EUROOPAN PARLAMENTTI

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI Oikeudellisten ja sisämarkkina-asioiden valiokunta 17. syyskuuta 2002 TYÖASIAKIRJA lainsäädäntökehys omistukseltaan todennäköisesti kiistanalaisten esineiden vapaasta liikkuvuudesta sisämarkkinoilla Oikeudellisten ja sisämarkkina-asioiden valiokunta Esittelijä: Willy C.E.H. De Clercq DT\ doc PE

2 Taustaa: ongelman luonne Toisen maailmansodan aikana ryöstettyä omaisuutta koskevan ongelman eri puolista on olemassa kansainvälisiä sopimuksia. Yksi kysymys on kuitenkin ratkaisematta: omistukseltaan todennäköisesti kiistanalaisten kulttuuriesineiden ongelma. Sodan aikana väkivallan, takavarikoinnin tai nimellisesti laillisten liiketoimien tai huutokauppojen avulla ryöstetyt kulttuuriesineet (eli taiteellisesti tai kulttuurisesti arvokas julkinen tai yksityinen omaisuus) kuuluvat valitettavasti historiaamme myös 2000-luvulla. Ryöstelyä on tapahtunut kautta vuosisatojen, mutta ongelma paheni ja 1900-luvuilla. Toisen maailmansodan aikana kulttuuriesineitä ryöstettiin ennen näkemättömän laajassa mittakaavassa. Ryöstämisen laajuudesta on olemassa paljon todistusaineistoa niin sotavuosilta kuin sen jälkeiseltäkin ajalta, ja kaikki jäsenvaltiot ovat aineiston tunnustaneet ja hyväksyneet. Sodan jälkeisistä arkistoista käy ilmi, että useita miljoonia esineitä ryöstettiin, mukaan lukien museolaatuisia taideteoksia, huonekaluja, kirjoja, uskonnollisia esineitä ja muita kulttuurisesti arvokkaita teoksia. Henkiinjääneiden, heidän omaistensa ja jäsenvaltioiden sodan jälkeen esittämistä vaatimuksista käy ilmi, että tuhansien merkittävien taideteosten (eräät jopa museokokoelmissa) alkuperässä on aukkoja, jotka ovat peräisin toisen maailmansodan ajalta ( ). Julkiset tahot ovat myös tunnustaneet, että lukuisia taideteoksia on liikuteltu taidemarkkinoilla ilman selkeää omistusoikeutta ja aukotonta omistushistoriaa. Museot ja välittäjät ymmärtävät, että oikeusvarmuus on tarpeen, jotta niiden kokoelmien ja hankintojen alkuperästä ei jää epäselvyyttä. Vaikka ryöstettyjen kulttuuriesineiden ongelma on yleisessä tiedossa, yksityishenkilöt ovat usein havainneet omaisuutensa takaisinperimisen äärimmäisen vaikeaksi. Yhtenä syynä tähän on se, että monet Euroopan valtiot ovat päättäneet jättää huomiotta tällaisen omaisuuden asemaa koskevan kansainvälisen lainsäädännön ja antavat ryöstäjälle (tai ryöstäjää seuraaville omistajille) mahdollisuuden laillistetun omistusoikeuden siirtämiselle kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Ryöstettyjä kulttuuriesineitä koskevat tapaukset mutkistuvat myös usein eri lainsäädäntöjä ja niiden vanhentumisasetuksia koskeviksi vyyhdeiksi riippuen teosten ryöstöpaikasta, säilytyspaikasta ja löytöpaikasta. Omaisuuttaan takaisin vaativat henkilöt ovat myös kohdanneet suuria esteitä hankkiessaan taustatietoja vaatimukselleen, sillä eri puolilla Eurooppaa on erilaisia normeja arkistoihin tutustumisen suhteen. Välittömästi toisen maailmansodan jälkeen hyväksyttiin useita erityisesti ryöstettyä omaisuutta koskevia kansallisia säädöksiä. Sittemmin monien niistä annettiin raueta. Asia palasi julkisuuden keskipisteeseen Berliinin muurin sortumisen jälkeen, kun Itä-Euroopan ja Venäjän arkistot avautuivat. Monet yksityiset organisaatiot alkoivat toimia aktiivisesti ryöstettyjen kulttuuriesineiden puolesta, ja monia kansallisia komiteoita ja työryhmiä perustettiin tutkimaan arkistoja, selvittämään taideteosten alkuperää ja eräissä tapauksissa tutkimaan yksittäisiä palautuspyyntöjä. On kuitenkin yleisesti tunnustettua, että Euroopan ryöstettyjen taideteosten ongelma ei päättynyt vuonna Esimerkkinä mainittakoon, että Bosnia-Hertzegovinassa on kiinteään omaisuuteen kohdistuvia vaatimuksia käsittelevä työryhmä, joka pitää oikeutettuina vaatimuksia menetetystä omaisuudesta serbien Bosniassa toteuttamien "etnisten puhdistusten" yhteydessä. Ikävä kyllä, vastaavia vaatimuksia on varmasti tulossa lisää tulevien konfliktien yhteydessä. PE /7 DT\ doc

3 Nykytilanne Natsien hallinto ryösti valtavia määriä arvokkaita kulttuuriesineitä Saksan lisäksi kaikissa maissa, joiden liittolainen tai miehittäjä se oli, mukaan lukien Itävalta, Belgia, Tšekkoslovakia, Ranska, Unkari, Italia, Luxemburg, Alankomaat, Norja, Puola, Romania ja natsien miehittämät entisen Neuvostoliiton tasavallat (Baltian tasavallat, Venäjä, Ukraina ja Valko-Venäjä). Kansainvälisen lainsäädännön mukaan tällainen sotasaaliin vieminen oli laitonta. Sodan aikana Yhdistyneet Kansakunnat teki selväksi, että saaliiksi ryöstetty omaisuus oli palautettava alkuperämaahan, jossa se palautettaisiin alkuperäiselle omistajalleen. Nürnbergin tuomioistuimessa ryöstetylle omaisuudelle myönnettiin sittemmin erityisasema, ja Nürnbergin peruskirjan 6b artiklassa todettiin nimenomaisesti, että yksityisomaisuuden ryöstämistä sodan aikana voitiin pitää rikoksena kansainvälisen oikeuden mukaan. Viimeisessä tuomiossaan tuomioistuin päätti nimenomaisesti, että eräät 1. syyskuuta 1939 jälkeen tapahtuneet ryöstämiset olivat rikoksia ihmiskuntaa vastaan. 1 (Tuomioistuin ottanut mukaan juutalaisilta ennen kyseistä päivämäärää ryöstettyä omaisuutta, mainitsi ainoastaan ettei kyseessä ollut sotarikos. Saksa tunnusti aiemman ryöstämisen laittomuuden useissa sodanjälkeisissä sopimuksissa). Useissa sodanjälkeisissä sopimuksissa tunnustettiin lisäksi, että valtioilla oli velvollisuus periä takaisin ryöstetty omaisuus, ilmeisen viattomien ostajien tapauksia lukuun ottamatta, sekä velvollisuus hoitaa ja ylläpitää kyseistä omaisuutta alkuperämaahan palauttamiseen saakka. Kansainvälisen oikeuden mukaan siis valtioista tuli ryöstetyn omaisuuden vartijoita, ei sen omistajia. Sodan jälkeen Sveitsissä, Belgiassa, Ranskassa, Saksassa, Kreikassa, Italiassa ja Alankomaissa hyväksyttiin tämä käsitys, jolloin luotiin kyseisenä ajanjaksona ryöstetyn omaisuuden alkuperäistä omistajaa puoltava näkökanta. Nykyisin kuitenkin useimmat näistä säädöksistä ovat rauenneet tai niiden voimassaolo on päättynyt vanhentumissäännösten vuoksi, eikä enää ole olemassa kansainvälistä yleissopimusta, jota voitaisiin soveltaa toisen maailmansodan aikaan. Koska ongelma on tiedossa, valtiot etsivät oikeudellisia välineitä kansallisissa lainsäädännöissä esiintyvien ristiriitaisuuksien harmonisoimiseksi. Kansainvälisellä tasolla Euroopan neuvoston parlamentaarinen yleiskokous on hyväksynyt päätöslauselman juutalaisilta ryöstetyistä kulttuuriesineistä 2. Näiden sääntöjen lisäksi Washingtonissa 3. joulukuuta 1998 pidetyssä, juutalaisten joukkotuhon aikaista omaisuutta käsittelevässä diplomaattikonferenssissa kaikki 44 osallistuvaa valtiota mukaan lukien kaikki EU:n jäsenvaltiot hyväksyivät "ei-sitovat" periaatteet ja pitivät moraalisesti oikeana palauttaa kaikki ryöstetyt kulttuuriesineet. Osallistujamaat myönsivät, että markkinoilla on vieläkin paljon ryöstettyjä kulttuuriesineitä, ja hyväksyivät 11 suositusta, joiden välityksellä ne lupasivat i) ryhtyä kaikkiin toimenpiteisiin alkuperältään epäilyttävien taideteosten tunnistamiseksi ja niitä sisältävien luettelojen levittämiseksi, ii) kehittää mekanismeja omistuskysymysten ratkaisemiseksi ja sen ottamiseksi huomioon, että vaatimusten omistusvaatimusten esittäjillä on usein vaikeuksia omistusoikeutensa todistamisessa ja iii) höllentää ryöstetyn omaisuuden palauttamista vaativien tahojen todistustaakkaan kohdistettuja vaatimuksia. Lokakuussa 2000 pidetyssä, juutalaisten joukkotuhon aikana ryöstettyjä kulttuuriesineitä käsittelevässä Vilnan kansainvälisessä foorumissa pyrittiin Washingtonin periaatteiden ja Euroopan neuvoston päätöslauselman täytäntöönpanon aikaansaamiseen 3. 1 Ks. kansainvälisen sotarikostuomioistuimen tuomio 30. syyskuuta Päätöslauselma 1205, annettu 4. päivänä marraskuuta Viittauksella "juutalaisten joukkotuhon aikaan" ei tarkoiteta sitä, että nämä aloitteet koskisivat ainoastaan juutalaisilta ryöstettyjä taideteoksia. Kyseisenä ajanjaksona monet eri tahot ryöstivät kulttuuriesineitä lukemattomilta yksityishenkilöiltä ja ryhmiltä kaikkialla Euroopassa. DT\ doc 3/7 PE

4 Eräät EU:n jäsenvaltiot ja Venäjän 1 kaltaiset kolmannet maat ovat äskettäin hyväksyneet taideryöstöjen uhreja koskevia toimenpiteitä, esimerkiksi palautusvaatimusten tutkinnasta 2, oikeudenloukkaussääntöjen ja varallisuuslainsäädännön höllentämisestä esimerkiksi vanhentumisajanjaksojen suhteen sekä asiaa tutkivien parlamenttivaliokuntien perustamisesta. Euroopan tasolla puolestaan 15 päivänä maaliskuuta 1993 annetussa direktiivissä 93/7/ETY käsiteltiin jäsenvaltion alueelta laittomasti vietyjen kulttuuriesineiden palauttamista. Tässä direktiivissä pyrittiin luomaan yhteistyötä jäsenvaltioiden välillä ja edesauttamaan kulttuurialan kansallisaarteita käsittelevien kansallisten lainsäädäntöjen keskinäistä tunnustamista. Siinä ei kuitenkaan luotu yhtäläisiä lähtökohtia yksittäisille palautusvaatimuksille, joiden onnistuminen edelleen riippuu erilaisten kansallisten vaatimusten täyttämisestä. Parlamentti on sittemmin hyväksynyt kaksi päätöslauselmaa ryöstetyistä kulttuuriesineistä: ensimmäisen (vuonna 1995) rosvotun omaisuuden palauttamisesta juutalaisyhteisöille 3, ja toisen (vuonna 1998) juutalaisten joukkotuhon uhrien omaisuuden palauttamisesta 4. Euroopan unioni on siten ottanut askeleita oikeaan suuntaan vuosien 1933 ja 1945 välillä tapahtuneiden kulttuuriesineiden ryöstämisen tunnustamiseksi, mutta unioni ei ole vielä luonut kattavaa kehystä ratkaisemaan ryöstetyn omaisuuden suhteen jäljellä olevia oikeudellisia ongelmia, jotka vaikuttavat kaikkien taideteosten vapaaseen liikkuvuuteen sisämarkkinoilla. Euroopan laajuiseen oikeudelliseen ongelmaan tarvitaan EU:n toimia Tämän alan lainsäädännön tila on tällä hetkellä erittäin epäselvä, joten museot, galleristit, uhrit ja perijät eivät ole voineet saada ryöstettyä omaisuutta takaisin tai täyttää teoksen omistushistoriassa olevia aukkoja. Vaatimusten esittäjillä on uskomaton määrä oikeudellisia ongelmia, joista monet ovat täysin sattumanvaraisia riippuen siitä, mistä ryöstetty omaisuus on sattunut löytymään. Asiakirjojen julkisuuskäytäntö vaihtelee maasta toiseen, samoin oikeusnormit, jotka koskevat peruskysymyksiä, kuten sovellettavan lain määrittely, omistusoikeuden todistaminen, kanteen nostamisen mahdollisuuden arviointi tai omaisuudensiirtojen seuraukset näennäisen viattomille kohteille. Tarvitaan oikeudellista ja institutionaalista kehystä, joka on oikeudenmukaisempi vaatimusten esittäjiä, nykyisiä omistajia sekä valtiollisia ja voittoa tuottamattomia tahoja kohtaan. Edelleen, kyseessä on erityisesti eurooppalainen ongelma, mikä edellyttää eurooppalaista ratkaisua. Euroopan unionin tuleva laajentuminen korostaa ongelman tärkeyttä, sillä se koskee suoranaisesti monia ehdokasvaltioita. Tuomioistuimet käsittelevät tällä hetkellä eri puolilla Eurooppaa ja Venäjällä noin 170 kannetta. Kaikilla on samat oikeudelliset ongelmat: kulttuuriesineen alkuperän määrittely, suhtautuminen vuosien 1933 ja 1945 väliseen aukkoon omistusoikeuksissa, sovellettavan lainsäädännön määrittely, "hyvässä uskossa" toimineen ostajan määrittely ja tämän oikeuksien määrittely, voidaanko asiassa soveltaa vanhentumisjaksoa ym. Lisäksi jäsenvaltioiden siviilioikeutta ja tapaoikeutta koskevat eroavuudet johtavat erilaisiin tuloksiin ja aiheuttavat loputtomia oikeusjuttuja ja juridisia ongelmaketjuja kulttuuriesineryöstöjen uhreille ja heidän 1 Venäjä muutti kulttuuriomaisuutta koskevaa lainsäädäntöään vuonna Saksan liittopäiväneuvoston päätöslauselmassa velvoiteasetuksen uudistamisesta (Gesetz sur Modernisierung des Schuldrechts) vahvistettiin Berliinin julkilausuma ja tehtiin selväksi, että hiljattain hyväksytyn lainsäädännön tarkoituksena ei ollut muuttaa Saksan lainsäädäntöä siten, että ryöstettyjä taideteoksia koskevat vaatimukset lakkaisivat olemasta voimassa (syksy 2001). 3 EYVL C 17, EYVL C 292, PE /7 DT\ doc

5 perillisilleen. Vaikka eräät näistä ongelmista vaikuttavatkin kulttuurisidonnaisilta, ryöstettyjä kulttuuriesineitä koskevan Euroopan lainsäädännöllisen ja institutionaalisen kehyksen päämääränä on oltava juridisen ratkaisun löytäminen ilmeisen juridisiin ongelmiin, eikä antaa asian kehittyä kulttuuriseksi ongelmaksi. Ei ole epäilystäkään, etteikö kyseessä olisi juridinen ongelma. Ensinnäkin totalitaaristen hallitusten suorittama järjestelmällinen ja diskriminoiva omaisuuden ryöstäminen oli ja on edelleen vakava ihmisoikeusrikkomus, mikä on tunnustettu sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksessa että Euroopan unionin perusoikeuskirjassa oikeutena omaisuuden suojaan. Oikeudelliset kysymykset nousevat vääjäämättä esille, kun harkitaan sitä, millä tavoin näistä rikkomuksista kärsivien oikeuksista päätetään. Toiseksi, tällaisen ryöstelyn aiheuttama ongelma on peräisin lainsäädäntöjen ristiriitaisuuksista, jolloin samassa asemassa olevia vaatimusten esittäjiä kohdellaan eri tavoin EU:n eri osissa riippuen omaisuuden sijaintipaikasta. Kolmanneksi, ryöstettyjä kulttuuriesineitä koskevien kysymysten käsittely pitää sisällään oikeudellisia kysymyksiä, jotka liittyvät kansainväliseen julkisoikeuteen, erilaisten sopimusten toimintaan, kansainväliseen siviilioikeuteen, tiedonsaantioikeuteen, omaisuuden suojaan, todistustaakkaan ja vanhentumisjaksoihin. Ryöstettyjä kulttuuriesineitä koskeviin tapauksiin liittyy yleensä seuraavia kysymyksiä, jotka johtuvat jäsenvaltioiden oikeusnormien eroavaisuuksista: 1) miten nimikkeen omistusoikeus määritellään ja millaisia oikeuksia jäsenvaltiot tarjoavat vaatimuksen esittäjälle tarvittavien tietojen saantiin? 2) milloin omaisuuden palauttamista koskeva vaatimus on esitettävä, ja millainen vanhentumisasetus olisi asianmukainen? 3) onko "hyvässä uskossa" toimineella ostajalla oikeuksia ryöstettyjen kulttuuriesineiden suhteen? 4) millaisia vaatimuksia esitetään ammattimaisille ostajille, kuten galleristeille, jotka ovat ostaneet tai myyneet ryöstettyjä kulttuuriesineitä? ja 5) jos kulttuuriesine palautetaan, saako omistajan vientioikeuksia rajoittaa? Eri jäsenvaltioiden erilaiset vastaukset näihin kysymyksiin saattavat hämärtävät omistusoikeutta ja haittaavat kulttuuriesineiden vapaata liikkuvuutta sisämarkkinoilla. Mahdollisten Euroopan parlamentin aloitteiden arviointia Nykyinen ryöstettyjä kulttuuriesineitä koskeva lainsäädäntö ei ole johdonmukainen eikä ennustettavissa oleva; se ei rohkaise vapaaehtoisiin tai tehokkaisiin sovintoratkaisuihin, ei suojele ryöstettyjen kulttuuriesineiden palauttamista vaativien uhrien oikeuksia, eikä sillä saavuteta kansainvälisen oikeuden julkilausuttuja tavoitteita, joista päätettiin kansakuntien kesken toisen maailmansodan jälkeen. Jotta ryöstettyjä kulttuuriesineitä koskevia ongelmia voitaisiin kunnolla arvioida, Euroopan parlamentin olisi järjestettävä kuulemistilaisuus yleisen tietoisuuden lisäämiseksi ja havaittujen ongelmien mahdolliseksi ratkaisemiseksi EU:n tasolla. Ryöstettyjen kulttuuriesineiden omistukseen liittyvien kiistojen oikeudenmukaiseen ratkaisuun tarvitaan Euroopan laajuista kehystä, joten kuulemistilaisuudessa pitäisi: arvioida Washingtonin konferenssin, Euroopan neuvoston päätöslauselman 1205 ja Vilnan foorumin periaatteiden toteutuspyrkimyksiä, tarkastella jäsenvaltioiden nykyisiä ohjelmia ryöstettyjen kulttuuriesineiden tunnistamiseksi ja palauttamiseksi, DT\ doc 5/7 PE

6 arvioida ryöstettyihin kulttuuriesineisiin liittyviä nykyisiä tai suunniteltuja tietokantoja ja mahdollisuuksia laajentaa julkisia tietokantoja, jotta tiettyihin teoksiin ja/tai vaatimuksiin liittyvät etsinnät olisivat kattavampia, arvioida arkistotietojen saantia koskevia EU:n lakeja ja asetuksia, jotka liittyvät a) kulttuuriesineisiin, b) toisen maailmansodan aikaisiin pakkolunastuksiin, varallisuuden myyntiin tai ryöstelyyn, c) sodanjälkeisen ajan luetteloihin ryöstetyistä esineistä, "alkuperämaahan" palautetuista esineistä, esitetyistä ja loppuunkäsitellyistä vaatimuksista, d) museoiden ja galleristien arkistoihin Euroopassa vuosien 1933 ja 1945 välisenä aikana ostetuista tai myydyistä esineistä. Avainasemassa on kysymys yksityisyyden suojan kunnioittamisen ja vaatimuksen esittäjien kanneoikeuden kunnioittamisen välisestä suhteesta, luoda yhdenmukaiset normit ryöstettyjen kulttuuriesineiden tunnistamiseen ja käsittelyyn, mukaan lukien alkuperältään kyseenalaiset ryöstetyt kulttuuriesineet, arvioida sellaisten tuontiin/vientiin ja tullisäännöksiin liittyvien EU:n asetusten ja Euroopan laajuisten sopimusten nykyistä soveltamisalaa, jotka voivat liittyä yhdenmukaisten normien luomiseen ryöstettyjen kulttuuriesineiden tunnistamiseksi ja käsittelemiseksi, tarkastella nykyisiä pyrkimyksiä luoda rinnakkaista yhteistyötä Venäjän, KIE-maiden ja muiden ryöstettyjen kulttuuriesineiden tunnistamiseen ja palauttamiseen liittyvien viranomaisten kanssa, arvioida Luganon yleissopimuksen käyttöä ja kehitystä sekä arvioida nykyistä käytäntöä, joka liittyy kyseisen yleissopimuksen käyttöön muuta kuin kiinteää omaisuutta (tai kulttuuriesineitä) koskevien tuomioiden täytäntöönpanossa, keskustella Euroopan ihmisoikeussopimuksen, perusoikeuskirjan ja Euroopan yhteisön tuomioistuimessa sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa kehittyneen oikeuskäytännön mahdollisista yhteyksistä varastettuihin ja ryöstettyihin kulttuuriesineisiin. Yksi Euroopan parlamentin keskeisistä päämääristä pitäisi olla ehdotus korjaavien rakenteiden kehittämisestä, mukaan lukien ryöstettyihin kulttuuriesineisiin liittyviä kysymysten käsittelyä koskevan "yleisen mallin" toteuttamiskelpoisuuden arviointi, mikä olisi sopusoinnussa Euroopan unionin oikeuden ja kansainvälisen oikeuden soveltamiskelpoisten periaatteiden kanssa. Euroopan unionin olisi omaksuttava johtava asema omistusoikeuden selvittämiseen ja kiistojen sovitteluratkaisuihin pyrkivän elimen tukemisessa. Nykyinen järjestelmä, jossa näitä ongelmia käsitellään tapaus tapaukselta kansallisen lainsäädännön nojalla, olisi korvattava erityisellä tuomioistuimella, joka toimisi nykyisen kansainvälisen oikeuden, sopimusten ja hallitusten välisten sopimusten pohjalta. Koska keinot tällaisen tuomioistuimen perustamiseksi ovat jo olemassa, virallista sopimusta ei tarvittaisi. Tuomioistuin voitaisiinkin perustaa vähemmän virallisten hallitusten välisten sopimusten ja kansallisen ja/tai Euroopan tason lainsäädännön perustalle, kuten Lausannessa sijaitsevan urheilun välimiesoikeuden tapauksessa. PE /7 DT\ doc

7 Jotta Euroopan unioni voisi omaksua tällaisen johtavan roolin, sen olisi huolehdittava siitä, että ryöstettyjen kulttuuriesineiden tunnustamiseen, omistukseen ja palauttamiseen liittyvien riitojen ratkaisua koskevilla säännöksillä varmistetaan yhtäläiset toimintamahdollisuudet. DT\ doc 7/7 PE