Lausunnon antaminen Helsingin hallinto-oikeudelle tietopyyntöön liittyvän valituksen johdosta. Asian yksityiskohtainen selostus

Transkriptio

1 Maakuntahallitus Lausunnon antaminen Helsingin hallinto-oikeudelle tietopyyntöön liittyvän valituksen johdosta 135/ /2015 MHS Asian tausta Uudenmaan liitto on saanut Aika-ohjelman hankehakua koskevan tietopyynnön Open Knowledge Finland ry:ltä (Dnro 02777/15/1203), jossa se pyytää käyttöönsä kaikkia päättyneeseen hankehakuun jätettyjä hankehakemuksia. Hallinto- ja talousjohtaja on tehnyt asiasta julkisuuslain edellyttämän päätöksen (jatkossa tietopyyntöpäätös ), jonka mukaan hankehakemukset ovat osittain salassa pidettäviä. Niiden julkisista osioista on annettu tieto julkisuuslain edellyttämällä tavalla. Tietopyytäjä on jättänyt Helsingin hallinto-oikeudelle valituksen päätöksestä. Hallinto-oikeus on pyytänyt liitolta lausuntoa asiassa mennessä. Asian periaatteellisesta merkityksestä johtuen sitä on valmisteltu yhteistyössä työ- ja elinkeinoministeriön kanssa. Asian yksityiskohtainen selostus Tietopyyntö liittyy Uudemaan liiton toimintaan ns. välittävänä toimielimenä rakennerahasto-ohjelman hallinnoinnin rahoittajaviranomaisena sekä liiton sen perusteella julkaisemaan Avoin data ja Avoimet innovaatioalustat hankehakuun, jonka hakuaika päättyi Hankehakemuskäsitettelyyn on otettu 25 hakemusta. Tietopyytäjä on ilmoittanut tietojen käyttötarkoitukseksi muun muassa julkisten varojen käytön valvonnan sekä hankehakemusten julkaisemisen sellaisenaan omilla tietoverkkosivuillaan. Hallinto- ja talousjohtajan tietopyyntöpäätöksen perusteella tiedoksi on annettu ainoastaan hankehakemusten niin sanotut julkiset tiivistelmät, koska hakemukset muilta osin sisältävät henkilötietoja sekä liike- ja ammattisalaisuudeksi katsottavia tietoja, joiden julkistamiseen hankehakijat eivät ole voineet varautua hakemuksia jättäessään. Tarvittaessa myös julkisista tiivistelmistä on peitetty edellä mainittuja tietoja. Tietopyytäjä (jatkossa valittaja ) on jättänyt hallinto-oikeuteen hallinto- ja talousjohtajan päätöstä koskevan valituksen. Liiton lausunnossa on vastattu valittajan esittämiin neljään keskeiseen väitteeseen koskien julkisuuslain soveltamista hankehakemuksiin asiakirjojen luovuttamisen laajuutta hakemuksissa olevien henkilötietojen sekä liike- ja ammattisalaisuuksien salassapitoa

2 Valmistelijan ehdotus lausunnoksi: päätöksen perustelemista. Ennen päätöksen tekemistä liitto on pyytänyt rakennerahasto-ohjelman hallintoviranomaisena toimivalta työ- ja elinkeinoministeriöltä lausuntoa asiassa, koska kyseessä on ohjelmatoiminnan kannalta periaatteellisesti tärkeä julkisuuslain soveltamiseen liittyvä asia. Ministeriön vastine on otettu huomioon hallinto- ja talousjohtajan tietopyyntöpäätöksessä. Uudenmaan liitto lausuu seuraavasti valittajan esittämiin väitteisiin: 1. Rahoitushakemusten oikeudellinen asema julkisuuslain mukaan Tietopyyntöpäätöksessään Uudenmaan liitto ilmoittaa sähköisessä EURA2014 tietojärjestelmässä (jatkossa tietojärjestelmä ) olevien hakemusten olevan keskeneräisiä valmisteluasiakirjoja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 6 7 nojalla ja siten niiden antamisen olevan lain 9 mukaan viranomaisen harkinnassa. Kyseessä olevaan rahoitushakuun jätettiin 27 hakemusta, joista kaksi peruuntui. Jäljelle jääneet 25 hakemusta olivat erittäin laajoja, sillä jokainen yksittäinen hakemus sisälsi sekä varsinaisen hankehakemuksen että osatoteuttajakohtaiset hakemukset ja rahoitustaulukot. Hankehakemusten yhteissivumäärä oli noin 835 sivua. Tietopyyntöpäätöksen tekohetkellä liiton rakennerahastohakemusten käsittelystä vastaava henkilö ei ollut ehtinyt ottaa selkoa kaikista hankehakemuksista tai lukea niitä alustavasti läpi. Sama koskee rakennerahasto-ohjelman vastuullista ohjelmajohtajaa, joka ei vastaavasti voinut vielä ottaa selkoa hakemuksista ja antaa ohjeistusta niiden käsittelystä. Näin ollen tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat eivät olleet irtaantuneet asian valmistelijalta tai siirtyneet päätöksentekovaiheeseen. Viranomaisella on oikeus ottaa selkoa asiakirjojen sisällöstä ennen kuin se voi antaa niistä tietoa voidakseen varmistua, ettei asiakirjoihin sisälly salassa pidettävää tietoa. Julkisuuslain esitöissä korostetaan yleistä periaatetta siitä, että viranomaisella on aina oikeus saada ensin tieto tallenteen (tässä tietojärjestelmässä oleva hakemus) sisällöstä, voidakseen arvioida sisältääkö tallenne salassa pidettävää tietoa. Käsillä olevan tietopyynnön yhteydessä liitolla ei ollut vielä ollut tätä mahdollisuutta asiakirjojen tavanomaisen käsittelyyn keskeneräisyydestä johtuen. Samasta syystä asian käsittely ei ollut päättynyt viranomaisessa, toisin sanoen Uudenmaan liitto rahoitusviranomaisena ei ollut tehnyt rahoituspäätöksiä asiassa. Toisin kuin valittaja esittää, hankehakemuksia muokataan rahoitusneuvottelujen jälkeen ennen liiton toimesta tehtävää rahoituspäätöstä. Koska keskeneräinen valmisteluasiakirja ei ole julkinen, kyseessä olevat asiakirjat jäävät viranomaisen asiakirjan käsitteen ulkopuolelle ja Uudenmaan liitolla on ollut oikeus solveltaa edellä mainittuja julkisuuslain

3 lainkohtia ja tiedon antaminen hakemuksista on voinut olla viranomaisen harkinnassa. 2. Asiakirjojen luovuttaminen Uudenmaan liitto on arvioinut sisältyykö hankehakemuksiin salassa pidettäviä tietoja. Jos vain osa asiakirjasta on salassapidettävää, tieto sen julkisesta osasta on annettava siten, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Tämän mukaisesti liitto on tietopyyntöpäätöksessään ilmoittanut antavansa tiedon hankehakemuksen ns. julkisista tiivistelmistä sekä tarvittaessa peittänyt niistä asiakirjakohtaisesti mustaamalla salassa pidettäväksi katsottavat tiedot. Asiakirjat on toimitettu valittajalle hänen toivomallaan tavalla sähköisesti pdf-muodossa. Kuhunkin hankehakemukseen sisältyy kohta 4.1 Hankkeen julkinen tiivistelmä, jossa hankehakijat ovat voineet kuvata hankehakemustensa keskeisen sisällön. Tietojärjestelmän kyseissä kohdassa mainitaan seuraavasti: Jos viranomainen hyväksyy hankkeen rahoitettavaksi rakennerahasto-ohjelmasta, hankkeen tiivistelmä julkaistaan rakennerahastojen tietopalvelussa. Täten hakijat ovat omalta osaltaan hakemuksensa jättäessään sitoutuneet siihen, että hakemustan julkisen tiivistelmän osio voidaan julkaista ja vain, jos hanke saa rahoitusta. Uudenmaan liitto on tiedustellut hakijoiden kantaa, sisältyykö heidän hankehakemuksiinsa heidän käsityksensä mukaan salassa pidettävää tietoa. Liiton ilmoituksessa kerrotaan, että tietopyynnön esittäjällä on tarkoitus julkaista hankehakemukset sellaisenaan omilla verkkosivuillaan. Hakijat toimittivat liitolle 17 kappaletta vastauksia, joista kolme tahoa ilmoitti, ettei heidän hakemuksiinsa sisälly salassa pidettävää tietoa ja 14 tahoa ilmoitti, että heidän hakemuksiinsa sisältyy ainakin jossakin määrin salassa pidettävää tietoa. Osa hakijoina olevista korkeakouluista ilmoitti, että heidän hakemuksensa olisivat kokonaan salassa pidettäviä. Korkeakoulut ovat myös perustelleet julkisuuslain 24 mukaisen vahinkoedellytyksen täyttymisen. Useat hakijat pitivät erityisen kielteisenä valittajan ilmoittamaa käyttötarkoitusta hakemusten julkaisemisesta sellaisenaan valittajan verkkosivuilla. Täten mahdollisen julkaisemisen johdosta hakijoilla on ollut erityinen interessi suojata hakemuksissa olevia tietojaan käsittäen myös julkisen tiivistelmän osion. Hakijat eivät ole hakemusta jättäessään sitoutuneet siihen, että heidän hakemuksensa julkaistaan kanssahakijan toimesta tämän verkkosivustoilla. Kokonaisharkinnassa on otettu huomioon myös hankehakijoiden tasapuolisen kohtelun vaatimus siitä näkökulmasta, että valittaja itse on osallisena kolmessa hankehakemuksessa. Kaikkien hakemusten luovuttaminen valittajalle sellaisenaan olisi voinut aiheuttaa julkisuuslain 24 nojalla salassa pidettävän tiedon oikeudettoman luovuttamisen kanssahakijoille. Hankehakijoiden tasavertaisen ja yhdenveroisen kohtelun perusteella Uudenmaan liitto päätti antaa tiedon vain kunkin hankehakemuksen julkisesta tiivistelmästä. Kokonaisharkinta on suoritettu jokaisen asiakirjan osalta erikseen ja kustakin asiakirjasta on tarvittaessa peitetty salassa pidettävien tietojen osuus. Osaan julkisia tiivistelmiä ei katsottu sisältyvän

4 salassa pidettäviä tietoja, joten ne on toimitettu valittajalle sellaisenaan. Kokonaisharkinnassa on otettu huomioon myös se tosiseikka, että tietopyynnön esittämisen ajankohtana on kyseessä ollut vasta hankehakemusten käsittelyvaihe. Hakemusvaiheessa hakijoiden salassapitointressi on erityisen korostunut kilpailtaessa haussa olevasta rahoituksesta, sillä varoja on myönnettävissä vain pienelle osalle jätetyistä hankehakemuksista. Tässä tapauksessa hakijoiden intressi oman tietojensa salassa pitämiseen on suurempi kuin perustuslaillinen julkisuusperiaate. Valittaja ei myöskään kiistä, etteikö hakemuksissa voi olla kyse julkisuuslain 24 mukaan salassa pidettävästä tiedosta. Uudenmaan liitto korostaa, että kohdassa 1. esitetyn mukaisesti tiedon antaminen keskeneräisestä valmistelussa olevasta asiakirjasta on viranomaisen harkinnassa ja Uudenmaan liitolla on siten ollut oikeus antaa tieto asiakirjoista harkintansa mukaan. Liiton käsityksen mukaan sillä on ollut oikeus menetellä tässä kohdassa kuvatulla tavalla myös siitä riippumatta, tulevatko julkisuuslain 6-7 ja 9 sovellettaviksi. 3. Henkilötietojen julkaiseminen Tietopyyntöpäätöksessään Uudenmaan liitto ilmoittaa hankehakemuksiin sisältyvän henkilötietoja (mm. hankkeen ja osahankkeiden yhteyshenkilöiden nimi, asema sekä hankkeen projektipäällikön nimi ja sekä ohjausryhmän jäsenten nimet) ja että valittaja ei ole esittänyt niiden käsittelylle ja tallentamiselle henkilötietolain (523/1999) 8 mukaista perustetta, eikä liitto siten ole voinut luovuttaa henkilötietoja valittajalle. Asiaa arvioidessaan liitto on ottanut huomioon sen, että valittaja on nimenomaisesti ilmoittanut aikovansa laittaa kaikki sille toimitetut hankehakemukset sellaisenaan (mukaan lukien henkilötiedot) nähtäville omille verkkosivustoilleen, jolloin kaikki hakemuksessa olevat henkilötiedot olisivat kenen tahansa nähtävillä. Valittajan käsityksen mukaan julkisen rahoituksen saajien henkilöllisyys ja yhteystiedot ovat julkisia tietoja. Uudenmaan liitto kuitenkin korostaa, että tietopyyntö kohdistui vasta hakemusvaiheessa oleviin rahoitushakemuksiin, eikä siten rahoitusta ole vielä myönnetty tai edes harkittu myönnettäväksi milleenkään taholle. Edellä mainitun perusteella myös valittajan väite julkisen rahan käytön seurannasta on perusteeton. Valittaja on myös väittänyt, että sillä on henkilötietolakiin perustuva oikeus käsitellä henkilötietoja muun muassa avoimuuden ja vastuullisuuden edistämiseksi yleishyödylliseen tarkoitukseen. Valittaja ei ole kuitenkaan ilmoittanut henkilötietolain 8 mukaista oikeutta henkilötietojen käsittelyyn ja tallentamiseen, joten valittajan käsitys on myös tältä osin lakiin perustumaton. Ennen henkilötietojen luovuttamista viranomaisella on säännönmukaisesti oikeus tiedustella niiden vastaanottajan oikeutta käsitellä henkilötietoja, sillä tiedot kerran luovutettuaan viranomainen ei voi enää vaikuttaa niiden käyttöön. Lisäksi kokonaisharkinnassa on otettu huomioon valittajan ilmoitus henkilötietojen laittamisesta nähtäville yleiseen tietoverkkoon, josta tietojen poistaminen jälkikäteen on mahdotonta.

5 4. Vahinkoedellytyksen perusteleminen ja liike- ja ammattisalaisuudet Tietopyyntöpäätöksessään Uudenmaan liitto on ilmoittanut, että hankehakemuksiin sisältyy henkilötietojen lisäksi myös julkisuuslain 24 ensimmäisen momentin kohtien 17, 20 ja 21 mukaisia yhteisöjen liike- ja ammattisalaisuuksia, yksityisiä liike- ja ammattisalaisuuksia sekä tieteellisiä tutkimussuunnitelmia koskevia tietoja. Valittajan käsityksen mukaan liiton olisi tullut perustella edellä mainittuiihin lainkohtiin liittyvän vahinkoedellytyksen täyttyminen. Tietopyyntöpäätöksessään Uudenmaan liitto ei ole erikseen perustellut vahinkoedellytyksen olemassaoloa tai sen täyttymistä. Hankehakijat ovat omalta osaltaan perustelleet vahinkoedellytyksen täyttymisen Uudenmaan liiton tiedusteltua hankehakijoiden käsitystä salassa pidettävistä tiedoista. Hakijoiden ilmoitukset ovat ilmentäneet hakijoiden salassapitointressiä ja salassapitotahtoa julkisuuslain 24 edellyttämällä tavalla. Toisin kuin valittaja valituksessaan väittää, yritykset voivat olla rakennerahasto-ohjelmassa hakijoina ja ne voivat myös jättää hakemuksia käytössä olevaan tietojärjestelmään. Kuntien kehittämisyhtiöt ovat jättäneet hakemuksiaan kyseessä olevaan ohjelmahakuun ja juridiselta statukseltaan ne ovat omistajapohjastaan riippumatta osakeyhtiöitä, joilla voi olla liike- ja ammattisalaisuuksia. Yhteenveto Uudenmaan liitto on tietopyyntöpäätöksessään korostanut noudattavansa erityistä varovaisuutta salassa pidettävien tietojen suojaamiseksi ottaen huomioon, että valittaja on ilmoittanut asiakirjojen tosiasialliseksi keskeiseksi käyttötarkoitukseksi niiden laittamisen esille omille verkkosivuilleen. Lisäksi kyseessä oli tietopyynnön jättämishetkellä vielä keskeneräinen hankehaku, jota ei oltu lainkaan käsitelty viranomaisessa ja josta ei siten oltu myöskään tehty rahoituspäätöksiä. Myöskään hankehakijat eivät olleet sitoutuneet siihen, että heidän hankehakemuksistaan annetaan tieto tai että ne julkaistaan avoimilla verkkosivuilla. Hankehakijoilla on selkeästi ollut omien tietojensa suojausintressi. Uudenmaan liitto on pyytänyt asiassa rakennerahasto-ohjelman hallintoviranomaisena toimivan työ- ja elinkeinoministeriön ohjausta ja ottanut huomioon tietopyyntöpäätöstä tehdessään ministeriön vastineen Viranomaisen neuvontavelvollisuuden ja hallinnon palveluperiaatteen mukaisesti Uudemaan liiton henkilöstö on useaan otteeseen sekä puhelimitse että sähköpostitse keskustellut valittajan edustajien kanssa tietopyynnön käsittelyyn sekä sen sisältöön liittyvistä seikoista ja sitä kautta myös suullisesti antanut valittajalle tietoa asiakirjoista. Valittajalta on tiedusteltu, haluaako se asiaa käsiteltävän julkisuuslain mukaisena asiakirjapyyntönä. Uudenmaan liiton kanta asiassa

6 Maakuntajohtajan ehdotus: Edellä mainitun perusteella Uudenmaan liitto pyytää Helsingin hallinto-oikeutta pitämään voimassa liiton hallinto- ja talousjohtajan valittajan tietopyynnön perusteella antaman päätöksen. Lisäksi Uudenmaan liitto pyytää hallinto-oikeutta pyytämään valittajalta selvitystä siitä, että valituksen jättäneellä henkilöllä on nimenkirjoitusoikeus tai muulla vastaavalla perusteella oikeus jättää valitus Open Knowledge Finland ry:n nimissä. Maakuntahallitus hyväksyy liiton lausunnon hallinto-oikeudelle valmistelijan ehdotuksen mukaisesti tarkastaa pöytäkirjan tämän pykälän osalta kokouksessa. Valmistelija: Päätös: Tero Suursalmi Maakuntahallitus hyväksyi liiton lausunnon hallinto-oikeudelle valmistelijan ehdotuksen mukaisesti. Pöytäkirja tarkastettiin tämän pykälän osalta kokouksessa. Täytäntöönpano: Muutoksenhakukielto (täytäntöönpanopäätös, KuntaL 91)