KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA. Oheisasiakirja

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel SWD(2014) 154 final KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI ajoverkkokalastuksen kieltämisestä ja neuvoston asetusten (EY) N:o 850/98, (EY) N:o 812/2004, (EY) N:o 2187/2005 ja (EY) N:o 1967/2006 muuttamisesta ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 894/97 kumoamisesta {COM(2014) 265 final} {SWD(2014) 153 final} FI FI

2 Vastuuvapauslauseke: Tämä tiivistelmä edustaa ainoastaan sen laadintaan osallistuneiden komission yksiköiden kantaa. Se ei rajoita komission tulevien päätösten lopullista muotoa. 2

3 1. ONGELMAN MÄÄRITTELY Ajoverkot ovat kalaverkkoja, jotka voivat olla ajelehtimassa ja käytössä meren pinnassa tai sen lähellä veden yläkerroksessa uivien kalojen pyytämiseksi. Yhdistyneiden Kansakuntien yleiskokouksen hyväksyttyä päätöslauselmat 1, joissa vaadittiin suurten pelagisten ajoverkkojen 2 käytön lopettamista, EU laati 1990-luvulla joukon säännöksiä suuria ajoverkkoja koskevan kiellon panemiseksi täytäntöön 3. Lisäksi on tunnustettu lohen ajoverkkokalastuksesta jo nyt heikentyneisiin satamissa eläviin pyöriäispopulaatioihin kohdistuva uhka, ja sen vuoksi kaikenlaisten ajoverkkojen pitäminen aluksella ja käyttö on ollut kiellettyä Itämerellä 1. tammikuuta 2008 lähtien 4. Nykyisin EU:n aluksilla saa ei kuitenkaan Itämerellä pitää ja ne saavat käyttää pieniä ajoverkkoja, edellyttäen, että (a) (b) niiden oma tai yhteenlaskettu pituus on enintään 2,5 kilometriä; niitä ei ole tarkoitettu asetuksen (EY) N:o 894/97, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 1239/98 5, liitteessä VIII olevassa luettelossa mainittujen lajien pyyntiin, ja (c) ajoverkkoihin joutuneita liitteessä VIII lueteltuja lajeja 6 ei voida purkaa aluksesta. Edellä kuvatusta sääntelykehyksestä huolimatta EU:n ajoverkkosääntöjen soveltamisessa on todettu esiintyvän vieläkin ongelmia, erityisesti Välimerellä. Nämä ongelmat saattavat olla syynä siihen, että EU:n nykyistä sääntelykehystä täydentämään on otettu käyttöön suuri määrä kansallisia toimenpiteitä, joilla ei ole kuitenkaan kovin tehokkaasti pystytty varmistamaan, ettei kyseisiä puutteita käytettäisi hyödyksi, ja jotka ovat YK:n yleiskokouksen päätöslauselmat: 44/225, hyväksytty 22. joulukuuta 1989; 45/197, hyväksytty 21. joulukuuta 1990; 46/215, hyväksytty 20. joulukuuta Pitkillä ajoverkoilla tapahtuvan kalastuksen kieltämistä Eteläisellä Tyynellämerellä koskevassa yleissopimuksessa suuret ajoverkot määriteltiin verkoiksi, joiden pituus on yli 2,5 km (Wellingtonin yleissopimus). Neuvoston asetus (EY) N:o 894/97, annettu 29 päivänä huhtikuuta 1997, tietyistä kalavarojen teknisistä säilyttämistoimenpiteistä. Neuvoston asetus (EY) N:o 2187/2005, annettu 21 päivänä joulukuuta 2005, kalavarojen säilyttämisestä teknisten toimenpiteiden avulla Itämeren, Belttien ja Juutinrauman vesialueilla, asetuksen (EY) N:o 1434/98 muuttamisesta ja asetuksen (EY) N:o 88/98 kumoamisesta. Neuvoston asetus (EY) N:o 1239/98, annettu 8 päivänä kesäkuuta 1998, tietyistä kalavarojen teknisistä säilyttämistoimenpiteistä annetun asetuksen (EY) N:o 894/97 muuttamisesta. Lajiluettelo (liite VIII): valkotonnikala: Thunnus alalunga; tonnikala: Thunnus thynnus; isosilmätonnikala: Thunnus obesus; boniitti: Katsuwonus pelamis; sarda: Sarda sarda; keltaevätonnikala: Thunnus albacares; mustaevätonnikala: Thunnus atlanticus; tunniina: Euthynnus spp.; sinievätonnikala: Thunnus maccoyii; fregattimakrilli: Auxis spp.; pomfretti: Brama rayi; marliinit: Tetrapturus spp., Makaira spp.; purjekalat: Istiophorus spp.; miekkakala: Xiphias gladius; makrillihauet: Scomberesox spp.; Cololabis spp.; dolfiinit: Coryphaena spp.; hait: Hexanchus griseus, Cetorhinus maximus, Alopiidae, Carcharhinidae, Sphyrnidae, Isuridae, Lamnidae; pääjalkaiset: kaikki lajit. 3

4 ehkä tarjonneet toimijoille mahdollisuuden muuhunkin väärinkäyttöön ja sääntöjen noudattamatta jättämiseen. Vaikka kyseiset jäsenvaltiot ovat ottaneet hiljattain käyttöön lisää kansallisia toimenpiteitä ongelmien ratkaisemiseksi, on mahdollista, että samat ongelmat nousevat esille lähitulevaisuudessa. Lisäksi aiempien kokemusten sekä tieteellisistä tutkimuksista 7 saadun uuden tiedon perusteella näyttää siltä, että kalastus pienillä ajoverkoilla saattaa jossain määrin aiheuttaa ympäristön ja säilyttämisen näkökulmasta edelleen pysyviä ongelmia suojeltuja lajeja (esim. valaat, merikilpikonnat, sammet) koskevan vuorovaikutuksen vuoksi etenkin joillakin alueilla. 2. TOISSIJAISUUDEN ANALYYSI Komissio toimi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 3 artiklan 1 kohdan d alakohdan nojalla ja sen 43 artiklan 2 kohdassa vahvistettua menettelyä noudattaen. Sen vuoksi tässä aloitteessa tarkasteltuun kysymykseen ei sovelleta toissijaisuusperiaatetta. 3. TAVOITTEET Tässä yhteydessä tärkeimmät yksittäiset politikan tavoitteet ovat seuraavat: Tarkastellaan kaikkia mahdollisia pienten ajoverkkojen käyttöön liittyviä pysyviä, ympäristöön ja kantojen säilyttämiseen liittyviä ongelmia ja ratkaistaan ne. Tarkastellaan EU:n oikeudellisen kehyksen puutteita, jotka ehkä haittaavat soveltamista ja heikentävät valvontaa ja täytäntöönpanoa, ja korjataan nämä puutteet. Edistetään meristrategiadirektiivissä 8 ja siihen liittyvissä direktiiveissä ympäristön hyvän tilan saavuttamiseksi vahvistettuja tavoitteita. 4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT Kyseisten tavoitteiden edistämiseksi tarkasteltiin neljää toimintavaihtoehtoa: Toimintavaihtoehto 1: Nykytilanteen säilyttäminen (perusskenaario) Toimintavaihtoehto 2: Otetaan käyttöön teknisiä ja valvontatoimenpiteitä Toimintavaihtoehto 3: kielto valikoidusti 7 8 MAREA-puitesopimus MARE 2009/05 Lot. 1 SI erillissopimus 8 (SI ). Identification and characterization of the small scale driftnet fisheries in the Mediterranean (DriftMed) (Välimerellä pienillä ajoverkoilla tapahtuvan kalastuksen määrittely ja ominaispiirteet) sekä puitesopimus MARE/2011/01 Lot. 2 - erillissopimus 5 (SI ). Study in support of the review of the EU regime on the small-scale driftnet fisheries (Pienillä ajoverkoilla tapahtuvaa kalastusta koskevan EU:n järjestelmän arviointia tukeva selvitys). Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/56/EY, annettu 17 päivänä kesäkuuta 2008, yhteisön meriympäristöpolitiikan puitteista (meristrategiadirektiivi). 4

5 Toimintavaihtoehto 4: täyskielto. Toimintavaihtoehto 1: Nykytilanteen säilyttäminen (perusskenaario) Tässä vaihtoehdossa ei toteutettaisi toimenpiteitä nykyisten ajoverkkojen käyttöä säätelevien määräysten muuttamiseksi, mukaan luettuna neuvoston asetus (EY) N:o 894/97 sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EY) N:o 1239/98. Toimintavaihtoehto 2: Otetaan käyttöön teknisiä ja valvontatoimenpiteitä Tässä vaihtoehdossa pyritään poistamaan nykyisten ajoverkkosääntöjen väärät tulkinnat ja niiden puutteellinen soveltaminen ottamalla käyttöön erillisiä säännöksiä seuraavasti: Tekniset lisätoimenpiteet (pyydysten takilointi: silmäkoko ja langanpaksuus; etäisyys rannikosta jne.) Valvonta- ja seurantatoimet (yhden verkon sääntö, pakolliset kalastusluvat jne.). Toimintavaihtoehto 3: kielto valikoidusti Ajoverkkokalastus kiellettäisiin ainoastaan, jos sen on todettu olevan erityisen haitallista tiukasti suojelluille lajeille ja/tai on todettu, ettei sen yhteydessä kyetä välttämään kiellettyjen lajien (liitteessä VIII luetellut lajit) pyyntiä tahattomina sivusaaliina. Useista yksittäisistä esimerkeistä huolimatta toistaiseksi ei ole käytettävissä riittävästi tietoja, joiden perusteella haitallinen ajoverkkokalastus olisi mahdollista määritellä millään tarkkuudella, ja tarvitaan vielä lisää kenttätyötä. Toimintavaihtoehto 4: täyskielto Tämä vaihtoehto merkitsisi kaikenlaisen ajoverkkokalastuksen täydellistä lopettamista, sillä siinä kiellettäisiin kyseisen pyyntivälineen aluksella pitäminen ja käyttö kokonaan. Kaikki valvontaan ja ympäristöön liittyvät pysyvät ongelmat käsiteltäisiin siis ennalta varautumisen periaatetta soveltaen. Vaihtoehto sopisi myös yhteen sen kanssa, mitä eräät jäsenvaltiot ovat pitäneet ensisijaisena joko niin, etteivät ne ole koskaan alkaneet harjoittaa ajoverkkokalastusta (esim. Alankomaat, Belgia), tai niin, että ne ovat toteuttaneet kansallisia toimenpiteitä (esim. Espanja, Kreikka, Kypros, Malta) tai allekirjoittaneet kansainvälisiä sitoumuksia (esim. Välimereen ja Mustaanmereen ulottuvat jäsenvaltiot ja Portugali ACCOBAMS:n osapuolina) ajoverkkojen käytön kieltämiseksi, vaikkakin useimmissa tapauksissa kieltoa ei ole sovellettu. 5. VAIKUTUSTEN ARVIOINTI Toimintavaihtoehtojen arviointi perustuu SWOT-analyysiin. Selkeyden vuoksi tässä yhteydessä ei esitetä nykytilanteen säilyttämistä koskevan skenaarion (vaihtoehto 1) tarkastelua. Suurin osa todetusta ajoverkkokalastuksesta on kausiluonteista, ja sitä harjoittavat monitoimialuksista koostuvat laivastot. Kalastajat harjoittavat ajoverkkokalastusta 5

6 useimmissa tapauksissa vain muutamana kuukautena vuodessa, muutamat käyttävät ajoverkkoa vähemmän kuin puoli kuukautta vuodessa. Ajoverkkokalastus saattaa kuitenkin olla merkittävä tulonlähde joillekin paikallisille kalastajayhteisöille, joskin viime vuosina sekä alusten että työntekijöiden määrä on vähentynyt merkittävästi. Vaikka ei voida sulkea pois sitä, että kielto voi vaikuttaa joihinkin ajoverkkokalastusta harjoittaviin aluksiin, voidaan näin ollen katsoa, että täyskiellon sosioekonomiset vaikutukset ovat kokonaisuudessaan merkityksettömiä kansallisella ja subregionaalisella tasolla. Niinpä ajoverkon käytön täydellisen kieltämisen vaihtoehdon 4 mukaisesti ei odoteta vähentävän vastaavasti kalastajien määrää, sillä nämä jatkavat toimintaansa käyttäen muita, kalastuslisenssissään jo sallittuja pyydyksiä. Vaihtoehto Sosioekonomiset vaikutukset Tulos Toimintavaihtoehto 2 EU:n tasolla hyväksyttävät tekniset ja valvontatoimenpiteet On odotettavissa, että laivaston mukauttamisesta uusiin teknisiin vaatimuksiin ja valvontavälineiden suunnittelusta aiheutuu taloudellisia kustannuksia. Ajoverkkokalastukseen sovellettavat tiukennetut tekniset toimenpiteet saattavat vaikuttaa joiltakin osin ratkaisevasti kalastustoiminnasta luopumiseen. - Toimintavaihtoehto 3 kielto valikoidusti Toimintavaihtoehto 4 täyskielto Sosiaalisia ja taloudellisia vaikutuksia niille kalastajille, joita ajoverkkokielto koskee. Kyseisiä kustannuksia voidaan kuitenkin pienentää harjoittamalla muuntyyppistä, kalastuslisenssin mukaan jo sallittua kalastusta sekä tarvittaessa taloudellisilla tukitoimilla. Kielteisiä vaikutuksia voimistaa riski syrjivästä kohtelusta ajoverkkokalastusta harjoittavien kalastajien kesken. Jotta oikean luokittelun mahdollistamiseksi saataisiin enemmän luotettavaa tietoa, myös alan itsensä olisi osallistuttava tieteellisiin selvityksiin, mistä aiheutuu lisäkustannuksia. Sosiaalisia ja taloudellisia vaikutuksia niille kalastajille, joita ajoverkkokielto koskee. Kyseisiä kustannuksia voidaan kuitenkin pienentää harjoittamalla muuntyyppistä, kalastuslisenssin mukaan jo sallittua kalastusta sekä tarvittaessa lisätoimenpiteillä, joilla tuetaan muutokseen sopeutumista (siirtyminen muiden kalastusmenetelmien käyttöön, toiminnan erilaistaminen, asteittainen lopettaminen)

7 (Selitykset: + myönteinen vaikutus, ++ hyvin myönteinen vaikutus, - kielteinen vaikutus, -- hyvin kielteinen vaikutus, 0 ei vaikutusta, NA ei sovelleta tai hyvin vaikea arvioida) Vaihtoehto Ympäristövaikutukset Tulos Toimintavaihtoehto 2 EU:n tasolla hyväksyttävät tekniset ja valvontatoimenpiteet Toimintavaihtoehto 3 kielto valikoidusti Toimintavaihtoehto 4 täyskielto Muuten vastaavat vaikutukset kuin perusskenaariossa, mutta mahdollisuus höllentää myöhemmin kansallista lainsäädäntöä häviää, mistä voi aiheutua kielteisiä seurauksia kielletyille lajeille. Tässä vaihtoehdossa pyritään ratkaisemaan pysyvät ympäristöongelmat, mihin sisältyy todisteiden kerääminen päätöksenteon tueksi. On kuitenkin todettava, että lyhyellä aikavälillä ei ole käytettävissä tarpeeksi luotettavaa tietoa, jotta voitaisiin määritellä haitallisimmat kalastukset, jotka olisi kiellettävä. Näin ollen on vaarana, että kaikkein haitallisimmat kalastukset, joihin liittyy pysyviä ympäristöongelmia, jäisivät kiellon ulkopuolelle. Pyyntiponnistuksen siirtoa kielletystä ajoverkkokalastuksesta muuhun toimintaan olisi seurattava kielteisten vaikutusten välttämiseksi. Vaikutukset ovat myönteisiä, sillä tässä vaihtoehdossa ratkaistaisiin kaikki mahdolliset ympäristöongelmat kieltämällä toiminta kokonaisuudessaan. Siirtyminen muiden, aluksen kalastuslisenssissä jo sallittujen pyydysten käyttöön arvioidaan vähäiseksi, koska ajoverkkokalastukseen liittyvän toiminnan merkitys on useimmille aluksille hyvin pieni. Pyyntiponnistuksen siirtoa ajoverkkokalastuksesta muuhun toimintaan olisi kuitenkin seurattava ennakoimattomien kielteisten vaikutusten välttämiseksi. Myönteisiä välillisiä vaikutuksia sellaiseen kalastustoimintaan, johon todennäköisesti liittyy suojeltuja lajeja koskevaa vuorovaikutusta. Jäsenvaltioille aiheutuvan hallinnollisen taakan arviointi perustuu mahdollisiin vaatimuksiin, joita kutakin toimenpidevaihtoehtoa varten ehdotetut tärkeimmät toimenpiteet merkitsisivät, sekä seurauksiin, joita alan toimijoihin (esim. julkiset elimet ja yritykset) kohdistuisi seuraavien seikkojen osalta: a) sääntelyä koskevat vaatimukset (suuri taakka), b) tiedotusvelvoitteet (rajoitettu taakka) ja c) yksittäiset prosessien tai toimintatapojen muutokset (keskisuuri taakka)

8 Vaihtoehto Hallinnolliseen taakkaan kohdistuvat vaikutukset Tulos Vaihtoehto 2 Huomattava hallinnollinen taakka, jotta voidaan seurata uusien vaatimusten (esim. silmäkokoa koskevat muutokset) edellyttämää mukautumisprosessia sekä seurata asianmukaisesti uuden järjestelmän täytäntöönpanoa (kalastusluvan vahvistaminen, valvontasuunnitelma jne.). -- Vaihtoehto 3 EU:n tasolla hyväksyttävät tekniset ja valvontatoimenpiteet kielto valikoidusti Huomattava hallinnollinen taakka, jotta saadaan kerätyksi tarvittavat tiedot päätöksen tekemiseksi siitä, onko tietty kalastustoiminta kiellettävä. Vaikeudet hallinnoida ja valvoa kahta rinnakkaista järjestelmää mahdollisesti kiellettyä ajoverkkokalastusta ja mahdollisesti sallittua ajoverkkokalastusta. -- Vaihtoehto 4 täyskielto Hallinnollista taakkaa aiheutuu lyhyellä aikavälillä siirtymävaiheen hallinnoimiseksi ja valvomiseksi. Keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä taakka vähenee suuresti yksinkertaisemman oikeudellisen kehyksen ja pienempien valvontatarpeiden ansiosta. Yksinkertaistetussa järjestelmässä tarvittaisiin nykyistä vähemmän ajoverkkoihin kohdistettua valvontaa ja seurantaa, ja siinä olisi pienempi määrä hallinnoitavia pyydyksiä VAIHTOEHTOJEN VERTAILU Edellä esitetyn vertailun lisäksi neljää toimintavaihtoehtoa verrattiin toisiinsa käyttäen arviointiperusteina olennaisuutta, vaikuttavuutta, tehokkuutta, johdonmukaisuutta ja hyväksyttävyyttä. Vaihtoehtojen olennaisuutta tarkasteltiin ottaen huomioon todetut pysyvät ympäristöä ja valvontaa koskevat ongelmat eli ympäristöongelma: ajoverkkokalastuksen valvonta riittämätöntä suojeltuihin lajeihin kohdistuvien vaikutusten arvioimiseksi valvontaongelma: jotkin jäsenvaltiot olleet kyvyttömiä estämään nykyisen pienillä ajoverkoilla tapahtuvan kalastuksen, jonka kohteeksi joutuu kiellettyjä lajeja. 8

9 Vaihtoehtojen vaikuttavuutta ja tehokkuutta tarkasteltiin muun muassa siltä osin, kuinka niissä estetään suurten ajoverkkojen käytön laajeneminen sekä liitteessä VIII lueteltuihin lajeihin kohdistuva pyynti ja niihin liittyvät valikoimattomat saaliit (kattaa sekä kohdelajit että sivusaaliit) ja kuinka niissä vähennetään ajoverkkojen vaikutuksia lajeihin, joihin liittyy erityisiä suojelutarpeita. Toimintavaihtoehtojen johdonmukaisuutta tarkasteltiin EU:n kokonaisvaltaisten tavoitteiden, strategioiden ja prioriteettien kannalta. Toimintavaihtoehtojen hyväksyttävyyttä tarkasteltiin ottaen huomioon valvonnan ja täytäntöönpanon tehostaminen, ympäristöulottuvuus, suhteellinen hallinnollinen taakka (suhteellisuusperiaatteen mukaan) sekä julkisen kuulemisen tulokset. Neljän toimintavaihtoehdon vertailu esitetään kootusti seuraavassa taulukossa. Arviointiperuste Vaihtoehto 1 Tilanteen säilyttämine n ennallaan Vaihtoehto 2 Otetaan käyttöön teknisiä ja valvontatoim enpiteitä Vaihtoehto 3 Valikoitu kielto Vaihtoehto 4 Täyskielto Olennaisuus Ympäristö Valvonta Vaikuttavuus Tavoite Tavoite Tavoite Tavoite Tavoite Tehokkuus Tavoite Tavoite Tavoite Tavoite Tavoite Suhteellisuusperiaate Johdonmukaisuus Ennalta varautumisen

10 periaate Ekosysteemilähtöinen hoito Hyväksyttävyys Jäsenvaltiot Kalastajat Valtiosta riippumattomat järjestöt Edellä olevan tarkastelun perusteella kaikenlaisen ajoverkkokalastuksen täyskieltoa koskeva vaihtoehto 4 näyttää olevan paras vaihtoehto, koska se täyttää pääosiltaan vaikuttavuus-, tehokkuus-, johdonmukaisuus- ja hyväksyttävyysvaatimukset ja sillä saavutetaan parhaat tulokset ympäristövaikutusten sekä hallinnollisen taakan vähentämisen osalta. 7 SEURANTA JA ARVIOINTI Nykyisten seuranta- ja arviointijärjestelmien lisäksi ei luoda uusia järjestelmiä, vaan nyt on tärkeää saada nykyiset järjestelmät kunnolla toimiviksi. Tätä varten komissio seuraa tarkoin jäsenvaltioita ja tekee niiden kanssa tiivistä yhteistyötä varmistaakseen, että jäsenvaltiot ottavat tehokkaasti ja vaikuttavasti käyttöön yhteisen kalastuspolitiikan puitteissa vahvistetut valvonnan, tarkastuksen ja täytäntöönpanon välineet yhdessä tieteellisen seurannan, riskinarviointistrategioiden ja ehkäisevien toimenpiteiden kanssa Lisäksi odotetaan, että meristrategiadirektiivillä 12 perustetut uudet mekanismit yksinkertaistavat ja parantavat lintu- ja luontodirektiiveillä 13 perustettuja jäsenvaltioiden seuranta- ja raportointijärjestelmiä Neuvoston asetus (EY) N:o 1224/2009, annettu 20 päivänä marraskuuta 2009, yhteisön valvontajärjestelmästä, jonka tarkoituksena on varmistaa yhteisen kalastuspolitiikan sääntöjen noudattaminen (EUVL L 343, , s. 1). Neuvoston asetus (EY) N:o 1005/2008, annettu 29 päivänä syyskuuta 2008, laittoman, ilmoittamattoman ja sääntelemättömän kalastuksen ehkäisemistä, estämistä ja poistamista koskevasta yhteisön järjestelmästä (EUVL L 286, , s. 1). Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1380/2013, annettu 11 päivänä joulukuuta 2013, yhteisestä kalastuspolitiikasta (EUVL L 354, , s. 22). Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/56/EY, annettu 17 päivänä kesäkuuta 2008, yhteisön meriympäristöpolitiikan puitteista. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY, annettu 30 päivänä marraskuuta 2009, luonnonvaraisten lintujen suojelusta. Neuvoston direktiivi 92/43/ETY, annettu 21 päivänä toukokuuta 1992, luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta. 10