomioistuin, kun taas oikeudenkäyntiin ja ulosottomenettelyyn osallistuvat tuomioistuinten jäsenten ohella myös yksityiset asianosaiset edustajineen ja avustajineen. 15 Tässä työssä käsitellään hallintoprosessia pitkälti asianosaisten oikeuksia koskevalla tavalla, jolloin termi hallintolainkäyttö on perusteltu työn otsikkotasolla asti. Oikeuskirjallisuudessa käytetään runsaasti termiä hallintolainkäyttöelin. Termi kattaa hallintotuomioistuinten lisäksi erilaiset alemmat hallintolainkäyttöelimet, kuten valituslautakunnat. Sama koskee termiä muutoksenhakuelin. Hallintolainkäyttölaissa vuorostaan käytetään termiä valitusviranomainen, joka kattaa samoin sekä hallintotuomioistuimet että muutkin toimielimet niiden soveltaessa hallintolainkäyttölakia. Hallintuomioistuin-termillä viitataan tässä työssä yleisiin, alueellisiin hallintotuomioistuimiin ja KHO:een. 1.3 Tutkielman oikeuslähteet Aineisto Juridisessa tulkinnassa käytetään useita erilaisia tulkintaperusteita, ja oikeuslähteen käsite voidaan ymmärtää ja määritellä monin eri tavoin. Juridisen tulkinnan avainryhmänä pidetään varsinaisia juridisia perusteita, johon kuuluvat muun muassa laki, maan tapa, lainsäätäjän tarkoitus ja lain ratio, oikeusvertailevat ja oikeushistorialliset argumentit sekä tuomioistuinratkaisut. Ahtaimman määritelmän mukaan oikeuslähteiksi hyväksytään ainoastaan virallislähteet, joita ovat laki, maan tapa, lainsäätäjän tarkoitus ja tuomioistuinratkaisut. 16 Lain korostettu asema johtuu siitä, että jokainen juridinen ratkaisu on voitava sitoa lakiin. Ellei kirjoitettua lakia ole, maan tapa saa etuoikeuden muihin lähteisiin nähden, kunhan se on kohtuullinen. Lain ja maan tavan jälkeen seuraavaksi tärkein on lainsäätäjän tarkoitus, joka pyritään löytämään lainvalmisteluaineistosta. 17 Tässä työssä lainvalmisteluaineistoa edustaa esimerkiksi hallintolainkäyttölain säätämiseen johtanut hallituksen esitys. Tuomioistuinratkaisujen merkitystä käsitellään tarkemmin seuraavassa alaluvussa. 15 Virolainen 2007, s Aarnio 1989, s Aarnio 1989, s

16 Aarnion tekemän jaottelun mukaan oikeuslähteiden velvoittavuus lainkäytössä voidaan jakaa kolmeen ryhmään. Vahvasti velvoittaviin (eli pakollisiin) lähteisiin kuuluvat laki ja maan tapa. Vahvasti velvoittavien oikeuslähteiden käyttö on pakollista, tai muuten lainsoveltajalle seuraa rangaistus virkavirheestä. Toisen ryhmän muodostavat heikosti velvoittavat oikeuslähteet, joihin kuuluvat lainsäätäjän tarkoitus ja tuomioistuinratkaisut. Oikeuslähteen heikosti velvoittavuus tarkoittaa, että oikeuslähdettä on käytettävä perusteluna, mikäli vastaan puhuvia syitä ei ole. Viimeisen ryhmän muodostavat sallitut oikeuslähteet, joihin kuuluvat muun muassa lainoppi ja oikeusvertailevat argumentit. Hyvä päätös ja päätösperustelu tukeutuvat myös sallittuihin lähteisiin. 18 Aarnion mukaan lainopin tutkija ei käsittele konkreettisia yksittäistapauksia, vaan tieteellisen tulkinnan sisältönä on tyyppitapausten tarkastelu. Kuitenkin tulkitsijan tulee rakentaa tulkintansa saman tulkintaidean mukaan kuin tuomarinkin, mikäli tarkoituksena on tarjota oikeusyhteisön odottamaa informaatiota oikeusjärjestyksen sisällöstä. 19 Mikäli tutkija haluaa tehdä optimaalisen tulkinnan, on hänenkin käytettävä hyväkseen kaikkea asiaan vaikuttavaa aineistoa 20. Lakien esityöt eivät sido lainkäyttäjää, mutta etenkin uuden lain voimaantulon jälkeen ainoa käytettävissä oleva oikeuslähde itse lakitekstin lisäksi on valmisteluaineisto, kun esimerkiksi oikeuskäytäntöä ja maan tapaa ei ole ehtinyt muodostua. Virolaisen mukaan tuomioistuimet yhtyvät ratkaisuissaan esitöissä esitettyihin tulkintoihin helposti ja usein myös kritiikittömästi. Ajan myötä esitöiden merkitys vähenee ja ennakkopäätösten merkitys vastaavasti kasvaa. 21 Tässä yhteydessä on kuitenkin huomattava, että etenkin korkeimmat oikeudet saattavat antaa lausuntoja lakiehdotuksista. Esimerkiksi vuonna 2010 KHO antoi lausunnon oikeusministeriölle hallintolainkäytön kehittämisen välimietinnöstä ja KHO:n edustajat olivat jäseninä hallintoasioiden oikeudenkäynnin kehittämistä (ns. Mäenpään prosessityöryhmä) pohtineessa työryhmässä. 22 Tällä tavoin tuomioistuimet ovat usein mukana muotoilemassa säädöksiä ja esitöiden materiaalia. Tässä tutkielmassa käytän niin vahvasti ja heikosti velvoittavia kuin sallittujakin oikeuslähteitä. Pohjana työlle toimii hallintolainkäyttölaki esitöineen. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin sisällöstä on sen keskeisyyden vuoksi olemassa runsaasti sekä kotimaista että kansainvälistä oikeudellista sääntelyä ja tuomioistuinratkaisuja. Oikeudenkäyntiä ei niissä kuitenkaan pääsääntöisesti tarkastella hallintoprosessin saati virallisperiaatteen näkökulmasta. Tästä syystä 18 Aarnio 1989, s Aarnio 1989, s Aarnio 1989, s Virolainen 2007, s KHO:n vuosikertomus 2010, s

17 lisätietoa on täytynyt hakea oikeuskirjallisuudesta. Olennaisia kirjallisuuslähteitä työssäni ovat prosessioikeudellinen, hallinto-oikeudellinen ja ihmisoikeustutkimuksellinen oikeuskirjallisuus. Aineistona käytetään lisäksi hallintotuomioistuinten ratkaisuja, joista tarkemmin kerrotaan luvussa Ennakkopäätökset Oikeuskäytännön asema oikeuslähteenä saa aikaan kysymyksen, onko lainkäyttöpäätös ymmärrettävä vain yksittäiseen oikeudelliseen ongelmaan annetuksi jälkikäteiseksi ja ainutkertaiseksi ratkaisuksi, vai onko sillä tämän ohella myöhempää lainkäyttöä sitovasti ohjaava merkitys 23. Tuomioistuin toimii samanaikaisesti sekä yleisellä oikeusnormien tasolla että konkreettisten ratkaisutilanteiden tasolla. Ratkaisun ytimenä on konkreettisen oikeussuhteen muuttaminen tai vahvistaminen. Kuitenkin ratkaisuilla on samalla oikeutta luova vaikutus, joka vahvistaa, tulkitsee tai muuttaa aiemmin käytettyjä normeja. Näin ollen sillä, mihin oikeusnormeihin ratkaisussa viitataan ja miten niiden avulla yksilöidään tapausta, on vaikutusta tulevaisuudessa tapahtuviin ratkaisuihin. 24 Huomionarvoista on myös se, että ennakkopäätöstä voidaan käyttää oikeuslähteenä riippumatta siitä, mikä ennakkopäätöksen tekijän tarkoitus ratkaisua tehtäessä on ollut 25. Aerin mukaan ennakkopäätökset voidaan jakaa kahteen ryhmään, deklaratiivisiin ja demonstratiivisiin ennakkopäätöksiin. Deklaratiiviset ennakkopäätökset sisältävät lainsäännöksiin verrattavia yleistyksiä, kun taas demonstratiivinen ennakkopäätös havainnollistaa tiettyä kysymyksenasettelua. Merkittävä osa KHO:n ennakkopäätöksistä voidaan Aerin mukaan luokitella lähinnä demonstratiivisiksi ennakkopäätöksiksi, jolloin niiden käyttöalue on suhteellisen suppea. Tämä tulee huomioida sikäli, että pelkästään yksittäistapausta konkretisoivat päätökset eivät sisällä sääntöä, jolla voisi olla laajempaa sitovuutta. 26 Näin ollen KHO:n päätöksistä ei tulisi tehdä liian laajoja johtopäätöksiä. Normien tulkinta ja soveltaminen kunkin lain alaan kuuluvissa perustilanteissa nähdään melko ongelmattomana, joten perustilanteita varten ei ole tarvetta antaa ennakkopäätöksiä. Ennakkopäätöksiä annetaankin useimmin hankalissa ja yllättävissä yksittäistapauksissa. 23 Laakso 1990, s Tolonen 2003, s Aer 2010, s Aer 2010, s

18 Ennakkopäätökset eivät siten anna yleiskuvaa tietyn normin soveltamisesta. Demonstratiiviset ennakkopäätökset eivät koske normien soveltamisen perustapauksia, vaan ennemminkin soveltamisalan rajoja ja poikkeamia pääsäännöstä. 27 Näin ollen voisi ajatella, että ennakkopäätökset täydentävät ja konkretisoivat muualta hankittua kuvaa normin soveltamisesta. Korkeimpien oikeuksien ennakkopäätösten asemasta oikeuslähteinä on käyty Suomessa paljon keskustelua 28. Tolosen mukaan nykyään vallitsee yksimielisyys siitä, että sanalla ennakkotapaus ei tarkoiteta ainakaan ehdotonta sitovuutta kuten angloamerikkalaisessa maailmassa käsitteellä precedent 29. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuja ei siis nähdä alempia viranomaisia ehdottomasti oikeudellisesti sitovina. Tätä puoltava argumentti on perustuslailla (PL) säädetty tuomioistuinten riippumattomuuden periaate (PL 3 ). 30 Ennakkopäätöksistä voidaan aina poiketa, kun poikkeamiselle on olemassa asianmukaiset perusteet 31. Vaikka ennakkopäätökset eivät ole oikeudellisesti sitovia, pidetään niitä kuitenkin yleisesti tosiasiallisesti sitovina. KKO ja KHO pyrkivät prejudikaateilla ohjaamaan oikeuskäytäntöä ja turvaamaan sen yhtenäisyyttä. 32 On vaadittu, että KHO:n tulisi keskittyä laintulkinnan ohjaamiseen ennakkopäätösten kautta etenkin valitusluvan alaisissa asiaryhmissä 33. Ennakkopäätösten sitovuus pohjautuu niiden perusteluiden painavuuteen 34. Tämä vaatisi päätöstekstin kirjoittamisessa yksittäisestä päätöksestä kohti laajempia periaatteita etenevää perustelua. Aerin mukaan ennakkopäätösten vaikuttavuus riippuu siitä, miten tiukasti ylemmät instanssit pitäytyvät omiin ennakkopäätöksiinsä ja vahtivat niiden noudattamista 35. Pääsääntöisesti alempien hallintolainkäyttöviranomaisten on tunnettava ja noudatettava vakiintunutta oikeuskäytäntöä oikeusvarmuuteen liittyvän kansalaisten yhdenvertaisuuden vuoksi 36. Käytännössä KHO:n ratkaisuja käytetäänkin prejudikaatteina, kun alemmat oikeusasteet pyrkivät sovittamaan ratkaisunsa ylimmän oikeusasteen kannan mukaisiksi, jolloin prejudikaatti voi käytännössä 27 Aer 2010, s Aer 2010, s Tolonen 2003, s Laakso 1990, s ; samoin Tolonen 2003, s Aarnio 1989, s Virolainen 2007, s Aer 2010, s Aarnio 1989, s Aer 2010, s Laakso 1990, s ; samoin Tolonen 2003, s

19 muodostua oikeuslähteen luonteiseksi käyttäytymisnormiksi 37. Koska alempien hallintolainkäyttöviranomaisten päätöksistä voidaan valittaa, olisi hyvin todennäköistä, että valitusviranomainen muuttaisi alemman viranomaisen päätöksen oman kantansa mukaiseksi. Oikeuskirjallisuudessa on esitetty, että ennakkopäätöksinä ei tulisi pitää vain tuomioistuimen sellaisena julkaisemia ratkaisuja, vaan itse asiassa kaikkia tehtyjä ratkaisuja, joilla voidaan katsoa olevan ohjaavaa merkitystä lain soveltamisessa ja oikeudellisessa argumentoinnissa. Esimerkiksi Aarnion mukaan oikeuslähteeksi voidaan katsoa kaikki sellaiset lainkäyttöviranomaisten päätökset, joilla on merkitystä tulkinnan perusteluna. 38 Näin ollen prejudikaattiarvoa ei ratkaisisi päätöksen antaja vaan sen käyttäjä, esimerkiksi tutkija. Tässä eri tahojen näkökulmat kuitenkin poikkeavat toisistaan. Esimerkiksi Virolaisen mukaan ennakkopäätöksinä tulee pitää ainoastaan prejudikaatteina julkaistuja ratkaisuja. 39 Etenkin hallintoviranomaisten näkökulmasta vaikuttaisi luontevalta määritellä ennakkopäätöksiksi vain korkeimman hallinto-oikeuden sellaisina julkaisemat ratkaisut 40. Näin voitaisiin saavuttaa suurempi varmuus siitä, että hallintoviranomaisissa soveltamismalleina käytettävien tapausten päätösperustelut on annettu ymmärrettävästi ja yleistettävämpää ja periaatetasoisempaa soveltamista ajatellen. Viranomaisten tietämys keskeisestä oikeuskäytännöstä lisää oikeusvarmuutta ja kansalaisten keskinäistä tasa-arvoa Oikeustapaukset tutkimuksessa Tuomioistuinratkaisut nähdään hyödyllisiksi lähteiksi voimassa olevan oikeuden sisältöä selvittävässä tutkimuksessa. Oikeustapausten käyttöarvoon tutkimuksessa vaikuttavat monet tekijät. Suurin osa valitusasioista ratkaistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa viiden tuomarin kokoonpanossa. Merkittävimpinä ratkaisuina voidaankin pitää täysistuntoon siirrettyjä ratkaisuja, ja etenkin yksimielisiä täysistuntoratkaisuja. Lisäksi prejudikaattiarvoon vaikuttaa ratkaisun ikä. Hallinto-oikeudellisessa lainsäädännössä tapahtuu paljon muutoksia, joten vanhaan ratkaisuun tullee tapauskohtaisesti suhtautua varovaisemmin kuin tuoreeseen. Lisäksi saman oikeusohjeen 37 Aer 2010, s ; samoin Virolainen 2007, s Aarnio 1989, s Virolainen 2007, s Laakso 1990, s

20 sisältävien ratkaisujen paljous vakiinnuttaa oikeuskäytäntöä ja tarjoaa näin ollen vahvemman prejudikaattiarvon. 41 Korkein muodollinen prejudikaattiarvo on KHO:n vuosikirjaan otetuilla ratkaisuilla 42. KHO on vuodesta 1918 lähtien julkaissut vuosikirjassaan ratkaisuselosteet periaatteellisesti merkittävimmistä päätöksistään (vuosikirjaratkaisut). Vuosikirjaan valitaan päätökset, joilla on merkitystä lain soveltamiselle muissa samanlaisissa tapauksissa tai joilla on muutoin yleistä merkitystä. 43 Vuosikirjaratkaisujen alussa mainitaan lyhennettynä ratkaistu oikeuskysymys ja olennaisimmat sovelletut lainkohdat. Lisäksi KHO julkaisee lyhyitä ratkaisuselosteita, joissa esitellään lyhennelmiä ratkaisujen merkittävistä kohdista. Kaikki KHO:n ratkaisuselosteet vuodesta 1944 lähtien ovat saatavilla Valtion sähköisessä säädöstietopankissa Finlexissä 44, jota on käytetty lähteenä tässä tutkielmassa. Ratkaisun oikeudellinen ydin on mahdollista löytää oikeustapausanalyysillä, eli analysoimalla tapauksen tosiseikastoa ja päätösperusteluita 45. Tolosen mukaan tuomioistuimen ratkaisulla on aina kaksi puolta, joista löytämisyhteydeksi (context of discovery) kutsuttu osoittaa, miten tuomioistuin päätyy ratkaisuun, ja perusteluyhteys (context of justification) miten se perustelee ratkaisunsa. Nämä puolet eivät ole kuitenkaan irrallisia vaan tuomioistuin hakee sellaista ratkaisua, jota se voi myös perustella. Perusteluvelvollisuus onkin olennainen oikeusvaltiollisuuden vaatimus. 46 Oikeus saada perusteltu päätös on kirjattu PL 21 :ään oikeusturvan osaksi. Oikeustapausten analysointi ei kuitenkaan ole helppo tehtävä, sillä ratkaisujen perustelut saattavat käytännössä olla huomattavan niukat. Aerin mukaan ratkaisut ovat kannanotto yksittäiseen tapaukseen, jolloin päätösperustelut laaditaan kunkin ratkaisun tosiasiallisten ominaispiirteiden mukaisesti. Siten julkaistuista ratkaisuista ei ole helppo osoittaa merkittäviä tulkintalinjoja, jotka ilmaisisivat prejudikaattinormiksi täsmällisen ratkaisuperiaatteen. Vasta laajemman tapausjoukon tulkinnalla voitaisiin pyrkiä ilmaisemaan ratkaisujen taustalla oleva yleisempi prejudikaattinormi Laakso 1990, s Laakso 1990, s Vuosittain noin sata ratkaisua julkaistaan KHO:n vuosikirjassa Laakso 1990, s Tolonen 2003, s Aer 2010, s

21 Oikeustapausanalyysissa on syytä kiinnittää huomiota myös siihen, että tuomioistuin rajoittuu käsittelemään asiaa vain valittajan esittämien vaatimusten osalta. Yleisen prosessioikeudellisen periaatteen mukaan tuomioistuin ei voi tuomita enempää eikä muuta kuin mitä asiassa on vaadittu (ne eat judex ultra petita partium). Näin ollen tapauksen ratkaisusta ei voi lukea tätä enempää. Lisäksi on huomioitava reformatio in peius -kielto, eli kielto muuttaa päätöstä valitusasteessa asianosaisen vahingoksi. 48 Hallintotuomioistuin ei lähtökohtaisesti voi muuttaa valituksenalaista päätöstä viran puolesta valittajalle epäedulliseen suuntaan, jos vastapuoli ei ole valittanut samasta päätöksestä. Hallintoprosessissa reformatio in peius -kiellolla on ollut merkitystä lähinnä veroja ja maksuja koskevissa asioissa. 49 Asianosaisen valittaessa esimerkiksi liian korkeista maksuista ei oikeudenkäynnissä voida tuomita hänen vahingokseen kovempia maksuja. Mikäli asiassa on valittajina useita eri intressitahoja, voidaan päätöstä tarvittaessa muuttaa jonkun tahon eduksi, vaikka päätös samalla olisi toisen tahon vahingoksi. Iura novit curia -periaatteen mukaisesti tuomioistuin tuntee tapaukseen sovellettavan lain viran puolesta. Aarnion mukaan iura novit curia -periaatteen korostaminen lisää tuomioistuimen perusteluvelvollisuutta. Mikäli tuomioistuin sulkee pois asianosaisten esittämän selvityksen oikeuden sisällöstä, tulee sen samalla esittää seikkaperäisempiä tuomioperusteluita. 50 Koska tuomioistuimen tehtävä on tuntea laki, todistustaakka lankeaa sille, joka haluaa poiketa tuomioistuimen esittämästä tulkinnasta 51. Iura novit curia -periaatteen vuoksi voidaan ajatella, että tutkijan tulee artikuloida riittävät ja uskottavat perusteet auktoriteetin kannanotoista poikkeaville tulkinnoille. Tätä tutkielmaa varten on käyty läpi KHO:n ja yleisten alueellisten hallinto-oikeuksien päätösarkistot Finlexistä hakusanalla virallisperiaat*, jolloin tulokseksi tuli 11 osumaa KHO:sta ja 17 tapausta alemmasta muutoksenhakuasteesta 52. Ratkaisujen vähäinen määrä on yllättävä, sillä virallisperiaatetta pidetään keskeisenä ja yleisesti sovellettuna periaatteena. Virallisperiaatteen käyttöä ei yleensä erikseen artikuloida ratkaisuihin, vaan suurin osa viran puolesta tehtävistä vaiheista on rutiininomaista esivalmistelua. Ratkaisujen vähyydestä ja luonteesta johtuen niistä ei voine tehdä kovin vaikuttavia oikeustapausanalyysejä. Pääsääntöisesti virallisperiaatteen käytön tunnistaminen ratkaisuista vaatisi huomattavan suuren selvityksen tekemistä, johon pro 48 Laakso 1990, s ; Tarukannel & Jukarainen 2001, s Mäenpää 2007, s Aarnio 1989, s Aarnio 1989, s Hakuehdot selvit* viran puolesta ja hallintolainkäyttölain 33 eivät vuorostaan tuottaneet riittävän relevantteja osumia. Haku on tehty

22 gradu -tutkielman rajattu laajuus ei ole antanut mahdollisuutta. Alempien hallintolainkäyttöelinten, esimerkiksi erilaisten valituslautakuntien, ratkaisuja ei ole käyty läpi, sillä tutkielman keskiössä ovat hallintotuomioistuimet, ja usein periaatteellisesti tärkeät hallinto-oikeudelliset valitusasiat tulevat lopulta hallinto-oikeuksien ja KHO:n ratkaistavaksi. 2 Hallintolainkäytön peruslähtökohdat 2.1 Hallintoprosessi prosessilajina Hallintoprosessin tausta Hallintoasioita koskevan oikeudenkäyntimenettelyn prosessuaaliset perusteet määriteltiin ensimmäistä kertaa yhtenäisesti ja säädännäisesti hallintolainkäyttölailla (584/1996) vuonna Hallintolainkäyttölakia koskevassa hallituksen esityksessä katsottiin, että hallintoprosessimenettelystä ei ollut siihen mennessä olemassa riittävää lainsäädäntöä. Sääntelyn puutteen katsottiin aiheuttaneen ongelmia muun muassa suullisten käsittelyjen pitämisessä, oikeudenkäyntikulujen korvaamisessa ja virallisperiaatteen soveltamisessa. 54 Olennaisin virike hallintoprosessin säädännäiselle määrittelylle saatiin eurooppalaisen oikeusvaltio-, oikeusturva- ja oikeudenkäyntikäsityksestä. Etenkin EIS:n oikeusturvan saatavuuden ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset olivat olennainen vaikutin yhtenäisen prosessilain säätämiselle. Samoin asiaan vaikutti Suomen jäsenyys EU:ssa, joka edellyttää jäsenvaltioiden oikeusturvajärjestelmän takaavan tehokkaan tuomioistuinkäsittelyn. 55 Hallintolainkäyttölaki on oikeudenkäymiskaareen (4/1734) rinnastettava yleislaki. Oikeudenkäymiskaari (OK) on yleisen lainkäytön yleislaki, joka sääntelee oikeudenkäyntiä riita- ja rikosasioiden käsittelyssä. Hallintoprosessin menettelyperiaatteiden mallina on soveltuvin osin käytetty yleisen lainkäytön menettelyperiaatteita, etenkin indispositiivisissa riita-asioissa sovellettavaa menettelyä. 56 Indispositiivista riita-asiaa asianosaiset eivät voi ratkaista keskinäisellä sopimuksellaan, esimerkiksi tästä Mäenpää nostaa lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevat asiat. Yleensä riita-asioissa taasen sopimuksen tekeminen on mahdollista. Koska hallintoprosessin kohde on hallinto-oikeudellinen oikeussuhde, ei siihen kohdistuvaa oikeusriitaa voi yleensä sopia, 53 Halila 2000, s. 1; samoin Mäenpää 2010, s HE 217/1995 vp, s Mäenpää 2010, s Halila 2000, s. 68; samoin Mäenpää 2007, s

23 sillä oikeussuhteen sisällön tulee määräytyä lain mukaan. Tämän takana on hallinnon lainalaisuusperiaate. 57 HLL sisältää keskeiset säännökset valituksesta ja eräistä muista hallinto-oikeudellisista oikeusturvakeinoista sekä niiden käsittelyssä noudatettavasta menettelystä 58. Hallintolainkäyttölakia koskevan hallituksen esityksen mukaan hallintolainkäytössä on tyypillisimmillään kysymys muutoksenhausta hallintopäätökseen. Hallintopäätös on perusmuodoltaan hallintoviranomaisen yksittäisessä asiassa tekemä yksipuolinen oikeudellinen toimenpide, jolla ratkaistaan jonkun oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen vaikuttava asia. Hallintopäätöksen tekeminen on julkisen hallintovallan käyttämistä ja usein sen taustalla on yksityisen ja julkisen intressin yhteensovittaminen. 59 Hallintoprosessin erityispiirteet aiheutuvatkin siitä, että oikeudenkäynnin kohteena on yksityisen ja hallintoviranomaisen väliseen julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen perustuva oikeusriita. Hallintoprosessin erityispiirteitä muun muassa viranomaisen oikeussuhteessa käyttämä julkinen valta, oikeussuhteen lakisidonnaisuus ja ei-dispositiivisuus, viranomaisen tiedollisesti ja taloudellisesti vahva asema sekä oikeussuhteen sisältöön usein kiinnittyvät yleisen edun vaatimukset. Hallintoprosessin erityispiirteitä ovat myös yleinen muutoksenhakuoikeus ja esitettävän selvityksen pääosin kirjallinen muoto. 60 Hallintolainkäyttölakia koskevassa hallituksen esityksessä katsottiin, että hallintolainkäyttöasiat ovat yleisten tuomioistuinten asioita monipiirteisempiä. Oikeudenkäymiskaari on kirjoitettu kahta erilaista asiaryhmää eli riita- ja rikosasioita ajatellen. OK:ssa on sekä molempia asiaryhmiä koskevia yhteisiä säännöksiä että erityissäännöksiä kummallekin asiaryhmälle. Hallintolainkäytössä sen sijaan on useita eri asiaryhmiä, joiden katsotaan eroavan prosessuaalisestikin toisistaan. Saman prosessimuodon pitää nimittäin soveltua esimerkiksi päihdehuolto- ja kaivosasioiden käsittelyyn. Hallintoprosessissa pyritään ottamaan viran puolesta huomioon erityisesti hallintotuomioistuimen asiakkaan erityispiirteet. Hallintolainkäytön säännöksiä ei ole näin ollen voitu laatia pelkästään yhtä 57 Mäenpää 2007, s LaVM 5/1996 vp, s HE 217/1995 vp, s Mäenpää 2010, s

24 tai muutamaa asiaryhmää ajatellen. Tämän vuoksi yleissäännöksistä ei ole voitu hallintolainkäyttölaissa tehdä yhtä yksityiskohtaisia kuin oikeudenkäymiskaaressa. 61 Hallintolainkäytössä myös esiintyy monimutkaisempia prosessikysymyksiä kuin yleisessä lainkäytössä. Tästä esimerkkeinä on mainittu asianosaisaseman, puhevallan käytön ja valitusoikeuden määräytyminen. Lisäksi nostetaan esille, että hallinto-oikeudellinen valitus on myös hallinnon lainalaisuusvalvonnan yksi muoto. Nämä seikat vaikuttavat hallintolainkäytössä noudatettaviin prosessiperiaatteisiin, erityisesti lainkäyttöviranomaisen tutkimisvallan laajuuteen ja velvollisuuteen selvittää asian tosiasiapuoli tarvittaessa viran puolesta. Hallintoprosessin ominaispiirteitä on hallituksen esityksessä haluttu korostaa, eikä ole pidetty mahdollisena, että yleisen lainkäytön ja hallintolainkäytön sääntely voisi esimerkiksi tapahtua yhteisellä prosessilailla. 62 Hallintoprosessi eroaa muillakin tavoin yleisestä prosessista. Hallintolainkäytössä ei yleensä ole samanlaista merkitystä esimerkiksi todistustaakkaa koskevilla säännöillä ja muilla todistelukysymyksillä. Hallintoprosessissa ei juurikaan käytetä esimerkiksi todistajan kuulemista todistuskeinona. Syynä tähän pidetään etenkin lainkäyttöviranomaisen laajaa velvollisuutta selvittää oma-aloitteisesti asian tosiasiapuoli, ja lisäksi riidan kohteena ovat usein pelkästään oikeuskysymykset, ei niinkään tapahtumien kulku tai muut tosiasiat. 63 Hallintolainkäytössä asian selvittäminen painottuu kirjalliseen aineistoon, mitä voidaan kutsua myös asiakirjatodisteluksi 64. Oikeuden toteutumisen perusedellytyksenä voidaan pitää, että ratkaisun perustaksi asetettava tosiseikasto vastaa todellisuutta. Tämä asettaa vaatimuksia menettelyn selkeydelle ja vastuuta asioiden selvittämisestä hallintotuomioistuimelle. 65 Hallintolainkäyttö on pyritty järjestämään siten, että yksityinen henkilö pystyy hoitamaan sen itse ilman oikeudellista apua. Asian vireillepano on suhteellisen helppoa ja käsittelyn kirjallisen muodon katsotaan helpottavan yksityisten omatoimisuutta. Tällaista hallintoprosessin joustavuutta tukee myöhemmin esiteltävä tutkintamenetelmä HE 217/1995 vp, s HE 217/1995 vp, s HE 217/1995 vp, s Hallberg 2001, s Hallberg 2001, s HE 217/1995 vp, s