Luottamuksellinen. Viestintävirasto Leo Sievänen Dnro 845/969/2015 DNA OY:N LAUSUNTO SYRJIMÄTTÖMYYSTYÖRYHMÄN RAPORTISTA

Transkriptio

1 Viestintävirasto Leo Sievänen Dnro 845/969/2015 DNA OY:N LAUSUNTO SYRJIMÄTTÖMYYSTYÖRYHMÄN RAPORTISTA DNA Oy (jäljempänä DNA) kiittää mahdollisuudesta esittää näkemyksensä Tilaajayhteyksien ja bitstream-tuotteiden syrjimättömyyttä käsitelleen Syrjimättömyystyöryhmän loppuraportista ja lausuu kunnioittaen seuraavaa: DNA pitää erittäin hyvänä, että Viestintävirasto perusti syrjimättömyystyöryhmän kartoittaakseen toimialan näkemyksiä syrjimättömyyteen liittyvistä ongelmakohdista, syrjimättömyysvelvoitteiden ja niiden valvonnan kehittämisestä ja Euroopan komission julkaiseman kustannuslaskenta- ja syrjimättömyyssuosituksen (syrjimättömyyssuositus) mukaisten velvoitteiden tarkoituksenmukaisuudesta Suomen olosuhteissa. Työryhmän työ oli DNA:n näkemyksen mukaan onnistunutta. DNA toivoo, että Viestintävirasto kutsuu jatkossakin aktiivisesti operaattoreita proaktiiviseen yhteistyöhön. Viestintäviraston raportissa on onnistuneesti koottu työryhmässä käyty monitahoinen keskustelu. DNA keskittyy tässä lausunnossaan niihin kohtiin, jotka ovat DNA:n näkemyksen mukaan joko erityisen tärkeitä markkinoiden toimivuudelle tai joita ei ole erityisesti käsitelty raportissa. Yleistä Syrjimättömyyssuositusta sovellettaessa on keskeistä huomioida Suomen erityiset olosuhteet, kuten se, että Suomessa on eurooppalaisesta mallista poiketen perinteisesti ollut lukuisia alueellisia HMV-operaattoreita. Tästä syystä useiden verrattain tasavahvojen operaattorien keskinäinen ja vastavuoroinen toiminta on jo poistanut lukuisia sellaisia ongelmakohtia, jotka ovat Euroopassa edelleen arkipäivää. Lisäksi Suomessa matkaviestinten ja liikkuvan laajakaista käyttö on jo pitkään ollut huomattavasti yleisempää kuin Euroopassa ja mobiililaajakaista on korvaava vaihtoehto kuparitilaajayhteyspohjaisille kiinteille laajakaistaliittymille. Sen sijaan Suomessa on enemmän haasteita korkean laadun nopeisiin kuitutilaajayhteyksiin liittyen. Siksi syrjimättömyyssuosituksen lähtökohta tiukemmasta sääntelystä kuparitilaajayhteyksille ja mahdollisuudesta tietyin edellytyksin väljempään sääntelyyn kuitutilaajayhteyksien osalta, ei sellaisenaan sovellu Suomen viestintämarkkinoille, jossa sääntelyn tarve on juuri päinvastainen. Näin ollen on erityisen tärkeää, että Viestintävirasto kiinnittää syrjimättömyyssuositusta soveltaessaan ja syrjimättömyysvelvoitteita asettaessaan erityistä huomiota näihin suomalaisten viestintämarkkinoiden erityispiirteisiin ja tarpeisiin. Tukkutuotteiden ominaisuudet Kuten raportissa todetaan, kilpaileville operaattoreille ei ole aina tarjolla liittymätyypeiltään ja nopeusluokiltaan samanlaisia tuotteita kuin omalle palveluoperaattorille. Tästä aiheutuneet ongelmat liittyvät lähinnä kahteen työryhmässäkin käsiteltyyn puutteeseen.

2 2 (5) Ensinnäkin kilpaileva operaattori voi ostaa useampia liittymäkohtaisia VLAN:eja ainoastaan Metro Ethernet-tuotteisiin samalla kun operaattorin oma palveluoperaattori voi käyttää operaattorilaajakaistan kaltaista tuotetta, johon konfiguroidaan useampi liittymäkohtainen VLAN. Kilpailevan operaattorin Metro Ethernet-tuotteen päällä loppuasiakkaalle tarjoama palvelu ei tällöin ole hinnaltaan kilpailukykyinen verrattuina operaattorin oman palveluoperaattorin tarjoamaan palveluun. DNA:n käsityksen mukaan useamman liittymäkohtaisen VLAN:n saaminen operaattorilaajakaistatuotteisiin edellyttäisi joko Viestintävirastolta yksiselitteistä päätöstä tarjontavelvoitteen sisällöstä ja/tai Viestintävirastojohtoista työryhmää, jossa määriteltäisiin selkeästi tarjontavelvoitteen sisältö. Toinen keskeinen ongelmakohta liittyy siihen, että kilpaileva operaattori ei voi käyttää samaa tukkutuotetta HMV-operaattorin palveluoperaattorin kanssa keskitinalueiden pilkkomistilanteissa. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kilpaileva operaattori ei voi enää hyödyntää keskusjakamossa olevaa omaa keskitintekniikkaa, koska tilaajayhteyden voi ostaa ainoastaan korttelijakamoista, joissa ei useinkaan ole edes tilaa kilpailevien operaattoreiden laitteille. Tällöin kilpailevan operaattorin ainoaksi vaihtoehdoksi jää kalliimman palvelutuotteen ostaminen. Palvelutuotteiden hinnoittelu on kuitenkin tehty siten, että kilpailutilanne muodostuu syrjiväksi, koska tilaajayhteyden hinta on sama keskus- ja korttelijakamoista, jolloin kilpaileva operaattori tarvitsee lisäksi yhteyden korttelijakamosta keskusjakamoon. Tämän ongelmakentän ratkaisemiseksi olisi tärkeää määritellä mahdollisimman nopeasti reunaehdot kapasiteetin vuokraukselle VULA-mallilla, jotta kilpailevat operaattorit voisivat vuokrata VULAtuotteen keskusjakamotasolta. VULA-tuote ei ole aiemmin ollut käytössä Suomessa. Siksi DNA:n näkemyksen mukaan VULA-malli tulisi määritellä Viestintävirastojohtoisessa työryhmässä. Tukkutuotteiden saatavuus Jotkut operaattorit ovat päättäneet kuituja vain oman tarpeensa mukaan, eivätkä ole kuituja päättäessään noudattaneet Viestintäviraston päätettävien kuitujen määrästä antamaa suositusta. Kuituja on kuitenkin rakennettu kohteeseen valmiiksi useampia, jolloin operaattori voi oman palveluoperaattorinsa tarvitessa nopeasti päättää lisäkuituja. Samalla operaattori voi kuitenkin ilmoittaa kilpaileville operaattoreille, että kapasiteettia ei ole saatavilla, jolloin kyseinen kilpaileva operaattori ei voi tarjota palveluja tietyille ko. kiinteistössä sijaitseville loppuasiakkaille. Elisa esitti tähän liittyen työryhmän kolmannessa kokouksessa laskelman lisäkuitujen päättämisestä aiheutuvista lisäkustannuksista. DNA:n käsityksen mukaan Elisan esittämä laskelma on selkeästi virheellinen, koska uudisrakentamisessa kyse on lisämateriaalikustannuksista. Elisan esittämistä kustannuksista jatkamistyöt maksavat n. [ ]/pari/jatkos, isompi 96 kuituinen kaapeli on n. [ ]/m kalliimpi kuin 48 kuituinen kaapeli, isomman kaapelin päättämisen lisäkustannus on n. [ ]/päätettävä lisäpari ja isomman kuitujakotelineen kustannus on n. [ ]/kalliimpi. Näin ollen, mikäli Elisan esittämässä kaaviossa kiinteistöjen väliset runkokuituosuudet olisivat n. 1 km olisi lisäkustannus per kiinteistö n. 100 (eikä n /kiinteistö, kuten Elisa esittää). Lisäksi uusiin yrityskiinteistöihin operaattorit rakentavat joka tapauksessa riittävästi runkokapasiteettia jo omia tarpeitaan varten, jolloin ainoa lisäkustannus on kuitujen päättämisestä aiheutuva kustannus (n. [ ]/päätettävä lisäpari). Erikseen jälkikäteenkin tehtäessä tämä kustannus on maksimissaan muutamia satoja euroa per päättämiskerta. Käytännössä kilpailevat operaattorit vuokraavat tilaajayhteyksiä yleisesti yritysasiakkaiden tarpeita varten ja huomattavasti vähemmän asuinkiinteistöihin. Koska Viestintäviraston aiemmin antama suositus ei ole osoittautunut tehokkaaksi, Viestintäviraston olisi hyvä ottaa kantaa päätettävien kuitujen määrään joko huomattavan markkinavoiman päätöksissä tai operaattoreita sitovalla määräyksellä siten, että yhteyksiä on saatavissa myös verkkoa vuokraavien toimijoiden käyttöön.

3 3 (5) Tukkutuotteiden hinnat Työryhmän toisessa kokouksessa sivuttiin lyhyesti Metro Ethernet-tuotteiden hinnoittelua ja sitä, että osa operaattoreista noudattaa koko tilauskannalle samaa hintaa ja muuttaa hintojen muutosten yhteydessä myös aiemmin kytkettyjen palvelujen hinnat vastaamaan uutta hintatasoa. Osa operaattoreista taas noudattaa uuden hinnaston mukaista hintaa vain tuleville tilauksille ja aiempi korkeampi hinta säilyy jo toimituille palveluille. Jälkimmäinen menettely on DNA:n näkemyksen mukaan syrjivä, vaikka operaattori muodollisesti noudattaisi samaa periaatetta myös suhteessa omaan palveluoperaattoriinsa. Tämä perustuu siihen, että operaattorin oma palveluoperaattori ei välttämättä käytännössä maksa yhteyksistä konkreettisesti operaattorin omalle verkko-operaattorille ja vaikka palveluoperaattori maksaisi yhteyksistä, kyse on konsernin sisäistä siirroista, joilla ei ole merkitystä konsernin tulokseen tai taseeseen. Vaihtoehtoisesti palveluoperaattori voi myös tehdä muutostilauksia ilman oikeasti aiheutuvia lisäkustannuksia saadakseen muodollisesti halvemman hinnan aiemmin tilaamilleen palveluille. Ulkopuolinen operaattori sen sijaan maksaa konkreettisesti vanhoista yhteyksistä korkeampaa hintaa kuin uusista ja joutuu muutostilausten yhteydessä maksamaan normaalin asennusmaksun uudestaan saadakseen käyttöönsä halvemman kuukausimaksun. Lisäksi jatkuvasti laskevat loppuasiakashinnat (erityisesti yritysasiakassegmentissä) johtavat siihen, että verkko-operaattorin oma palveluoperaattorikaan ei voisi kannattavasti myydä palveluja, mikäli se noudattaisi edelleen aiempia korkeampia hintoja. Siksi on oletettavaa, että verkko-operaattorin oma palveluoperaattori pystyy joko tekemään muutostilauksia ilman lisäkustannuksia tai ei muutoin tosiasiassa maksa korkeampia hintoja vanhoista yhteyksistä, jolloin käytäntö on selvästi kilpailevia operaattoreita syrjivä. Näistä syistä DNA katsoo, että Viestintäviraston tulisi selkeästi ottaa kantaa siihen, että alenevien hintojen tulisi säänneltyjen tuotteiden osalta koskea koko tilauskantaa eikä ainoastaan hinnastomuutoksen jälkeen tilattavia tuotteita. Informaatio Periaate samanaikaisesta informaatiosta on kannatettava. Käytännössä informaation samanaikaisuuden toteuttamiseen liittyy kuitenkin haasteita. Kuten työryhmässäkin todettiin, teleyrityksillä ei ole velvollisuutta rakentaa verkkoa kilpailijoille. Usein verkkoa laajennetaan vasta asiakastarpeeseen. Tällöin mahdolliselle loppuasiakkaalle tehdään tarjous ja verkko rakennetaan ko. asiakkuutta varten, mikäli tarjouskilpailu voitetaan. Tätä ennen kilpaileville operaattoreille ilmoitetaan edelleen, että yhteyttä ei ole saatavilla. Tältä osin informaation eriaikaisuus ei tule poistumaan kokonaan. Vaikka päätettyyn rakentamiseen voisi ja tulisi liittyä tiettyjä sitovia velvoitteita, kuten velvollisuus päättää tietty määrä kuituja, verkko-operaattorilla pitää kuitenkin aina säilyä oikeus päättää itse, rakentaako se verkkoa tietylle alueelle vai ei ja millaisen teknisen toteutuksen se valitsee. Tämä perustuu siihen, että esimerkiksi kuitujen päättämiseen liittyvät velvoitteet ovat sekä työmäärältään, lupakäytännöiltään että kustannuksiltaan aivan eri luokkaa kuin päätös kokonaan uusien yhteyksien rakentamisesta. Sen sijaan vapaaehtoinen verkon rakentaminen myös kilpailevan operaattorin tekemän tilauksen perusteella, on sinällään kannatettavaa, mikäli tilaaja maksaa rakentamiseen liittyvät kustannukset. Vastaavasti joitakin tuotteisiin liittyviä innovaatioita tai kehitysaskelia tehdään vasta asiakkaan konkreettisen (esim. tarjouskilpailussa esittämän) pyynnön perusteella. Tällöin on käytännössä mahdotonta tarjota samaa tuotetta tai palvelua esimerkiksi kaksi kuukautta etukäteen kilpaileville operaattoreille. Samoin muutoksista ilmoittaminen riittävän ajoissa voi olla haasteellista, mikäli esim. verkon purku toteutetaan sähköyhtiön päätettyä oman verkkonsa purkamisesta.

4 4 (5) Sen sijaan tasapuoliseen informaatioon ja muutoksista ilmoittamiseen liittyy myös sellaisia haasteita, jotka operaattori voisi omalla toiminnallaan korjata. Esimerkiksi tuotemuutoksista tai jonkun tuotteen tai ominaisuuden lopettamisesta ilmoitetaan välillä niin, että muutos tulee voimaan samana päivänä kuin ilmoitus annetaan. Tällaisten operaattorin omista päätöksistä johtuvien muutosten osalta riittävän aikaiselle tiedottamiselle ei pitäisi olla esteitä. Prosessit ja järjestelmät Syrjimättömyyssuositus edellyttäisi lähtökohtaisesti EoI-velvoitteen käyttöä, mikäli syrjimättömyysvelvoitteen asettaminen olisi perusteltua ja mikäli EoI-velvoitteen käyttö olisi kohtuutonta, tulisi HMV-yritys velvoittaa tarjoamaan tukkutuotteet EoO-pohjalta. Kuten raportissa todetaan, sekä toimituksiin että viankorjauksiin liittyvät prosessit omille palveluoperaattoreille ja kilpaileville operaattoreille ovat lähes samoja ja eroja löytyy lähinnä tilausten sisääntulorajapinnoista. Sen jälkeen tilaukset etenevät sekä operaattorin että sen käyttämien alihankkijoiden järjestelmissä tasa-arvoisesti. Käytännössä prosessit ovat osoittautuneet toimiviksi ja operaattorit ovat olleet tyytyväisiä prosesseihin, eikä isompia ongelmia ole tunnistettu. Siksi DNA pitää EoI-velvoitteen kautta saavutettavia hyötyjä Suomessa erittäin pieninä verrattuna kustannuksiin ja työmäärään, jotka EoI-velvoitteen toteuttaminen aiheuttaisi järjestelmäinvestointeina, lisätyönä jne. Nämä ylimääräiset kustannukset valuisivat väistämättä asiakashintoihin, mikä haittaisi tietoyhteiskunnan kehittymistä. Kokonaisuutena EoI-velvoite haittaisi toimialan ja suomalaisen talouden kehittymistä erittäin merkittävästi. Siksi DNA:n näkemyksen mukaan olisi järkevämpää pyrkiä ratkomaan mahdollisia ongelmia joko Viestintävirastojohtoisilla työryhmillä tai tarvittaessa Viestintäviraston päätöksillä ja määräyksillä. Syrjimättömyysvelvoitteiden valvonta Yritysten yhteisesti määrittelemät KPI-kriteerit ovat toimivia eikä ongelmia ole ollut. Ongelmien puuttuessa DNA ei näe tarvetta lisäsääntelylle eikä ulkopuolisen auditoijan käyttämiselle. Mikäli ongelmia esiintyisi, olisi viranomaisen mahdollista suorittaa vertailua jo nykyistenkin KPI-mittarien pohjalta. DNA ei myöskään näe lisäarvoa KPI:den julkaisemiselle, koska ratkaisevaa on aina tyytyväisyys oman palveluoperaattorin saamaan palvelutasoon ja mahdollisuus kehittää palvelutasoa seurannan perusteella. Julkaistujen KPI-mittarien tulosten operaattorikohtainen vertailtavuus olisi myös haasteellista, koska yksi vika näyttää prosentteina toteutettavassa vertailussa hyvin erilaiselta riippuen operaattorin kokonaistilausmäärästä. Kuitenkaan verkko-operaattorilla ei ole tyypillisesti mahdollisuutta vaikuttaa siihen, mihin yhteyteen vika sattuu syntymään. Näistä syistä julkaiseminen voi helposti aiheuttaa vain merkittävästi selvitystarvetta ja lisätyötä ns. väärien hälytysten takia, vaikka taustalla ei olisi minkäänlaista syrjivää toimintaa, koska erisuuruisia otoksia ei voi pätevästi verrata. SLA-sopimusten määrittely on haasteellista, koska kysyntä riippuu hinnasta ja hinta riippuu kysynnästä. Siksi SLA-toteutusten hyötyjä tulisi ehdottomasti arvioida tarkemmin ennen toteutuksiin velvoittamista. SLA-sopimusten sijaan olisi perustellumpaa määritellä erikseen tilattava standardoitu kiirehditty viankorjaus. Tämän standardimuotoisen kiirehdityn viankorjauksen tulisi olla saatavilla kaikilta (HMV-)operaattoreilta ja sen tulisi olla sitova siten, että mikäli operaattori vahvistaa tietyn vian yhteydessä kiirehdityn viankorjauksen olevan saatavilla, vika olisi myös sitovasti korjattava etukäteen määritellyssä ajassa. Ajan ylittämisestä seuraisi sanktio/hyvitysmaksu toisin kuin nyt, jolloin kiirehdityn viankorjauksen hinta määräytyy jälkikäteen sen mukaan kuinka nopeasti korjaus suoritettiin ja ainoa sanktio on se, ettei tilaaja joudukaan maksamaan kiirehdittyyn viankorjaukseen liittyvää maksua, mikäli tilattua kiirehdittyä viankorjausta ei toimitettukaan ja tilaaja saa tämän

5 5 (5) tietoonsa vasta jälkikäteen. Tältä osin tulisi Viestintävirastojohtoisesti määritellä kiirehditty viankorjaus ja sen sisältö, jota kaikkien operaattoreiden tulisi yhtenäisenä käytäntönä noudattaa. Yhteenveto DNA katsoo, että edellä esitetyistä yksittäisistä ongelmakohdista huolimatta teletoimialalla ei Suomessa ole sellaisia merkittäviä ongelmia syrjimättömyyteen liittyvien keskeisten kysymysten osalta, että niitä olisi tarpeen yrittää ratkaista asettamalla HMV-yrityksille EoI-velvoite. EoI-velvoite aiheuttaisi sen sijaan suhteettoman suuria lisäkustannuksia teleyrityksille ja haittaisi näin sekä toimialan että koko Suomen talouden kehittymistä. Syrjimättömyyssuositusta soveltaessaan Viestintäviraston tulisi muutoinkin ottaa huomioon Suomen telemarkkinoiden erityisolosuhteet; erityisesti se, että Suomessa suurimmat haasteet ja tiukimman sääntelyn tarve kohdistuu kuitutilaajayhteyksiin ja Ethernet-palveluihin. Lisäksi Viestintäviraston tulisi puuttua aktiivisesti nykyisten HMV-päätösten perusteella seuraaviin markkinoilla tällä hetkellä esiintyviin syrjintätilanteisiin joko käynnistämällä työryhmätyön tai omilla päätöksillään: useamman liittymäkohtaisen VLAN:n saaminen operaattorilaajakaistatuotteisiin VULA-malli ja reunaehdot kapasiteetin vuokraukselle VULA-mallilla päätettävien kuitujen määrä uusien alempien hintojen tulisi säänneltyjen tuotteiden osalta koskea koko tilauskantaa eikä ainoastaan hinnastomuutoksen jälkeen tilattavia tuotteita. Vastaavasti Viestintäviraston tulisi jatkossakin pyrkiä ratkaisemaan mahdolliset syrjimättömyyteen liittyvät ongelmat perustamalla proaktiivisesti työryhmiä ja toissijaisesti tarvittaessa huomattavan markkinavoiman päätöksillä tai määräyksillä. DNA Oy Jutta Uusitalo lakimies