KOMISSION TIEDONANTO. Tulokset täydentävyyden välivarmennuksesta ohjelmakaudella

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel COM(2013) 104 final KOMISSION TIEDONANTO Tulokset täydentävyyden välivarmennuksesta ohjelmakaudella FI FI

2 KOMISSION TIEDONANTO Tulokset täydentävyyden välivarmennuksesta ohjelmakaudella JOHDANTO Tuen täydentävyys kuuluu koheesiopolitiikan pääperiaatteisiin, joilla pyritään varmistamaan sen tuoma lisäarvo. Tämä tarkoittaa sitä, että EU:n rakennerahastoilla täydennetään muttei korvata niitä vastaavia jäsenvaltion julkisia menoja 1. Tuen täydentävyyden vaatimusta on noudatettu, jos kansallisten vuotuisten keskimääräisten reaalimenojen taso ohjelmakaudella on vähintään yhtä suuri kuin kauden alussa määritetty taso. Näin varmistetaan, että koheesiopolitiikalla saadaan todellisia vaikutuksia täydentämällä kansallisia investointeja eurooppalaisilla investoinneilla. Täydentävyys on edelleen tärkeä osa ohjelmakauden koheesiopolitiikkaa koskevaa komission ehdotusta, koska se tukee kasvua lisääviä investointeja. Ohjelmakaudella komissio varmentaa täydentävyyden noudattamisen lähentymisalueilla (phasing out -alueet mukaan luettuina) 20 jäsenvaltiossa 2. Varmennus tapahtuu kolmessa vaiheessa seuraavasti: ennakkovarmennus, kun lähentymistavoitealueilla kaudella ylläpidettävä julkisten menojen taso ( perustaso ) asetetaan 3 ; välivarmennus, kun vuosina toteutuneiden julkisten menojen taso määritetään ja perustasoa tarkistetaan; jälkivarmennus, kun vuosina toteutuneiden menojen taso määritetään ja perustason noudattaminen varmennetaan. Tässä tiedonannossa esitetään yhteenveto vuosia koskeneen välivarmennuksen tuloksista. Tiedonanto kattaa lähinnä talous- ja rahoituskriisiä edeltäneet vuodet ja kriisin alkuvuodet, jolloin monet jäsenvaltiot käynnistivät finanssipoliittisia elvytystoimia. Useimmat jäsenvaltiot ovat sittemmin siirtyneet julkisen talouden vakauttamiseen, mikä tulee todennäköisesti vaikuttamaan merkittävästi julkisiin investointeihin ja täydentävyyteen vuosina Onkin todennäköistä, että toteutuneiden menojen jälkivarmennus johtaa uusiin mukautuksiin. Välivarmennuksen kolme päähuomiota ovat seuraavat: Ensinnäkin kansallisten rakennemenojen yhteenlaskettu taso lähentymistavoitealueilla vuosina oli 7 prosenttia suurempi kuin ennakkoon asetettu taso. Tämä liittyy julkisten menojen kasvuun tietyissä jäsenvaltioissa. Ennakoitua suurempi julkinen kulutus johtuu pääasiassa joidenkin hallitusten suhdanteita tasaavista toimenpiteistä, joilla pyrittiin lieventämään kriisin vaikutuksia, tai kriisiä edeltäneestä voimakkaasta talouskasvusta joissakin maissa Vastaavien julkisten menojen määritelmää varten katso myös: Commission Methodological Paper giving Guidelines on the calculation of public or equivalent structural expenditure for the purpose of additionality, Working Document No. 3 (joulukuu 2006). Ks. asetuksen (EY) N:o 1083/ artikla. Kyseiset 20 jäsenvaltiota ovat Belgia, Bulgaria, Tšekki, Saksa, Viro, Kreikka, Espanja, Ranska, Italia, Latvia, Liettua, Unkari, Malta, Itävalta, Puola, Portugali, Romania, Slovenia, Slovakia ja Yhdistynyt kuningaskunta. Ks. komission tiedonanto Kertomus täydentävyyden ennakkovarmennuksesta kaudella lähentymistavoitteen perusteella tukikelpoisilla alueilla (COM(2009) 112 lopullinen). FI 2 FI

3 Toiseksi kymmenen jäsenvaltiota pyysi komissiota alentamaan täydentävyyden perustasojaan ohjelmakauden osalta. Useimpien kohdalla kyse oli käynnissä olevien tai suunniteltujen julkisen talouden vakauttamistoimien seurauksesta, mutta kahden maan kohdalla kyse oli ennakkoanalyysin korjaamisesta (ks. kohdat 2 ja 3). Komissio piti kaikkia näitä pyyntöjä perusteltuina. Kolmanneksi välivarmennus on tuonut esiin puutteita tavassa, jolla täydentävyys nykyisellään varmennetaan. Komissio on tämän vuoksi ehdottanut varmentamismenettelyn uudistamista kaudeksi siten, että se sovitetaan yhteen unionin uuden talouden ohjausjärjestelmän 4 kanssa. 2. RAKENTEELLISET MENOT LÄHENTYMISALUEILLA VUOSINA Julkisten menojen tason määrittäminen täydentävyyden varmistamiseksi vuosien osalta oli metodologisesti haastava tehtävä. Sitä varten oli kerättävä ja koottava ad hoc -tietoja julkisista investoinneista ala alalta paikallisella, alueellisella ja kansallisella tasolla. Komissio tarkisti, ovatko tiedot sopusoinnussa julkisten investointien kehitystä kuvaavien Eurostatin tilastojen kanssa, erityisesti kansantalouden ESA 95 -tilinpitojärjestelmän ja julkisyhteisöjen tehtäväluokituksen (COFOG) kanssa, ja järjesti jäsenvaltioiden kanssa kahdenvälisiä kokouksia varmentaakseen, että ilmoitettu menotaso piti paikkansa. Näiden ongelmien ratkaisemiseksi komissio on ehdottanut päätelmissä esitetyn mukaisia uudistuksia varmennusjärjestelmään ohjelmakaudeksi Välivarmennuksen tuloksista esitetään yhteenveto taulukossa 1, jossa vertaillaan todennettujen rakenteellisten menojen vuotuista keskitasoa vuosina ja ennakkoon määritettyä tasoa. Kriisistä huolimatta vuotuisten rakenteellisten menojen määrä oli keskimäärin 7,3 prosenttia ennakoitua suurempi (102 miljardia euroa 95 miljardin euron sijaan 5 ). Tämä selittyy sillä, että kymmenen jäsenvaltion (Belgia, Bulgaria, Tšekki, Espanja, Ranska, Malta, Puola, Romania, Slovenia ja Slovakia) lähentymisalueilla rakenteellisten menojen taso oli sama tai korkeampi kuin taso, josta sovittiin täydentävyyden ennakkovarmennuksessa. Kuudessa jäsenvaltiossa (Saksa, Viro, Latvia, Portugali, Itävalta ja Yhdistynyt kuningaskunta) vaje oli vähäinen niiden alkuperäisiin sitoumuksiin verrattuna. Kahdessa jäsenvaltiossa (Liettua ja Unkari) jäätiin ennakkositoumuksesta yli 10 prosenttia, kun taas kahdessa muussa jäsenvaltiossa (Kreikka ja Italia) siitä jäätiin yli 20 prosenttia. Makrotaloudellisen ympäristön nopea heikkeneminen oli tärkein syy menojen odotettua alhaisempaan tasoon muissa jäsenvaltioissa Saksaa lukuun ottamatta. 4 5 Katso: Rakenteellisia menoja koskevat luvut ilmaistaan vuoden 2006 hintoina 3. joulukuuta 2006 julkaistun valmisteluasiakirja nro 3 ohjeiden mukaisesti. FI 3 FI

4 TAULUKKO 1- Ennakkoviitetaso ja toteutuneet menot Viitetaso keskim Menot keskim Ero BE ,5 % BG ,2 % CZ ,9 % DE ,3 % EE ,1 % GR ,4 % ES ,9 % FR ,1 % IT ,4 % LV ,1 % LT ,1 % HU ,9 % MT ,3 % AT ,9 % PL ,8 % PT ,2 % RO ,9 % SI ,1 % SK ,4 % UK ,9 % Yht % Huom.: Vuotuinen keskiarvo milj. euroina (vuoden 2006 hintoina) Kriisi on koetellut ankarasti Kreikkaa, joka on ollut syvässä taantumassa vuoden 2008 lopusta lähtien. Tästä syystä euroalueen jäsenvaltiot ja Kansainvälinen valuuttarahasto vahvistivat Kreikalle kaksi sopeutusohjelmaa ja antoivat sille rahoitustukea. Italiassa syynä alhaisempiin julkisiin menoihin oli se, että taso oli ennakkoon asetettu liian kunnianhimoiseksi. Se perustui Fondo per le Aree Sottoutilizzate -investointiohjelmaan, jolla täydennetään EU:n rakennerahastoja kansallisella alueellisen kehityksen pilarilla pääasiassa Mezzogiornon alueella. Vuosina tätä investointiohjelmaa oli supistettava huomattavasti, kun maa joutui kiireellisesti vakauttamaan julkista talouttaan kriisin vuoksi. Keskeisin taustasyy odotettua suurempiin menoihin Espanjassa oli kriisin ensimmäisten vaikutusten torjumiseksi vuonna 2009 hyväksytyt talouden elvytyspaketit. Niiden kohteina olivat paikallinen perusinfrastruktuuri (noin 7 8 miljardia euroa) ja kestävä talous (noin 4 5 miljardia euroa). Myös Slovakian hallitus hyväksyi vuosina työllisyyden kannustamiseksi, T&K:n edistämiseksi ja energiatehokkuuteen tehtävien investointien lisäämiseksi kolme elvytyspakettia, joiden suuruus on noin 1 prosentti suhteessa BKT:hen. Puolan tapauksessa rakenteellisten menojen odotettua suurempi taso johtui inhimillisten voimavarojen ja perusinfrastruktuurin kehittämiseksi toteutettujen elvytystoimenpiteiden yhdistelmästä. Bulgariassa rakenteellisten menojen odotettua suurempi taso taasen johtui siitä, että talouskasvu oli vahvaa ennen kriisiä ja kiinteän pääoman bruttomuodostus lisääntyi merkittävästi. FI 4 FI

5 3. OHJELMAKAUDEN RAKENTEELLISTEN MENOJEN TAVOITETASON TARKISTUS Rakennerahastoasetuksen 6 mukaisesti kymmenen jäsenvaltiota (Tšekki, Saksa, Viro, Kreikka, Italia, Latvia, Liettua, Unkari, Itävalta, Portugali ja Yhdistynyt kuningaskunta) pyysi komissiolta välivarmennuksen aikana ennakkoon sovitun julkisten menojen tason alentamista ohjelmakaudeksi Komissio arvioi näitä pyyntöjä ja päätti jäsenvaltioita kuultuaan muuttaa rakenteellisten menojen tasoa taloudellisessa tilanteessa ohjelmakauden käynnistymisen jälkeen tapahtuneen muutoksen huomioon ottaen. Komissio laati seuraavat kolme vaihtoehtoa uutta julkisten menojen viitetasoa varten: 1) Säilytetään julkisten investointien osuus suhteessa BKT:hen: Tässä vaihtoehdossa uusi viitetaso on suhteessa BKT:hen sama kuin ennakkovarmennuksessa sovittu taso. Tavoitteena on pitää julkisten investointien taso koko kansantalouden (eli BKT:n) kokoa vastaavana. Tämä tarkoittaa sitä, että viitetason alennus on hyväksyttävä silloin, kun se on oikeassa suhteessa taloudellisen toiminnan vähentymiseen. 2) Pidetään julkisten perustulojen osuus muuttumattomana. Toisena vaihtoehtona on asettaa uusi viitetaso suhteessa kokonaisperustuloihin. Uusi viitetaso vastaisi ennakkovarmennuksessa asetettua tasoa julkisen talouden kokonaisperustuloina. Tavoitteena on pitää julkisten investointien taso julkisen sektorin rahoitusvaroja vastaavana. 3) Otetaan julkisten menojen taso ohjelmakaudella (12 uudessa jäsenvaltiossa vuosina ) uudeksi viitetasoksi. Tämä vaihtoehto mahdollistaa sen, että jäsenvaltiot voivat asettaa uuden viitetason edellisen ohjelmakauden julkisia menoja vastaavaksi. Tämä sopi niille jäsenvaltioille, jotka olivat liian kunnianhimoisia vahvistaessaan julkisten menojen tasonsa ohjelmakaudeksi , koska niiden talousennusteet olivat olleet liian optimistisia. Tšekin, Viron, Liettuan ja Unkarin uudet viitetasot ovat vaihtoehdon 1 mukaisia. Yhdistyneen kuningaskunnan uusi viitetaso taasen on vaihtoehdon 2 ja Latvian viitetaso vaihtoehdon 3 mukainen. Jäljelle jäävissä neljässä jäsenvaltiossa viitetason tarkistuksessa otettiin huomioon useita muita tekijöitä. Saksassa aktiivisesta työmarkkinapolitiikasta aiheutuvat julkiset menot itäisen Saksan lähentymisalueilla vähenevät suunniteltua nopeammassa tahdissa työttömyystilanteen voimakkaan ja odottamattoman parantumisen myötä. Komissio hyväksyi tämän vähennyksen, sillä työmarkkinamenot pysyvät asukasta kohden samoina. Kreikassa ja Portugalissa komissio on varmistanut, että kaudella ylläpidettävät julkisten menojen uudet tasot ovat johdonmukaisia Euroopan komission, Euroopan keskuspankin ja Kansainvälinen valuuttarahaston kanssa sovittujen talouden sopeutusohjelmien toimintapoliittisten ehtojen kanssa. Molemmissa maissa näissä ohjelmissa suunnitellaan julkisten menojen huomattavaa vähentämistä aloilla, joita voidaan tukea rakennerahastoista (näitä ovat muun muassa opetus ja koulutus, pääomamenot ja julkisten yritysten menot). 6 Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/ artiklan 4 kohta. FI 5 FI

6 Kreikassa julkisten investointien odotetaan supistuvan 3,1 prosentista suhteessa BKT:hen vuosina ,2 prosenttiin vuodessa vuosina Absoluuttisesti mitattuna tämä tarkoittaa vuotuista 2,5 miljardin euron vähennystä. Portugalissa julkisten investointien (julkisen talouden kiinteän pääoman bruttomuodostus) odotetaan supistuvan 3 prosentista suhteessa BKT:hen vuosina ,1 prosenttiin vuodessa vuosina talouden sopeutusohjelman vaatimusten noudattamiseksi. Tämä tarkoittaa sitä, että vuotuinen vähennys on noin 1,8 miljardia euroa. Italian talous on kokenut kovia euroalueen julkisen talouden velkakriisissä. Aivan viime vuosina Italian hallitus on julkisen talouden velkatilanteen pahennuttua toteuttanut huomattavia julkisen talouden vakauttamistoimia. Niihin sisältyi hallinnonaloittaisten menojen suunniteltuja säästöjä sekä alue- ja paikallishallinnoille tehtävien siirtojen leikkauksia. Jälkimmäiset vaikuttivat myös kiinteään pääomaan kohdistuviin menoihin, joiden odotetaan supistuvan 2,3 prosentista 1,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen ohjelmakaudella Tämän seurauksena julkisen talouden vakauttamistoimet vaikuttivat merkittävästi Italian mahdollisuuksiin pitää julkisten menojen taso ohjelmakaudeksi sovitulla tasolla. Taulukossa 2 esitetään ennakkoviitetasot ja uudet viitetasot. Tarkistettu määrä on uusi tavoitetaso täydentävyysperiaatteen noudattamista varmennettaessa. Jälkivarmennus tehdään 31. joulukuuta TAULUKKO 2: 15 artiklan 4 kohdan perusteella päätetyt uudet viitetasot Viitetaso keski Uusi viitetaso keskim Ero BE ,0 % BG ,0 % CZ ,9 % DE ,8 % EE ,0 % GR ,3 % ES ,0 % FR ,0 % IT ,8 % LV ,7 % LT ,8 % HU ,1 % MT ,0 % AT ,0 % PL ,0 % PT ,2 % RO ,0 % SI ,0 % SK ,0 % UK ,3 % Yht % Huom.: Vuotuinen keskiarvo milj. euroina (vuoden 2006 hintoina)) Uusi viitetaso ohjelmakaudeksi yhteenlaskettuna (80,6 miljardia euroa) on 15 prosenttia alhaisempi kuin täydentävyyden ennakkovarmennuksessa asetettu taso (94,8 miljardia euroa). Suurimmat vähennykset toteutettiin Portugalissa (-33,2 %), Italiassa (-32,8 %) ja Kreikassa (-29,3 %). Seuraavina olivat Liettua (-20,8 %) ja FI 6 FI

7 Latvia (-20,7 %). Kiinteän pääoman bruttomenojen EU-27:ssä (2,7 prosenttia suhteessa BKT:hen vuosina ) odotetaan vastaavasti supistuvan 2,3 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuosina eli kriisiä edeltänyttä tasoa alhaisemmalle tasolle. On kuitenkin tärkeä todeta, että kansallisten julkisten investointien taso useimmilla lähentymisalueilla on edelleen merkittävä. Jäsenvaltioiden investointien määrä niiden lähentymisalueilla on keskimäärin lähes 500 euroa asukasta ja vuotta kohti kaudella Julkiset investoinnit asukasta kohti vuodessa ovat edelleen huomattavia myös niissä maissa, joiden viitetasoa on alennettu: esimerkiksi 959 euroa itäisessä Saksassa, 795 euroa Mezzogiornossa, 600 euroa Kreikassa, 351 euroa Portugalissa ja 333 euroa Latviassa. Julkisen talouden tervehdyttäminen vakauttamistoimilla on tärkeä edellytys pitkän aikavälin kasvun ylläpitämiselle. Se vaikuttaa kuitenkin jatkossakin jäsenvaltioiden mahdollisuuksiin tukea kasvua keskipitkällä aikavälillä ja täyttää täydentävyyssitoumuksensa. Näin ollen on todennäköistä, että vuosien jälkivarmennuksen jälkeen on tehtävä jälleen mukautuksia. 4. PÄÄTELMÄT Täydentävyys kuuluu koheesiopolitiikan kulmakiviin, ja sillä varmistetaan koheesiopolitiikan rooli sijoituspolitiikkana. Ensimmäistä kertaa sitten täydentävyyden varmennuksen aloittamisen EU on kärsinyt vakavasta talouskriisistä. Talousarvioihin ja finanssipolitiikkaan vaikuttaneet kriisin seuraukset ovat johtaneet siihen, että julkisten menojen tasoa on tarkistettu alaspäin lähentymisalueilla useissa jäsenvaltioissa. Tarvittavasta julkisen talouden vakauttamisesta huolimatta monissa maissa vuosina toteutuneet rakenteelliset menot olivat henkeä kohti merkittävät. Koheesiopolitiikan osuus julkisista investoinneista on huomattava monissa jäsenvaltioissa ja sitä tarvitaan ehdottomasti edelleen, jotta kasvuun tähtäävän politiikan rahoittamiseen tehtävien investointien tasot pysyisivät kestävinä kaikkialla Euroopassa. Tämän kertomuksen perusteella komissio tekee vuonna 2016 jälkitarkastuksen selvittääkseen, ovatko jäsenvaltiot noudattaneet täydentävyysperiaatetta ohjelmakaudella Tuossa vaiheessa analysoidaan myös rakenteellisten menojen tasot vuosina , joka on julkisen talouden vakauttamisen ja menojen mukautusten aikaa useimmissa jäsenvaltioissa. Tästä syystä täydentävyystavoitteita voidaan joutua tarkistamaan uudelleen. Täydentävyyden välivarmennus on myös tuonut esiin useita heikkouksia nykyisessä järjestelmässä. Eri jäsenvaltioiden tulokset eivät ole täysin vertailukelpoisia. Ad hoc -varmennusmenettely vaatii huomattavia resursseja sekä jäsenvaltioilta että komissiolta, eikä varmennusjärjestelmä sovi yhteen EU:n uuden talouden ohjausjärjestelmän kanssa. Tämän ongelman ratkaisemiseksi komissio on ehdottanut uudistuksia täydentävyysperiaatteen varmentamiseen ohjelmakaudella Tavoitteena on luoda suora yhteys täydentävyyden ja vakaus- ja kasvusopimuksen välille, jotta voidaan puuttua täydentävyyden ja julkisen talouden alijäämän välisiin kompromissiratkaisuihin avoimella ja julkisella tavalla ja tehdä varmennusjärjestelmästä yksinkertaisempi, vertailtavampi ja kevyempi. Varmentamiseen on parasta käyttää vakaus- ja lähentymisohjelmien tietoja julkisista FI 7 FI

8 investoinneista (kiinteän pääoman bruttomuodostus), vaikkei kaikkia koheesiopolitiikan osana tehtäviä investointeja näin voidakaan ottaa huomioon (erityisesti työllisyys, koulutus ja sosiaalinen osallisuus). On tärkeää, että ehdotettu järjestelmä otetaan käyttöön, jotta koheesiopolitiikan tuloksellisuus ja lisäarvo saadaan varmistettua seuraavalla ohjelmakaudella. FI 8 FI