KHO:n päätös asiakirjajulkisuutta koskevasta valituksesta/open Knowledge Finland ry. Asian yksityiskohtainen selostus

Transkriptio

1 Maakuntahallitus Maakuntahallitus Maakuntahallitus KHO:n päätös asiakirjajulkisuutta koskevasta valituksesta/open Knowledge Finland ry 135/ /2015 MHS Asian tausta Uudenmaan liitto on saanut Aika-ohjelman hankehakua koskevan tietopyynnön Open Knowledge Finland ry:ltä (Dnro 02777/15/1203), jossa se pyytää käyttöönsä kaikkia päättyneeseen hankehakuun jätettyjä hankehakemuksia. Hallinto- ja talousjohtaja on tehnyt asiasta julkisuuslain edellyttämän päätöksen (jatkossa tietopyyntöpäätös ), jonka mukaan hankehakemukset ovat osittain salassa pidettäviä. Niiden julkisista osioista on annettu tieto julkisuuslain edellyttämällä tavalla. Tietopyytäjä on jättänyt Helsingin hallinto-oikeudelle valituksen päätöksestä. Hallinto-oikeus on pyytänyt liitolta lausuntoa asiassa mennessä. Asian periaatteellisesta merkityksestä johtuen sitä on valmisteltu yhteistyössä työ- ja elinkeinoministeriön kanssa. Asian yksityiskohtainen selostus Tietopyyntö liittyy Uudemaan liiton toimintaan ns. välittävänä toimielimenä rakennerahasto-ohjelman hallinnoinnin rahoittajaviranomaisena sekä liiton sen perusteella julkaisemaan Avoin data ja Avoimet innovaatioalustat hankehakuun, jonka hakuaika päättyi Hankehakemuskäsitettelyyn on otettu 25 hakemusta. Tietopyytäjä on ilmoittanut tietojen käyttötarkoitukseksi muun muassa julkisten varojen käytön valvonnan sekä hankehakemusten julkaisemisen sellaisenaan omilla tietoverkkosivuillaan. Hallinto- ja talousjohtajan tietopyyntöpäätöksen perusteella tiedoksi on annettu ainoastaan hankehakemusten niin sanotut julkiset tiivistelmät, koska hakemukset muilta osin sisältävät henkilötietoja sekä liike- ja ammattisalaisuudeksi katsottavia tietoja, joiden julkistamiseen hankehakijat eivät ole voineet varautua hakemuksia jättäessään. Tarvittaessa myös julkisista tiivistelmistä on peitetty edellä mainittuja tietoja. Tietopyytäjä (jatkossa valittaja ) on jättänyt hallinto-oikeuteen hallinto- ja talousjohtajan päätöstä koskevan valituksen. Liiton lausunnossa on vastattu valittajan esittämiin neljään keskeiseen väitteeseen koskien julkisuuslain soveltamista hankehakemuksiin asiakirjojen luovuttamisen laajuutta

2 Valmistelijan ehdotus lausunnoksi: hakemuksissa olevien henkilötietojen sekä liike- ja ammattisalaisuuksien salassapitoa päätöksen perustelemista. Ennen päätöksen tekemistä liitto on pyytänyt rakennerahasto-ohjelman hallintoviranomaisena toimivalta työ- ja elinkeinoministeriöltä lausuntoa asiassa, koska kyseessä on ohjelmatoiminnan kannalta periaatteellisesti tärkeä julkisuuslain soveltamiseen liittyvä asia. Ministeriön vastine on otettu huomioon hallinto- ja talousjohtajan tietopyyntöpäätöksessä. Uudenmaan liitto lausuu seuraavasti valittajan esittämiin väitteisiin: 1. Rahoitushakemusten oikeudellinen asema julkisuuslain mukaan Tietopyyntöpäätöksessään Uudenmaan liitto ilmoittaa sähköisessä EURA2014 tietojärjestelmässä (jatkossa tietojärjestelmä ) olevien hakemusten olevan keskeneräisiä valmisteluasiakirjoja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 6 7 nojalla ja siten niiden antamisen olevan lain 9 mukaan viranomaisen harkinnassa. Kyseessä olevaan rahoitushakuun jätettiin 27 hakemusta, joista kaksi peruuntui. Jäljelle jääneet 25 hakemusta olivat erittäin laajoja, sillä jokainen yksittäinen hakemus sisälsi sekä varsinaisen hankehakemuksen että osatoteuttajakohtaiset hakemukset ja rahoitustaulukot. Hankehakemusten yhteissivumäärä oli noin 835 sivua. Tietopyyntöpäätöksen tekohetkellä liiton rakennerahastohakemusten käsittelystä vastaava henkilö ei ollut ehtinyt ottaa selkoa kaikista hankehakemuksista tai lukea niitä alustavasti läpi. Sama koskee rakennerahasto-ohjelman vastuullista ohjelmajohtajaa, joka ei vastaavasti voinut vielä ottaa selkoa hakemuksista ja antaa ohjeistusta niiden käsittelystä. Näin ollen tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat eivät olleet irtaantuneet asian valmistelijalta tai siirtyneet päätöksentekovaiheeseen. Viranomaisella on oikeus ottaa selkoa asiakirjojen sisällöstä ennen kuin se voi antaa niistä tietoa voidakseen varmistua, ettei asiakirjoihin sisälly salassa pidettävää tietoa. Julkisuuslain esitöissä korostetaan yleistä periaatetta siitä, että viranomaisella on aina oikeus saada ensin tieto tallenteen (tässä tietojärjestelmässä oleva hakemus) sisällöstä, voidakseen arvioida sisältääkö tallenne salassa pidettävää tietoa. Käsillä olevan tietopyynnön yhteydessä liitolla ei ollut vielä ollut tätä mahdollisuutta asiakirjojen tavanomaisen käsittelyyn keskeneräisyydestä johtuen. Samasta syystä asian käsittely ei ollut päättynyt viranomaisessa, toisin sanoen Uudenmaan liitto rahoitusviranomaisena ei ollut tehnyt rahoituspäätöksiä asiassa. Toisin kuin valittaja esittää, hankehakemuksia muokataan rahoitusneuvottelujen jälkeen ennen liiton toimesta tehtävää rahoituspäätöstä. Koska keskeneräinen valmisteluasiakirja ei ole julkinen, kyseessä olevat

3 asiakirjat jäävät viranomaisen asiakirjan käsitteen ulkopuolelle ja Uudenmaan liitolla on ollut oikeus solveltaa edellä mainittuja julkisuuslain lainkohtia ja tiedon antaminen hakemuksista on voinut olla viranomaisen harkinnassa. 2. Asiakirjojen luovuttaminen Uudenmaan liitto on arvioinut sisältyykö hankehakemuksiin salassa pidettäviä tietoja. Jos vain osa asiakirjasta on salassapidettävää, tieto sen julkisesta osasta on annettava siten, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Tämän mukaisesti liitto on tietopyyntöpäätöksessään ilmoittanut antavansa tiedon hankehakemuksen ns. julkisista tiivistelmistä sekä tarvittaessa peittänyt niistä asiakirjakohtaisesti mustaamalla salassa pidettäväksi katsottavat tiedot. Asiakirjat on toimitettu valittajalle hänen toivomallaan tavalla sähköisesti pdf-muodossa. Kuhunkin hankehakemukseen sisältyy kohta 4.1 Hankkeen julkinen tiivistelmä, jossa hankehakijat ovat voineet kuvata hankehakemustensa keskeisen sisällön. Tietojärjestelmän kyseissä kohdassa mainitaan seuraavasti: Jos viranomainen hyväksyy hankkeen rahoitettavaksi rakennerahasto-ohjelmasta, hankkeen tiivistelmä julkaistaan rakennerahastojen tietopalvelussa. Täten hakijat ovat omalta osaltaan hakemuksensa jättäessään sitoutuneet siihen, että hakemustan julkisen tiivistelmän osio voidaan julkaista ja vain, jos hanke saa rahoitusta. Uudenmaan liitto on tiedustellut hakijoiden kantaa, sisältyykö heidän hankehakemuksiinsa heidän käsityksensä mukaan salassa pidettävää tietoa. Liiton ilmoituksessa kerrotaan, että tietopyynnön esittäjällä on tarkoitus julkaista hankehakemukset sellaisenaan omilla verkkosivuillaan. Hakijat toimittivat liitolle 17 kappaletta vastauksia, joista kolme tahoa ilmoitti, ettei heidän hakemuksiinsa sisälly salassa pidettävää tietoa ja 14 tahoa ilmoitti, että heidän hakemuksiinsa sisältyy ainakin jossakin määrin salassa pidettävää tietoa. Osa hakijoina olevista korkeakouluista ilmoitti, että heidän hakemuksensa olisivat kokonaan salassa pidettäviä. Korkeakoulut ovat myös perustelleet julkisuuslain 24 mukaisen vahinkoedellytyksen täyttymisen. Useat hakijat pitivät erityisen kielteisenä valittajan ilmoittamaa käyttötarkoitusta hakemusten julkaisemisesta sellaisenaan valittajan verkkosivuilla. Täten mahdollisen julkaisemisen johdosta hakijoilla on ollut erityinen interessi suojata hakemuksissa olevia tietojaan käsittäen myös julkisen tiivistelmän osion. Hakijat eivät ole hakemusta jättäessään sitoutuneet siihen, että heidän hakemuksensa julkaistaan kanssahakijan toimesta tämän verkkosivustoilla. Kokonaisharkinnassa on otettu huomioon myös hankehakijoiden tasapuolisen kohtelun vaatimus siitä näkökulmasta, että valittaja itse on osallisena kolmessa hankehakemuksessa. Kaikkien hakemusten luovuttaminen valittajalle sellaisenaan olisi voinut aiheuttaa julkisuuslain 24 nojalla salassa pidettävän tiedon oikeudettoman luovuttamisen kanssahakijoille. Hankehakijoiden tasavertaisen ja yhdenveroisen kohtelun perusteella Uudenmaan liitto päätti antaa tiedon vain kunkin hankehakemuksen julkisesta tiivistelmästä. Kokonaisharkinta on suoritettu jokaisen asiakirjan

4 osalta erikseen ja kustakin asiakirjasta on tarvittaessa peitetty salassa pidettävien tietojen osuus. Osaan julkisia tiivistelmiä ei katsottu sisältyvän salassa pidettäviä tietoja, joten ne on toimitettu valittajalle sellaisenaan. Kokonaisharkinnassa on otettu huomioon myös se tosiseikka, että tietopyynnön esittämisen ajankohtana on kyseessä ollut vasta hankehakemusten käsittelyvaihe. Hakemusvaiheessa hakijoiden salassapitointressi on erityisen korostunut kilpailtaessa haussa olevasta rahoituksesta, sillä varoja on myönnettävissä vain pienelle osalle jätetyistä hankehakemuksista. Tässä tapauksessa hakijoiden intressi oman tietojensa salassa pitämiseen on suurempi kuin perustuslaillinen julkisuusperiaate. Valittaja ei myöskään kiistä, etteikö hakemuksissa voi olla kyse julkisuuslain 24 mukaan salassa pidettävästä tiedosta. Uudenmaan liitto korostaa, että kohdassa 1. esitetyn mukaisesti tiedon antaminen keskeneräisestä valmistelussa olevasta asiakirjasta on viranomaisen harkinnassa ja Uudenmaan liitolla on siten ollut oikeus antaa tieto asiakirjoista harkintansa mukaan. Liiton käsityksen mukaan sillä on ollut oikeus menetellä tässä kohdassa kuvatulla tavalla myös siitä riippumatta, tulevatko julkisuuslain 6-7 ja 9 sovellettaviksi. 3. Henkilötietojen julkaiseminen Tietopyyntöpäätöksessään Uudenmaan liitto ilmoittaa hankehakemuksiin sisältyvän henkilötietoja (mm. hankkeen ja osahankkeiden yhteyshenkilöiden nimi, asema sekä hankkeen projektipäällikön nimi ja sekä ohjausryhmän jäsenten nimet) ja että valittaja ei ole esittänyt niiden käsittelylle ja tallentamiselle henkilötietolain (523/1999) 8 mukaista perustetta, eikä liitto siten ole voinut luovuttaa henkilötietoja valittajalle. Asiaa arvioidessaan liitto on ottanut huomioon sen, että valittaja on nimenomaisesti ilmoittanut aikovansa laittaa kaikki sille toimitetut hankehakemukset sellaisenaan (mukaan lukien henkilötiedot) nähtäville omille verkkosivustoilleen, jolloin kaikki hakemuksessa olevat henkilötiedot olisivat kenen tahansa nähtävillä. Valittajan käsityksen mukaan julkisen rahoituksen saajien henkilöllisyys ja yhteystiedot ovat julkisia tietoja. Uudenmaan liitto kuitenkin korostaa, että tietopyyntö kohdistui vasta hakemusvaiheessa oleviin rahoitushakemuksiin, eikä siten rahoitusta ole vielä myönnetty tai edes harkittu myönnettäväksi milleenkään taholle. Edellä mainitun perusteella myös valittajan väite julkisen rahan käytön seurannasta on perusteeton. Valittaja on myös väittänyt, että sillä on henkilötietolakiin perustuva oikeus käsitellä henkilötietoja muun muassa avoimuuden ja vastuullisuuden edistämiseksi yleishyödylliseen tarkoitukseen. Valittaja ei ole kuitenkaan ilmoittanut henkilötietolain 8 mukaista oikeutta henkilötietojen käsittelyyn ja tallentamiseen, joten valittajan käsitys on myös tältä osin lakiin perustumaton. Ennen henkilötietojen luovuttamista viranomaisella on säännönmukaisesti oikeus tiedustella niiden vastaanottajan oikeutta käsitellä henkilötietoja, sillä tiedot kerran luovutettuaan viranomainen ei voi enää vaikuttaa niiden käyttöön. Lisäksi kokonaisharkinnassa on otettu huomioon valittajan ilmoitus henkilötietojen laittamisesta nähtäville yleiseen tietoverkkoon, josta tietojen poistaminen jälkikäteen on

5 mahdotonta. 4. Vahinkoedellytyksen perusteleminen ja liike- ja ammattisalaisuudet Tietopyyntöpäätöksessään Uudenmaan liitto on ilmoittanut, että hankehakemuksiin sisältyy henkilötietojen lisäksi myös julkisuuslain 24 ensimmäisen momentin kohtien 17, 20 ja 21 mukaisia yhteisöjen liike- ja ammattisalaisuuksia, yksityisiä liike- ja ammattisalaisuuksia sekä tieteellisiä tutkimussuunnitelmia koskevia tietoja. Valittajan käsityksen mukaan liiton olisi tullut perustella edellä mainittuiihin lainkohtiin liittyvän vahinkoedellytyksen täyttyminen. Tietopyyntöpäätöksessään Uudenmaan liitto ei ole erikseen perustellut vahinkoedellytyksen olemassaoloa tai sen täyttymistä. Hankehakijat ovat omalta osaltaan perustelleet vahinkoedellytyksen täyttymisen Uudenmaan liiton tiedusteltua hankehakijoiden käsitystä salassa pidettävistä tiedoista. Hakijoiden ilmoitukset ovat ilmentäneet hakijoiden salassapitointressiä ja salassapitotahtoa julkisuuslain 24 edellyttämällä tavalla. Toisin kuin valittaja valituksessaan väittää, yritykset voivat olla rakennerahasto-ohjelmassa hakijoina ja ne voivat myös jättää hakemuksia käytössä olevaan tietojärjestelmään. Kuntien kehittämisyhtiöt ovat jättäneet hakemuksiaan kyseessä olevaan ohjelmahakuun ja juridiselta statukseltaan ne ovat omistajapohjastaan riippumatta osakeyhtiöitä, joilla voi olla liike- ja ammattisalaisuuksia. Yhteenveto Uudenmaan liitto on tietopyyntöpäätöksessään korostanut noudattavansa erityistä varovaisuutta salassa pidettävien tietojen suojaamiseksi ottaen huomioon, että valittaja on ilmoittanut asiakirjojen tosiasialliseksi keskeiseksi käyttötarkoitukseksi niiden laittamisen esille omille verkkosivuilleen. Lisäksi kyseessä oli tietopyynnön jättämishetkellä vielä keskeneräinen hankehaku, jota ei oltu lainkaan käsitelty viranomaisessa ja josta ei siten oltu myöskään tehty rahoituspäätöksiä. Myöskään hankehakijat eivät olleet sitoutuneet siihen, että heidän hankehakemuksistaan annetaan tieto tai että ne julkaistaan avoimilla verkkosivuilla. Hankehakijoilla on selkeästi ollut omien tietojensa suojausintressi. Uudenmaan liitto on pyytänyt asiassa rakennerahasto-ohjelman hallintoviranomaisena toimivan työ- ja elinkeinoministeriön ohjausta ja ottanut huomioon tietopyyntöpäätöstä tehdessään ministeriön vastineen Viranomaisen neuvontavelvollisuuden ja hallinnon palveluperiaatteen mukaisesti Uudemaan liiton henkilöstö on useaan otteeseen sekä puhelimitse että sähköpostitse keskustellut valittajan edustajien kanssa tietopyynnön käsittelyyn sekä sen sisältöön liittyvistä seikoista ja sitä kautta myös suullisesti antanut valittajalle tietoa asiakirjoista. Valittajalta on tiedusteltu, haluaako se asiaa käsiteltävän julkisuuslain mukaisena asiakirjapyyntönä.

6 Maakuntajohtajan ehdotus: Uudenmaan liiton kanta asiassa Edellä mainitun perusteella Uudenmaan liitto pyytää Helsingin hallinto-oikeutta pitämään voimassa liiton hallinto- ja talousjohtajan valittajan tietopyynnön perusteella antaman päätöksen. Lisäksi Uudenmaan liitto pyytää hallinto-oikeutta pyytämään valittajalta selvitystä siitä, että valituksen jättäneellä henkilöllä on nimenkirjoitusoikeus tai muulla vastaavalla perusteella oikeus jättää valitus Open Knowledge Finland ry:n nimissä. Maakuntahallitus hyväksyy liiton lausunnon hallinto-oikeudelle valmistelijan ehdotuksen mukaisesti tarkastaa pöytäkirjan tämän pykälän osalta kokouksessa. Valmistelija: Päätös: Tero Suursalmi Maakuntahallitus hyväksyi liiton lausunnon hallinto-oikeudelle valmistelijan ehdotuksen mukaisesti. Pöytäkirja tarkastettiin tämän pykälän osalta kokouksessa. Täytäntöönpano: Muutoksenhakukielto (täytäntöönpanopäätös, KuntaL 91) MHS Tiivistelmä Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Uudenmaan liitolta lausuntoa Open Knowledge Finland ry:n sille jättämän valituksen johdosta. Valitus kohdistuu Helsingin hallinto-oikeuden tekemään päätökseen, joka puolestaan kohdistui liiton hallinto- ja talousjohtajan tekemään päätökseen valittajan tietopyynnön johdosta. Valittajan tietopyyntö koski 6Aika rakennerahasto-ohjelman hankehakemuksia, jotka kaikki (27 kappaletta) valittaja pyysi käyttöönsä ja julkaistavaksi valittajan verkkosivustoilla. Hallinto- ja talousjohtajan päätöksen mukaan hankehakemukset ovat osittain salassa pidettäviä. Niiden julkisista osioista on annettu tieto julkisuuslain edellyttämällä tavalla. Valituksessaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen valittaja on esittänyt kolme keskeistä väittämää, joiden paikkansapitävyys on liiton lausunnossa kiistetty. Lausunnossaan liitto pyytää korkeinta hallinto-oikeutta pitämään voimassa Helsingin hallinto-oikeuden

7 päätöksen. Asian taustat Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Uudenmaan liitolta lausuntoa Open Knowledge Finland ry:n (jatkossa valittaja ) jättämän valituksen johdosta. Valitus kohdistuu Helsingin hallinto-oikeuden tekemään päätökseen (02777/15/1203). Hallinto-oikeuteen valittaja on valittanut Uudenmaan liiton hallinto- ja talousjohtajan tekemästä päätöksestä (jatkossa tietopyyntöpäätös, oheismateriaali 1) valittajan esittämän tietopyynnön johdosta. Valmistelijan ehdotus lausunnoksi Valittajan valitus perustuu Uudenmaan liiton EU -rakennerahasto-ohjelman välittävän toimielimen (rahoittajaviranomaisen) roolissa julkaisemaan Avoin data ja Avoimet innovaatioalustat -hankehakuun, joka päättyi Hankehakemuksia jätettiin 27 kappaletta, joista käsittelyyn otettiin 25 hakemusta. Valittaja on esittänyt kyseistä hankehakua koskevan tietopyynnön, josta hallinto- ja talousjohtaja on antanut edellä mainitun tietopyyntöpäätöksen EU -rakennerahasto-ohjelmassa kaikki hankehakemukset kirjataan hakijoiden omasta toimesta EURA2014 -tietojärjestelmään. Työ- ja elinkeinoministeriö vastaa tietojärjestelmästä EU -rakennerahasto-ohjelman hallintoviranomaisen roolissa. Ennen edellä mainitun tietopyyntöpäätöksen tekemistä Uudenmaan liitto on pyytänyt hallintoviranomaiselta lausuntoa asiassa, koska kyseessä on EUrakennerahasto-ohjelmatoiminnan kannalta periaatteellisesti tärkeä julkisuuslain soveltamiseen liittyvä asia. Uudenmaan liitto on tietopyyntöpäätöksessään ottanut huomioon hallintoviranomaisen vastineen (oheismateriaali 2). Valituskirjelmässään korkeimmalle hallinto-oikeudelle valittaja vaatii Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen muuttamista siten, että valittajalle tulee antaa sen pyytämät tiedot kokonaisuudessaan. Uudenmaan liitto lausuu seuraavasti valittajan valituskirjelmässään esittämiin lausumiin ja väitteisiin: Valittajan asianosaisasema Helsingin hallinto-oikeuden ensimmäisenä asteena tekemän päätöksen mukaan valittajalla ei ole julkisuuslain 11 säädettyä asianosaisen oikeutta saada tietoa muiden hakijoiden hankehakemuksista. Perusteluna oikeus mainitsee, että hankehakemus käsitellään ja ratkaistaan siinä ilmenevien seikkojen perusteella, eikä yksittäisen hakemuksen käsittely perustu muissa hakemuksissa esitettyihin seikkoihin tai selvityksiin. Siten muissa hakemuksissa esitetyt seikat eivät ole vaikuttaneet julkisuuslain 11 :n tarkoittamalla tavalla valittajan asian käsittelyyn. Uudenmaan liitto yhtyy ensisijaisesti hallinto-oikeuden esittämään kantaan ja korostaa, että jokainen hankehakemus arvioidaan (käytännössä

8 pisteytetään) täysin itsenäisesti ottamatta arvioinnissa huomioon muita hankehakemuksia. Hakijoiden tasapuolinen kohtelu varmistetaan käyttämällä kansallisen EU-seurantakomitean asettamia valintakriteereitä. Hankehakemusten arviointi on kuvattu tarkemmin oheismateriaalissa 3. Helsingin hallinto-oikeus on katsonut myös, että hankehakemuksiin sisältyy julkisuuslain 24 :n 1 momentin 17 ja 20 kohdissa tarkoitettuja hanke-hakijoiden liike- tai ammattisalaisuuksia, jotka kuuluvat ehdottoman salassapidon piiriin. Lisäksi hallinto-oikeus on katsonut, että valittajalta on pidettävä salassa hakijoiden tutkimus- ja kehitystyöhön sekä yksityisten että julkisyhteisöjen liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot julkisuuslain 24 :n 1 momentin kohdan 21 nojalla. Uudenmaan liitto pitää hallinto-oikeuden edellä mainittua kantaa oikeana. Jos valittaja kuitenkin katsotaan asianosaiseksi, jolla olisi lähtökohtaisesti tiedonsaantioikeus myös muiden hankehakijoiden liike- ja ammattisalaisuuksiin, olisi se Uudenmaan liiton näkemyksen mukaan julkisuuslain 11 :n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vastoin erittäin tärkeää yleistä ja yksityistä etua. Uudenmaan liitto toimii EU -rakennerahasto-ohjelman hallinnoinnin rahoittajaviranomaisena ns. välittävänä toimielimenä aluekehittämislain 11 :n sekä aluekehittämisasetuksen 19 :n nojalla. Välittävä toimielin vastaa hanketuen myöntämiseen, maksamiseen ja seurantaan liittyvistä tehtävistä siten kuin niistä laissa säädetään. Aluekehittämislain 1 :n mukaan lain tavoitteena on luoda vuorovaikutukseen, eri toimijoiden työnjakoon ja yhteisiin tavoitteisiin perustuva alueiden kehittämisen järjestelmä. Lain tavoitteena on myös sovittaa yhteen kansallisen ja Euroopan unionin alue- ja rakennepolitiikan toteuttaminen toimivaksi kokonaisuudeksi. Lakia sovelletaan sen 2 :n nojalla kansallisten ja Euroopan unionin rakennerahastoista rahoitettavien suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun, hallinnointiin, arviointiin, seurantaan ja yhteensovittamiseen. Välittävän toimielimen tehtävänä on toteuttaa ja toimeenpanna edellä mainittuja aluekehittämislain tavoitteita. Keskeinen osa tätä tehtävää on huolehtia hanketoiminnan ja hankeprosessin toimivuudesta lain edellyttämällä tavalla. Julkisuuslain esitöiden (HE 30/1998 vp) mukaan edellä mainitun asianosaisen tiedonsaantirajoituksen julkisuuslain 11 :n 2 momentin 1 nojalla tulee perustua tapauskohtaiseen harkintaan. Uudenmaan liiton tietopyyntöä koskeva ratkaisu on perustunut kokonaisharkintaan, jossa se on ottanut huomioon toisaalta valittajan oikeuden saada tietää perusteet itseään koskeville ratkaisuille ja toisaalta aluekehittämislaissa mainitut yhteiskunnalliset tavoitteet EU -rakennerahastotoiminnalle. Lain asettaman tavoitteen täyttämiseksi välittävän toimielimen on voitava toteuttaa hanketoimintaa käytännössä toimivalla tavalla. Siihen liittyy olennaisesti vaatimus siitä, että hankehakuihin osallistuvat tahot voivat luottaa siihen, että niiden liike- ja ammattisalaisuudet voivat säilyä luottamuksellisina koko hankehakuprosessin aikana. Luottamuksellisuuden suojan tulee siten olla voimassa myös hankkeiden kanssahakijoihin nähden. EU -rakennerahasto- ohjelman toteuttaminen menettää merkityksensä, jos kaikki hankehakemukset ovat vapaasti kaikkien hankehakijoiden

9 käytettävissä. Kyseinen tilanne johtaisi siihen, että hankehakijoina toimivat tahot menettäisivät kiinnostuksensa osallistua hankehakuihin, koska niiden liike- ja ammattisalaisuudet eivät enää nauti riittävää luottamuksellisuuden suojaa. Erityisesti tässä tilanteessa olisivat korkeakoulut, jotka nyt ovat erittäin aktiivisia hankehakijoita. Korkeakoulut saattavat käyttää saman sisältöistä hakemusta uudelleen eri hankehauissa, jos ne eivät saa rahoitusta yhdestä tekemästään rahoitushausta. Näissä tilanteissa hankehakemusten luottamuksellisuuden suoja on ensiarvoinen. Liike- ja ammattisalaisuuksien suojan olennainen kaventuminen tai peräti poistuminen voisi kokonaisuudessaan johtaa siihen, että aluekehittämislain mukaisten EU rakennerahasto-ohjelmien toteuttaminen vaarantuisi Suomessa. Kyseessä on EU:n toimintaan perustuva ohjelma, jossa tulee ottaa huomioon koko unionin tasoiset yhteiskunnalliset tavoitteet. Kokonaisharkinnassaan Uudenmaan liitto on ottanut huomioon myös hankehakijoiden tasapuolisen kohtelun vaatimuksen. Valittaja oli itse osallisena kolmessa hankehakemuksessa. Ei voi olla hanketoiminnan toimivuuden kannalta oikein, että valittajalla olisi asianosaisuuden perusteella oikeus kaikkien muiden hakijoiden liike- ja ammattisalaisuuksiin samanaikaisesti, kun muilla hakijoilla ei käytännössä ole vastaavaa oikeutta valittajan hankehakemuksiin. Mikäli taas EU -rakennerahasto-ohjelman toteuttamista muutettaisiin siten, että kaikilla hakijoilla olisi oikeus toistensa hakemuksiin, menettäisi ohjelma merkittävissä määrin toteuttamiskelpoisuutensa yllä kuvatulla tavalla. Edellä mainituin perustein EU -rakennerahastotoiminnassa on kyse erittäin tärkeästä yleisestä ja yksityisestä edusta ja siten asianosaisen tiedonsaantioikeutta voidaan rajoittaa julkisuuslain 11 :n 2 momentin 1 kohdan nojalla. Valittaja itsekin mainitsee, että Uudenmaan liiton olisi tullut rajoittaa asiakirjojen julkisuutta ainoastaan asianosaisjulkisuutta koskevien lainkohtien nojalla. Hankehakemusten osajulkisuus Helsingin hallinto-oikeus on katsonut, että julkisuuslain 10 :n mukainen yleisöjulkisuus ei ole mahdollista, koska hankehakemuksen muodostavat lomakepohjaiset asiakirjat eivät ole salassa pidettävien osien peittämisen jälkeen sellaisia, että asiakirja on ymmärrettävissä oikein. Valittaja pitää hallinto-oikeuden kantaa vääränä ja katsoo, että hankehakemuksissa on kyse rakenteellisesta lomakkeesta, jonka tietojen mustaaminen ei millään tavoin estä julkaistavien osien ymmärrettävyyttä. Valittaja katsoo, että sille tietopyynnön perusteella annetut hankehakemusten kohdan 4.1 mukaiset hankehakemusten osiot ( Hankkeen julkinen tiivistelmä ) olisi tullut luovuttaa kokonaisuudessaan ilman tietojen peittämistä. Valittaja pitää myös selvänä, etteivät hankehakijat ole julkiseksi tiivistelmäksi tarkoitettuun kohtaan kirjoittaneet liike- tai ammattisalaisuuksiksi katsottavia tietoja. Hankehakijoiden tasavertaisen ja yhdenveroisen kohtelun perusteella Uudenmaan liitto päätti tietopyyntöpäätöksessään antaa tiedon vain kunkin hankehakemuksen julkisesta tiivistelmästä (hankehakemusten kohta 4.1). Kokonaisharkinta on suoritettu jokaisen asiakirjan julkisen

10 tiivistelmän osalta erikseen ja kustakin asiakirjasta on tarvittaessa peitetty salassa pidettävien tietojen osuus. Osaan julkisia tiivistelmiä ei katsottu sisältyvän lainkaan julkisuuslain 24 :n nojalla salassa pidettäviä tietoja, joten ne on toimitettu valittajalle sellaisenaan. Hankehakuun jätettyjen hankkeiden arvioinnissa julkisuuslain kannalta välittävä toimielin on joutunut ottamaan lisäksi huomioon, että kyseessä on massamuotoinen toiminta, sillä kyseessä olevaan rahoitushakuun jätettiin 27 hakemusta, joista kaksi peruuntui. Jäljelle jääneet 25 hakemusta olivat erittäin laajoja, sillä jokainen yksittäinen hakemus sisälsi sekä varsinaisen hankehakemuksen että osatoteuttajakohtaiset hakemukset ja rahoitustaulukot. Hankehakemusten yhteissivumäärä oli noin 835 sivua. Hankehakemusten täydellinen yksityiskohtainen arviointi julkisuuslain näkökulmasta ei ole mahdollista aineiston suuresta määrästä johtuen. Muussa tapauksessa hanketoiminnan tehokas toteuttaminen vaarantuisi, mikä olisi aluekehittämislain tavoitteiden vastaista. Uudenmaan liitto on asiaa arvioidessaan ottanut huomioon valittajan ilmoittaman tietopyynnön keskeisen käyttötarkoituksen eli kaikkien kyseisen haun hankehakemusten julkaisemisen valittajan omilla verkkosivuilla (kohta Hankehakemusten julkaiseminen julkisessa verkossa). Tästä syystä Uudenmaan liitto on noudattanut erityistä varovaisuutta ja peittänyt hankehakemusten julkisista tiivistelmistä julkisuuslain 24 :n nojalla salassa pidettäviä tietoja. Mikäli liitto olisi luovuttanut valittajalle mainitun kohdan mukaiset tiedot sellaisenaan, ei liitolla olisi enää ollut mahdollisuutta vaikuttaa tietojen siirtymiseen edelleen minne tahansa valittajan julkistaessaan ne omilla verkkosivuillaan. Lisäksi Uudenmaan liitto näkee, että tietopyyntöpäätöksen yhteydessä liiton valittajalle toimittamista hankkeiden julkista tiivistelmistä saa asiasisällöstä riittävän käsityksen myös osin peitetyissä osittain julkisessa muodossa. Salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin asiakirjojen sisältö on ollut ymmärrettävissä oikein ja valittaja on voinut saada kokonaiskuvan asiakirjojen sisällöstä. Osaan julkisia tiivistelmiä ei katsottu sisältyvän salassa pidettäviä tietoja, joten ne on toimitettu valittajalle sellaisenaan. Täten valittajan vaade hankehakemusten kohtien 4.1 ( Hankkeen julkinen tiivistelmä ) luovuttamisesta valittajalle kokonaisuudessaan ilman julkisuuslain 24 :n nojalla salassa pidettäviä tietoja koskevien kohtien peittämistä on väärä. Hankehakemusten julkaiseminen julkisessa verkossa Valittaja mainitsee valituskirjelmässään , että Uudenmaan liiton päätöksenteossa on saatettu lisäksi kiinnittää virheellisesti huomiota valittajan mainitsemaan mahdollisuuteen tietojen julkaisemisesta tai että tietojen antaja [Uudenmaan liitto] kuvittelee tietojen päätyvän julkaistaviksi. Nämä valittajan väitteet eivat vastaa tosiasioita. Valittaja on sekä käymissä puhelinkeskusteluissaan suullisesti että kirjoittamissaan sähköposteissa useaan kertaan viitannut alkuperäiseen tarkoitukseensa julkaista kaikki kyseessä olevaan hankehakuun jätetyt

11 hankehakemukset omilla internet verkkosivuillaan. Valittaja on Uudenmaan liitolle lähettämissään sähköposteissa maininnut seuraavaa: Joonas Pekkanen (valittaja) / Tiina Huotari (Uudenmaan liitto) kello 11:48 sähköposti kokonaisuudessaan: Hei, OKF:n hakemkset julkaisimmekin jo netissä avoimesti ja haluaisimme tehdä samoin kaikille muille saapuneille 6AIKA-hakemuksille. Montako niitä tuli tähän päättyneeseen hakuun? Voitko lähettää kaikista tuon PDF:n tulosteen (sisältäen osatoteuttajien lomakkeet) sähköpostitse? Yst.terv. Joonas Joonas Pekkanen (valittaja) / Tiina Huotari, Tero Suursalmi (Uudenmaan liitto) kello 12:37 osittaisin lainauksin: Haluamme siis julkistaa hakemuksen kaikkien toteuttajien kustannusarvioineen ja taustalomakkeinee Haluaisin siis vastaavat EURA järjestelmän tulosteet, kuin oheinen OKF:n hankkeen tuloste, kaikista tähän hakuun tulleista hakemuksista julkisuuslain määräajassa eli mennessä. Yllä mainitut lainaukset kokonaisuudessaan sisältävä sähköpostiketju on tämän lausunnon oheismateriaalina 4. Edellä näytetyn perusteella valittajan väittämä Uudenmaan liiton erehtymisestä tai kuvitelmasta tietojen julkaisemisen suhteen on väärä. Päinvastoin liiton koko tietotopyyntöön liittyvän kokonaisharkinnan perusta on ollut valittajan ilmoitus julkaista kaikki hankehakemukset omilla verkkosivuillaan. Varsinaisten hankehakijoiden hakemusten lisäksi valittaja on pyytänyt vastaavasti tietoa myös osatoteuttajien hakemuksista. Siksi Uudenmaan liitto on tietopyyntöpäätöksessään korostanut noudattavansa erityistä varovaisuutta salassa pidettävien tietojen suojaamiseksi ottaen huomioon, että valittaja on ilmoittanut asiakirjojen tosiasialliseksi keskeiseksi käyttötarkoitukseksi niiden laittamisen esille omille verkkosivuilleen. Uudenmaan liitto on katsonut, että hankehakemuksiin sisältyy sellaisia yksityiselämää koskevia tietoja (kuten ansioluetteloita), jotka tulee pitää salassa julkisuuslain 24 :n 1 momentin 32 kohdan nojalla. Se lisäksi liitto on ilmoittanut tietopyyntöpäätöksessään hankehakemuksiin sisältyvän henkilötietoja (mm. hankkeen ja osahankkeiden yhteyshenkilöiden nimi, asema sekä hankkeen projektipäällikön nimi ja sekä ohjausryhmän jäsenten nimet) ja että valittaja ei ole kysyttäessä esittänyt niiden käsittelylle ja tallentamiselle henkilötietolain (523/1999) 8 mukaista perustetta, eikä liitto siten ole voinut luovuttaa henkilötietoja valittajalle. Myös tätä asiaa arvioidessaan liitto on ottanut huomioon sen, että valittaja on nimenomaisesti ilmoittanut aikovansa laittaa kaikki sille toimitetut hankehakemukset sellaisenaan nähtäville omille verkkosivustoilleen, jolloin kaikki hakemuksessa olevat henkilötiedot olisivat kenen tahansa nähtävillä. Yleisestä tietoverkosta tietojen poistaminen jälkikäteen on erittäin vaikeaa tai mahdotonta.

12 Yhteenveto Uudenmaan liitto on tietopyyntöpäätöksessään korostanut noudattavansa erityistä varovaisuutta salassa pidettävien tietojen suojaamiseksi ottaen huomioon, että valittaja on ilmoittanut asiakirjojen tosiasialliseksi keskeiseksi käyttötarkoitukseksi niiden laittamisen esille omille verkkosivuilleen. Valittaja kuitenkin yksipuolisesti jälkikäteen kiistää tämän tosiseikan olemassaolon valituskirjelmässään. Ammatti- ja liikesalaisuuksien ja muiden luottamuksellisten tietojen suojan purkaminen EU -rakennerahastotoiminnassa johtaisi unionin tasoisen ohjelman toteuttamisen tosiasialliseen vaarantumiseen, mikä samalla johtaisi myös aluekehittämislain tavoitteiden vastaiseen tilanteeseen. Valittajan oikeuturvasta johtuvat vaatimukset on turvattu siten, että sille on annettu tieto hankkeiden julkisista tiivistelmistä sellaisenaan tai ammatti- ja liikesalaisuuksien suojan johdosta tarpeellisin osin peitettynä. Julkisista tiivistelmistä sillä on ollut mahdollisuus saada riittävä ja ymmärrettävä kokonaiskäsitys hankehakuun jätettyjen hankkeiden sisällöstä. EU -rakennerahastotoimintaan perustuva erittäin tärkeä yleinen etu ja hankehakijoiden yksityinen etu ja intressi omien luottamuksellisten tietojensa salassa pitämiseen on suurempi kuin perustuslaillinen julkisuusperiaate tai valittajan oikeus mahdollisena asianosaisena. Valittajalla ei siten ole edellä mainittua laajempaa tiedonsaantioikeutta muiden hakijoiden hakemusasiakirjoihin. Valittaja ei myöskään kiistä, etteikö hakemuksissa sinänsä voi olla kyse julkisuuslain 24 :nojalla salassa pidettävistä tiedosta. Uudenmaan liiton kanta asiassa Edellä mainitun perusteella Uudenmaan liitto pyytää korkeinta hallinto-oikeutta pysyttämään voimassa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen Asian aiempi käsittely MHS käsittely löytyy kokousasialistan -otsikkoa klikkaamalla. Maakuntajohtajan ehdotus: Maakuntahallitus päättää antaa edellä esitetyn ehdotuksen mukaisen lausunnon. Vastuujohtaja: Valmistelija: Päätös: Paula Autioniemi Tero Suursalmi Maakuntahallitus päätti antaa edellä esitetyn ehdotuksen mukaisen lausunnon. Täytäntöönpano:

13 MHS Muutoksenhakukielto (Kuntalaki 410/ , Kuntalaki 365/ ) Tiivistelmä Asian yksityiskohtainen selostus Uudenmaan liiton tietopyyntöpäätökseen kohdistuneen valituksen johdosta KHO on todennut, että rakennerahasto-ohjelmaan jätettyihin hankehakemuksiin voi sisältyä julkisuuslaissa tarkoitettuja julkisyhteisön ja yksityisen liikesalaisuuksia sekä salassa pidettäviä tutkimussuunnitelmia ja kehittämistyötä koskevia tietoja. KHO:n päätös kohdistui vain hankehakemusten salassapitoon eikä siinä sinänsä oteta kantaa hankeprosessin muihin vaiheisiin. Oikeuden päätös kuitenkin merkittävällä tavalla turvaa rakennerahasto-ohjelman toteuttamisen edellytyksiä. Open Knowledge Finland ry (OKF) on tehnyt Uudenmaan liitolle tietopyynnön, joka kohdistui liiton hallinnoimaan 6Aika -ohjelmaan jätettyihin hankehakemuksiin (25 kpl käsittelyssä). Liitto teki ns. välittävän toimielimen roolissa asiakirjan antamista koskevan päätöksen sekä jatkopäätöksen Niiden pohjalta yhdistykselle annettiin tieto hankehakemusten kohdasta 4.1 Hankkeen julkinen tiivistelmä, josta oli osittain peitetty salassa pidettäväksi katsottuja tietoja. Muilta osin asiakirjapyyntö hylättiin. OKF valitti päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen sekä edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka antoi ratkaisunsa (dno 2610/1/16) asiassa KHO on palauttanut asian hallinto- ja talousjohtajan uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin OKF:llä on oikeus saada pyytämänsä asiakirjat. Hallinto- ja talousjohtaja on tehnyt uuden päätöksen KHO:n päätöstä noudattaen. Päätös on toimitettu tiedoksi yhdistykselle. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen arviointi KHO on pysyttänyt hallinto- ja talousjohtajan salassapitopäätöksen hankehakemusten varsinaisen sisällön osalta. Oikeus arvioi hankehakemusten sisältävän julkisuuslain 24 :n 1 momentin 17 ja 20 kohdassa tarkoitettuja julkisyhteisön ja yksityisen liikesalaisuuksia sekä momentin 21 kohdan perusteella salassa pidettäviä tutkimussuunnitelmia ja kehittämistyötä koskevia tietoja. Mainitut asiakirjojen osat muodostavat oikeuden mukaan hankehakemusten keskeisen sisällön, eikä niihin mahdollisesti sisältyvien julkisten tietojen erotteleminen salassa pidettävistä tiedoista ole mahdollista asiakirjojen osien ymmärrettävyyden kokonaisuutena arvioiden kärsimättä. Päätös on rakennerahastotoiminnan toteuttamisen kannalta merkittävä. Maakuntahallitus on lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle todennut, että hankehakuihin osallistuvien tulee voida luottaa siihen, että

14 niiden liike- ja ammattisalaisuudet säilyvät luottamuksellisina koko hakuprosessin ajan. Luottamuksellisuuden suojan tulee olla voimassa myös kanssahakijoihin nähden. Rakennerahasto-ohjelman toteuttaminen menettää merkityksensä, jos kaikki hankehakemukset ovat vapaasti kaikkien hakijoiden käytettävissä. Hankehakijoina toimivat tahot menettäisivät kiinnostuksensa osallistua hakuihin. Erityisesti tässä tilanteessa olisivat korkeakoulut, jotka ovat aktiivisia hankehakijoita. OKF osallistui itse hakuun kolmessa hankkeessa ja vetosi asianosaisen asemaan saadakseen kaikki hankehakemukset. KHO totesi, että yhdistyksellä on asianosaisen asema vain niiden hankkeiden osalta, joissa se on itse hakijana. Muiden hakemusten osalta sen tiedonsaantioikeus tulee arvioitavaksi asiakirjojen yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella. KHO korostaa päätöksessään, että päätös koskee vain niitä olosuhteita, jotka vallitsivat asiakirjapyynnön ratkaisemishetkellä Tuolloin hankehakemuksia ei vielä ollut ratkaistu. Päätöksellä ei siten oteta kantaa esimerkiksi siihen kysymykseen, mikä asiakirjojen julkisuusasema olisi sen jälkeen, kun hakemukset on ratkaistu. KHO kumosi hallinto- ja talousjohtajan sekä hallinto-oikeuden päätökset siltä osin kuin ne koskivat hankehakemuksissa olevia hankkeiden yleisiä yksilöinti- ja yhteystietoja, jotka siten ovat julkisia. Hakijoiden pankkiyhteystiedot ovat kuitenkin salassapidettäviä. Lisäksi OKF:lle tulee antaa tieto niistä hankehakemuksista, joissa hankehakijat ovat kysyttäessä itse ilmoittaneet Uudenmaan liitolle, että niiden hakemukset voidaan luovuttaa ts. eivät katsoneet niihin sisältyvän mitään salassapidettäviä tietoja. Maakuntajohtajan ehdotus: Maakuntahallitus päättää merkitä tiedoksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen Vastuujohtaja: Valmistelija: Päätös: Täytäntöönpano: Paula Autioniemi Tero Suursalmi Maakuntahallitus päätti merkitä tiedoksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen Muutoksenhakukielto (Kuntalaki 410/ )