YMPÄRISTÖMINISTERIÖ Hallitussihteeri M-L Harju-Oksanen

Transkriptio

1 YMPÄRISTÖMINISTERIÖ Hallitussihteeri M-L Harju-Oksanen LUONNOS HALLITUKSEN ESITYKSEKSI EDUSKUNNALLE LAIKSI YMPÄRISTÖNSUOJELULAIN MUUTTAMISESTA ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ Esityksessä ehdotetaan ympäristönsuojelulakiin lisättäväksi säännös, jossa säädettäisiin viranomaisten toimivaltuuksista puuttua vakaviin ympäristön pilaantumisen vaaratilanteisiin myös muilla kuin tavanomaisilla hallintopakkokeinoilla. Viranomainen voisi ryhtyä terveyden tai ympäristön suojelemiseksi välttämättömiin ympäristön pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimiin, jos pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta toiminnasta uhkaisi aiheutua vakavaa vaaraa ihmisten terveydelle tai vakavia ja huomattavia haittavaikutuksia ympäristölle ja jos tarvittavien toimenpiteiden suorittaminen ei kuuluisi pelastuslain nojalla pelastustoimintaan. Viranomaistoimiin ryhtymisen edellytyksenä olisi se, että se, jonka velvollisuutena toimenpiteisiin ryhtyminen on, olisi ilmeisesti maksukyvytön tai sitä, jonka velvollisuutena toimenpiteisiin ryhtyminen on, ei viivytyksettä saataisi selville. Esityksellä on määrärahavaikutuksia valtion talousarvioon. Viranomaistoimista aiheutuneet kustannukset maksettaisiin ensin valtion varoista. Esityksen mukaan viranomaistoimista aiheutuneet kustannukset perittäisiin mahdollisuuksien mukaan jälkikäteen takaisin siltä, jonka velvollisuuksiin toimiin ryhtyminen olisi ollut. Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian sen hyväksymisen jälkeen. YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto Käytäntö on osoittanut, että ympäristönsuojelulain (YSL, 527/2014) mukaiset hallintopakkokeinot ja niiden tehosteena käytettäviin uhkasakkoon, teettämis- tai keskeyttämisuhkaan nojautuvat viranomaisten toimivaltuudet toimia vakavissa ympäristön pilaantumisen vaaratilanteissa ovat puutteellisia, kun vastuutaho on maksukyvytön, tuntematon tai tavoittamattomissa. Jos toimista vastaavalla taholla ei ole oikeudellista ja tosiasiallista mahdollisuutta noudattaa velvollisuuksiaan, esimerkiksi teettämisuhkaa jätehuollon järjestämiseksi ei voida käyttää (uhkasakkolain (1113/1990) 7 ja 14 ). Esimerkiksi konkurssitilanteissa myös vastuun kohdentumisesta, ja siten myös hallintopakon oikeasta kohdentamisesta, voi olla epäselvyyttä. Jos ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta toiminnasta aiheutuu välitöntä vaaraa ihmisten terveydelle tai siitä uhkaa aiheutua välittömiä ja huomattavia haittavaikutuksia ympäristölle, toiminta voidaan ympäristönsuojelulain nykyisten säännösten nojalla kaikissa tapauksissa välittömästi keskeyttää (YSL 181 ). Maksukyvyttömyystilanteissa ja silloin, kun vastuutaho on tuntematon tai tavoittamattomissa, toiminta on kuitenkin käytännössä usein jo keskeytynyt tai keskeytymässä, ja mahdollisen vaaratilanteen hallitseminen edellyttää muita konkreettisia vaarantorjuntatoimia. Pelastusviranomaiset huolehtivat pelastuslaissa (379/2011) säädetyin edellytyksin ympäristön pilaantumisen ja siitä seuraavien vahinkojen välitöntä torjuntaa tarkoittavista toimenpiteistä, mutta tätä laajemmat ja akuutin vaaratilanteen torjuntaa pidemmälle menevät toimet, kuten sähkön ja lämmön toimittaminen sekä vartioinnin järjestäminen kiinteistölle, kunnes vaarallisten jätteiden jätehuolto on saatu järjestettyä, saattavat olla välttämättömiä pilaantumisvaaran ja siitä ihmisten terveydelle tai ympäristölle kohdistuvan uhan poistamiseksi. Viranomaisilla ei ole

2 ympäristönsuojelulakiin perustuvaa toimivaltaa ryhtyä näihin ympäristön pilaantumisen ehkäisemistai rajoittamistoimiin itse muun kuin tavanomaisen hallintopakkoprosessin kautta, mikä on johtanut tarpeeseen arvioida viranomaisten toimivaltasäännösten täydentämistarvetta. Ehdotettavalla lailla säädettäisiin viranomaisen toimivallasta ryhtyä tietyin edellytyksin pelastuslaissa tarkoitettua pelastustoimintaa laajempiin ympäristön pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimiin silloin, kun pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta toiminnasta aiheutuu vakavaa vaaraa ihmisten terveydelle tai siitä uhkaa aiheutua vakavia ja huomattavia haittavaikutuksia ympäristölle. 2 Nykytila Ympäristönsuojelulaki on ympäristön pilaantumisen torjuntaa koskeva yleislaki. Lain tarkoituksena on muun muassa ehkäistä ympäristön pilaantumista, poistaa ja vähentää pilaantumisesta aiheutuvia haittoja ja torjua ympäristövahinkoja sekä ehkäistä jätteistä aiheutuvia haitallisia vaikutuksia (YSL 1 ). Ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan ympäristönsuojelulain 5 :ssä määritellyllä tavalla sellaista päästöä, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa: a) terveyshaittaa; b) haittaa luonnolle ja sen toiminnoille; c) luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista; d) ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä; e) ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä; f) vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle; tai g) muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus (YSL 5 1 mom. 2 kohta). Päästöllä tarkoitetaan ihmisen toiminnasta aiheutuvaa aineen, energian, melun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä, johtamista tai jättämistä yhdestä tai useammasta kohdasta suoraan tai epäsuorasti ilmaan, veteen tai maaperään (YSL 5 1 mom. 1 kohta). Aiheuttamisperiaatetta toteuttavan ympäristönsuojelulain 7 :n 1 momentin mukaan velvollisuus ehkäistä ja rajoittaa ympäristön pilaantumista tarkoittaa sitä, että toiminnanharjoittajan on järjestettävä toimintansa niin, että ympäristön pilaantuminen voidaan ehkäistä ennakolta. Jos pilaantumista ei voida kokonaan ehkäistä, se on rajoitettava mahdollisimman vähäiseksi. Toiminnanharjoittajan on rajoitettava toimintansa päästöt ympäristöön ja viemäriverkostoon mahdollisimman vähäisiksi. Ympäristölupamenettely on keskeisessä asemassa ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavien toimintojen ennakkovalvonnan toteuttamisessa eli varmistettaessa, että toiminnasta johtuvat haitalliset vaikutukset pysyvät siedettävällä ja hyväksyttävällä tasolla. Ympäristönsuojelulaissa tarkoitetun valvontaviranomaisen on puututtava erilaisin jälkivalvonnallisin keinoin mahdollisiin toiminnanharjoittajan toiminnassa tai toiminnan päättyessä ilmeneviin rikkomuksiin ja laiminlyönteihin. Valvontaviranomainen voi kieltää toiminnan jatkamisen tai toistamisen taikka määrätä asianomaisen täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa. Valvontaviranomainen voi myös määrätä tämän palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta. Toiminnanharjoittaja voidaan määrätä riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä toiminnasta aiheutuvan ympäristönsuojelulain vastaista ympäristön pilaantumista (YSL 175 ). Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on toimivaltainen antamaan toimittamansa tarkastuksen nojalla ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa koskevan yksittäisen määräyksen, joka on tarpeen pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräys ei voi koskea luvanvaraista toimintaa eikä rekisteröitävää toimintaa (YSL 180 ). Jo aiheutuneen ympäristön pilaantumisen seurauksena toiminnanharjoittajalle voidaan antaa määräys vesistön merkittävän pilaantumisen ja 2

3 luontovahingon korjaamiseksi (176 ). Pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistamisesta säädetään ympäristönsuojelulain 14 luvussa. Ympäristönsuojelulain mukaisen päätöksen tehnyt viranomainen voi tietyissä tilanteissa määrätä päätöksen täytäntöönpanosta muutoksenhausta huolimatta (YSL 200 ). Viranomaisen ympäristönsuojelulain nojalla antamaa määräystä tai kieltoa on myös tarvittaessa tehostettava uhkasakolla, teettämis- tai keskeyttämisuhalla (184 ). Uhkasakko, teettämis- tai keskeyttämisuhka voidaan kohdistaa vain sellaiseen asianosaiseen, jolla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa päävelvoitetta (uhkasakkolaki 7 ja 14 ). Esimerkiksi oikeudellisella mahdollisuudella noudattaa päävelvoitetta tarkoitetaan sen kiinteistön hallintaa, johon päävelvoite on kohdistettu (Ympäristönsuojelulainsäädännön laillisuusvalvontaopas 2014, ympäristöhallinnon ohjeita 9/2014). Viranomaisten välitön puuttuminen toimintaan, josta aiheutuu välitöntä vaaraa ihmisten terveydelle tai josta uhkaa aiheutua välittömiä ja huomattavia haittavaikutuksia ympäristölle, on mahdollista ympäristönsuojelulain toiminnan keskeyttämistä koskevan säännöksen perusteella (YSL 181 ). Pykälän mukaan valvontaviranomaisen on keskeytettävä toiminta siltä osin kuin se on välttämätöntä terveyden tai ympäristön suojelemiseksi, jos toiminnanharjoittaja ei itse ole ryhtynyt riittäviin toimenpiteisiin. Ympäristön pilaantumisen tai terveyden vaara johtaa siis keskeyttämiseen, jos odotettavissa oleva seuraus on välitön tai vakava. Toiminnan lainvastaisuus ei ole pykälän soveltamisen edellytyksenä. Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa korostetaan myös sitä, että toiminnan keskeyttäminen on poikkeuksellinen toimenpide, joka tulee kysymykseen vain harvoin. Perusteluissa viitataan suhteellisuusperiaatteeseen, joka on otettava huomioon toimenpiteen laajuutta määritettäessä. Koko toimintaa ei voida keskeyttää, jos keskeyttäminen on rajattavissa haittoja aiheuttavan toiminnan osaan. Toisaalta viranomaisen ei tarvitse jäädä odottamaan toiminnanharjoittajan toimenpiteitä, jos terveyshaitta tai ympäristön pilaantumisen uhka on niin välitön ja vakava, että viivytys on yleisen edun vastainen (HE 214/2013). Jätehuollon järjestämisestä säädetään jätelaissa (JL, 646/2011), jonka tavoitteena on mm. ehkäistä jätteistä ja jätehuollosta aiheutuvaa vaaraa ja haittaa terveydelle ja ympäristölle sekä vähentää jätteen määrää ja haitallisuutta (JL 1 ). Jätehuollosta vastaa jätteen haltija ja toissijaisesti kiinteistön haltija (JL 6 :n 1 mom. 5 kohta ja 28, konkurssipesä jätteen haltijana ks. KHO 2003:51), ellei kyse ole kunnan järjestämän jätehuollon tai tuottajavastuun piiriin kuuluvasta asiasta. Jätehuollon järjestämisen laiminlyöntitilanteissa viranomaisilla on käytettävissään tavanomaiset rikkomuksen ja laiminlyönnin oikaisemista koskevat jätelain valvontakeinot uhkasakolla, teettämis- ja keskeyttämisuhalla tehostettuna (126, 129 ). Viranomaisilla ei ole toimivaltaa järjestää jätehuoltoa välittömästi itse, vaikka jätehuollon järjestäminen arvioitaisiin välttämättömäksi ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi. Tietyissä tilanteissa viranomaiset voivat ryhtyä ympäristön pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimiin ympäristölle aiheutuneiden vahinkojen korvaamisesta annetun lain (ympäristövastuulaki, 383/2009) nojalla. Ympäristövastuulain soveltamisalaa rajaa laissa käytetty käsite vahinko. Tällä tarkoitetaan suoraan tai välillisesti tapahtuvaa mitattavissa olevaa luonnonvarojen haitallista muutosta tai luonnonvarapalvelun huonontumista. Luonnonvaralla tarkoitetaan a) luonnonsuojelulain (1096/1996) 5 a :n 1 momentissa tarkoitettuja luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä samoin kuin lajeja sekä niiden esiintymis-, lisääntymis- ja levähdyspaikkoja, b) vesilain (VL, 587/2011) 1 luvun 3 :n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua vesistöä ja 7 kohdassa tarkoitettua pohjavettä, c) Suomen aluevesien rajoista annetussa laissa (463/1956) tarkoitettua aluevettä, sekä d) Suomen talousvyöhykkeestä annetussa laissa (1058/2004) tarkoitettua talousvyöhykettä. Luonnonvarapalvelulla tarkoitetaan luonnonvaran hyödyllistä vaikutusta toiselle luonnonvaralle tai ihmisille (ympäristövastuulaki kohdat). 3

4 Ympäristövastuulain 9 :ssä säädetään viranomaisen oikeudesta tehdä tai teettää välttämättömät vahingon ehkäisemistä tai rajoittamista koskevat toimenpiteet taikka korjaavat toimenpiteet vahingoittuneella alueella esimerkiksi pelastusviranomaisen välitöntä vahingon torjuntaa koskevien toimenpiteiden jälkeen (HE 2008/228). Pykälällä on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/35/EY, annettu 21 päivänä huhtikuuta 2004, ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta 5 artiklan 3. d) kohta ja 6 artiklan 2. e) kohta. Toimenpiteisiin voidaan ryhtyä, jos asia on kiireellinen eikä laissa tarkoitettua luonnonsuojelulaissa, ympäristönsuojelulaissa, vesilaissa ja geenitekniikkalaissa (377/1995) säädettyä hallintopakkomenettelyä voida odottaa vahingon olennaisesti laajentumatta tai jos vahingon aiheuttanutta toiminnanharjoittajaa ei vaikeudetta saada selville. Menettely ympäristövastuulaissa tarkoitetuista korjaavista toimenpiteistä määräämiseksi siten, kuin mainituissa laeissa säädetään, on pantava vireille viipymättä toimenpiteiden jälkeen tai kun vahingon aiheuttanut toiminnanharjoittaja on saatu selville. Vaikka viranomainen tekee tai teettää ympäristövastuulain 9 :ssä tarkoitetut toimenpiteet valtion kustannuksella, lähtökohtana on, että valtio perii kustannukset takaisin vahingon aiheuttaneelta toiminnanharjoittajalta jälkikäteen (ympäristövastuulaki 14 ). Pelastustoimen viranomaiset hoitavat kiireellisiä tehtäviä, joiden tarkoituksena on pelastaa ja suojata ihmisiä, omaisuutta ja ympäristöä onnettomuuden uhatessa tai sattuessa sekä rajoittaa onnettomuudesta aiheutuvia vahinkoja ja lieventää onnettomuuden seurauksia (pelastuslaki 2 2 mom. 2 kohta). Pelastuslain 32 :ssä täsmennetään, mitä pelastustoimintaan kuuluu ja kuinka laajalle pelastustoiminta ulottuu. Siihen kuuluu 1) hälytysten vastaanottaminen, 2) väestön varoittaminen, 3) uhkaavan onnettomuuden torjuminen, 4) onnettomuuden uhrien ja vaarassa olevien ihmisten, ympäristön ja omaisuuden suojaaminen ja pelastaminen, 5) tulipalojen sammuttaminen ja vahinkojen rajoittaminen sekä 6) 1 5 kohdassa mainittuihin tehtäviin liittyvät johtamis-, viestintä-, huolto- ja muut tukitoiminnat. Pelastuslaitos vastaa pelastustoimintaan kuuluvien tehtävien hoitamisesta, kun tulipalo, muu onnettomuus tai niiden uhka vaatii kiireellisiä toimenpiteitä ihmisen hengen tai terveyden, omaisuuden tai ympäristön suojaamiseksi tai pelastamiseksi eivätkä toimenpiteet ole onnettomuuden tai sen uhan kohteeksi joutuneen omin toimin hoidettavissa tai kuulu muun viranomaisen tai organisaation hoidettavaksi (32 2 mom.). Jos eri viranomaisille ja tahoille kuuluvien vastuiden ja toimivaltuuksien selkiyttämiseksi on tarpeen, pelastustoiminnan johtajan tulee tehdä pelastustoiminnan aloittamisesta tai lopettamisesta nimenomainen päätös (34 :n 3 mom.). Pelastuslain 50 :n virka-apusäännöksellä on pyritty varmistamaan pelastusviranomaisten mahdollisuus avustaa muita viranomaisia varsinaiseen pelastustoimintaan kuulumattomissa tilanteissa. Yhteistyöstä pelastustoiminnassa säädetään pelastuslain 46 :ssä, jonka mukaan ympäristöviranomaiset ja maa- ja metsätalousviranomaiset sekä hallinnonalojen laitokset huolehtivat niitä koskevissa säädöksissä määrätyn työnjaon mukaisesti öljy- ja kemikaalivahinkojen torjunnasta, ympäristönsuojelusta, tulvasuojelusta, tulvantorjunnasta ja patoturvallisuudesta. Esimerkiksi vesilain nojalla valvontaviranomainen voi ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin haitan tai vaaran poistamiseksi, jos vesilain taikka sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastainen toimenpide tai laiminlyönti aiheuttaa välitöntä haittaa tai vaaraa turvallisuudelle, terveydelle tai muulle tärkeälle yleiselle edulle taikka huomattavaa vaaraa toisen omaisuudelle (VL 14:10). Säännöksen tarkoittamia toimenpiteitä ei ole yksilöity, vaan nämä riippuvat toimenpiteen tai laiminlyönnin luonteesta. Tällainen toimi voi olla esimerkiksi vaarallisen tulvan vaaran aiheuttavan patoamistyön keskeyttäminen tai murtuneen padon aiheuttaman vahingollisen juoksutuksen pysäyttäminen väliaikaisilla rakenteilla. Valvontaviranomaisen on toimenpiteen jälkeen viivytyksettä pantava vireille hallintopakkoa koskeva asia, jollei tämä ole tarpeetonta. Pääsääntönä lainvastaisen tilan oikaisemiseksi on siis varsinainen hallintopakkomenettely. Eräissä tilanteissa uhkaavan vaaran 4

5 välttäminen saattaa kuitenkin edellyttää joutuisampaa tai suorastaan välitöntä puuttumista toimintaan haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi (HE 277/2009). Yksityisoikeudellisesta näkökulmasta ympäristön pilaantumisesta johtuvan vaaran konkretisoitumisesta voi seurata ympäristövahinkojen korvaamisesta annetussa laissa (ympäristövahinkolaki, YVL, 737/1994) tarkoitettu ympäristövahinko. Ympäristövahinkolaissa ympäristövahingon käsite rajataan kolmiportaisesti tietyllä alueella harjoitettavasta toiminnasta aiheutuvaan häiriöön, joka aiheuttaa ympäristövahingon. Häiriö voi olla veden, ilman tai maaperän pilaantumisen lisäksi melua, tärinää, säteilyä, valoa, lämpöä tai hajua taikka muuta näihin verrattavaa häiriötä (YVL 1 ). Kyse on siis ympäristössä eri tavoin ilmenevästä pilaantumistapahtumasta, jonka johdosta vahinko uhkaa aiheutua tai se aiheutuu. Ympäristövahinkoina korvataan henkilö-, esine- ja taloudellisia vahinkoja sekä eräitä muita vahinkoja (YVL 5 ). Lisäksi lain nojalla korvataan ympäristövahinkojen torjunta- ja ennallistamiskustannuksia (YVL 6 ). Näitä ovat kustannukset niistä tarpeellisista toimenpiteistä, joihin joku on ryhtynyt itseään koskevan, ympäristövahinkolain 1 :ssä tarkoitetun ympäristövahingon uhan torjumiseksi tai vahingoittuneen ympäristön palauttamiseksi ennalleen, viranomaiselle koituneet kustannukset, joiden syynä on ympäristövahinkolain 1 :ssä tarkoitetun häiriön uhan tai sen vaikutusten torjumiseksi tai pilaantuneen ympäristön ennalleen palauttamiseksi suoritettu toimenpide, jos sen kustannukset ovat kohtuullisia häiriöön tai sen uhkaan ja toimenpiteellä saatuun hyötyyn nähden, sekä kustannukset niistä selvityksistä, jotka ovat olleet välttämättömiä edellä tarkoitetun torjuntatoimenpiteen tai ennalleen palauttamisen suorittamiseksi. Ympäristövahinkolain 6 :ssä ei täsmennetä, minkä viranomaisen toimet voivat tulla korvattaviksi pykälässä tarkoitettuina torjunta- tai ennallistamistoimina. Säännöksen perusteluissa todetaan tältä osin vain se, että valtion tai kunnan tehtäväksi on eri säännöksissä asetettu ympäristön pilaantumisen torjunta tai turmeltuneen ympäristön ennallistaminen. Samoin lakia koskeneessa hallituksen esityksessä tarkennettiin, että tällöin ei välttämättä edellytettäisi kehenkään yksityiseen kohdistunutta ympäristövahinkoa tai sellaisen uhkaa, vaan kysymys voisi olla myös yleistä etua loukkaavasta häiriöstä, kuten pohjaveden pilaantumisesta aiheuttajan omalla alueella. Korvausvastuuta rajoittaa vaatimus kustannusten kohtuullisuudesta suhteessa häiriöön ja torjuntatai ennallistamistoimenpiteellä saatuun hyötyyn. Torjunta- ja ennallistamiskustannuksina ei korvata kustannuksia, joiden perimisestä säädetään uhkasakkolain 17 :ssä. Muussa tapauksessa kaksi päätöksenteko- ja perimisjärjestelmää sekoittautuisi aiheettomasti (HE 165/1992). Käytännössä ne viranomaistoimet, jotka voivat tulla korvattaviksi ympäristövahinkolain nojalla, perustuvat nykyisellään esimerkiksi edellä mainittuihin pelastuslakiin tai ympäristövastuulakiin. Ympäristövahinkolain mukaisesta korvausvelvollisuudesta säädetään lain 7 :ssä. Korvausvelvollinen on se, jonka harjoittamasta toiminnasta ympäristövahinko johtuu, se, joka on rinnastettavissa 1 kohdassa tarkoitettuun toiminnan harjoittajaan, sekä se, jolle ympäristövahingon aiheuttanut toiminta on luovutettu, jos luovutuksensaaja toiminnan saadessaan tiesi tai hänen olisi pitänyt tietää vahingosta tai ympäristövahinkolain 1 :ssä tarkoitetusta häiriöstä taikka sellaisen uhasta. Vastuu on ankaraa. Ympäristövahinkovakuutuksesta annetussa laissa (ympäristövahinkovakuutuslaki, 81/1998) säädetään ympäristövahinkolaissa tarkoitetuttujen ympäristövahinkojen sekä ympäristövahinkojen torjunta- ja ennallistamiskustannusten korvaamisesta tilanteissa, joissa vastuutaho osoittautuu maksukyvyttömäksi tai joissa tämä on tuntematon tai tavoittamattomissa. Pakollinen ympäristövahinkovakuutus on osa toissijaisia ympäristövastuujärjestelmiä. Ympäristövahinkovakuutuslain 2 :n mukaan sellaisella yksityisoikeudellisella yhteisöllä, jonka harjoittamaan toimintaan liittyy olennainen ympäristövahingon vaara tai jonka toiminta yleisesti aiheuttaa haittaa ympäristölle, on oltava vakuutus ympäristövahinkovakuutuslain mukaan 5

6 korvattavan vahingon varalta. Vakuuttamisvelvollisuudesta säädetään tarkemmin asetuksella (asetus ympäristövahinkovakuutuksesta, 47/2015). 3 Nykytilan arviointi Suomessa ympäristöluvanvaraista toimintaa, jota valvovat valtion valvontaviranomaiset, harjoittaa noin 7000 toimijaa. Kuntien myöntämien ympäristölupien varassa toimintaa harjoittaa noin 7700 toimijaa. Ympäristölupavelvollisuuteen perustuva pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan ennakkovalvonta täydennettynä ympäristönsuojelulain mukaisilla jälkivalvontakeinoilla yleensä riittää toiminnasta johtuvien vaaratilanteiden hallitsemiseen. Viimeaikaiset tapaukset kuitenkin osoittavat, että viranomaisten ympäristönsuojelulakiin perustuvat toimivaltuudet ryhtyä välttämättömiin toimiin ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi ovat eräissä tilanteissa puutteellisia. Tämä todettiin myös toissijaisia ympäristövastuujärjestelmiä kehittäneen työryhmän (jäljempänä TOVA-työryhmä) mietinnössä 23/2014 (jäljempänä TOVA-mietintö). Jos pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta toiminnasta uhkaa aiheutua vakavaa vaaraa ihmisten terveydelle tai siitä uhkaa aiheutua vakavia ja huomattavia haittavaikutuksia ympäristölle, yleisen edun kannalta on välttämätöntä ryhtyä toimenpiteisiin pilaantumisvaaran poistamiseksi. Maksukyvyttömyyden lisäksi epäselvyydet ympäristön pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimia koskevan vastuun kohdentumisessa johtavat kuitenkin tavanomaisten ympäristönsuojelulakiin perustuvien hallintopakkokeinojen tehottomuuteen. Maksukyvyttömyystilanteissa ympäristönsuojelulain nojalla annetun määräyksen tehostaminen uhkasakolla, teettämis- tai keskeyttämisuhalla ei ole mahdollista, jos asianosaisella ei ole oikeudellista ja tosiasiallista mahdollisuutta noudattaa päävelvoitetta (uhkasakkolaki 7 ja 14 ). Esimerkiksi konkurssitilanteissa myös vastuukysymysten selvittely voi olla vaikeaa ja aikaa vievää. Vaaratilanteen hallitseminen voi vaatia toimenpiteisiin ryhtymistä ennen kuin toimenpiteistä vastaava taho on selvillä. Näissä tilanteissa ympäristönsuojelulakiin perustuvaa määräystä ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi ja sitä tehostavaa nopeastikin täytäntöönpantavissa olevaa teettämisuhkaa (uhkasakkolaki 10 ) ei voida antaa. Maksukyvyttömyystilanteissa ja silloin, kun vastuun kohdentumisesta on epäselvyyttä, ympäristön pilaantumista aiheuttava toiminta saattaa käytännössä olla usein jo keskeytynyt tai keskeytymässä, jolloin pilaantumisvaaraa ei voida poistaa toiminnan keskeyttämiselläkään (YSL 181 ). Tarve täydentää viranomaisten toimivaltuuksia puuttua vakaviin ympäristön pilaantumisen vaaratilanteisiin koskee ympäristövastuulain 9 :ssä tarkoitetulla tavalla toimia, joihin viranomainen voisi ryhtyä esimerkiksi pelastusviranomaisten välitöntä vahingon torjuntaa koskevien toimenpiteiden jälkeen. Toimet ovat toteutettavissa ympäristövastuulain nojalla vain silloin, kun vahingonuhassa on kyse suoraan tai välillisesti tapahtuvasta mitattavissa olevasta luonnonvarojen haitallisesta muutoksesta tai luonnonvarapalvelun huonontumisesta. Viranomaisilla tulisi olla mahdollisuus ryhtyä pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimiin myös muissa kuin ympäristövastuulaissa tarkoitetuissa tilanteissa tavanomaisesta hallintopakkomenettelystä poiketen, kun se, jonka velvollisuutena toimien suorittaminen on, on maksukyvytön tai kun tätä ei vaikeudetta saada selville. Ympäristövastuulain 14 :ssä edellytetään, että valtiolle lain 9 :ssä tarkoitetuista toimenpiteistä aiheutuneet kustannukset peritään vahingon aiheuttaneelta toiminnanharjoittajalta mahdollisuuksien mukaan takaisin jälkikäteen. Tämä on tärkeä lähtökohta myös silloin, kun viranomaisten toimivaltuuksia ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi esitetään täydennettäväksi. On mahdollista, että viranomaisen on toimittava esimerkiksi ihmisten terveyttä ja turvallisuutta uhkaavassa vaaratilanteessa niin pian, ettei vastuutahon selvittämistä voida odottaa. Toimista johtuvien kustannusten periminen vastuutaholta jälkikäteen varmistaa kustannusvastuun 6

7 oikean kohdentumisen ja osaltaan myös sen, ettei sääntely johda toimijoiden riskinoton lisääntymiseen ja ansiottoman hyödyn tavoitteluun. Toimijalla ei siis tulisi olla mahdollisuutta hyötyä velvollisuuksiensa täyttämättä jättämisestä. Viimeisen viiden vuoden aikana on ilmennyt neljä ihmisten terveyttä ja ympäristöä uhkaavaa vakavaa ympäristön pilaantumisen vaaratilannetta, joissa on ollut välttämätöntä ryhtyä pilaantumisen ehkäisemis- tai rajoittamistoimiin, mutta joissa ympäristö- ja kemikaaliturvallisuudesta vastaava taho on osoittautunut maksukyvyttömäksi. Tilanteen hallitsemiseksi vaadittaviin viranomaistoimiin ryhtyminen esimerkiksi teettämisuhan täytäntöönpanon kautta ei ole ollut tehokasta tai mahdollista. Viranomaisten pelastuslain nojalla toteuttamat toimet ovat rajoittuneet akuutteihin vahingon torjuntaa koskeviin toimenpiteisiin, kun vahingon uhka on ollut välitön. Esimerkiksi vakavan kemikaalivuodon uhka on tällöin ollut ilmeinen tai kemikaalivuoto jo aiheutunut. Epäasiallisesti varastoitujen vaarallisten jätteiden ja kemikaalien jätehuollon järjestäminen ei kuulu pelastustoiminnan piiriin, elleivät pelastuslaissa pelastustoiminnalle asetetut edellytykset täyty. Lisäksi pilaantumisvaara on voinut yksittäisissä tapauksissa olla hallittavissa erilaisin operatiivisin toimin, kuten sähkön ja lämmön toimittamisella kiinteistölle, mitä voidaan pitää pelastustoimintana vain rajatusti pelastuslaissa säädetyin edellytyksin. Edellä mainituissa neljässä tapauksessa välttämättömät toimenpiteet ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi ja rajoittamiseksi on viranomaisten puutteellisten toimivaltasäännösten johdosta toteutettu poikkeusjärjestelyin hakemalla tilanteissa tarvittava toimija julkisselvitystilassa olevasta konkurssipesästä ja rahoittamalla nämä toimenpiteet lisätalousarviomenettelyssä varatuilla valtion varoilla. Julkisselvitys on konkurssiasiamiehen erityisessä valvonnassa ja varoilla tapahtuva konkurssimenettely, johon siirtymisestä päättää tuomioistuin konkurssiasiamiehen esityksestä. Konkurssia jatketaan julkisselvityksenä, jos sitä voidaan pitää perusteltuna pesän varojen vähäisyyden taikka velalliseen tai konkurssipesään kohdistuvien selvitystarpeiden tai muun erityisen syyn vuoksi (konkurssilaki (KonkL, 120/2004) 11:1). Arvioitaessa vaihtoehtoisia sääntelytapoja viranomaisten toimivaltuuksien täydentämiseksi lähtökohtana on kuitenkin hakea muita kuin tapauskohtaisiin toimintatapoihin ja ympäristöriskien hallinnan kannalta poikkeusluontoiseen julkisselvitykseen perustuvia ratkaisumalleja. Vuosina valtio rahoitti lisätalousarviomenettelyn kautta noin 2,3 miljoonalla eurolla konkurssin tehneen teollisuuskemikaalijätteiden käsittelyä harjoittaneen yrityksen jälkeensä jättämien jätteiden jätehuollon turvalliseen järjestämiseen liittyviä kuluja. Kiinteistöllä oli jo ilmenneiden ja uhkaavien kemikaalivuotojen johdosta välitön ympäristön pilaantumisen vaara ja yleisemmin suuronnettomuusvaara. Yhtiön konkurssi oli rauennut varojen puutteeseen, ja vastuu jätteistä siirtynyt kiinteistön haltijalle (kiinteistöyhtiö). Myös kiinteistöyhtiö oli asetettu konkurssiin ja konkurssipesä ohjattu julkisselvitykseen. Tarvittavat toimenpiteet toteutettiin julkisselvitystilassa olevan konkurssipesän toimesta valtion rahoituksella. Samoin syksyllä 2013 konkurssiin asetetussa pintakäsittelylaitoksessa valtio joutui varsinaisen vastuutahon puuttuessa ottamaan vastuun alueen ympäristö- ja kemikaaliturvallisuuden turvaamisesta. Konkurssi oli raueta varojen puutteeseen ja se siirrettiin julkisselvitykseen. Myöskään konkurssiin asetettu erillinen kiinteistöosakeyhtiö ei ollut kyennyt huolehtimaan alueen jätehuollosta. Akuuttina tarpeena oli turvata lämmön ja sähkön toimitus ja päivittäisen valvonnan järjestäminen kiinteistölle ennen kuin ympäristö- ja kemikaaliturvallisuusriskejä aiheuttavien jätteiden ja kemikaalien käsittely saatiin järjestettyä. Kevään 2014 ensimmäisessä lisätalousarviossa valtio varasi euroa alueen turvallisuusriskien poistamiseen. Vuoden 2013 ensimmäisessä lisätalousarviossa valtio varautui teollisuuskuituja tuottaneen yrityksen konkurssin johdosta räjähdysherkän rikkihiilivaraston hävittämiseen. Konkurssipesä oli vähävarainen, ja se ohjattiin julkisselvitykseen. Tehdaskiinteistössä sijaitsevan rikkihiilen varastoimiseen, poiskuljettamiseen, hävittämiseen sekä muihin aineen vaarattomaksi tekemiseen liittyvät kokonaiskustannukset ylsivät noin 4,6 miljoonaan euroon. 7

8 4 Keskeiset ehdotukset Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssin yhteydessä valtio on rahoittanut merkittävillä summilla ympäristöturvallisuuden kannalta välttämättömiä toimia. Alueelle varastoitujen vesien, jätevesien ja kierrätysliuoksen asianmukaisen käsittelyn turvaaminen ja ympäristövahinkojen estäminen valtion varoin katsottiin konkurssilain 11 luvun 1 :n mukaiseksi erityiseksi syyksi siirtyä konkurssissa julkisselvitykseen loppuvuodesta Ympäristönsuojelulain valvontaa ja hallintopakkoa koskevaa lukua 18 ehdotetaan täydennettäväksi uudella 182 a :llä, jossa säädettäisiin valtion valvontaviranomaisten toimivallasta ryhtyä toimenpiteisiin vakavissa ympäristön pilaantumisen vaaratilanteissa myös muun kuin tavanomaisen hallintopakkoprosessin kautta. Viranomainen käyttäisi ehdotetussa laissa tarkoitettuja toimivaltuuksiaan ryhtyä itse ympäristön pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimiin vain silloin, kun tämä olisi välttämätöntä ihmisten terveyden tai ympäristön suojelemiseksi tilanteissa, joissa pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta toiminnasta aiheutuisi vakavaa vaaraa ihmisten terveydelle tai joissa siitä uhkaisi aiheutua vakavia ja huomattavia haittavaikutuksia ympäristölle. Valtion valvontaviranomaisella ei olisi toimivaltaa ryhtyä toimenpiteisiin, jotka pelastuslain nojalla kuuluvat pelastustoimintaan. Ehdotuksessa olisi kyse erityissäännöksestä, jota sovellettaisiin tilanteissa, joissa toimenpiteistä vastaava taho olisi ilmeisesti maksukyvytön tai tätä ei viivytyksettä saataisi selville. Tästä syystä tilanteeseen puuttuminen ei olisi tehokasta tai mahdollista tavanomaisen hallintopakkoprosessin kautta. Toiminta olisi yleensä keskeytynyt tai lopetettu, jolloin vaaran poistaminen vaatisi keskeyttämisen sijaan muita konkreettisia vaarantorjuntatoimia. Viranomaistoimista aiheutuneet kustannukset maksettaisiin ensin valtion varoista. Aiheuttamisperiaatteen mukaisesti viranomaisille aiheutuneet kustannukset perittäisiin mahdollisuuksien mukaan jälkikäteen takaisin siltä, jonka velvollisuutena toimenpiteiden suorittaminen olisi ollut. Viranomaistoimiin ryhtyminen ehdotetun säännöksen nojalla olisi poikkeuksellista ja säännös tulisi sovellettavaksi todennäköisesti vain harvoin. Pääsääntönä ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavien toimintojen jälkivalvonnassa olisi siis jatkossakin se, että valvontaviranomainen, ympäristönsuojelulain voimassaolevien säännösten mukaisesti, kehottaisi ja tarvittaessa velvoittaisi toiminnanharjoittajan tai muun vastuutahon täyttämään velvollisuutensa ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi. Jos tämä laiminlöisi velvollisuuksiaan, määräystä voitaisiin tehostaa uhkasakolla, teettämis- tai keskeyttämisuhalla. Lisäksi toiminta olisi ympäristönsuojelulaissa säädetyin edellytyksin keskeytettävissä. 5 Esityksen vaikutukset 5.1 Taloudelliset vaikutukset Viranomaisten poikkeusjärjestelyin toteuttamat ympäristön pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimet sekä niihin liittyvät hallintokustannukset on tähän asti rahoitettu valtion lisätalousarviomenettelyn kautta. Ehdotetusta pykälästä johtuvia kustannuksia aiheutuu paitsi toimien tekemisestä tai teettämisestä, myös toimenpiteitä koskevan päätöksen tekemisestä ja toimista johtuvien kustannusten takaisinperinnästä. Viranomaisten voimavarojen turvaaminen, tarvittaessa voimavaroja lisäten, on järjestelmän toimivuuden kannalta välttämätöntä myös jatkossa. Tästä johtuvia julkiseen talouteen kohdistuvia vaikutuksia on kuitenkin vaikea arvioida etukäteen. Vaikutusten suuruus vaihtelee tapauskohtaisesti. Takaisinperintämenettelyn toimivuus pienentää julkista taloutta rasittavien kustannusten määrää, mutta tapausten luonteesta johtuen todennäköisesti vain vähäisesti. Toimenpiteistä vastaava taho on yleensä joko maksukyvytön, tuntematon tai tavoittamattomissa. Viranomaisten tietoon tulevien tapausten määrä ja tarve puuttua niihin saattaa pitkällä aikavälillä kasvaa, mikä saattaa lisätä julkisen talouden menoja. 8

9 Kustannusten kattamista on ehdotettu uudistettaessa toissijaista ympäristövastuujärjestelmää (YMra 23/2014). Esityksellä ei ole taloudellisia vaikutuksia yrityksiin. Esityksellä ei lisätä tai muuteta yritysten velvollisuuksia siitä, mitä ne voimassaolevan lainsäädännön mukaan nykyisellään ovat. Ehdotetun säännöksen nojalla toteutettaviin toimiin liittyvät kustannusvastuukysymykset ratkottaisiin erillisessä menettelyssä. Yrityksiin ei näin ollen voida ajatella kohdistuvan myöskään nykyistä laajempia velvollisuuksia pelkästään siksi, että viranomainen voisi tarvittaessa toimia vaaratilanteissa hyvinkin pikaisesti ilman, että toimien välttämättömyys ehdittäisiin kyseenalaistaa valitusteitse ennen toimenpiteiden suorittamista. 5.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan Viranomaisten toimivallan laajentamisella esityksessä ehdotetulla tavalla olisi merkittäviä vaikutuksia viranomaisten toimintaan ja menettelytapoihin. Esityksellä selkiytettäisiin vallitsevaa oikeustilaa ja tehostettaisiin viranomaisen keinoja toimia säännöksen tarkoittamissa tilanteissa. Säännös edellyttäisi viranomaisilta uudenlaista osaamista sekä uusien menettelytapojen omaksumista ja käytäntöjen kehittämistä säännöksessä tarkoitettuja tilanteita varten. Viranomaisille säädettäisiin oikeus, ei velvollisuus, ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin. Esitys ei vaikuttaisi viranomaisten nykyisiin tehtäviin ja keinoihin valvoa lain ja lupamääräysten noudattamista, mutta vähentäisi tarvetta aloittaa nyt voimassa olevia hallintopakkomenettelyjä, jos olisi ilmeistä, että tilannetta ei kyettäisi niiden kautta tehokkaasti hoitamaan. Esitys ei vaikuttaisi viranomaisten keskinäisiin toimivaltasuhteisiin, mutta edellyttäisi yhteistyötä viranomaisten välillä. Käytännön tilanteissa olisi ratkaistava esimerkiksi se, kuuluuko yksittäisen toimenpiteen suorittaminen pelastusviranomaisten vastuulle pelastuslain nojalla vai valtion valvontaviranomaisen vastuulle ympäristönsuojelulain nojalla. 5.3 Ympäristövaikutukset Esitys ei merkitsisi ympäristönsuojeluvaatimusten tiukentumista. Esityksessä tarkoitetut toimenpiteet ovat ihmisten terveyden ja ympäristön kannalta välttämättömiä, ja esitys turvaisi niiden toteuttamista nykyisten poikkeusjärjestelyiden sijasta. Nykyinen julkisselvitykseen ja lisätalousarviomenettelyyn perustuva prosessi on hallinnollisesti raskas ja jäykkä, ja voidaan olettaa, että viranomaisten mahdollisuus toimia viivytyksettä ehdotuksessa tarkoitetuissa, todennäköisesti harvoin ilmenevissä tilanteissa voisi yksittäisissä tapauksissa nopeuttaa vaaratilanteiden hallintaa ja rajata mahdollisia haitallisia ympäristö- ja terveysvaikutuksia. Säännöksen mukaan viranomaistoimista aiheutuneet kustannukset perittäisiin vastuutaholta mahdollisuuksien mukaan takaisin toimenpiteiden suorittamisen jälkeen, mikä osaltaan toteuttaisi ympäristönsuojelun lähtökohtana olevaa aiheuttamisperiaatetta. 5.4 Yhteiskunnalliset vaikutukset Ehdotetun säännöksen soveltamisalaan kuuluvissa tilanteissa viranomainen toteuttaisi vain välttämättömät toimenpiteet vaaran poistamiseksi ja viranomaistoimista aiheutuneet kustannukset perittäisiin vastuutaholta mahdollisuuksien mukaan takaisin toimenpiteiden suorittamisen jälkeen. Tällä takaisinperintämahdollisuudella on tarkoitus varmistaa, että sillä, jonka velvollisuutena ehdotetussa laissa tarkoitetun toimenpiteen suorittaminen on, ei olisi mahdollista hyötyä velvollisuuksiensa täyttämättä jättämisestä. 9

10 Esityksen voidaan arvioida jossain määrin lisäävän viranomaisten tietoon tulevien vaaratilanteiden määrää ja tarvetta puuttua niihin. Toimintaa tai toiminta-aluetta koskevaa määräysvaltaa käyttävän tahon, kuten kiinteistönomistajan tai konkurssipesän, intressissä voi nykyisellään olla ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin viipymättä itse esimerkiksi kiinteistön uhkaavan arvonalentumisen johdosta. Tapauksen mukaan pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimista johtuvia kustannuksia on voitu hakea korvattavaksi jälkikäteen ympäristövahinkovakuutusjärjestelmästä. Ympäristövelvoitteista ja niiden siirtymisestä on toisaalta voitu sopia kolmannen tahon kanssa esimerkiksi konkurssipesän tekemällä kiinteistökaupalla. Esitys saattaisi jossain määrin vähentää yksityisten toimijoiden intressiä selvittää vaaratilanteita toimijoiden keskinäisillä järjestelyillä. 6 Asian valmistelu Tarve täydentää viranomaisten toimivaltasäännöksiä esityksessä tarkoitetulla tavalla nousi esille TOVA-työryhmän mietinnössä YMra 23/2014. Mietinnössä arvioitiin myös vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annettuun lakiin (390/2005) perustuvia viranomaisten toimivaltuuksia ja niiden täydentämistarpeita, joita tämä esitys ei koske. TOVA-työryhmä ei voinut toimeksiantonsa ja aikataulunsa puitteissa arvioida yksityiskohtaisesti toimivaltakysymyksen sääntelytarpeita, mutta totesi, että toimivaltasäännösten täydentämistä tulisi harkita riippumatta siitä, millaisin ratkaisuin toissijaisten ympäristövastuutilanteiden rahoitus jatkossa järjestetään. Työryhmän työssä todettiin, että järjestelmä ei voi nojautua julkisselvittäjän käyttöön. Toimivaltakysymyksen tärkeys ja tarve viranomaisten toimivaltuuksien täsmentämiseksi korostui mietinnöstä annetussa lausuntopalautteessa. TOVA-työryhmän mietinnön johtopäätöksissä kuvattiin yleisellä tasolla toimivaltakysymyksen ratkaisussa huomioitavia tekijöitä. Toimivaltasäännöksissä tulisi määritellä täsmällisesti ne toimet, joihin viranomaiset voisivat ryhtyä. Kynnyksen toimien suorittamiseen tulisi olla riittävän korkea eli tilanteeseen tulisi voida puuttua vain silloin, kun toimet arvioitaisiin välttämättömiksi vakavan ympäristön pilaantumisen vaaran poistamiseksi. Samoin rajanveto sen välillä, milloin on kyse pelastuslaissa tarkoitetuista pelastusviranomaisten velvollisuuksiin kuuluvista torjuntatoimista ja milloin mahdollisen uuden toimivaltasäännöksen nojalla toteutettavista toimista, tulisi ottaa huomioon toimivaltasäännösten muotoilussa. Lisäksi toimivaltakysymystä ratkaistaessa tulee arvioitavaksi se, mikä taho vastaa tarvittavien toimien käytännön järjestämisestä ja miten toimet rahoitetaan. TOVA-työryhmän mietinnön johtopäätöksissä todettiin, että toissijaisissa vastuutilanteissa toimivaltaisen viranomaisen tulisi voida saada korvaus toimenpiteiden suorittamisesta uudistettavana olevasta toissijaisesta ympäristövastuujärjestelmästä. Tarvittaessa nämä kustannukset tulisi kattaa toissijaisesta ympäristövastuujärjestelmästä etukäteen. Toissijaisten ympäristövastuujärjestelmien uudistamisesta ei ole vielä tehty päätöstä. TOVAtyöryhmän mietinnön johtopäätöksissä todettiin, että sille annetut tehtävät ja asetetut lähtökohdat huomioon ottaen toteuttamiskelpoisin vaihtoehto toissijaisen vastuujärjestelmän toteuttamiseksi olisi, tietyin edellytyksin, kaikki työssä tunnistetut kustannuserät kattava, toiminnanharjoittajilta kerättävän verotulon kerryttämiseen talousarviossa perustuva malli, jossa pakollinen ympäristövahinkovakuutus voitaisiin lakkauttaa. Verotulon kerryttäminen olisi toteutettavissa erilaisilla työryhmän tarkastelemilla veromalleilla. Työryhmä kuitenkin totesi, että pakollisen ympäristövahinkovakuutusjärjestelmän soveltamisalan laajentamisen mahdollisuudet tulisi arvioida vielä uudelleen, kun toimivaltakysymys on saatu ratkaistua. Kuten TOVA-työryhmän mietinnöstä annetussa Finanssialan keskusliiton ja Ympäristövakuutuskeskuksen yhteisessä lausunnossa korostettiin, vakuutuksen korvauspiirin soveltamisalan laajentaminen edellyttää muun muassa sitä, että vakuutustapahtuman perusteista sekä korvauslajeista ja määristä on etukäteen määritellyt selkeät objektiiviset säännöt. 10

11 TOVA-työryhmän työn päättymisen jälkeen viranomaisten toimivaltasäännösten täydentämiseksi tarvittavista säädösmuutoksista on valmisteltu hallituksen esitys virkatyönä ympäristöministeriössä keväällä YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1 Lakiehdotuksen perustelut Ympäristönsuojelulaki 182 a. Viranomaisen toimivalta eräissä tilanteissa. Pykälässä säädettäisiin valtion valvontaviranomaisen toimivallasta ryhtyä toimenpiteisiin ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tai rajoittamiseksi. Viranomaisten oikeus toimia liittyisi tilanteisiin, joissa yleinen ihmisten terveyden ja ympäristön suojeluun liittyvä etu välttämättä edellyttäisi toimenpiteisiin ryhtymistä. Pykälässä tarkoitettu toimivalta keskitettäisiin valtion valvontaviranomaisille toimenpiteisiin liittyvän merkittävän harkintavallan ja toimenpiteiden poikkeusluontoisuuden johdosta. Valtion valvontaviranomainen voisi suorittaa tarvittavat toimet joko itse, teettää ne ulkopuolisella taholla ostopalveluna tai sopia toimien suorittamisesta esimerkiksi konkurssipesän kanssa. Pykälässä tarkoitettujen toimien toteuttamisen organisointia voidaan pohtia myös osana valtion jätehuoltotyöjärjestelmän kehittämistyötä, joka on tarkoitus toteuttaa syksyllä 2014 alkaneen kansallisen pilaantuneiden maa-alueiden riskienhallintaohjelman pohjalta. Valtion pilaantuneiden alueiden tutkimus- ja kunnostustöitä teettävä taho voisi mahdollisesti toimia myös ehdotetussa pykälässä tarkoitettujen toimien teettäjänä. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin toimenpiteisiin ryhtymisen edellytyksistä. Edellytyksiä olisi useita ja niiden tulisi kaikkien täyttyä, jotta säännöstä voitaisiin soveltaa. Edellytysten täyttymisen arviointi olisi tapauskohtaista ja olosuhdesidonnaista. Viranomaisen toimimiskynnystä määrittelisi ensinnäkin ihmisten terveyteen kohdistuvan vaaran vakavuus sekä ympäristölle kohdistuvan vaaran vakavuus ja sen haittavaikutusten huomattavuus. Kyse voisi olla esimerkiksi vedenoton kannalta tärkeiden pohjavesialueiden pilaantumisvaarasta tai esimerkiksi siitä, että uhkaava vaarallisten kemikaalien päästö johtaisi ilmanlaadun merkittävään heikkenemiseen lähiympäristössä ja siitä johtuviin haitallisiin terveysvaikutuksiin. Viranomaistoimiin voitaisiin ryhtyä myös esimerkiksi silloin, kun kyse olisi maaperän merkittävästä pilaantumisvaarasta, vaikka pilaantuminen rajoittuisi kiinteistölle, jolla toimintaa olisi harjoitettu. Arvioitaessa toimiin ryhtymisen edellytyksiä tulisi huomiota kiinnittää siihen, olisiko se, että toimenpiteisiin ei ryhdyttäisi, yleisen edun vastaista. Jos ihmisten terveyteen kohdistuvan vaaran vakavuus sekä ympäristölle kohdistuvan vaaran vakavuus ja sen haittavaikutusten huomattavuus sitä vaatisi, toimenpiteisiin tulisi ryhtyä, vaikka viranomainen olisi tietoinen esimerkiksi mahdollisista toimintaa koskevista kauppaneuvotteluista. Kaikissa tapauksissa pilaantumisen vaaran pitäisi olla siinä määrin konkreettinen, että ympäristön pilaantumisen ja siitä seuraavien haitallisten vaikutusten arvioitaisiin olevan todennäköisiä, jollei toimenpiteisiin ryhdyttäisi. Ympäristön pilaantumisen seurauksena saattaisi olla esimerkiksi ympäristövahinkolain nojalla korvattava ympäristövahinko. Viranomaisten toimivalta ryhtyä pykälässä tarkoitettuihin toimenpiteisiin ei yltäisi tilanteisiin, joissa olisi kyse vain omaisuuden tai sen käytön kannalta merkittävästä vahingon- tai haitanvaarasta. Pilaantumisesta seuraavan omaisuusvahingon tai muun kuin vakavaa terveysvaaraa tai vakavia ja huomattavia haittavaikutuksia ympäristölle tarkoittavan ympäristönsuojelulain 5 :n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun yleisen tai yksityisen edun loukkauksen uhatessa viranomaiset voisivat ryhtyä tarvittaviin toimenpiteisiin vain tavanomaisin ympäristönsuojelulain valvonta- ja hallintopakkokeinoin. 11

12 Pykälän nojalla toteutettavien viranomaistoimien tulisi arvioida olevan välttämättömiä vaaran poistamiseksi. Tämä täsmentäisi viranomaisten toimivallan ulottuvuutta. Toimet voisivat olla monenlaisia, kuten vaarallisten kemikaalisäiliöiden poiskuljettamista, jätehuollon taikka sähkön, lämmön tai vartioinnin järjestämistä kiinteistölle, vaaratilanteen hallitsemiseksi vaadittavien teknisten välineiden hankkimista, mahdollisten suojarakenteiden vahvistamista, tai esimerkiksi ulkopuolisten alueelle pääsyn estämistä alueen aitaamisella. Välttämättömiksi arvioidut viranomaistoimet saattaisivat kohdistua myös jätteisiin tai raaka-aineisiin, joilla olisi rahallista arvoa. Näissä tilanteissa viranomainen arvioisi, olisiko jäte tai raaka-aine olosuhteisiin nähden kohtuullisin toimenpitein realisoitavissa. Pykälän nojalla toteutettavien toimien lähtökohtana olisi se, että ne myös rajoittuisivat viranomaisen terveyden ja ympäristön suojelemisen kannalta välttämättömiksi arvioimiin toimiin. Toimenpiteiden laajuutta määritettäessä tulisi ottaa huomioon suhteellisuusperiaate. Viranomaisten toimivalta ei siten ulottuisi esimerkiksi ympäristölupavelvollisen toiminnan tavanomaisten lopettamisvelvoitteiden toteuttamiseen, elleivät nämä lopettamistoimet olisi esityksessä tarkoitetuissa olosuhteissa välttämättömiä terveyden ja ympäristön suojelemiseksi. Välttämätöntä ei myöskään olisi esimerkiksi piha-alueille sijoitettujen jätteiden poisvieminen vain konkurssipesän realisointikelpoisen omaisuuden turvaamiseksi tai lähiympäristön roskaantumisen estämiseksi. Pelastustoiminnan ja ehdotetun säännöksen nojalla toteutettavissa olevien toimenpiteiden välisen rajanvedon selkeyttämiseksi 1 momentissa täsmennettäisiin, että valtion valvontaviranomainen voisi ryhtyä vain niihin toimenpiteisiin, jotka eivät pelastuslain 32 :n nojalla kuuluisi pelastustoimintaan. Tarvittaessa valtion valvontaviranomaisen tulisi olla yhteydessä pelastuslain nojalla toimivaltaisiin viranomaisiin sen täsmentämiseksi, mitä pelastustoimintaan kuuluu. Pelastuslain 34 :ssä säädetään, että jos eri viranomaisille ja tahoille kuuluvien vastuiden ja toimivaltuuksien selkiyttämiseksi on tarpeen, pelastustoiminnan johtaja tekee päätöksen pelastustoiminnan aloittamisesta tai lopettamisesta. Pelastustoiminnan päätyttyä se voi alkaa myöhemmin uudelleen, jos tilanne sitä vaatii. Ehdotetun säännöksen tarkoittamissa tilanteissa olisi myös mahdollista, että alueella toteutettaisiin pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimia samanaikaisesti pelastustoiminnan kanssa. Valtion valvontaviranomainen voisi ryhtyä ympäristön pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimiin 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa. Koska on mahdollista, että viranomaisen välttämättömiksi arvioimista toimenpiteistä ei enää vastaa toiminnanharjoittaja, vaan muu vastuutaho, nämä tilanteet määriteltäisiin viittaamalla toiminnanharjoittajan sijaan siihen, jonka velvollisuutena toimenpiteen suorittaminen on. Esimerkiksi pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistamisesta vastaa tietyin edellytyksin alueen haltija, jos aiheuttajaa ei saada selville tai tavoiteta taikka saada täyttämään puhdistamisvelvollisuuttaan. Viimesijassa kunta vastaa pilaantuneen maaperän puhdistamisesta (YSL 133 ). Jätelain mukaan jätehuollon järjestämisestä vastaa puolestaan kiinteistön haltija, jos jätteen haltija ei huolehdi velvollisuudestaan tai tätä ei tavoiteta ja jos kiinteistön haltija on sallinut jätettä tuottavan toiminnan kiinteistöllä tai jätteen tuomisen kiinteistölle (JL 28 ). Jätehuollon järjestämisvastuun osalta on lisäksi otettava huomioon oikeuskäytännössä tehty linjaus siitä, että konkurssipesä vastaa jätteen haltijana (JL 6 :n 1 mom. 5 kohta) myös velallisen toiminnassa syntyneiden jätteiden jätehuollosta, vaikka nämä jätteet ovat syntyneet ennen konkurssin alkamista (KHO:2003:51). Ensimmäinen tilanne, jossa valtion valvontaviranomainen voisi ryhtyä ympäristön pilaantumisen ehkäisemis- ja rajoittamistoimiin ehdotetun pykälän nojalla, liittyisi toimenpiteistä vastaavan tahon maksukyvyttömyyteen. Maksukyvyttömyystilanteissa tavanomaiset ympäristönsuojelulain mukaiset hallintopakkokeinot ovat tehottomia. Maksukyvyttömällekin vastuutaholle voidaan antaa 12

13 esimerkiksi ympäristönsuojelulain 175 :ssä tarkoitettu määräys, mutta tämän määräyksen tehostaminen esimerkiksi teettämisuhalla on mahdollista vain, jos asianosaisella on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa päävelvoitetta (uhkasakkolaki 7 ja 14 ). Jos toimenpiteistä vastaava taho on esimerkiksi konkurssissa, tällä ei yleensä ole tosiasiallista mahdollisuutta noudattaa viranomaisen määräystä. Ehdotetun pykälän mukaan siinä tarkoitettuihin toimenpiteisiin voitaisiin näin ollen ryhtyä tilanteissa, joissa se, jonka velvollisuutena toimenpiteen suorittaminen on, on ilmeisesti maksukyvytön eli viranomaisella olisi perusteltu syy olettaa, että toimenpiteistä vastaava taho on maksukyvytön. Maksukyvyttömyyttä voidaan arvioida esimerkiksi konkurssilainsäädännön valossa. Konkurssilain 2 luvun 1 :n 2 momentin mukaan maksukyvyttömyydellä tarkoitetaan sitä, että velallinen on muuten kuin tilapäisesti kykenemätön maksamaan velkojaan niiden erääntyessä. Maksukyvyttömyyden määritelmä on sama myös yrityksen saneerauksesta annetussa laissa (47/1993). Konkurssilain 2 luvun 3 :ssä säädetään, milloin voidaan olettaa, että velallinen on maksukyvytön. Kun sitä, jonka velvollisuutena toimenpiteen suorittaminen on, ei viivytyksettä saada selville, kyse on puolestaan tilanteista, joissa vastuun kohdentumisesta on epäselvyyttä tai vastuutaho on tuntematon. Pykälässä tarkoitetuissa tilanteissa on kyse vakavista ympäristön uhkaavasta pilaantumisesta johtuvista vaaratilanteista, joiden suhteen on välttämätöntä ryhtyä toimenpiteisiin mahdollisesti jo hyvin pikaisella aikataululla. Vastuukysymyksiin liittyvien epäselvyyksien ei tulisi estää tai hidastaa tarvittavien toimenpiteiden suorittamista. Vastuukysymykset voivat olla hankalia ja niiden selvittely aikaa vievää erityisesti konkurssitilanteissa, mutta myös esimerkiksi silloin, kun vastuun siirtyminen toiminnanharjoittajalta kiinteistön haltijalle edellyttää näyttöä tämän toimintaa ja sen vaikutuksia koskevasta tietoisuudesta ja hyväksynnästä. Vastuusuhteiden selkeydyttyä ympäristönsuojelulain mukaiset tavanomaiset 175 :ään perustuvat hallintopakkokeinot saattaisivat olla riittäviä tapauksen hoitamiseksi, joten arvioitaessa perusteita toimenpiteiden suorittamiseksi ja toimenpiteiden suorittamisen kiireellisyyttä, on otettava huomioon esimerkiksi se, että teettämisuhka voidaan panna täytäntöön nopeastikin jo ennen, kuin teettämisuhan asettamista koskeva päätös on lainvoimainen (uhkasakkolaki 10 ja 15 ). Ehdotetun pykälän mukaisiin toimenpiteisiin tulisi kuitenkin aina ryhtyä, jos vastuusuhteiden selvittelyä ei voida odottaa ilman, että odottamisesta uhkaa seurata pykälässä tarkoitettu vakava vaara ihmisten terveydelle tai ympäristölle. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin toimenpiteisiin ryhtymistä koskevasta päätöksestä. Päätöksessä täsmennettäisiin viranomaistoimista aiheutuvat kustannukset ja määrättäisiin se, jonka velvollisuutena toimenpiteen suorittaminen on, vastaamaan näistä kustannuksista. Sitä, jonka velvollisuutena toimenpiteen suorittaminen on, olisi kuultava ennen päätöksen tekemistä. Toteutettavista toimenpiteistä olisi laadittava pöytäkirja. Vastuutaholla olisi oikeus olla läsnä toimia toteutettaessa paitsi oikeusturvasyistä, myös siksi, että tämä voisi antaa tarpeellisia tietoja toimenpiteiden turvalliseksi suorittamiseksi. Asian laadusta johtuen olisi mahdollista, että pykälässä tarkoitetuista toimenpiteistä vastaavaa tahoa ei olisi mahdollista tavoittaa tai tämä olisi tuntematon. Samoin viranomaiselle voisi myöhemmässä vaiheessa syntyä tarve täsmentää toteutettavien toimenpiteiden sisältöä tai niistä johtuvien kustannusten suuruutta taikka arvioida toimenpiteisiin ryhtymisen edellytyksiä uudelleen. Näissä tilanteissa asiassa tehtäisiin tarvittaessa uusi päätös. Viranomaistoimista aiheutuneiden kustannusten perinnässä noudatettaisiin verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annettua lakia (706/2007). Kustannusten takaisinperintää koskevan säännöksen tarkoituksena olisi varmistaa kustannusvastuun oikea kohdentuminen ja se, ettei sääntely johda toimijoiden riskinoton lisääntymiseen ja ansiottoman hyödyn tavoitteluun. Ympäristön 13