SUOMEN KUNTIEN KEHITYSYHTEISTYÖSUHTEIDEN KEHITTÄMINEN

Transkriptio

1 SUOMEN KUNTIEN KEHITYSYHTEISTYÖSUHTEIDEN KEHITTÄMINEN Esiselvitys Suomen Kuntaliitto Heli Liikkanen Helsinki 2000

2 2 Sisällys Esipuhe Lähtökohdat Pohjoisen ja Etelän väliset suhteet Kansainvälisten muutosten vaikutus paikallishallinnon rooliin Paikallishallinnon merkitys Pohjoisessa ja Etelässä Historiaa ja tätä päivää luvulta tähän päivään Kaksi kuntaesimerkkiä Kuntien kokemuksia Toimintaa ohjaavia ja määrittäviä tekijöitä Lainsäädäntö Toimijat, organisatoriset rakenteet ja rahoitusmallit Toiminnan sisältöalueet Yleisperiaatteet Kuntayhteistyön hyödyt ja riskit Maantieteelliset alueet Kuntien kehitysyhteistyön mahdollisuuksia Suomalaisten kuntien näkemyksiä Suomalaisten kansalaisjärjestöjen näkemyksiä Etelän paikallishallinnon näkemyksiä Kansainvälisiä kuntayhteistyön toteuttamisesimerkkejä Erilaisia hallintomallimahdollisuuksia Yhteenveto Lähteet LIITE 1. Kuntaliittoja Afrikan eri valtioissa LIITE 2. Kansainvälisiä kunta-alan järjestöjä LIITE 3 Kuntien kehitysyhteistyön erot konsulttiyrityksiin ja kansalaisjärjestöihin nähden... 65

3 3 Esipuhe Tämä kuntien kehitysyhteistyösuhteiden kehittämistä koskeva esiselvitys on tehty Suomen Kuntaliitossa ajalla Esiselvityksen on rahoittanut ulkoasiainministeriön kehitysyhteistyöosasto. Esielvitys sisältää kuntien kehitysyhteistyön lähtökohtia, historiaa, toimintaa ohjaavia ja määrittäviä tekijöitä kuten lainsäädäntöä ja yleisperiaatteita sekä kehittämismahdollisuuksia. Esiselvityksen tarkoituksena on vastata kysymyksiin miksi ja miten kunnat voivat tehdä yhteistyötä kehitysmaiden kuntien kanssa. Raportin lopussa esitellään erilaisia kuntayhteistyön toteuttamisen malleja ja annetaan suosituksia jatkotoimenpiteistä. Osana esiselvitystä on valmistunut kaksi harjoitustyötä. Noora Lahtisen raportti käsittelee Mosambikia ja Namibiaa esimerkkeinä eteläisen Afrikan paikallishallinnon tilasta. Marika Venäläisen raportti käsittelee Suomen kehitysyhteistyöhankkeita paikallishallinnon järjestelmien kehittämisen osalta. Harjoitustyöt ovat erillisinä liiteraportteina. Selvityksen teon tueksi Suomen Kuntaliittoon perustettiin ohjausryhmä. Ohjausryhmässä ovat ulkoasiainministeriön edustajina olleet Hannu Ikonen, Pekka Seppälä ja Pekka Salminen, Kehitysyhteistyön Palvelukeskuksen edustajana Kai Artes sekä Suomen Kuntaliiton edustajina Heikki Telakivi ja Maija Hakanen. Haluan kiittää lämpimästi ohjausryhmääni, joka on osallistunut esiselvityksen tekoon kannustaen ja aktiivisesti kommentoiden. Kuntien kansainvälisen toiminnan aktivoitumiseen ovat luvulla vaikuttaneet useat tekijät kuten paikallisagendaohjelmien laadinta kunnissa, Suomen kuntien kansainvälistyminen maahanmuuttajien vuoksi, paikallishallinnon rooli YK:n Habitat-prosessissa sekä yleismaailmallinen suuntaus hallinnon desentralisaatioon ja demokratisointiin. Pohjoisen ja Etelän välinen kuntayhteistyö on lisääntynyt maailmanlaajuisesti, ja tähän kansainväliseen kehitykseen toivomme myös Suomen kuntien voivan osallistua tasa-arvoisen ja molemminpuolisen oppimisen hengessä. Helsingissä Heli Liikkanen

4 4 1. Lähtökohdat 1.1 Pohjoisen ja Etelän väliset suhteet Eri valtioita luokiteltaessa käytetään käsitteitä kehitysmaat ja kehittyneet maat, kolmas maailma ja ensimmäinen maailma - Pohjoinen ja Etelä. Käsitteet kuvaavat eri valtioihin liittyviä piirteitä. Kehitysmaa sana kuvaa maan korkeaa lapsikuolleisuutta, alhaista lukutaitoa ja matalaa bruttokansantuotetta. Kehitysmaihin liittyy piirteitä kuten riittämätön ravitsemus, huono terveydentila, kehnot asumisolot ja vähäinen koulutus (Barke & O Hara 1991, 7) Kehitysmaa sanan käyttö on kuitenkin ongelmallista, koska se jättää monia näihin maihin liittyviä positiivisia puolia kuvaamatta. Kehitysmaa käsitteen merkityssisältö ei tuo esille näiden maiden arvokasta paikallista tietotaitoa eikä rikasta kulttuuriperintöä. Kehittyneet maat -käsite sisältää - ainakin epäsuorasti - merkityksen valtioille toivottavasta kehitysmallista. Kehittyneissä maissa eli teollisuusmaissa on kuitenkin 60 -luvulta lähtien herätätty huomaamaan teollisuuden, tuotantotapojen sekä elämäntapojen kielteisiä vaikutuksia ympäristöön. Tietoisuus veden, ilmakehän ja maaperän saastumisesta pakottaa kehitysmallien muutokseen pohjoisella pallonpuoliskolla. Kaikki kehitysmallit eivät ole sellaisenaan toivottavia ja siirrettävissä muualle. Kolmas ja ensimmäinen maailma -termit puolestaan saivat alkunsa kylmän sodan aikana, jolloin ensimmäinen maailma kuvasi kapitalistisen talousjärjestyksen omaavia valtioita ja toinen maailma sosialistisia valtioita. Kolmas maailma kuvasi maita, jotka olivat näiden talousjärjestysten ulkopuolisia ns. sitoutumattomia maita. Kylmän sodan päätyttyä, kapitalismin ja sosialismin vastakkainasettelun lieventyessä, tämä terminologia on jäänyt hieman vanhanaikaiseksi. Tässä esiselvityksessä käytetään pääasiassa käsitteitä Etelä ja Pohjoinen, (kehitysmaat ja teollisuusmaat). Etelä ja Pohjoinen ovat lähinnä maantieteellisia ilmaisuja eivätkä sisällä niin paljon arvolatauksia kuin sanat kehitysmaat ja kehittyneet maat. Näillä neutraaleimmilla käsitteillä halutaan huomioida, että Etelällä on paljon opetettavaa Pohjoiselle eikä vain päinvastoin. Tässä esiselvityksessä käsitteillä Etelä ja Pohjoinen halutaan kuitenkin kuvata myös elintasoeroja eri alueiden välillä. Elintasoeroihin kuten peruspalveluiden saatavuuteen vaikuttavat monet valtioiden sisäiset sekä ulkoiset tekijät. Myöskään Pohjoisen ja Etelän käsitteet eivät ole ongelmattomia, sillä Etelä sisältää myös rikkaita teollisuusmaita kuten Australia ja Uusi-Seelanti. Tällä hetkellä täysin yksiselittäisiä käsitteitä onkin vaikea löytää. Elintasoerot eri alueiden välillä ovat kuitenkin todellisia. Maailman rikkaiden ja köyhien valtioiden tuloerot ovat edelleen kasvaneet viimeisen vuosikymmenen aikana. Vaikka tuloerotutkimusta tekevän ekonomisti Branko Milanovicin mukaan tuloerot valtioiden sisälläkin ovat lisääntyneet, suurin tuloerojen kasvu on tapahtunut maiden välillä. Vuonna 1993 maailman 50 miljoonaa rikkainta ansaitsi yhtä paljon kuin 2,7 miljardia köyhintä. Amerikkalaisista vähiten ansaitsevan kymmenesosan tulotaso on parempi kuin kahden kolmasosan koko maailman väestöstä. Köyhimmällä viidellä prosentilla maailman väestöstä reaalitulot pienentyivät viidessä vuodessa 25 prosenttia. Rikkain viisi prosenttia ansaitsi 1993 noin 12 prosenttia enemmän kuin Milanovicin mukaan tuloerojen kasvaminen tällaisiin mittasuhteisiin on

5 5 mahdollista vain sen vuoksi, että ihmiset rikkaissa maissa eivät tapaa köyhiä eivätkä itse asiassa ole edes tietoisia heidän olemassaolostaan. (Raivio , D3) Tuloerojen kasvun, köyhyyden lisääntymisen ja toisaalta rikkaiden rikastumisen, luonnonvarojen ehtymisen ja ympäristöongelmien kasvun syyt ja seuraukset ovat monimutkaiset. Tarvitaan lisää ymmärrystä erilaisten syy- ja seuraussuhteiden vaikutuksista maailmanlaajuisiin kehityssuuntauksiin. Samalla tulee korjata vääristyneitä käsityksiä ja yleistyksiä, jotka koskettavat Pohjoisen ja Etelän välisiä suhteita kuten esimerkiksi rahavirtojen kohdentumista. Shumanin (1994, 11) mukaan virallinen kehitysapu on alentunut viime vuosikymmenen aikana ja itse asiassa enemmän rahoitusresursseja virtaa Etelän valtioista ulos kuin sisään (yli 50 miljardia dollaria nettona vuonna 1989). (Shuman 1994, 11) Absoluuttinen köyhyys olisi nykyisellä varallisuudella poistettavissa. Tähän tarvittaisiin kuitenkin oikeudenmukaisempaa globaalia tulonjakopolitiikkaa. Shumanin (1994, 13-14) mukaan perinteisesti kehitys on nähty prosessina, jossa rikkaat Pohjoisen maat auttoivat köyhiä Etelän maita toimimaan. Kolmannen maailman tilanteen helpottamiseksi tarjottiin apua, lainoja, investointeja ja teknologiaa. Tämä käsitys yksisuuntaisesta kehittämisestä on kuitenkin virheellinen. Pohjoisen avun nettovaikutus Etelään oli negatiivinen, koska kehitysmaiden velan maksut poispyyhkivät avun arvon. (Shuman 1994, 13-14) Pohjoisen ja Etelän välisiä rahavirtoja tarkasteltaessa on hyvä huomioida, että jokaista vuonna 1993 apuna annettua yhtä puntaa kohden Pohjoinen otti takaisin kolme puntaa velan maksuina (Knowles 1999, ix). Shumanin (1994, 13-14) mukaan itse asiassa sellaisten termien käyttäminen kuten apu ja avustaminen naamioi Pohjoisen ja Etelän välillä olevat epätasa-arvoiset suhteet. Lisäksi apua saava Etelän osapuoli joutuu kokemaan paternalismia Pohjoisen asukkailta, jotka kertovat kuinka Etelän tulisi elää. Musa Njiru Keniasta kertoi Bulawayon konferensissa Zimbabwessa vuonna 1991: Jos Pohjoinen todella haluaa auttaa, se tulisi tehdä niin, että Etelän ihmisille annetaan takaisin heidän itseluottamuksensa, jotta tämä ylemmyys/alemmuus -suhde voidaan lopettaa. Jotta paternalismin yli päästään Pohjoisen täytyy alkaa nähdä kehitys keinona oppia eikä vain opettaa. Yksisuuntainen kehitysmalli, Pohjoinen kehittää Etelää, kääntää huomion pois tavoista, joilla Pohjoinen luo ja pahentaa köyhyyttä Etelässä. Esimerkiksi Yhdysvaltojen budjettivaje on nostanut Etelän luottojen korkomenoja miljardeilla dollareilla (Shuman 1994, 13-14). Lisäksi Pohjoisen fossiilisten polttoaineiden kulutus on pääasiallinen syy maailmanlaajuiseen ilmaston lämpenemiseen jne. Nykyisin aletaankin ymmärtää, että köyhyyden vähentämiseksi Etelässä tarvitaan muutosta myös Pohjoisessa: ympäristöä rasittavan elämäntavan muuttamista, oikeudenmukaista taloutta, paternalistisen asenteen lopettamista jne. Pohjoisen ja Etelän tulee olla neuvottelupöydässä samanarvoisina, huomaten, että heidän ongelmansa ovat sidoksissa toisiinsa ja muutosta tulee etsiä molemmilla alueilla. Tämä perustuu näkemykseen, että ihmisillä sekä Pohjoisessa että Etelässä on paljon opetettavaa ja paljon oppimista. Pohjoinen ja Etelä voivat parhaiten tehdä yhteistyötä, jos heidän keskinäinen suhteensa perustuu tasa-arvoon ja keskinäiseen kunnioitukseen. (Shuman 1994, 13-14)

6 6 1.2 Kansainvälisten muutosten vaikutus paikallishallinnon rooliin Viime vuosikymmenen aikana syntyneet maailmanlaajuiset muutokset vaikuttavat siihen, että Pohjoisen ja Etelän paikallishallinnon yhteistyön toteuttaminen saa yhä suurempaa painoarvoa. Nämä muutokset tuovat paineita kehittää myös kehitysyhteistyöhön uudenlaisia lähestymistapoja, joissa paikallishallinnolla on nykyistä merkittävämpi rooli. Seuraavaksi on lueteltu näitä muutostekijöitä: a. Globalisaation vastavoimana lokalisaatio Julkinen, demokraattinen vallankäyttö antaa mahdollisuuden ihmisten osallistumiselle yhteiseen päätöksentekoon. Taloudellisen yhdentymisen myötä syntyy kuitenkin haasteita julkisen vallankäytön toteuttamiselle. Vallankäytön siirtyminen esimerkiksi yrityksille kaventaa ihmisten osallistumismahdollisuuksia päätöksentekoon. Paikallishallinnon kehittäminen on keino vahvistaa julkista sektoria globalisaation aikakaudella (ks. ). Globalisoitumisen myötä yhä useammat maailmanlaajuiset muutokset ovat tulleet yhteisiksi kuten ympäristöongelmat, turvallisuuskysymykset, väestöliikkeet jne. Gerritin ym. (1995, 14) mukaan paikallishallintoviranomaiset ovat olleet aktiivisia globaalissa politiikassa mm. kansainvälisten ympäristökampanjoiden kautta. Paikallishallinto on kansalaisia lähinnä oleva julkinen hallinto, joten se myös heijastelee läheisemmin kansalaisten huolenaiheita. b. Tietoisuuden lisääntyminen kansainvälisen tulonjakopolitiikan epäoikeudenmukaisuuksista Rikkain 20 % ansaitsee 86 % globaalista kansantulosta ja samanaikaisesti köyhin 20 % ansaitsee 1,3 % globaalista kansantulosta. Maailmassa on yhä 800 miljoonaa aliravittua ihmistä. Moraalisesti tällaisen tilanteen jatkuminen on kestämätöntä. (Kiljunen 2000) Eri alueilla on nykyisin kansainväliseen tulonjakoon vaikuttavia järjestelmiä. Maailmanlaajuisesti katsoen tulonjakojärjestelmät eivät kuitenkaan ole oikeudenmukaisesti jakautuneet. Esimerkiksi EU:n alueella on käytössä laaja maataloustukijärjestelmä. Sen sijaan monissa kehitysmaissa kansainväliset rahoituslaitokset ovat toteuttamissaan rakennesopeutusohjelmissa kieltäneet kehitysmailta maataloustukien käytön. Täten kehitysmaiden maatalous ei pysty kilpailemaan EU:n tukiaisten vuoksi keinotekoisesti halpojen tuotteiden kanssa, ja täten kehitysmaiden maataloustuotanto kärsii. Kansainvälisten päätöksentekojärjestelmien muuttaminen demokraattisemmaksi mahdollistaisi myös rakenteiden muuttamisen oikeudenmukaisemmiksi. Tulonjakoa paikallisella tasolla tasaisi myös se, jos peruspalvelut (koulutus, terveydenhoito jne.) olisivat yhtäläisesti kaikkien kansalaisten saatavissa.

7 7 b. Julkishallinnon hajauttaminen Kiihtyvä desentralisaatioprosessi on käynnissä monissa maissa. Kansainvälisenä suuntauksena on valtion hallinnon roolin väheneminen ja paikallishallinnon roolin vahvistuminen (Gerrit ym. 1995, 13). Kansallisvaltioiden ohentuessa paikallishallinnon merkitys lisääntyy. Palvelutuotannon kehittyessä valtio ei pysty enää keskitetysti hoitamaan kaikkia siihen liittyviä tehtäviä. Palvelusektorin laajentuminen lisää paikallishallinnon merkitystä näiden toimintojen hoitamisessa. Useiden Afrikan ja Latinalaisen Amerikan valtioiden siirtyminen keskusjohtoisista hallintojärjestelmistä avoimempaan systeemiin on mahdollistanut ulkomaisten yhteyksien luomisen myös paikalliselta tasolta käsin (Gerrit ym. 1999) c. Paikallishallinnon demokratisoituminen Paikallishallinnon vallan lisääntymisen sekä demokratisoitumisprosessin etenemisen johdosta monet paikallishallintovirkamiehet kohtaavat uusia vastuita sekä uusia ongelmia. Tämä lisää virkamiesten tarvetta saada tietoa ja asiantuntemusta paikallishallintotasolta niistä maista, joilla on pidemmät demokratian perinteet. (Gerrit ym. 1995, 1) Hallinnon hajauttamisen ja demokratisointiprosessin tuloksena pyritään löytämään käytännön ratkaisuja paikallisiin ongelmiin. Vaihtoehtoisten ratkaisujen etsintä luo kunnille lisääntyvää tarvetta osallistua kansainväliseen yhteistyöhön. (Gerrit ym. 1995, 14) Paikallistasolla hallinto on lähempänä kansalaisia. Läheisyys mahdollistaa läpinäkyvämmän hallintokulttuurin luomisen, jossa ehkäistään korruptiota ja edistetään vastuullisuutta. d. Paikallishallinnon kansainvälinen järjestäytyminen Paikallishallinto on järjestäytynyt lisätäkseen keskinäistä yhteistyötä (yhteystiedot ks. liite 2). Vanhin kuntien kansainvälinen yhteistyöjärjestö on vuonna 1913 perustettu International Union of Local Authorities (IULA). Järjestö kattaa kaikki mantereet ja yli 100 maata. Sen jäseninä ovat 96 kansallista kuntajärjestöä sekä noin 150 yksittäistä kuntaa. IULA:lla on aluetoimistot eri maanosissa mm. Afrikassa (AULA) ja Euroopassa (CEMR). Suomen Kuntaliitto on IULA:n jäsen. IULA pyrkii vahvistamaan ja kehittämään demokraattista paikallishallintoa sekä edistämään kuntien yhteistyötä ja tiedonvaihtoa maailmanlaajuisesti. Kansainvälinen paikallishallintojen ja ei-valtiollisten organisaatioiden kattojärjestö, Towns & Development (T&D), perustettiin vuonna Suomen Kuntaliitto on osallistunut T&D:n toimintaan vuodesta 1989 lähtien. T&D keskittyy paikallishallinnon kehittämiskysymyksiin koskien erityisesti länsimaiden ja kehitysmaiden välisiä suhteita.

8 8 Kuntien kansainvälinen ympäristöjärjestö International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI) perustettiin vuonna ICLEI kehittää paikallishallinnon aloitteellisuutta ympäristökysymyksissä. ICLEI kattaa kaikki mantereet, ja sillä on noin 250 jäsentä. Suomesta jäseninä ovat 12 kaupunkia sekä Suomen Kuntaliitto. ICLEI:n merkittävimmät kampanjat liittyvät kuntien paikallisagendojen (Local Agenda 21) laadintaan sekä ilmastonmuutoksen torjuntaan. Euroopan neuvosto perusti vuonna 1991 Pohjoinen-Etelä -keskuksen (North-South Centre eli European Centre for Global Interdependence and Solidarity). Järjestö korostaa keskinäistä riippuvuutta ja vuorovaikutusta. e. YK:n paikallishallintoa korostavat prosessit Paikallishallinnon roolin korostaminen liittyy myös YK:n ympäristö- ja kehityskysymyksiä sekä asumiskysymyksiä käsitteleviin kansainvälisiin prosesseihin (Local Agenda 21 ja Habitat). YK:n järjestämä Rion ympäristö- ja kehityskonferenssi lanseerasi vuonna 1992 paikallisagendakampanjan. Tarkoituksena oli edistää maailmanlaajuisesti kestävän kehityksen toimintasuunnitelmaa siirryttäessä kohti lukua. Yksi pääasiallisimmista suosituksista oli, että paikallishallintoviranomaiset muodostaisivat oman kestävän kehityksen strategian, paikallisagenda 21:n, yhdessä paikallisten yhteisöjen kanssa. Bondin mukaan (1996, 46) yhteistyö linkittyy laajaan viitekehykseen silloin kun se on osa kansainvälistä Agenda 21 -prosessia. Tällöin lisääntyvät mahdollisuudet jakaa oppimista sekä yhteistä toimintaa. Paikallisagendatyöhön liittyvää kuntayhteistyötä tekevät mm. Tampereen ja Mwanzan (Tansania) kaupungit. Myös Cheltenhamissa Rendezvous keskuksen ja Gloucestershiren piirikunnan valtuuston tekemä Vision 21 -työ ja heidän yhteistyötahonsa Keniassa samanaikaisesti toteuttama työ nimellä Kisumu we want ovat esimerkkejä tällaisesta toiminnasta. Paikallishallinto on esillä myös UNCHS:n (United Nations Conference on Human Settlements) Habitat II -prosessissa. Vuonna 1996 Istanbulissa pidetyssä konferenssissa muotoiltiin Habitat Agenda sekä Istanbulin julistus, joiden tavoitteina on parantaa asuntotilannetta, vähentää kaupunkien köyhyyttä ja huolehtia elinympäristöstä. Vuosina Habitat lanseeraa kaksi suurta maailmanlaajuista kampanjaa, joista toinen keskittyy kaupunkien palveluiden ja infrastruktuurin kehittämiseen (mm. vesi- ja sanitaatiopalvelut) ja toinen liittyy kaupunkien hallinnon tehokkuuden ja luotettavuuden kehittämiseen. ( f. Kehitysyhteistyön kohdentaminen hajautetusti (decentralized cooperation) Hajautettu yhteistyö on kansainvälisten kehitysyhteistyörahoittajien viimeisin esille nostama kehitysstrategia. Sen mukaan kehityssuunnitelmat ovat tehokkaita vain silloin, jos ne määritellään ja toteutetaan niiden ihmisten toimesta, joihin ongelmat vaikuttavat. (Bond 1996, 12) Hajautetun yhteistyön tarkoituksena on lisätä paikallisten kehitysyhteistyötoimijoiden - paikallisten viranomaisten, kansalaisjärjestöjen ja ammattiliittojen - osallistumista. Hajautetulla yhteistyöllä pyritään varmistamaan se, että osa yhteistyöhön käytetyistä varoista kanavoituu

9 9 paikallisten kehitysyhteistyötoimijoiden aloitteesta syntyneeseen toimintaan. Hajautettu yhteistyö on myös EU:n uusi lähestymistapa. (Maja 1996, 7) Lisääntyvässä määrin ulkopuolista apua kohdennetaan herkemmin paikallisen hallinnon kuin keskitetyn hallinnon kautta (Bond 1996, 12). Kehitysyhteistyön rahoittajat ovat enenevässä määrin valitsemassa pääasiallisiksi yhteistyötahoikseen Etelän paikallisia- ja alueellisia hallintoviranomaisia. Rahoittajien mielestä paikallishallinto on tehokkaampi avun väylä kuin valtioiden hallitukset (Gerrit ym. 1995, 14). g. Suvaitsevaisuustyö Viimeisen vuosikymmenen aikana teollisuusmaiden väestö on tullut heterogeenisemmäksi. Suvaitsevaisuustyön tekeminen on tullut jatkuvasti tarpeellisemmaksi. Monet kunnat käsittelevät maahanmuuttajien asioita sekä paikallisia reaktioita maahanmuuttajiin. Vähemmistöt voivat helposti joutua ennakkoluulojen ja stereotyyppisten yleistyksien kohteiksi. On helppo osoittaa ongelmien syiksi heikommassa asemassa olevia, valtaa vailla olevia väestöryhmiä. Tämä puolestaan estää maahanmuuttajien sopeutumista ja luo yleistä turvattomuutta. Stereotypioiden murtaminen ja ennakkoluulojen rikkominen vaatii tutustumista, kohtaamista henkilötasolla sekä vuorovaikutukseen rohkaisemista. Erilaisuuden kohtaamisen kautta ymmärretään, että maahanmuuttajat ovat tietotaitoineen myös valtava resurssi. Gerrit ym. (1995, 14) mukaan teollisuusmaiden paikallishallintoviranomaiset ovat luoneet yhteyksiä kehitysmaihin myös siksi, että he ymmärtäisivät paremmin maahanmuuttajien asemaa. h. Informaatioteknologian kehitys Informaatioteknologian kehitys on mahdollistanut nopean yhteydenpidon kaukaisiin alueisiin. Pitkät välimatkat eivät enää estä suoraa yhteydenpitoa. (Gerrit ym. 1995, 1) Tämä välimatkojen merkityksen katoaminen jatkuu sillä ehdolla, että myös kehitysmaiden käytössä on esimerkiksi internetyhteyksiä. Informaatioteknologia on mahdollistanut myös tiettyjen alueellisten intressiryhmien äänen leviämisen kansainvälisesti (kuten Chiapas Meksikosta). Informaatioteknologian vaikutuksesta elämme globaalissa reaaliaikaisuudessa - samanaikaisuudessa (Kiljunen 2000). 1.3 Paikallishallinnon merkitys Pohjoisessa ja Etelässä Paikallishallinnon rakenteet, lainsäädäntö, vastuut ja tehtävät vaihtelevat jonkin verran Pohjoisen valtioiden välillä. Suomessa paikallishallinnon kehityksellä on yli satavuotinen historia. Paikallishallinnolla on Suomessa nykymuodossaan suuri merkitys kuntien itsehallinnon sekä laajan peruspalveluiden järjestämistä koskevan vastuun vuoksi. Uusi kuntalaki astui Suomessa voimaan vuonna Kunnat ovat itsehallintoyksiköitä, joissa ylintä päätösvaltaa toteuttavat kunnallisvaaleilla demokraattisesti valitut valtuustot. Tärkeimmät kunnan hoitamat peruspalvelut koskevat sosiaalipalveluja, terveydenhoitoa, koulutusta, kulttuuria sekä teknistä infrastruktuuria. Kunta on myös julkisen vallan käyttäjä esimerkiksi ympäristöviranomaisena ja kaavoittajana.

10 10 Suomessa on 452 kuntaa. Kuntien palveluksessa on lähes puoli miljoonaa työntekijää. Kunnan työvoimasta 29 % on terveydenhuollon, 27 % sosiaalitoimen, 27 % opetuksen ja kulttuurin, 5 % kaupunkisuunnittelun ja kaavoituksen, 4.5 % liike- ja palvelutoiminnan ja 3.5 % yleisen hallinnon palveluksessa. Suomen kunnat ovat asukasluvultaan keskimäärin pieniä. Pienimmät kunnat ovat alle tuhannen asukkaan kuntia. Yli sadan tuhannen asukkaan kuntia ovat Helsinki, Espoo, Tampere, Vantaa, Turku ja Oulu. Kuntien tulot Suomessa tulevat 52 % kunnan verotuloista, 26 % toimintatuloista, 14 % valtionosuudesta ja 2 % investointituloista. Suomen kuntien suurimmat menot koostuvat sosiaali- ja terveystoimesta 44 %, opetus- ja kulttuuritoimesta 23 % sekä investoinneista 10 %. Asukaslukuun verrattaessa Suomen kuntien budjetit ovat huomattavasti suurempia kuin kehitysmaiden kuntien budjetit. Suomen kuntien tulot ovat pysyneet melko tasaisena viimeisen vuosikymmenen ajan, vaikka kuntien saamat valtionosuudet ovat laskeneet koko 90-luvun ajan. Valtionosuuden lasku on korvautunut kunnan verotulojen kasvulla. Suomen Kuntaliitto on kuntien etujärjestö. Siihen kuuluvat kaikki Suomen kunnat. Kuntaliitto puolustaa kuntien etuja lainsäädäntöä kehitettäessä ja sovellettaessa, tekee kuntia koskevaa selvitys- ja kehittämistyötä, neuvoo, tiedottaa ja kouluttaa luottamushenkilöitä sekä työntekijöitä. Liitto palvelee kuntatalouteen, sosiaali- ja terveydenhuoltoon, sivistystoimeen, yhdyskuntapolitiikkaan, tekniikkaan ja ympäristöön, työvoima- ja henkilöstöpolitiikkaan, työmarkkina-asioihin, rakennepolitiikkaan, lakiasioihin, tietohuoltoon, viestintään ja kansainvälisiin asioihin liittyvissä kysymyksissä. Kuntaliitto pitää myös yhteyksiä yllä kansainvälisiin paikallishallinnon toimijoihin. Suomen Kuntaliitossa on noin 300 työntekijää. Suomen Kuntaliiton menot katetaan kuntien jäsenmaksuilla, sijoituksista saatavilla tuotoilla sekä julkaisujen myynneillä. Kehitysmaiden paikallishallinnon rakenteet, lainsäädäntö, vastuut, tehtävät ja resurssit ovat eri maissa erilaiset yleistyksien tekeminen ei ole kovin hedelmällistä. Kehitysmaita kuitenkin yhdistää paikallishallinnon kapasiteetin lisäämisen tarve sekä erityisesti paikallishallinnon hoitamien peruspalveluiden (yhdyskuntasuunnittelu, tekninen infrastruktuuri, vesi- ja sanitaatio, ympäristö, terveydenhuolto ja koulutus) parantamisen tarve. Kehitysmaissa on myöskin tarve tehostaa peruspalveluiden ylläpitämiseen liittyviä paikallisia tulonhankintajärjestelmiä. Paikallishallinnon asiaa ajavia kuntaliittoja on monissa kehitysmaissa. Useissa esimerkiksi Afrikan maissa on myös kuntaliittoja: Botswanassa, Etelä-Afrikassa, Ghanassa, Keski-Afrikassa, Keniassa, Malawissa, Mauritiuksella, Namibiassa, Sambiassa, Swazimaassa, Tansaniassa, Ugandassa ja Zimbabwessa (ks. liite 1). Näiden kuntaliittojen resurssit (taloudelliset, työvoiman määrä ja tekniset resurssit) ovat huomattavasti pienemmät kuin esimerkiksi Euroopan maiden kuntaliittojen resurssit. Jos halutaan ymmärtää kehitysmaiden paikallishallintoa kokonaisuudessaan on muistettava historia. Afrikan maiden itsenäistyttyä jäljelle jäi kolonialismihallintojen perinne. Kolonialismihallinnot olivat täysin keskusjohtoisia. Vähitellen näitä rakenteita on voitu purkaa. Kolonialistinen aikakausi muodosti kehitysmaihin paikallishallinnon rakenteita, jotka vaikuttavat kuitenkin osittain vielä tänäkin

11 11 päivänä. Karkeasti sanoen esimerkiksi Afrikassa erilaiset historialliset vaikutukset riippuvat siitä, onko maa ollut ranskalaisen, englantilaisen vai portugalilaisen kolonialistihallinnon alaisena. Ennen kolonialistien tuloa näissä maissa toimivat omat perinteiset hallintomallit. Yhä tällä hetkellä monissa kehitysmaissa toimivat rinnakkain paikalliset perinteiset hallintomallit ja viralliset paikallishallinnon rakenteet. Nämä kaksi rinnakkain toimivaa hallintoa ovat myös maiden sisässä alueellisesti jakautuneet. Esimerkiksi Mosambikissa kaupungeissa toimii virallinen paikallishallinto ja maaseudulla vaikuttavat perinteiset hallintomallit. Monissa kehitysmaissa paikallishallinnon rakenteet ovat muuttumassa. Useissa kehitysmaissa paikallishallinnon merkitys on jatkuvasti kasvamassa. Paikallishallinto saa yhä enemmän valtaa sekä vastuuta. Kehitysmaissa virallisella paikallishallinnolla ei kuitenkaan ole tarpeeksi taloudellisia resursseja hoitaa esimerkiksi peruspalveluiden (koulutus, terveydenhoito, yhdyskuntasuunnittelu, tekninen infrastruktuuri, vesi- ja sanitaatio, jätehuolto ym.) järjestämiseen kohdistuvia odotuksia. Kehitysmaat ovatkin tuoneet esille, että ilman riittäviä resursseja paikallishallinnon kehitykselle on turha kohdistaa ylimitoitettuja odotuksia. Kehitysyhteistyössä kehitysmaiden virallinen paikallishallinto ei ole aina saanut toimijana suurta painoarvoa osittain siksi, että paikallishallinnon merkitys kehitysmaissa on ollut vähäistä. Maiden lainsäädäntö ei ole antanut paikallishallinnolle valtaa eikä vastuuta. Lisäksi hallintoon on liitetty sellaisia tekijöitä kuin tehottomuus ja korruptio. Tällöin hallinnon sijasta on haluttu tukea mm. kehitysmaiden kansalaisjärjestöjä. Tukea järjestöille on Suomessakin ohjattu lisääntyvässä määrin kansalaisjärjestöjen kautta. Osa Pohjoisen kansalaisjärjestöistä on halunnut toimia kehitysmaan paikallishallinnon kanssa ja osa ei. Niissä kehitysmaissa, joissa virallinen paikallishallinto on ulottunut lähinnä vain kaupunkeihin ja perinteiset hallintojärjestelmät ovat kattaneet maaseudun, Pohjoisten kansalaisjärjestöjen toiminta-alueena maaseutu on korostunut - kansalaisjärjestöt ovat toimineet maaseudulla, ja virallinen paikallishallinto kaupungeissa. Toisaalta on myös huomioitava, että kaikissa kehitysmaissa ei ole ns. länsimaistyyppisiä rekisteröityjä kansalaisjärjestöjä vaan kansalaisyhteiskunta toimii paikallisten komiteoiden ja yhteisöryhmien (community based organization CBO) kautta. Useissa kehitysmaissa virallinen paikallishallinto (mm. district assembly) kattaa jo myös maaseudun. Ja useissa maissa virallinen paikallishallinto tekee yhteistyötä paikallisten yhteisöjen kanssa. Sen sijaan kehitysmaissa kuntalaisten tuloverotusta ei yleensä ole. Paikallishallinnon tulot kehitysmaissa perustuvat mm. erilaisiin maksuihin (torimaksut jne.). Käsiteltäessä kehitysyhteistyön roolia peruspalveluiden kehittämisessä täytyy huomioida se mitkä toimijat kussakin maassa ovat vastuussa peruspalveluiden järjestämisestä. Suomessa peruspalveluiden järjestämisestä on vastuussa paikallishallinto. Kansalaisjärjestöt eivät hoida peruspalveluiden jakamista, mutta paikallishallinto voi halutessaan ostaa palveluita järjestöiltä. Paikallishallinnon rooli peruspalveluiden järjestämisessä on merkittävää myös siksi, että paikallishallinnon päättävät elimet ovat demokraattisesti valitut, joten toiminnan luottamus testataan kansalaisilla säännöllisin väliajoin - toisin kuin järjestöjen. Myös useissa kehitysmaissa suuntauksena on se, että peruspalveluiden jakamisen hoitaa ensisijaisesti paikallishallinto eivätkä kansalaisjärjestöt. Tämä johtuu siitä, että

12 12 paikallishallinto on läpinäkyvämpi, demokraattisempi ja pysyvämpi organisaatio kuin järjestöt. Lisäksi paikallishallinnon kautta peruspalvelut voidaan jakaa tasaisemmin ja koordinoidummin. Yksittäisten järjestöjen kautta peruspalvelut jakautuvat epätasaisemmin eri järjestöjen toimialueille. 2. Historiaa ja tätä päivää luvulta tähän päivään Kuntien välinen kansainvälinen yhteistyö muodostui ensimmäistä kertaa merkittäväksi ilmiöksi 1940-luvun lopussa, jolloin Länsi-Euroopan kaupungit alkoivat toteuttaa keskinäistä yhteistyötä. Sodan jälkeen yhteistyölinkit keskittyivät kansainvälisen ymmärryksen, ystävyyden ja rauhantyön edistämiseen (Gerrit 1995, 11). Kaupunkien välinen yhteistyö nähtiin käytännön tapana ylläpitää rauhaa (Bond 1996, 4). Tuolloin monilla Euroopan kaupunkiyhteistyöohjelmilla oli samanlaisia tavoitteita kuin Pohjoinen-Etelä yhteyksien luomisessa tänä päivänä eli henkilökohtaisten yhteyksien ylläpitäminen eri kulttuurien ihmisiin, ideoiden sekä resurssien antaminen ja saaminen, koulutusmahdollisuuksien ja maailmanrauhan edistäminen. (Bond 1996, 4) Kuntayhteistyö oli myös Suomessa tuttua jo talvi- ja jatkosodan aikana. Suomalaisten kuntien yhteistyösuhteet ulkomaisiin kuntiin alkoivat siten, että Suomen kunnat olivat itse avunannon kohteena. Vuonna 1942 alkoi Suomen ja Ruotsin välillä Mannerheimin Lastensuojeluliiton aloitteesta kummikuntayhteistyö ja avustustoiminta. Ruotsissa kummikunta-aatetta vei eteenpäin Fadderortrörelsen. Vuosina toiminnan painopiste oli varsinaisessa avustustoiminnassa ja sen jälkeen toiminta alkoi muuttua kulttuuriyhteistyöksi. (Korppi-Tommola 1982, 1; Hirvonen 1987, 27) Sodan aikana Suomeen kanavoitua apua useita eri kanavia pitkin. Eri järjestöjen apua kanavoi Ruotsissa Suomen Apu. Sen tehtävä ei ollut mitenkään helppo, sillä järjestöillä oli intressiristiriitoja, ja esimerkiksi kirkko ja ammatilliset järjestöt halusivat käyttää omia kanavia avustustensa jakamisessa. (Hirvonen 1987, 29) Kummikuntaliikkeessä korostettiin kummikuntatoiminnan erilaisuutta verrattuna muuhun auttamiseen. Antaja pystyi tietämään sen, minne hänen apunsa menee ja suhde ei jäänyt vain taloudelliseksi avustamiseksi. Lisäksi apu oli tarkoitus suunnata kohteisiin, joiden aikaansaaminen innostaisi paikkakuntalaisia omaan yrittämiseen. Ruotsalaiset antoivat rahaa, joilla rakennettiin mm. 500 terveystaloa Suomeen. Paitsi terveystaloja kummirahoilla täydennettiin koululääkärin palkkaa ja järjestettiin kouluruokailua. (Hirvonen 1987, 29) Kummikunta-avustuksina suomalaiset kunnat saivat raha- ja tavaralahjoituksia. Suurimpia rahalahjoitusten saajia olivat Hangon, Vaasan, Turun, Helsingin, Sortavalan, Kuopion, Lahden ja Lauritsalan kaupungit/kunnat. Eniten avustuksia lääneistä sai Turun ja Porin, Uudenmaan ja Vaasan lääni. (Korppi-Tommola 1982, ) Kummikuntasuhde tähtäsi kestävään vuorovaikutukseen ja avustusten säännöllisyys takasi pitemmän tähtäimen suunnittelun. Jotkut suomalaiset viranomaiset kritisoivat sitä, että sitoutuminen johonkuhun nimenomaiseen

13 13 paikkakuntaan ei taannut sitä, että apu menisi sinne, missä sitä kunakin hetkenä tarvittiin. Mutta alusta asti kummikuntatoiminta oli halunnutkin olla muuta kuin katastrofiapua. (Hirvonen 1987, 29) Mannerheimin Lastensuojeluliiton toimesta Suomessa tehtiin mm. pitäjänkuvauksia, jotta kukin kunta saisi itselleen mieluisan kumppanin. Sotien jälkeen rahallinen avustaminen jatkui 1950-luvulle saakka. Vähitellen vuorovaikutus muuttui sivistykselliseksi kanssakäymiseksi. Jo aiemmin ruotsalaiset olivat matkustaneet Suomeen tutustuakseen kummikohteeseen, ja vähitellen Suomestakin alettiin järjestämään matkoja Ruotsiin. Erityisesti kaupunkien välille syntyi kulttuurivaihtoa ja myös eri ammattialojen edustajat tapasivat toisiaan. Myös valtiovalta suhtautui suopeasti kummikuntatoimintaan. (Hirvonen 1987, 29) Vuonna 1955 perustettiin itsenäinen yhdistys hoitamaan kummikuntatoimintaa. Suomen-Ruotsin Kummikuntatoiminnan Keskusliitto eli Kummikuntaliitto sai jäsenjärjestöikseen ne yhdistykset, jotka olivat jo aiemmin osallistuneet kummikuntatoimintaan. Niitä olivat MLL, Samfundet Folkhälsan, Pohjola-Norden, SPR, Suomen kirkon Seurakuntatyön Keskusliitto, Maalaiskuntien Liitto, Suomen Kaupunkiliitto, Finlands Svenska Landskommunernas Förbund sekä Kotiseutuliitto. (Korppi-Tommola 1982, ) Ruotsissa kummikuntaliike julkaisi Finland och Vi -lehteä, jossa esiteltiin suomalaista kulttuurielämää, kirjallisuutta, matkailua ja politiikkaa. Maassa järjestettiin myös Suomi-päiviä ja Suomi-viikkoja. Vuonna 1956 perustettiin itsenäinen Suomen- Ruotsin-kummikuntatoiminnan keskusliitto. Nykyisellään se on sulautunut Pohjola- Nordeniin, joka on muutenkin jatkanut sitä toimintaa, mitä kummikuntaliike aikoinaan käynnisti. Kummikuntaliike oli myös painostusjärjestö, joka vaikutti mm. Ruotsissa asuvien suomalaisten siirtolaisten asemaan. (Hirvonen 1987, 29) Suomalaisten kuntien suhteet levisivät Ruotsin kautta muihin Pohjoismaihin. Ystävyyskuntatoiminta Neuvostoliiton kanssa alkoi vuonna Uusia maita tuli toiminnana piiriin 70-luvulla (Islanti ja Fär-saaret, Keski- ja Itä-Euroopan maat sekä Yhdysvallat). Euroopasta kuntien välinen yhteistyö levisi vähitellen maantieteellisesti laajemmalle ja 80 -luvuilla kuntien kansainvälinen yhteistyön sisältö muuttui. Apu, kauppa ja politiikka tulivat yhä merkittävimmiksi tekijöiksi luvulla kansainvälistyminen eteni yleisen yhteiskunnallisen kehityksen myötä ja kuntien yhteistyösuhteet kehitysmaiden kuntien kanssa lisääntyivät. Mm. Oulussa kummikaupunkitoiminta käynnistyi vuonna 1986 Oulun Rauhantoimikunnan aloitteesta. Kemppaisen ja Ihalaisen (1987, 15) mukaan aloitteen läpimenolle oli suotuisat edellytykset, koska Kaupunkiliitto oli antanut maaliskuussa suosituksen kaupungeille hankkia kummikaupunkeja kehitysmaista. Lisäksi vietettiin kansainvälistä rauhanvuotta. Vuonna 1985 pidettiin ensimmäinen eurooppalainen kaupunkiyhdyskuntia ja kehitysyhteistyötä käsittelevä konferenssi From Charity to Justice. Konferensissa oli edustettuina yhdeksän Euroopan maan kunnalliset edustajat sekä kansalaisjärjestöt. Konferenssi hyväksyi ns. Kölnin vetoomuksen. Kölnin vetoomuksen johdannossa käsiteltiin Pohjoisen ja Etelän suhteita. Näitä katsottiin olevan mm. kasvava eriarvoisuus ihmisen perustarpeiden tyydyttämisessä sekä

14 14 Pohjoisen ja Etelän mielekkään keskustelun puuttuminen. Ongelmien katsottiin johtuvan maailman olemassa olevaan talousjärjestykseen liittyvästä köyhyydestä. Konferenssi totesi, että sietämätön tilanne pahenee, jollei rakenteellisia muutoksia saada aikaan useilla Pohjoisen ja Etelän väliseen ongelmaan kytkeytyvillä toimintaaloilla. Kölnin vetoomuksessa huomioitiin, ettei avun antaminen riitä pysyvän ratkaisun aikaansaamiseen, vaikka apu on tervetullutta ja tarpeellista epäoikeudenmukaisuudesta kärsiville. Avun antamista voidaan liian usein käyttää alibina huonon omantunnon keventämiseen Pohjoisessa. Silti avun määrää on lisättävä ja sen laatua parannettava. Pelkästään raha ei missään tapauksessa riitä. Muutokseen tarvitaan ihmisten aktiivista osallistumista sekä Etelässä että Pohjoisessa siten, että he oppivat toisiltaan. Ajatuksena oli, että yleistä tietämystä tulisi kohottaa niin että se johtaa Pohjoisen ja Etelän suhteen ongelmien (Pohjoisen ongelmat mukaan luettuna) syvempään ymmärtämiseen, joka ylittää avunantoajattelun ja virittää ihmiset aktiiviseen toimintaan muutosten ja yhteistoimintasuhteiden aikaansaamiseksi. (Kölnin vetoomus 1985, 2) Kölnin vetoomuksessa (1985, 3-4) todettiin, että yhteisiä toimia voidaan toteuttaa useilla eri tavoin. Työmuotoja ovat tiedottaminen, koulutus, ystäväkaupunkitoiminta, kampanjoiden järjestäminen ja erilaisten projektien toteuttaminen. Tiedotustoimintaan sisältyvät tapahtumat ja kurssit, joiden tarkoitus on lisätä tietämystä Pohjoisen ja Etelän suhteiden ongelmista. Ystäväkuntatoiminnan toivottiin johtavan yhteistoimintahankkeisiin ja niiden puitteissa kuntien väliseen yhteistyöhön, joka perustuu toisen osapuolen yhteiskunnan asiantuntevaan ja realistiseen ymmärtämiseen. Kampanjoinnissa puolestaan pyrkimyksenä on asenteiden muuttaminen, jotta kansainvälisissä suhteissa päästäisiin suurempaan oikeudenmukaisuuteen asioissa, joissa on kysymys kehitysmaiden oikeudesta rakentaa yhteiskuntaansa. (Kölnin vetoomus 1985, 4) Vuonna 1988 Suomen Kaupunkiliitto lähetti yleiskirjeen 56/88 ( ) kaupunginhallituksille, jonka liitteenä oli suomennos Kölnin vetoomuksesta. Yleiskirjeessä esiteltiin liiton näkemys puitteista, joiden mukaan kaupunkien tulisi harjoittaa kehitysyhteistyötoimintaa. Ohjekirjettä laadittaessa oltiin yhteydessä Towns & Development -järjestöön sekä Kehitysyhteistyön Palvelukeskukseen. Kirjeessä Kaupunkiliitto katsoi, että kaupunkien tulisi harkita vakavasti yhteistyötä kehitysmaiden ja yleensä kolmannen maailman kaupunkien kanssa. Yleiskirjeessä mainittiin kehitysyhteistyötoiminnan käynnistämisestä seuraavaa: Perinteisessä ystävyyskaupunkitoiminnassa ystävyyskaupunkien välillä vaihdetaan valtuuskuntia ja järjestetään ystävyyskaupunkien erilaisia teemapäiviä, näyttelyitä tai seminaareja. Yhteistyön kehitysmaiden kaupunkien kanssa tulee tapahtua osittain toisesta lähtökohdasta. Kaupungin tulisi pyrkiä solmimaan kehitysmaasta olevan kaupungin kanssa mahdollinen ystäväkaupunkisuhde. Kaupunkiliitto suositti vuonna 1988, että kehitysmaiden kaupunkien kanssa käytävää yhteydenpitoa kuvataan termillä ystäväkaupunkitoiminta, koska se poikkeaa luonteeltaan perinteisestä ystävyyskaupunkitoiminnasta.

15 15 Yleiskirjeessä todettiin myös, että käytännössä ystäväkaupungin valitseminen sellaisesta maasta, jonka kanssa Suomella on kehitysyhteistyösuhde, helpottaa toiminnan harjoittamista ja sen yhteensovittamista muun kehitysyhteistyön kanssa. Tämä ei kuitenkaan ole välttämätöntä ja jos kaupungilla on muita siteitä tai yhteyksiä muuhun kehitysmaahan voidaan myös tällaisen maan kaupungin kanssa solmia ystäväkaupunkisuhde. Kaupunkiliitto suositti myös, että kaupungeissa toimivilla kansalaisjärjestöillä olisi keskeinen asema. Tällöin kaupunki antaa kaupunkilaisten itsensä toimia ja tukee toimintaa luovuttaen tarvittavia toimitiloja, tiedotusväyliä, avustaa ja luovuttaa esim. tarpeellisia välineitä. Vuonna 1989 Suomen Kaupunkiliitto lähetti kaupunginhallituksille uuden yleiskirjeen 85/89 ( ), joka käsitteli kaupunkien kansainvälistymistä. Yleiskirjeessä huomioitiin, että ystävyyskaupunkitoiminnan ulottaminen ns. ystäväkaupunkitoimintana kehitysmaihin on noussut viime aikoina esiin ja että tämä toiminta on vielä alkutekijöissään. Vuonna 1990 Suomessa kaupunkien ystävyyskuntasuhteet jakautuivat seuraavasti: Pohjoismaat 52,6 %, Itä-Eurooppa 13.6 %, Neuvostoliitto 11.9 %, Länsi-Saksa 6.2 %, Pohjois-Amerikka 3,7 %, Baltia 3,1 %, Länsi-Eurooppa 2,9 %, Itä-Saksa 2,9 %, kehitysmaat 2,7 % ja muut maat 0,4 %. (Rantanen 1995, 55-56) Vuonna 1992 Berliinissä järjestettiin kansainvälinen konferenssi aiheesta Paikalliset kestävän kehityksen aloitteet, jossa 53:n pohjoisen, etelän, lännen ja idän maan edustajat käsittelivät Kölnin vetoomuksen jälkeistä toimintaa ja tulevia tavoitteita. Konferenssin näkemyksistä muodostettiin Berliinin julistus ja toimintasuunnitelma siitä millä tavalla Pohjoisen ja Etelän kunnat ja kaupungit voivat tehdä yhteistyötä. Berliinin julistuksessa tasa-arvo ja oikeudenmukaisuuskysymyksiä sivuttaessa todetaan, että noin 20 prosenttia maailman väestöstä kuluttaa suurimman osan resursseista ja 80 prosenttia elää köyhyydessä tai lähellä köyhyysrajaa. Myös kehitysmaiden velkataakka nostettiin esille esimerkiksi YK:n kehitysohjelman UNDP:n vuoden 1992 Human Develoment -raportin mukaan Etelän valtioilla on 1,5 biljoonan US dollarin velkataakka. Pelkästään vuonna 1990 Etelä siirsi 250 miljardia dollaria Pohjoiseen ja sai virallisena kehitysapuna ainoastaan 54 miljardia dollaria. Berliinin julistuksessa vedottiin mm. Etelän valtioiden velkataakan anteeksiantamiseksi, oikeudenmukaisen kaupan esteiden purkamiseksi jne. (Berliinin julistus ) Berliinin julistus suositti edistettäväksi kestävän kehityksen mukaista toimintaa, tietoisuuden lisäämistä, ystävätoiminnan edistämistä (yhteisöjen tulee lisätä toisten yhteiskuntien ja kulttuurien tuntemusta solmimalla ystäväsuhteita eri yhteisöihin ja edistämällä yhteyksiä kaikenlaisten sisaryhteisöjen kanssa), teknistä apua (yhteisöjen tulee ryhtyä henkilövaihtoon sisaryhteisöjensä kanssa etsiessään ratkaisuja yhteisiin ongelmiin), projektien toteuttamista, kampanjointia (mm. Local Agenda 21, Etelän velkataakan keventäminen), verkostoitumista ja oikeudenmukaisen kaupan edistämistä. Berliinin julistuksessa yhteisöjä kehotettiin solmimaan suhteita seuraavien periaatteiden mukaisesti: a) Demokratia, b) Kehityksen kestävyys (elämäntapojen, kulutustottumusten, tuotantomenetelmien ja luonnonvarojen käytön ei pidä antaa

16 16 vaarantaa nykyisten ja tulevien sukupolvien hyvinvointia), c) Oikeus (tasapuolisia, taloudellisia ja sosiaalisia instituutioita tarvitaan, joilla voidaan vastustaa epätasaarvoisuutta), d) Oikeudenmukaisuus (maapallon resurssit on jaettava tasapuolisesti niin, että kaikilla - sukupuoleen, ikään, vammaisuuteen, luokkaan, kastiin, uskontoon, rotuun tai etniseen alkuperään katsomatta - on mahdollisuus ihmisarvoiseen elämään), e) Suvaitsevaisuus (yhteisöjen on yhdistettävä voimansa vastustettaessa rasismia, muukalaisvihaa ja muita suvaitsemattomuuden ja sosiaalisen syrjinnän muotoja), f) Yhteistoiminta, g) Keskinäinen riippuvuus (pohjoisen, etelän, idän ja lännen yhteisöjen on yhdistettävä voimansa keskinäisen riippuvuuden ja itseluottamuksen hengessä samalla kunnioittaen demokraattisia ja kulttuurisia arvoja sekä vähemmistöjen oikeuksia). Berliinin julistuksessa käsiteltiin teemoja, jotka ovat yhä ajankohtaisia tänä päivänä. Vuonna 1992 Suomen Kaupunkiliitto lähestyi kaupunginhallituksia yleiskirjeellä 73/92, joka käsitteli kaupunkien ja kansalaisjärjestöjen yhteistyötä kehitysyhteistyöasioissa. Kirje täydensi aiemman yleiskirjeen 56/88 näkemyksiä. Yleiskirjeessä kiinnitettiin huomioita myös kehitysyhteistyöstä käytävän keskustelun yhtymäkohtien suhteesta ennakkoluulojen lieventämiseen ja suvaitsevuuden edistämiseen. Yleiskirjeen liitteenä oli Berliinin julistus. Kansainvälinen paikallishallintoviranomaisia edustava järjestö IULA (the International Union of Local Authorities) järjesti syyskuussa vuonna 1995 Haagissa kuntayhteistyötä koskevan kansainvälisen konferenssin. Konferenssin tuloksena esitettiin, että kuntien kansainvälistä yhteistyötä tulisi suunnata hajautetun kehitysyhteistyön toteuttamiseen, jotta edistettäisiin kestävää paikallista kehitystä. ( ) Yhteenvetona voidaan todeta, että 80-luvun loppu oli aktiivisinta aikaa yhteyksien luomisessa. Sen jälkeen useat tekijät ovat vähentäneet yhteyksien ylläpitoa. Kommunismin romahtaminen ja kylmän sodan päättyminen vuonna 1989 käänsi huomion Afrikasta Itä-Eurooppaan. Myös lama vähensi kiinnostusta kehitysmaihin. Vähitellen on kuitenkin syntynyt uusia tekijöitä, jotka lisäävät kiinnostusta paikallisyhteyksien luomiseen: Rion konferenssi vuonna 1992 ja siitä seurannut paikallisiin ympäristö- ja kehityskysymyksiin liittyvä paikallisagendaprosessi kannustaa yhteistyön lisäämiseen. (Bond 1996, 13) Lisäksi paikallishallinnon kehittämiseen ja asumisympäristön parantamiseen liittyvä YK:n Habitat-prosessi on innostanut kehitysmaiden kaupunkeja toimimaan. Vähitellen kuntien kansainvälinen yhteistyö on tullut eri puolilla maailmaa monimuotoisemmaksi. Tällä hetkellä se sisältää eri maissa hyvin erilaisia hallinnollisia muotoja, rahoituskanavia ja toimintaa. Nykysuuntauksessa ammattimaisuus voimistuu. Tämä heijastelee ainakin osittain sitä, että kuntien kansainvälisessä yhteistyössä on yhä enemmän rahoittajia mukana. (Gerrit ym. 1995, 13) Yhteistyön järjestelmällinen toteuttaminen ja riittävä raportointi vaativat resursseja sekä ammatillista osaamista.

17 Kaksi kuntaesimerkkiä Tampere - Mwanza (Tansania) Tampereen ja Mwanzan yhteistyö alkoi 12 vuotta sitten. Yhteistyö oli aluksi lähinnä kansalaisjärjestön ja ylioppilaskunnan toteuttamaa. Ensimmäinen projekti alkoi joulukuusikampanjalla vuonna Tuolloin paikalliset asukkaat ja erityisesti opiskelijat keräsivät metsitysprojektiin varoja joulukuusien myynnillä. Yhteistyötä aktiivisesti koordinoi ja toteutti Ympäristö ja Kehitys ry sekä ylioppilaskunta. Varsinainen projektirahoitus tuli ulkoasiainministeriön kehitysyhtestyöosaston kansalaisjärjestöyksiköstä. Ympäristö ja Kehitys ry:n tarvitsemaa omarahoitusosuutta hankittiin mm. taidetta myymällä. Knowlesin (1999, 109) mukaan metsitysprojektin onnistuminen on suuresti tulosta Mwanzan kunnan kykenevästä toimistohenkilökunnasta. Paikalliset metsänhoitoviranomaiset Mwanzassa tekivät suurimman osan työstä, ja kehitysyhteistyöapu käytettiin suoraan kustannuksiin kuten siemeniin, materiaaleihin, ja metsitystyökaluihin - eikä kansainvälisiin lentoihin ja asiantuntija palkkoihin. Knowlesin (1999, 112) mukaan monet metsitysprojektit käyttävät ulkopuolisia asiantuntijoita, jotka voivat maksaa tuhat kertaa enemmän kuin kokopäiväinen valtion virkamies luvun lopussa Tampereen ja Mwanzan yhteistyö on siirtynyt kansalaisjärjestön vastuulta hieman enemmän kuntaorganisaation vastuulle. Mm. kunnan ympäristösihteeri pitää yllä yhteyksiä Mwanzaan. Vuonna 1998 Tampere aloitti oman Local Agenda 21 -prosessinsa. Samalla Tampere ja Mwanza tulivat mukaan IULA:n (International Union of Local Authorities), ICLEI:n (International Council for Local Environmental Initiatives) ja T&D:n (Towns and Development) käynnistämään kolmivuotiseen projektiin , jonka tarkoituksena oli edistää paikallisagendayhteistyötä Pohjoisen ja Etelän kuntien välillä. (Knowles 1999, 109) Tähän kolmivuotiseen kuntayhteistyöhön ICLEI oli varannut Etelän osapuolelle eli Mwanzalle yhteyksien ylläpitoon sekä projekteihin tarkoitettua rahoitusta US dollaria vuodessa (kokonaisrahoitus US dollaria). Täten Tampere ei ole rahoittajana osallistunut paikallisagendaa koskevaan yhteistyöhön vaan rahoitus on Mwanzaan tullut ulkopuolelta. Willbergin (2000) mukaan paikallisagendaohjelma on selvästi virkistänyt Tampereen hiukan unohduksiin painunutta ystäväsuhdetta Mwanzan kanssa. Tampereen seurakuntayhtymä sekä useita kouluja ja yhdistyksiä on aloittelemassa omaa yhteistoimintaansa mwanzalaisten kanssa. Kaupunki toimii yhteyksien luojana ja tukijana antaen jatkuvuutta. Paikallisagendaprojektin viimeisenä vuonna toukokuussa 2000 Tampere ja Mwanza allekirjoittivat Local Agenda 21 -yhteistyösopimuksen. Sopimuksessa kaupungit sitoutuivat seuraaviin toimenpiteisiin kaupunkien paikallisagenda 21 -prosessien puitteissa: - vuoropuheluun ja yhteistyöhön perustuvan ohjelman laatiminen - elämäntapojen (menettelytavat ja asenteet) muuttaminen (esimerkiksi ympäristöön kohdistuvaa painetta on vähennettävä sekä Tampereella että Mwanzassa. Tampereen kaupunki kehittää edelleen ympäristöasioiden hallintajärjestelmäänsä. Energian

18 18 kulutusta pitää laskea Tampereella kaupungin energiansäästöohjelman mukaisesti. Mwanzassa on edistettävä vaihtoehtoisten energialähteiden käyttöä, kuten energiaa säästävien liesien, biokaasun ja aurinkoenergian käyttöä) - koulujen välillä ympäristökasvatusprojektin toteuttaminen - paikallisten instituutioiden, kansalaisjärjestöjen ja yritysten yhteistyön edistäminen (esimerkiksi edistetään projekteja, joista voi syntyä tuloja, ja ohjataan syntyneet tulot ympäristöä hyödyttäviin tarkoituksiin. Mm. mahdollinen ekoturismi-projekti Mwanzassa). - Mwanzassa metsitysprojektin jatkaminen - Mwanzan kaupunki luo tamperelaisille mahdollisuuden työskennellä ja ottaa osaa Mwanzassa toteutettaviin projekteihin, joiden teemana on käytännön kestävän kehityksen edistäminen. Tamperelaiset toimivat joko vapaaehtoisina tai kouluttajina ja jakavat tietojaan ja taitojaan paikallisille ihmisille mm. harjoittelun ja oppisopimuskoulutuksen välityksellä. - asteittain paikallisagenda 21 -prosessin kehittäminen ICLEI:n antama kolmivuotinen rahoitus päättyy tänä vuonna. Sen jälkeen kuntayhteistyö paikallisagendaprosessin osalta oletetaan jatkuvan omin resurssein. Lahti Rustenburg (Etelä-Afrikka) Yhteistyö etelä-afrikkalaisen Rustenburgin kanssa alkoi lokakuussa 1996, jolloin kaksi Lahden kaupungin edustajaa vieraili Rustenburgissa. Tällöin esiteltiin Lahden ympäristöteknologiaa ja talotekniikkaa. Yhteys Rustenburgiin syntyi Englannin Worcesterin ystävyyskaupungin kautta. Syksyllä 1997 Rustenburgin edustajat tulivat Lahteen, jolloin allekirjoitettiin aiesopimus. Sopimuksessa yhteistyöaloiksi määriteltiin kokemuksen vaihto seuraavilla aloilla: julkinen hallinto ja koulutus, alueiden välinen talouskehitys, viemärit, vesihuolto ja sähkö, yritteliäisyyden kehittyminen, turismi, kulttuuri, nuoriso ja urheilu, ympäristö ja tiede, teknologia ja teollisuus kaiken kaikkiaan laaja kartoitettava yhteistyöala. (Kokko 2000) Yhteistyö on edennyt konkreettisiin toimiin lähinnä ympäristöalalla. Huhtikuussa 1997 toteutettiin lahtelaisten käynti Rustenburgissa. Matkan aikana tehtiin toimintasuunnitelma, joka koski ympäristöhallinnon, jätehuollon ja ympäristönsuojelun asiantuntemusta. Rustenburgissa on vieraillut Lahden valvonta- ja ympäristökeskuksen asiantuntijoita analysoimassa ympäristön tilaa. Erityisesti on keskitytty vesivaroihin ja niiden fyysisiin ja kemiallisiin ominaisuuksiin. Työ jatkuu edelleen. Rustenburgin ympäristöhallinnossa toimii myös yksi Lahden kaupungin toimihenkilö. Hänen tehtävänään on tukea hajanaisen ympäristöhallinnon kehitystä ja ympäristökoulutusta. Näiden toimintojen suomalaiset kustannukset ovat olleet runsaat mk, joista osa on rahoitettu Suomen Pretorian lähetystön pienprojektivaroista ja osa Lahden kaupungin toimesta. Hankkeen tiimoilta on syntynyt ideoita isommasta projektista, jolle etsitään rahoitusta EU:lta tai Suomen kehitysyhteistyövaroista. (Kokko 2000) Kokon (2000) mukaan Etelän ja Pohjoisen kuntien yhteistyötä ei voi verrata varsinaisiin kehitysyhteistyöprojekteihin. Koska rahoitus on niukka, kontaktit jäävät satunnaisiksi ja eteneminen on hidasta. Silti yhteistyölle voidaan löytää perusteita.

19 19 Kehitysmaan kunta saa näkökulmia kehittyneiden järjestelmien käytöstä sekä hallinnossa että kunnallisteknologiassa. Eurooppalainen kunta ymmärtää paremmin kehitysmaiden olosuhteita, voi auttaa osaamisensa kautta ja omat asiantuntijat kouluttautuvat siten paremmiksi. Samalla on mahdollisuus avata myös yritysten välistä yhteistyötä. Jos ulkopuolista rahoitusta olisi käytössä kunnat voisivat tehdä myös varsinaisia kehitysyhteistyöprojekteja. Kunnilla on myös eri aloihin liittyvää erityisasiantuntemusta. Mm. Lahden kaupungin limnologi on ollut Etelä-Afrikassa Rustenburgin alueella mittaamassa veden saastepitoisuuksia ja suunnittelemassa alueen vesivarojen puhdistus- ja kunnostusohjelmaa. (Laurila, 2000) 2.3 Kuntien kokemuksia Suomen kunnat alkoivat ensimmäistä kertaa tehdä yhteistyötä kehitysmaiden kanssa 1980-luvun lopussa. Kuntaliiton esiselvitykseen liittyvän kartoituksen mukaan Suomessa on ainakin 26 kuntaa, joilla on ollut jonkinlaista yhteistyötä kehitysmaiden kanssa eri aikakausina. Nämä kunnat olivat Hauho, Helsinki, Iisalmi, Janakkala, Järvenpää, Kemi, Kerava, Kiuruvesi, Kotka, Kuopio, Lahti, Laitila, Lempäälä, Oulu, Pietarsaari, Raisio, Riihimäki, Rovaniemi, Salo, Suolahti, Tampere, Turku, Vaasa, Vammala, Vantaa ja Varkaus. Yhteistyössä oli mukana kunnan luottamushenkilöitä ja viranhaltijoita. Kunnan eri toimialueista mukana olivat mm. nuoriso-, koulu-, ympäristö- ja pelastustoimi sekä keskushallinto. Kartoituksen mukaan yhteistyösuhteet käynnistyivät eri puolilta tulevien aloitteiden johdosta. Aloitteita tuli mm. yksittäisiltä henkilöiltä, kouluneuvostolta, nuorisolautakunnalta, kulttuurisihteeriltä, kansainvälisen rauhan vuoden toimikunnalta, järjestöjen valtuusto- ja kuntalaisaloitteista sekä toisaalta esimerkiksi delegaation vierailusta, ulkomaisen yhteistyömaakunnan suhteesta kehitysmaahan ja kaupunginjohtajien tapaamisesta. Lisäksi yhteistyösuhteiden muodostamiseen tähtääviä ideoita tuli niiltä kuntien työntekijöiltä, jotka olivat olleet mukana muiden organisaatioiden kehitysyhteistyöprojekteissa. Ideoita yhteistyöstä tuli myös mm. UM:n parlamentaarisen paikallisdemokratian kehittämiskoulutuksen yhteydessä ja ympäristöministeriöstä. Kahdessa kunnassa yhteistyö on toteutettu ns. kehypajan kautta. Tällöin toimintaan on yhdistetty pitkäaikaistyöttömien työhön ohjausta. Pitkäaikaistyöttömät korjaavat esimerkiksi polkupyöriä, ja myynnin tuotoilla rahoitetaan kansalaisjärjestön toteuttamien kehitysyhteistyöprojektien omavastuuosuus. Varsinainen kehitysyhteistyöprojektirahoitus tulee tällöin hankekohtaisesti ulkoasiainministeriön kehitysyhteistyöosastolta. Joissakin kunnissa on hyvin aktiivista ystävyyskouluyhteistyötä. Osassa kuntia toiminta on siirtynyt kokonaan kansalaisjärjestöjen toteuttamaksi yhteistyöksi. Kansalaisjärjestöjen toteuttama kehitysyhteistyö sisälsi mm. koulujen ja kaivojen rakentamista, kampanjointia, varojen keruuta sekä tavaran lähettämistä. Yhdessä kunnassa paikallisagendatyö on viimeisenä kolmena vuotena aktivoinut yhteistyötä uudelleen. Yhteenvetona voidaan todeta, että monet kuntien yhteistyösuhteet sisältävät lähinnä koulujen tai järjestöjen toimintaa.

20 20 Kartoituksessa eräs kunnista mainitsee, että yhteistyö kulkee kummikuntanimellä eikä ystävyyskuntanimellä, koska yhteistyö on luonteeltaan avustamista. Jotkut kunnista ovat pienillä summilla (muutamia tuhansia markkoja vuodessa) rahoittaneet kehitysyhteistyötä. Kunnissa, joissa yhteistyö on kanavoitu kansalaisjärjestöjen kautta, toiminta on saanut pääasiallisen rahoituksen ulkopuolelta (UM, OPM). Joissakin kunnissa on järjestetty esimerkiksi vaatekeräyksiä. Koulut ovat keränneet vapaaehtoista rahoitusta. Eräässä kunnassa kehitysyhteistyö on nykyisin kanavoitu kunnassa toimivan säätiön kautta niin, että kunta voi tarvittaessa antaa säätiölle avustusta. Kunnissa ei ole varsinaisia kehitysyhteistyömäärärahoja. Eräs kunnista mainitsee, että rahat ovat budjetissa ns. kansainvälistymishankkeiden ja elinkeinopolitiikan alla. Eräässä kunnassa valtuuston päätöksen mukaisesti kaupunki ei osallistu rahaa antamalla, vaan osoittaa järjestöjen käyttöön esimerkiksi varastotiloja yms. Aiemmin mainituista kunnista yhdessätoista toiminta kehitysmaihin päin oli jo kokonaan päättynyt. Useimmissa näistä kunnista toiminta päättyi jo heti alkuvaiheessa. Toiminnan tyrehtymiseen löytyi erilaisia tekijöitä. Osa suhteista hiipui, kun yhteyksiä aktiivisesti käynnistänyt henkilö muutti kunnasta pois. Samoin eräs kansalaisjärjestön aloitteesta alkanut yhteistyö tyrehtyi kun järjestö muutti kunnasta pois. Osa suhteista hiipui ilman sen suurempaa syytä, osittain siksi, että ystäväkuntasuhteesta ei ollut muodostunut mitään konkreettista toimintaa. Ystäväsuhteen olemassaolo näkyi paperilla, mutta mitään varsinaista toimintaa ei ollut. Muutamassa kunnassa yli kymmenen vuotta sitten alkaneesta yhteistyön käynnistämisestä ei enää ollut jäljellä mitään kirjallista materiaalia tai muistikuvia. Voipion (2000) mukaan 15 vuoden takaiset suomalaisten kuntien kehitysmaasuhteet rakennettiin liian kapeille harteille. Muutaman kansalaisaktivistin innostuksen varassa toiminta pyöri vuoden tai pari, mutta heidän väsyessään tai muuttaessaan pois paikkakunnalta toiminta loppui. Voipio näkee, että suomalaisten kuntien ja kaupunkien satsaukset ystäväkuntatoimintaan olivat 1980-luvulla sangen vähäiset: Joku kunta korvasi aktivisteille koituvia kopiointi- ja postituskuluja, joku toinen kunta keräsi varikoltaan ja varastostaan vanhoja käytettyjä tavaroita, joku jopa maksoi osan rahtikuluista Afrikkaan. Voipio huomioi, että silloisessa tilanteessa 1980-luvulla ei osattu kannustaa juuri minkäänlaista ajatusten tai kokemusten vaihtoa suomalaisten ja afrikkalaisten kunnallisvirkamiesten tai luottamushenkilöiden välillä. Ja Voipion mukaan juuri nyt tämä olisi tavoittelemisen arvoista. Ajatukset, kokemukset ja tulevaisuuden visiot olisivat 2000-luvulla paljon hyödyllisempiä ja kiinnostavampia molempien osapuolten näkökulmasta kuin koneissa rahdattavat tavarat. 3. Toimintaa ohjaavia ja määrittäviä tekijöitä 3.1 Lainsäädäntö Kunnan oikeudelliset mahdollisuudet tehdä yhteistyötä kehitysmaiden kuntien kanssa liittyvät kuntalakiin, joka määrittelee kuntien toimialan. Kuntalain mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Kunta voi sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa