Asia: Lausunto Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen Suomen Kuntaliitto luonnos oppaaseen.

Transkriptio

1 Suomen Kuntaliitto Viite: Kuulemistilaisuus Asia: Lausunto Palveluasumisen järjestäminen ja kilpailuttaminen Suomen Kuntaliitto luonnos oppaaseen. Kehitysvamma alan asumisen neuvottelukunnan toimintaan osallistuvien järjestöjen ja muiden toimijoiden nimissä haluamme antaa yhteisen lausunnon Suomen Kuntaliiton palveluasumisen järjestämiseen ja kilpailuttamiseen liittyvästä oppaasta. Pidämme opasta lähtökohtaisesti hyvänä asiakirjana. Kunnat kilpailuttavat palvelujen tuottajia tavoitteena taloudellisempi lopputulos. Tämä tavoitteen pitkäaikaisen toteutumisen osalta meillä on aivan liian vähän tietoa. Lisäksi kilpailuttamisessa toiminnan kohteena ovat tavallista haavoittuvammat ihmiset. Kehitysvammaisten henkilöiden palveluasumisen järjestämisen näkökulmasta opas on kuitenkin monella tavalla riittämätön jäljempänä esille tuotavilla tavoilla. Palvelun käyttäjän ja hänen läheistensä näkökulma puuttuu Nykyisen hankintalain soveltamisessa ja hankintakäytäntöjen luomassa todellisuudessa on kaksi keskeistä heikkoutta. Ensimmäinen on asiakasnäkökulman lähes täydellinen puuttuminen palveluasumisen kilpailutuksissa. Palvelujen käyttäjiä ja heidän läheisiään ei kuulla eikä heillä ole hankintalain osalta vaikutusmahdollisuuksia ja oikeussuojakeinoja. Sosiaalihuollon asiakaslaki ja muu sosiaalilainsäädäntö (vammaispalvelulaki ja kehitysvammalaki) ovat monelta osin erilaiset kuin hankintalain käsitteet, eivätkä ne tule esiin kilpailutuksissa. Hankintalain mukaisissa kilpailuttamisissa palvelun käyttäjillä on ollut pääasiassa mykän tavaran asema. On vaarallista, että nykyinen hankintalain soveltamiskäytäntö luo palveluntuottajille kuvitelman siitä, että palvelun käyttäjää ja hänen läheisiään ei tarvitse kuunnella. Se on johtanut ja johtaa huonoon kohteluun. Asiakkaan aseman huomioon ottamiseen julkista valtaa ja palveluntuottajia velvoittaa ennen kaikkea YK:n vammaisten oikeuksien yleissopimus, jonka keskeinen vaatimus ja henki on, että vammaisten henkilöiden tulee olla kaikessa subjekteja, aktiivisia toimijoita ja päätöksentekijöitä ja tähän on heillä oikeus saada tukea. Tämä poikkeaa merkittävästi vanhoista vammaispalvelujen lähtökohdista, joissa vammaiset henkilöt nähtiin objekteina, toiminnan kohteina, joille palvelut vyörytetään ylhäältä päin. Palveluasumisen kilpailuttamisen nykyiset käytännöt asettavat vammaiset henkilöt jälleen tällaiseen toiminnan kohteen asemaan. Oppaasta puuttuu kokonaan myös keskeinen palvelun käyttäjien omaan elämänsuunnitteluun ja valintaan perustuva toimintamalli. Sellainen väline on henkilökohtainen budjetointi. Sitä on sovellettu laajasti jo 1990 luvulta alkaen Länsi Euroopassa, Yhdysvalloissa, Australiassa ja Kanadassa. Meillä Suomessa aiheesta tehdään tällä hetkellä ensimmäisiä kokeiluja. Ne vaikuttavat erittäin lupaavilta ja tukevat kansainvälisiä kokemuksia. Jätämme asiasta erillisen yhteenvedon Kuntaliiton opasta valmistelleille virkamiehille.

2 Kehitysvammaisten henkilöiden avun ja tuen tarve on yksilöllistä Oppaassa ei tunnisteta kehitysvammaisten henkilöiden palveluasumisen järjestämisen erityispiirteitä. Laitoksista lähiyhteisöön ja lapsuudenkodista omaan kotiin muuttaminen ovat kehitysvammaisille henkilöille ja heidän läheisilleen emotionaalisesti erittäin vaativa muutos. Kokonaisuus pitää pystyä suunnittelemaan yhtäaikaisesti asukasvalinnasta, avun ja tuen tarpeen kartoituksesta muuttovalmennukseen, asuntojen suunnitteluun, rakentamiseen ja hankintaan sekä palveluiden järjestämiseen, muutosta omaan kotiin sekä yhteistyön käynnistymiseen palveluista vastaavan työyhteisön kanssa. Hankintalaki ja sen soveltamiskäytännöt eivät nykyisellään mahdollista tällaista kokonaisvaltaista, huolellista toimintatapaa. Oppaassa ei tätä näkökulmaa ole huomioitu lainkaan. Tämän näkökulman mukaan tuominen tekee prosessista entistä haastavamman kunnille ja edellyttää päämiesten ja heidän läheistensä entistä tiiviimpää mukanaoloa koko prosessin ajan. Heillä tulisi olla mahdollisuus ohjata prosessia. Tätä nykyinen hankintamenettely ei mahdollista. Oppaassa otetaan kategorisen kielteinen kanta suorahankinnan soveltamiseen yksittäisiä tapauksia lukuun ottamatta. Samaan aikaan EU:n komissio on valmistanut uuden direktiiviehdotuksen, jossa juuri vahvistetaan suorahankinnan ja etenkin neuvottelumenettelyn roolia. Hankintalain soveltamisen suosituskäytäntö mahdollistaa neuvottelumenettelyn tai suorahankinnan käytön tilanteissa, joissa se on asiakkaan yksilöllisen palvelutarpeen kannalta perusteltua laissa mainituilla edellytyksillä, mutta ei tilanteissa, joissa useampi henkilö muuttaa samaan kotiin. Tätä suositusta kritisoimme ja toivomme asiantilan muuttuvan. Tarjouskilpailun järjestäminen voi olla kehitysvammaisen henkilön kannalta usein ilmeisen kohtuutonta ja erityisen epätarkoituksenmukaista merkittävän hoito ja asiakassuhteen turvaamiseksi, koska muuttoa edeltää aina palvelujen yksilöllinen suunnittelu kunnan, omaisten ja asiakkaan kanssa. Olisi tärkeätä, että yksityiset hoivapalvelutuottajat on velvoitettava osallistumaan palvelujen suunnitteluun käyttäjien, läheisten ja kunnan kanssa. Kehitysvammaisen henkilön tarvitsema apu ja tuki sekä hoiva on hyvin yksilöllistä. Hajonta on erittäin suuri, esimerkiksi keskimääräiset laatuvaatimukset samanaikaisesti määritellyn minimihenkilöstömäärän kanssa eivät toimi samalla tavalla kuin esim. vanhusten tehostetussa palveluasumisessa. Kehitysvammaiset henkilöt ovat eri ikäisiä ja eri tavoin vammautuneita. Näillä seikoilla on vahva yhteys tarvittavan avun ja tuen määrään. Osalla vamma voi olla alati vaikeutuva, osalla ei. Tarjouspyynnössä määritelty minimihenkilöstö tulee helposti olemaan käytännössä toimijoille ja tarjoajille maksimi. Siinä on muitakin vastaavia ongelmia, jotka johtavat siihen, ettei näin toteutetun kilpailutuksen kautta voida varmistaa asianmukaisia palveluja kaikille palvelujen piriin kuuluville. Kehitysvammaisten ja vaikeavammaisten henkilöiden palvelujen tuotteistusta ryhmämuotoisissa palveluissa on voitava viedä pidemmälle, asiakkaan yksilöllisiin tarpeisiin perustuviin, kattaviin palvelupaketteihin asti. Myöskään palvelusetelien käyttöönotto tämän ryhmän kohdalla ei voi toimia ilman tämän seikan huomioimista. Henkilökohtainen budjetointi voisi tarjota todellisen mahdollisuuden yksilöllisten tarpeiden huomioimiseen ja siihen perustuvaan palvelun käyttäjän omaan valintaan. Ryhmäasumisen uudistamiseen Suomessa kohdistuu suuria paineita kansainvälisten esimerkkien (Irlanti) ja kansainvälisten tutkimusten perusteella. Näitä seikkoja oppaassa ei huomioida lainkaan. Ruotsinkielisten kehitysvammaisten henkilöitten osalta kilpailuttaminen hankintatapana on erittäin toimimaton väline kaikilla edellä mainituilla perusteilla yhdistettynä kielelliseen erityistarpeeseen.

3 Kehitysvammaisten henkilöiden asumisohjelman toteuttaminen vaatii tueksi nykyistä parempaa hankintamenettelyä Laitoksissa asuvien noin 2000 ja lapsuuden kodeissa asuvien noin kehitysvammaisen henkilön asumisen ohjelmaa viimeistellään parhaillaan sosiaali ja terveysministeriössä. Tämän Kehas ohjelman toteuttamiseen nykyinen hankintalaki, hankintakäytännöt ja tämä opas antavat riittämättömän ja kehittymättömän välineen. Edellä mainitut seikat pitää oppaassa ottaa huomioon huomattavasti paremmin. Asiakirjassa mainittu asuntojen omistamisen ja palvelun tuottajan erottamisen vaatimus johtaa siihen, että pitkään hyvin toiminut kolmannen sektorin toimijoiden toimintatapa sekä rakentaa että tuottaa palvelut suljetaan käytännössä pois uusista hankinnoista. Sekä erillinen tilojen omistaminen ja palveluntuotanto että molempien palveluitten hankinta kokonaisuutena on oltava edelleen mahdollista. Nämä erottamisvaatimukset perustuvat elinkeinopoliittisen intressin ajamiseen eivätkä liity vaatimaamme huolelliseen kokonaissuunnitteluun. Kolmannen sektorin järjestöt ovat rakentaneet asuntoja ja tuottaneet niissä palveluja 1970 luvulta lähtien vammaisille henkilöille. Tänä aikana on luotu toimintamallit, joissa yhteiskuntamme köyhimmät jäsenet ovat pystyneet elämään käytettävissä olevilla tuloillaan. Asukkaiden vuokrasuhde on ollut erittäin hyvin turvattu ja prosessi on hoidettu kokonaisena toimintatapana. Asuntojen omistamiseen liittyy merkittävä vastuu kiinteistön toiminnallisesta ja teknisestä kunnosta sekä pitkäaikaisesta pääoma ja korkovastuusta. Useimmissa EU maissa vammaisten henkilöiden asumispalvelut on selkeästi jätetty kilpailuttamisen ja siten myös hankintalain ulkopuolelle, koska ko. pienen väestöryhmän oikeushyvän ja intressien puolustaminen edellyttävät aivan erilaista toimintatapaa kuin markkinamekanismin näkökulmasta tapahtuu. Kaiken kaikkiaan Suomessa on käynnissä laaja kehitysvammaisten palvelurakenteen uudistus, jonka myötä laitosasuminen lakkautetaan; tähän meitä velvoittaa jo edellä mainittu YK:n vammaisten oikeuksien yleissopimus ja tässä kohtaa etenkin sen artikla 19, joka takaa kaikille oikeuden asua osana lähiyhteisöään itse valitsemallaan tavalla ja määrätä itse omasta elämästään. Kilpailuttamisen nykyiset käytännöt vievät meitä kaiken aikaa kauemmaksi kansainvälisen oikeuden ja etiikan vaatimuksista. Sosiaalipalvelujen kilpailutus nähdään nyt tärkeämmäksi kuin itse palvelu. Varsinkin erityistyhmien palveluasuminen tulisi toteuttaa ilman kilpailutusta suorahankintana. Hankintojen muutostrendit Euroopan Unionin komissio on julkaissut uuden luonnoksen julkisten hankintojen direktiivistä. Siinä on esitetty mm. kynnysarvojen nostamista ja hankintamenettelyn joustavoittamista sekä suorahankinnan helpottamista. Suomi on Länsi Euroopan maista tiukin markkinamekanismin ja hankintalain soveltaja. Monessa maassa mm. vammaisten henkilöiden asumispalvelut on rajattu hankintalain ulkopuolelle tai esimerkiksi kolmannen sektorin yleishyödyllisten, voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden toteutettaviksi. Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelmaan tuli useita mainintoja hankintalain tarkistamisesta ja eräiden väestöryhmien aseman selvittämisestä (hyvinvointipolitiikka, elinkeinopolitiikka ja kuntapolitiikkaosiot). Asiakirjassa viitataan muihin mainintoihin hallitusohjelmassa, mutta näitä hankintalain uudistamistarpeita ei ole lainkaan oppaassa nostettu esiin.

4 Hallitusohjelman kirjaukset ovat seuraavat: s. 40 (elinkeino, työllisyys ja innovaatiopolitiikka) 2. kappale: Hankintalaki uudistetaan niin, että kuntien suorahankintamahdollisuudet lisääntyvät ja työllisyys ja terveyspoliittiset, sosiaaliset ja muut laatutekijät sekä innovaatio ja ympäristöpoliittiset näkökohdat otetaan paremmin huomioon julkisissa hankinnoissa. Kansallisia kynnysarvoja nostetaan lähemmäksi EU direktiivitasoja ja tavaroiden ja palveluiden kansallista kynnysarvoa korotetaan tuntuvasti lähelle EU:n kynnysarvoa. Hankintalain menettelyjä yksinkertaistetaan EU lainsäädännön sallimissa puitteissa. Tehostetaan harmaan talouden torjuntaa myös kuntien palveluja järjestettäessä. Valtion ja kuntien yhteinen julkisten hankintojen neuvontayksikkö vakinaistetaan ja sen resurssit turvataan osapuolten sopimuksella. s. 57 (hyvinvointipolitiikka) 8. kappale: Selvitetään hankintalain soveltamista nykyistä rajatummin tilanteissa, joissa on kyse erityisen haavoittuvien asiakasryhmien (mm. vammaiset, vanhukset, lapset) pitkäaikaisten tai harvoin tarvittavien palvelujen järjestämisestä. Hankintalakia uudistettaessa huomioidaan myös pienten tuottajien asema ja kielelliset erityispiirteet. s (kuntapolitiikka ja hallinnon kehittäminen) viimeinen kappale: Uudistetaan hankintalakia suorahankintamahdollisuuksien lisäämiseksi sekä työllisyys, sosiaalisten ja muiden laatutekijöiden huomioon ottamiseksi nykyistä paremmin kilpailutusten yhteydessä. Uudistuksella edistetään palvelumarkkinoiden toimivuutta. Nostetaan kansallisia kynnysarvoja lähemmäksi EU direktiivitasoja. Tehostetaan harmaan talouden torjuntaa kuntien palveluja järjestettäessä. Euroopan komission tiedonanto käsittelee yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevien EU:n valtiontukisääntöjen uudistusta. Sivun 3 ja 4 alaviitteessä on mainittu mm. yleishyödyllisiä palveluita ja yleishyödyllisiä sosiaalipalveluita koskevasta uudesta eurooppalaisesta sopimuksesta (KOM (2007) 725 lopullinen) todetaan seuraavaa: Muut kuin taloudelliset palvelut; lakisääteisiin sosiaaliturvajärjestelmiin ei sovelleta EU:n erityislainsäädäntöä eikä perussopimuksen sisämarkkina ja kilpailusääntöjä. Oma ulottuvuutensa on myös julkisen palvelun velvoitteen tai nk. SGEI palveluiden piiriin kuuluvalla järjestelmällä. On avoimesti kysyttävä, tuleeko vammaisten henkilöiden asumispalvelut määritellä Suomessa yleishyödyllisiksi palveluiksi (SGEI), jolloin ne voidaan rinnastaa julkisen palveluvelvoitteen palveluihin. Muutamia yksityiskohtia Ylläpitomaksua koskevassa määrittelyssä oppaassa ei ole kaikilta osin otettu huomioon KHO:n Rovaniemen ratkaisua, joka sisältyy jo Valvirankin ohjeisiin ja valvontasuunnitelmaan. KHO rinnasti ruoan valmistukseen käytetyn työn maksuttomaan hoivaan ja tukeen. Oppaassa puhutaan kuitenkin muun ylläpidon kohdalla siivouksesta, vaatehuollosta ym., joissa on vastaavaa "hoivaa/tukea" sisällä. Pitäisi kuitenkin puhua pesu ja puhdistusaineista ja välineistä. Ns. tukipalvelujen osalta, joihin kuuluvat mm. ateriamaksut, tulee olla periaate, jos ei syö, ei myös maksa. Poissaolot ruokailusta pitää velvoittaa ilmoittaman hyvissä ajoin, jolloin ruuan valmistuksessa voidaan poissaoloihin varautua ennakolta. Vaasan hallinto oikeus avohuollon palveluista perittävä maksu tulee määrätä vain todellisen käytön mukaan ja asiakkaalla tulee olla mahdollisuus itse valita, käyttääkö hän palvelua vai ei.

5 Palveluasumisen järjestämisessä laatu, luotettavuus ja jatkuvuus keskeiselle sijalle Kilpailutuksessa valinta ja vertailuperusteina sekä osaamisvaatimuksina pitäisi käyttää myös tarjoajan organisaation osaamista, jolla on aikaisempaa kokemusta alalta. Muita hankintoja tehtäessä ei tulisi kysymykseenkään, että esimerkiksi jätevedenpuhdistamon toimittajaksi valitaan perustettava yhtiö, jolla ei ole aiempaa kokemusta alalta, mutta joka lupaa palkata osaavat insinöörit ja ammattimiehet sitä rakentamaan. Näinhän on toimittu esim. autististen ja vaikeasti kehitysvammaisten henkilöiden asumispalvelujen kilpailuttamisessa tällä hetkellä useissa kilpailutuksissa. Tehtyjen tutkimusten mukaan (Sirpa Syvänen, Tampereen Yliopisto) vanhusten ja vammaisten asumispalveluissa laadun ratkaisee palveluntuottajan koko organisaation johtaminen ja yksikössä tehtävä esimiestyö. Tätä ei kilpailutuksissa mitata lainkaan. Siitä tulisi oppaaseen kirjoittaa kokonaan oma osionsa. Hankinnan yhteydessä puhutaan ns. markkinatutkimuksen tekemisestä, mutta ei sanaakaan välttämättömästä toimijatutkimuksesta. Oppaassa tulisi korostaa laadun merkitystä kokonaistaloudellisuuden vertailussa. On myös huolehdittava sen painoarvosta; tähän EU Komissiokin uuden hankintadirektiivin luonnoksessa kiinnittää huomiota. Jos sen painoarvo valintakriteerinä jää vähäiseksi, kilpaillaan hinnalla. Tällöin halpa hinta voittaa mennen tullen laadun ja samalla varmistaa, ettei laatua tule koskaan löytymäänkään. Lopuksi haluamme korostaa, että on myös kuntien ja kuntatalouden kannalta suuri riski, jos asumisen ratkaisut alkavat tarkoittaa vain palveluasumista ja palveluasuminen markkinaehtoista hoivateollisuutta. Se johtaa yhtäällä ylipalveluun, laitostamiseen ja ihmisten omien ja läheisten toimintaresurssien laiminlyöntiin. Toisaalta vaarana on alipalvelu ja sitä kautta kehitysvammaisten henkilöiden avun ja tuen tarpeen kasvu ja sen myötä mm. terveydenhuollon palvelutarpeiden kasvu. Samoin paikalliset ominaispiirteet ja mahdollisuudet supistuvat ja kapeutuvat. Julkisen talouden näkökulmasta ei ole luotettavia tutkimuksia ja laskelmia siitä, että kilpailuttaminen laskisi kustannuksia, puhumattakaan pitkäaikaisista vaikutuksista. Kilpailutuksen ehdoissa tulee ottaa huomioon palvelun käyttäjien ja heidän läheistensä oikeus turvalliseen, jatkuvaan ja laadukkaaseen hoivasuhteeseen. Kunnollisen kodin ja kestävien kiintymyssuhteiden luomiseen esitetyt toimintamallit ja muutamien vuosien välein toteutettavat kilpailutukset ovat kyseenalaisia ja kestämättömiä keinoja. Tampereella ja Helsingissä toukokuun 23. päivänä 2012 Kehitysvamma alan asumisen neuvottelukunta Markku Virkamäki työvaliokunnan puheenjohtaja toiminnanjohtaja, Kehitysvammaisten Palvelusäätiö Susanna Hintsala laatuvaliokunnan puheenjohtaja johtaja, koulutus ja vaikuttamisyksikkö Kehitysvammaliitto

6 Risto Burman toiminnanjohtaja Kehitysvammaisten Tukiliitto Lisbeth Hemgårdh toiminnanjohtaja FDUV rf. Veli Pekka Sinervuo toiminnanjohtaja Kehitysvammaliitto Pekka Mikkola toimitusjohtaja Asumispalvelusäätiö Aspa Jouko Hämäläinen toimitusjohtaja Savon Vammaisasuntosäätiö Sanna Afonne, taustatyöntekijä Me Itse ry. Markku Niemelä johtaja Eteva kuntayhtymä