EUROOPAN PARLAMENTTI Liikenne- ja matkailuvaliokunta

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI Liikenne- ja matkailuvaliokunta TYÖASIAKIRJA etäohjattavien ilma-alusjärjestelmien (RPAS) eli miehittämättömien ilma-alusten (UAV) turvallisesta käytöstä siviili-ilmailussa /2243(INI) Liikenne- ja matkailuvaliokunta Esittelijä: Jacqueline Foster DT\ doc PE v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen

2 1. Johdanto Harrastajat ovat lennättäneet pieniä radio-ohjattuja ilma-alusten pienoismalleja jo vuosikymmenten ajan. Ensimmäisen kirjallisen merkinnän mukaan etäohjattuja ilma-aluksia käytettiin ensimmäisen kerran vuonna 1935, kun Britannian kuninkaallinen laivasto käytti DH82 Queen Bee -alusta kohdeharjoitukseen. Etäohjattavien ilma-alusjärjestelmien (RPAS-laitteet) eli miehittämättömien ilma-alusten (UAV) käyttö on kasvanut nopeasti viimeisten 15 vuoden aikana. Pääasiassa sotilaallisiin tarkoituksiin kehitettyä teknologiaa sovelletaan nyt kaupalliseen käyttöön. Tällä siirretään teknologian ja lainsäädännön rajoja. Markkinoiden nopean kehityksen vuoksi RPAS-laitteet on oikeutetusti sisällytetty nykyisiin ilmailualan ohjelmiin, kuten eurooppalaisen ilmaliikenteen hallintajärjestelmän tutkimusohjelman (SESAR) yhteisyritykseen ja Horisontti ohjelmaan. Lisäksi tämän alan kasvumahdollisuudet valmistajalta loppukäyttäjälle ovat valtavat niin suurille kuin pienille yrityksille. Siksi on välttämätöntä, että voidaan ylläpitää valmistuksen maailmanluokan standardeja. Esimerkiksi pelkästään Yhdistyneen kuningaskunnan kaupallisilla markkinoilla on yli 600 RPAS-toimintoa, joilla tarjotaan palveluja valokuvauksesta maavalvontaan. RPAS-laitteista on tullut yhä suositumpi vaihtoehto valvonta-alan miehitetyille ilma-aluksille ja yhä enemmän muun muassa etsintä- ja pelastustoimille ja rakennusten korjaustöille. Samaan aikaan vapaa-ajan ja harrastekäyttöön suunnitelluista pienistä RPAS-laitteista on tullut yhä suositumpia, ja niitä pidettiin Daily Mailissa laitteina, jotka on pakko hankkia. Komissio perusti lokakuussa 2012 Euroopan RPAS-ohjausryhmän. Ohjausryhmä esitti kesäkuussa 2013 suosituksensa komissiolle etenemissuunnitelmassaan Roadmap for the Integration of Civil Remotely Piloted Aircraft Systems, jossa esitetään vaiheittainen lähestymistapa ja aikajana RPAS-järjestelmien liittämiseksi ilmatilaan. Komissio julkaisi huhtikuussa 2014 tiedonannon siviilikäyttöön tarkoitettujen RPAS-järjestelmien tulevaisuudesta. Jo tässä varhaisessa vaiheessa jäsenvaltiot, toimiala ja Euroopan komissio ovat kaikki tunnustaneet kyseisten markkinoiden potentiaalin. Ne korostavat, että kasvu on mahdollistettava kaikilla poliittisilla toimilla, jotta voidaan kilpailla maailmanlaajuisesti. Siim Kallas, komission varapuheenjohtaja ja liikenteestä ja liikkumisesta vastaava komission jäsen, totesi tiedonantoa julkistettaessa, että nyt jos koskaan on aika toteuttaa tämä. Tähän yhtyi myös hänen seuraajansa, komission jäsen Violeta Bulc, joka piti ensisijaisena RPAS-järjestelmien liittämistä ilmailupolitiikan pakettiin, joka on määrä saada valmiiksi vuoden 2015 loppuun mennessä. 2. Kansainvälinen ulottuvuus Monien mielestä Yhdysvallat on RPAS-laitteiden käytön johtava markkina-alue, vaikkakin PE v /8 DT\ doc

3 sotilasoperaatioita varten. Eurooppa on kuitenkin johtavassa asemassa siviilialalla. Eurooppalaisia toimijoita on muun maailman toimijaan verrattuna. Japanissa on lukuisia RPAS-toimijoita ja 20 vuoden kokemus, lähinnä RPAS-laitteiden täsmämaatalouden toiminnoissa, kuten lentomyrkytyksessä. Se oli ensimmäinen maa, jossa RPAS-teknologian käyttö sallittiin maataloustoiminnassa 90-luvun puolivälissä, ja toimijoiden määrä moninkertaistui muutaman vuoden sisällä. Israelissa on hyvin aktiivinen teollisuus, mutta se keskittyy täysin RPAS-laitteiden sotilaskäyttöön. Integroidut siviili- ja sotilasilmailun lennonvarmistuspalvelut helpottavat RPAS-laitteiden liittämistä osaksi Israelin ilmatilaa. Australia, Kiina (jossa monet hyvin pienet RPAS-laitteet valmistetaan) ja Etelä-Afrikka kuuluvat 50 muuhun valtioon, jotka kehittävät RPAS-laitteita. 3. Tilanne EU:n jäsenvaltioissa Nykyään kaikissa EU:n jäsenvaltiossa on joitakin RPAS-toimintoja valmistuksen ja/tai toiminnan alalla. Jos poikkeusta ei myönnetä, toiminnot ovat laillisia ainoastaan, kun asiasta säädetään kansallisessa lainsäädännössä. Tämä perustuu ICAO:n sääntöön, jonka mukaan miehittämättömillä ilma-aluksilla suoritettavin kaikkiin toimintoihin on saatava erityislupa. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa ilmailuhallinto (CAA) määrittelee pieneksi miehittämättömäksi ilma-alukseksi alle 44 naulaa painavan aluksen. Tämän luokan turvallisuusvaatimukset katetaan Yhdistyneen kuningaskunnan ilmailuasetuksen 166 ja 167 pykälässä, jossa säädetään seuraavaa: 1. Toiminta ei saa aiheuttaa vaaraa kenellekään tai millekään. 2. Kauko-ohjaajan (eli laitteesta vastaavan henkilön) on pidettävä ilma-alus näköyhteydessä (jolla käsitetään yleensä jalkaa vaakasuunnassa ja 400 jalkaa pystysuunnassa). CAA:n on hyväksyttävä näitä pidempien etäisyyksien toiminnot (peruslähtökohtana on se, että toimija osoittaa, että hän voi suorittaa ne turvallisesti). 3. Valvontatarkoituksiin käytettäviin pieniin miehittämättömiin ilma-aluksiin (niiden massasta riippumatta) sovelletaan vähimmäisetäisyyksiin liittyviä tiukempia rajoituksia, kun alusta lennätetään lähellä ihmisiä tai kiinteistöjä, jotka eivät ole ohjaajan valvonnassa. Jos alusta tahdotaan lennättää näiden vähimmäisetäisyyksien puitteissa, ennen toiminnan aloittamista tarvitaan CAA:n lupa. 4. CAA:n lupaa vaaditaan myös ilmavalokuvaukseen liittyville kaikille lennoille. 5. Kauko-ohjaaja vastaa lennon turvallisen suorittamisen varmistamisesta DT\ doc 3/8 PE v01-00

4 4. Pääpiirteet huhtikuussa 2014 annetusta komission tiedonannosta - COM(2014)0207 Tiedonannossa esitetään, miten komissio aikoo käsitellä RPAS-toimintoja tulevan eurooppalaisen toimintakehyksen puitteissa. Siinä todetaan, että kaikilla säännöksillä olisi edistettävä kaupallisten RPAS-markkinoiden kehittämistä, ja samalla olisi turvattava yleinen etu. Siviilikäyttöön tarkoitettujen RPAS-järjestelmien toiminnan sääntelemiseksi olisi vahvistettava uudet standardit. Niillä olisi katettava turvallisuutta, yksityisyyttä, tietosuojaa, vakuutuksia ja vastuuta koskevat näkökohdat. Komissio pyrkii edistämään sitä, että Euroopan teollisuus on maailmanlaajuisessa johtoasemassa tällä kehittymässä olevan teknologian alalla. Lainsäädäntöehdotus on määrä hyväksyä vuoden 2015 loppuun mennessä. Komissio toteaa, että uudet standardit kattavat seuraavat alat: EU:n laajuiset säännöt turvallisuusluville: EU:n standardien olisi perustuttava periaatteeseen, että RPAS-järjestelmissä taataan turvallisuustaso, joka vastaa miehitetyn lentotoiminnan tasoa, kun tämä on tarpeen. Lisäksi EASA (Euroopan lentoturvallisuusvirasto) alkaa kehittää Euroopan laajuisia standardeja RPAS-järjestelmille Yksityisyyden ja tietosuojan turvaaminen: RPAS-alusten keräämien tietojen on oltava sovellettavien tietosuojasääntöjen mukaisia, ja tietosuojaviranomaisilla on velvollisuus valvoa henkilötietojen myöhempää keräämistä ja käsittelyä. Komissio arvioi, miten varmistetaan, että tietosuojasääntöjä sovelletaan kokonaisuudessaan RPAS-aluksiin ja ehdottaa muutoksia tai erityisohjeita tarvittaessa. Turvallisuuden varmistamista koskevat tarkastukset: Koska RPAS-järjestelmiä voidaan käyttää lainvastaisesti, EASA kehittää tarvittavat turvallisuusvaatimukset erityisesti tietovirtojen suojaamiseksi. Se ehdottaa oikeudellisia velvoitteita kaikille osapuolille esimerkiksi lentoliikenteen hallinnoijille, toimijoille, ja tietoliikenneoperaattoreille joiden noudattamista valvoisivat kansalliset viranomaiset Vastuuta ja vakuutuksia koskevat selkeät puitteet: Voimassa oleva vastuuvakuutusjärjestelmä on otettu miehitettyjen ilma-aluksien osalta käyttöön, ja vakuutuksen vähimmäismaksu perustuu niiden massaan (alkaen 500 kilogrammasta). Komissio arvioi tarvetta tarkistaa voimassa olevia sääntöjä RPAS-laitteiden erityispiirteitä varten. Tutkimuksen ja kehityksen virtaviivaistaminen ja uuden teollisuudenalan tukeminen: Komissio on ilmoittanut, että se haluaa virtaviivaistaa tutkimusta ja kehitystä, erityisesti SESAR-yhteisyrityksen hallinnoimaa rahastoa, jotta voidaan varmistaa, että RPAS-järjestelmät liitetään SESAR-yhteisyritykseen mahdollisimman pian. Alan PE v /8 DT\ doc

5 pk-yritykset ja uudet yritykset saisivat teollisuuden tukea teknologian kehittämiseen Horisontti ja COSME-ohjelmista. 5. Esittelijän toteuttamat toimenpiteet Vuonna 2014 julkaistun komission tiedonannon 1 jälkeen esittelijä järjesti sidosryhmien kokouksen 27. tammikuuta 2015 Euroopan parlamentissa komission, EASA:n ja JARUS:in, SESAR JU:n, kansallisten sääntelyviranomaisten, mukaan lukien CAA:n ja Dft:n (Yhdistynyt kuningaskunta) ja DfT:n (Alankomaat) sekä palveluntarjoajan NATS:n ja Eurocontrolin, valmistajien BAE Systems, Airbus, Rolls Royce, ASD ja lentäjäliitto BALPA:n edustajien kanssa. Erittäin tärkeää on se, että RPAS-alusten kasvavan virkistyskäytön parissa toimiva Europe Air Sports oli myös edustettuna. Osanottajat katsoivat laajalti, että sääntelykehyksen on oltava oikeassa suhteessa alan kasvun mahdollistamiseksi, ja samalla on vältettävä aiheuttamasta kehittymässä olevalle alalle tarpeetonta taakkaa. Lisäksi kaikissa toimintakehyksissä on pyrittävä ottamaan yleisesti huomioon tutkimuksen ja kehittämisen edistäminen. Kuukautta myöhemmin, kun liikenne- ja matkailuvaliokunnan valtuuskunta vieraili Washington DC:ssä, esittelijä tapasi Yhdysvaltain ilmailuhallinnon (Federal Aviation Administration, FAA) virkamiehiä, jotka vastasivat miehittämättömien ilma-alusjärjestelmien liittämisestä järjestelmään. FAA on juuri ehdottanut säännöstä, joka sallisi tiettyjen pienten miehittämättömien ilma-alusjärjestelmien käytön Yhdysvaltojen ilmailujärjestelmässä. Samalla pysytään avoimena tuleville teknologisille innovaatioille. Vuonna 2014 esittelijä keskusteli Yhdistyneen kuningaskunnan ylähuoneen Euroopan unionista vastaavan valiokunnan kanssa miehittämättömien ilma-alusten siviilikäytöstä Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Lisäksi esittelijä piti puheen RPAS-järjestelmiä käsittelevässä konferenssissa, joka järjestettiin Latvian puheenjohtajakaudella Riiassa. Tätä seuranneessa Riian julistuksessa asetetaan viisi keskeistä periaatetta, johon EU keskittyy tulevaisuudessa: 1. RPAS-laitteita täytyy kohdella uusina ilma-alustyyppeinä oikeasuhteisten sääntöjen perusteella. Ne perustuvat kunkin toimen aiheuttamaan riskiin tapauskohtaisesti. 2. EU:n sääntöjä RPAS-palvelujen turvallisesta tarjonnasta on kehitettävä, jotta teollisuus voi investoida niihin. 3. Teknologiaa ja standardeja on kehitettävä, jotta laitteet voidaan liittää täysin Euroopan ilmatilaan. 4. Yleinen hyväksyntä on avain RPAS-palvelujen kasvuun. 5. RPAS-toimija on vastuussa aluksen käytöstä. 1 COM(2014)0207 final: Ilmailun uusi aikakausi Ilmailumarkkinoiden avaaminen turvallisesti ja kestävästi etäohjattavien ilma-alusjärjestelmien siviilikäytölle. DT\ doc 5/8 PE v01-00

6 Euroopan ilmailuala sitoutui Riiassa tekemään mahdollisiksi yritysten tarjoamat RPAS-palvelut kaikkialla Euroopassa vuodesta 2016 lähtien. 6. Esittelijän ensimmäiset ajatukset Valiokunnan on otettava huomioon mahdollisuudet, joita nämä orastavat markkinat tarjoavat investointien ja työpaikkojen luomisen aloilla, ja samalla on turvattava yleinen etu. Riskiarvioinnin perusteella on kehitettävä selkeä, kokonaisvaltainen, yhdenmukainen ja oikeasuhteinen sääntelyjärjestelmä, jolla vältetään yrityksille aiheutuva raskas sääntelytaakka, joka haittaisi investointia ja työpaikkojen luomista. Teollisuuden ja sääntelyviranomaisten on toimittava yhdessä, jotta vältetään muna vai kana -ongelma, jolloin teollisuus ei ole halukas investoimaan tarvittavan teknologian kehittämiseen, koska sillä ei ole varmuutta siitä, miten sitä säännellään,. Sääntelyviranomaiset eivät puolestaan ole taipuvaisia kehittämään standardeja ennen kuin teollisuus esittää teknologiaa lupia varten. Esittelijän selkeä viesti on, että on pyrittävä ulospäin suuntautuvaan ja yleiseen yksimielisyyteen. Ilmailuviranomaisten kansainvälinen ryhmä JARUS (Joint Authorities for Rulemaking on Unmanned Systems) on vapaaehtoiseen jäsenyyteen perustuva elin, johon kuuluu EU:n ja sen ulkopuolisten valtioiden siviili-ilmailuviranomaisia ja alueellisia järjestöjä. Sen tarkoituksena on kehittää teknisiä, turvallisuus-, ja toimintavaatimuksia suurten ja pienten RPAS-alusten sertifioimiseksi ja turvalliseksi liittämiseksi ilmatilaan ja lentopaikoille. JARUSilla on siten erinomaiset mahdollisuudet laatia mahdollisimman nopeasti ja tehokkaasti maailmanlaajuiset turvamääräykset RPAS-järjestelmien käytöstä. JARUSin olisi varmistettava, että kaikki EU:n tulevat säännöt sopivat yhteen muiden valtioiden kansainvälisten järjestelyjen kanssa vastavuoroista tunnustamista koskevalla järjestelyllä. Tietosuoja ja yksityisyys ovat myös keskeisiä, kun RPAS-laitteiden turvallista liittämistä siviili-ilmailuun helpotetaan. Esittelijä suositteleekin, että jäsenvaltioiden tietosuojaviranomaiset työskentelevät yhdessä jakaakseen nykyisiä tietosuojaohjeita ja varmistaakseen, että niitä noudatetaan. Esimerkiksi Yhdistyneen kuningaskunnan ylähuone on ilmoittanut, että RPAS-järjestelmiä koskeva täydentävä teknologiakohtainen tietosuojalainsäädäntö ei ole välttämätön. Se kuitenkin suositti, että komissio jakaa jäsenvaltioiden tietosuojaviranomaisten välityksellä kaupallisia RPAS-laitteita koskevia voimassa olevia erityisiä tietosuojaohjeita. 7. Päätelmät Periaatteessa EASA on tällä hetkellä EU:ssa sertifiointielin RPAS-laitteille, joiden suurin lentoonlähtömassa on yli 150 kiloa. Alle 150 kilon RPAS-laitteet kuuluvat jäsenvaltion lainkäyttövallan piiriin. RPAS-määräyksiä on voimassa tai niitä laaditaan Itävallassa, Tanskassa, Ranskassa Saksassa, Italiassa, Irlannissa, Espanjassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Tanskassa, PE v /8 DT\ doc

7 Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Alankomaissa on hyväksyttyjä lentokouluja, ja Alankomaissa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa on yli 500 luvan saanutta RPAS-ohjaajaa. Kaikki EU:ssa voimassa olevat RPAS-säännöt sovitetaan toimintariskin perusteella. RPAS-säännöt ovat toimijakeskeisiä tavanomaisen miehitettyihin ilma-aluksiin keskittyvän lähestymistavan sijaan. Riski riippuu laitteen lisäksi monesta muusta tekijästä, kuten alueesta, jonka ylitse lennetään, toimijan asiantuntemuksesta ja lentotoiminnan tyypistä. ICAO on maailmanlaajuinen ilmailujärjestö. Sen standardit ja suositellut menettelytavat (SARPs) ovat perustana ICAO:n jäsenvaltioiden hyväksymille kansallisille säännöille. JARUS on kansallisten ilmailuviranomaisten välinen koordinointielin (johon kuuluu EASA, Euroopan lentoturvallisuusjärjestö ja EASAn jäsenvaltioiden edustajia sekä Yhdysvallat ja Venäjä), joka käsittelee tulevaa RPAS-lainsäädäntöä. Tällä hetkellä RPAS-ala tarvitsee toimivaltaisten viranomaisten luomia kokonaisvaltaisia sääntöjä, jotta voidaan varmistaa RPAS-laitteiden kehittäminen rajojen yli. Jos toimiin ei ryhdytä pian, on vaara, että yleinen mielipide muuttuu niin kielteiseksi, että viranomaisten on pakko rajoittaa näiden uusien järjestelmien käyttöä. Tämä voi johtaa siihen, että RPAS-laitteiden taloudellista potentiaalia ja myönteisiä vaikutuksia ei hyödynnetä täysin. Komissio valmistelee ehdotuksen, joka on määrä hyväksyä vuoden 2015 loppuun mennessä. Parlamentti ja erityisesti liikenne- ja matkailuvaliokunta pyrkivät osaltaan tarjoamaan rakentavia ratkaisuja tuleviin haasteisiin. Lopuksi esittelijä toivoo, että valiokunta-aloitteinen mietintö hyväksytään tuellanne, jotta voidaan lähettää vahva poliittinen viesti siitä, että olemme valmiit tälle ilmailualan uudelle edistysaskeleelle. Lisäys 1: SANASTO ATM BALPA CAA DfT (UK) DfT (NL) EASA FAA ICAO Ilmaliikenteen hallinta Yhdistyneen kuningaskunnan lentäjäjärjestö Yhdistyneen kuningaskunnan siviili-ilmailuviranomainen Yhdistyneen kuningaskunnan liikenneministeriö Alankomaiden liikenneministeriö Euroopan lentoturvallisuusvirasto Yhdysvaltain ilmailuhallinto Kansainvälinen siviili-ilmailujärjestö DT\ doc 7/8 PE v01-00

8 JARUS Joint Authorities for Rulemaking on Unmanned Systems (miehittämättömien järjestelmien sääntelyä käsittelevien ilmailuviranomaisten välinen yhteenliittymä) RPAS SESAR UAS UAV Etäohjattavat ilma-alusjärjestelmät Eurooppalaisen ilmaliikenteen hallintajärjestelmän tutkimusohjelma Miehittämättömät ilma-alusjärjestelmät Miehittämätön ilma-alus PE v /8 DT\ doc