KOHTI HYVÄÄ EKOLOGISTA TILAA: MITEN SYNTYY VESIENHOITO- TOIMENPIDE?

Transkriptio

1 Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja VII 2014, s Helena Valve Jussi Kauppila Minna Kaljonen Pirkko Kauppila KOHTI HYVÄÄ EKOLOGISTA TILAA: MITEN SYNTYY VESIENHOITO- TOIMENPIDE? 1 JOHDANTO Vesienhoidon suunnittelussa on kyse eri toimijoiden sitoutumisesta ja sitouttamisesta. Politiikkakielellä puhutaan tahtotilasta, joka yhteisesti määritellään ja jonka saavuttamiseksi päätetään yhdessä ponnistella. Käytännössä ei kuitenkaan ole lainkaan selvää, miten ja missä puitteissa sitoutuminen tapahtuu ja saa merkityksensä. SYKEssä toteutettava, Suomen Akatemian rahoittama tutkimushanke Laatunormit hallinnan perustana (ENSCA) on neljän vuoden ajan tarkastellut vesien hyvän ekologisen tilan määrittelyä ja tämän tavoitteen kääntymistä poliittisiksi sitoumuksiksi. 1 Avainteemaksi tutkimuksessa on noussut kysymys vesienhoitositoumusten vakaudesta ja vaikuttavuudesta. Millä ehdoin ja suhteessa mihin muihin sitoumuksiin ne toimivat? Entä millaiset tekijät mahdollisesti uhkaavat johtaa sitoumusten väljähtymiseen tai marginalisoitumiseen? Erotamme tässä kirjoituksessa kaksi sitoutumisen ja sitouttamisen kannalta oleellista toimintatasoa. Ensinnäkin, sitoutuminen hyvän ekologisen tilan saavuttamiseen vaatii yhteistä näkemystä veden laadun arvioinnista ja arviosta. Toiseksi on kyettävä sopimaan eri sektoreiden välisestä taakanjaosta ja siitä, millaisten toimenpiteiden ja ohjauskeinojen avulla laatutavoitteet kyetään saavuttamaan. 2 PINTAVESIEN TILA: KUINKA LUONTO PUHUU JA KENELLE? Vesiensuojelun suunnittelu käynnistyy vesien tilan määrittelyllä (Nyroos 2009; Vuori 2009; Aroviita ym. 2012). Ekologinen luokittelu on moniportainen prosessi, jossa vesimuodostuman ekologinen tila arvioidaan 5-luokkaisella asteikolla (huono, välttävä, tyydyttävä, hyvä, erinomainen) biologisten muuttujien avulla. Luokittelun tulos saadaan luonnontilaa kuvaavien vertailuarvojen ja 1 Suomen Akatemian hankenumero

2 nykyisten seurantatulosten suhteen avulla: vertailuarvot osoittavat perustason, johon nykytilaa verrataan. Vesialueet on jaettu fysikaalisten tekijöiden avulla tyyppeihin, joille on määritetty vertailuolot joko mallintamalla tai hyödyntämällä koskemattomien vesialueiden havaintoaineistoa. Itse luokitus tehdään tyypin sisällä sijaitseville vesimuodostumille, jotka on määritetty ympäristöpaineiden ja vaikutusten avulla. Luokitteluprosessi ohjaa merkittävästi vesienhoitotyötä. Tavoitteena on, että luonto puhuu ; että vedet tutkijoiden avustuksella ilmaisevat vointinsa ja sitä kautta edelleen sen, kuinka pontevasti niiden hoitoon ja suojeluun on sitouduttava. EU:n vesipuitedirektiivi 2 määrää, että pintavesien tulisi olla hyvässä tilassa vuoteen 2015 mennessä. Meristrategiadirektiivin 3 mukaan merialueiden hyvä tila olisi saavutettava vuoteen 2020 mennessä. Luonnontieteiden näkökulmasta luokittelu on työkalu, jonka tarkoituksena on tuottaa sekä kansallisesti että Euroopan laajuisesti yhdenmukaisia ja vertailukelpoisia, mutta samalla ekologisesti herkistyneitä reaalimaailman kuvauksia pintavesien tilasta. Lainopillisesti kyse on myös eräänlaisesta tulkintaratkaisusta: herkistymisen lopputulos on auktoritatiivinen kuvaus vesien tilasta ja vaikuttaa siihen, mitä vesiensuojelulta edellytetään (Kauppila 2011). Siksi ei olekaan yllättävää, että useat haastattelemamme asiantuntijat kantoivat huolta luokittelun vakuuttavuudesta. Yhtäältä huoli koski resursseja: herkistymisen tulisi olla jatkuvaa ja muuttuvien olosuhteiden ja lisääntyvän tiedon myötä kehittyvää ja kehkeytyvää. Lisäksi ongelmaksi tunnistettiin tilanteet, joissa luokkarajat ovat liian tiukkoja suhteessa ympäristöpaineisiin. Vaarana voi lopulta olla, että yksittäisten vesisuojelutoimien tai ympäristöluparatkaisujen merkitys mitätöityy suhteessa hyvin kunnianhimoiseen tavoitteeseen. Pahimmillaan tämä voi johtaa koko suunnittelujärjestelmän marginalisoitumiseen. 3 TOIMENPIDESUUNNITTELU SITOUTTAMISEN VÄLINEENÄ: TAPAUS VARSINAIS-SUOMI Pintavesien hyvää tilaa tavoitellaan ja ylläpidetään alueellisesti määriteltävillä toimenpiteillä. Toimenpiteiden suunnittelua ohjaavissa yhteistyöryhmissä tunnistetaan se, mitä tavoitteiden saavuttaminen edellyttää ja keneltä. Alueellisen toimenpideohjelman tehtävänä on tuottaa tietoa ja ehdotuksia vesienhoitoalue- 2 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY, annettu 23 lokakuuta 2000, yhteisön vesipolitiikan puitteista, EYVL, N:o L 327, , s Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/56/EY, annettu 17 päivänä kesäkuuta 2008, yhteisön meriympäristöpolitiikan puitteista (meristrategiadirektiivi), EUVL, N:o L 164, , s

3 kohtaisen vesienhoitosuunnitelman tueksi. Käytännössä suunnittelu kuitenkin etenee eri tasoilla samaan aikaan, ja ainakin ensimmäisellä suunnittelukierroksella iteratiivisesti niin, että pelisääntöjä ja toimintakategorioita luotiin alhaalta ylöspäin ja ylhäältä alaspäin tai yhteisenä vuoropuheluna. Tutkimushankkeessamme analysoimme Varsinais-Suomen toimenpideohjelman laatimista käyttäen aineistona asiakirjoja ja prosessiin osallistuneiden henkilöiden haastatteluja (Valve ym. 2013). Koska pintavesien hyvän tilan saavuttaminen suunnittelualueella riippuu suuresti maataloudessa toteuttavista (lisä)toimenpiteistä, päätimme tarkastella sitouttamisen ja sitoutumisen etenemistä juuri suhteessa maatalouteen. Maataloussektorin sitouttaminen vesiensuojeluun herättää tunnetusti keskustelua ja intohimoja (Kaljonen 2011). Näkemyseroja liittyy muun muassa siihen, missä määrin sektori kokonaisuutena hoitaa, ja on hoitanut, leiviskänsä. Haastattelemamme varsinaissuomalaiset maatalouden asiantuntijat epäilivät, että maatalouden kuormitusosuus arvioidaan liian suureksi. Samalla heidän mukaansa unohdetaan se, mitä viljelijät ovat jo vesiensuojelun eteen tehneet tai kuvitellaan, että näiden toimenpiteiden vaikutukset näkyisivät hyvin nopeasti vesien tilassa. Varsinais-Suomen toimenpideohjelmatyötä tukemaan perustettiin erityinen maaseuturyhmä, jonka tehtävänä oli tunnistaa maatalouden vesiensuojelutoimenpiteet ja tuottaa laskelmat niiden kustannuksista. Tehtävä ei suinkaan ollut helppo. Paikoin ongelmaksi muodostui juuri vesienlaatutavoitteiden karkaaminen : lasketut maatalouden ravinnekuormituksen vähennystarpeet saattoivat kivuta hyvin korkeiksi siitäkin huolimatta, että hyvän ekologisen tilan saavuttamisen määräaikaa jatkettiin joidenkin vesimuodostumien osalta vuoteen 2021 tai Loppujen lopuksi ryhmä pääsi sopimukseen, jossa esimerkiksi määriteltiin yhteisesti sovittu tavoite sille peltoalaosuudelle, jonka tulee olla kasvipeitteisenä läpi vuoden. Toimenpideohjelman valmistelu ei kuitenkaan päättynyt neuvottelutuloksen saavuttamiseen. Kävi nimittäin ilmi, että maan eri osissa laaditut ohjelmaluonnokset eivät olleet keskenään vertailukelpoisia. Toimenpideohjelmat oli osin valmisteltava uudelleen ja tällä kertaa tuoreeltaan määriteltyjen, yhtenäisten pelisääntöjen mukaan. Tämä valtakunnallinen harmonisointityö myös nosti esiin entistä vahvemmin kysymyksen siitä, millä edellytyksin maataloussektorin ja maataloustoimijoiden sitoutumista vesiensuojelun tavoitteisiin voidaan vaatia. Samalla määriteltiin tavoitteita lainsäädännön kehittämiseksi. Täysin uusista maatalouden vesiensuojelun ohjauskeinoista ei kuitenkaan sovittu. Valtakunnallisten neuvottelujen lopputulos kertoo toimenpideohjelmien ja vesienhoitosuunnitelmien asemasta. Maataloussektori oli valmis hyväksymään valtioneuvoston päätöksen vesienhoitosuunnitelmista vain sillä ehdolla, että sii- 373

4 nä luetellut toimenpiteet perustuvat vapaaehtoisuuteen. Toimenpidelistauksilla ei siis ainakaan tässä yhteydessä ole suoraa ohjausvaikutusta. Toimenpiteiden toteutuminen riippuu siitä, miten maatalouspolitiikka tukee niiden toteutumista esimerkiksi kohdentamalla rahoitusta niiden toteutukseen. Ohjelmat ja suunnitelmat toimivat tietopaketteina, jotka kertovat, miten vesiensuojelun keinoja eri alueilla voisi painottaa. Toimenpideohjelmien reaktiivisuus näyttäisi olevan yleisempikin ongelma: sen sijaan että edellytettäisiin kokonaan uusia tai entistä tiukempia toimia, toimenpiteenä tulee helposti kirjatuksi mitä jo sillä hetkellä tehdään tai edellytetään tehtäväksi. Ohjausvaikutuksen ohuus on ristiriidassa toimenpideohjelmien ja ylipäätään vesienhoitosuunnitelmien laadintaan käytetyn työmäärän kanssa. Tosin seuraavilla suunnittelukierroksilla tiedonhankinta ja suunnittelu voi perustua jo olemassa olevan aineiston päivitykseen. Tämä ei kuitenkaan täysin poista suunnittelun perusongelmaa: ohjausvaikutuksen vähyys vesittää toimenpideohjelmien mahdollisuuksia toimia sidosryhmäyhteistyön muotona ja kansalaisosallistumisen kanavana. Tulkintojamme toimenpidesuunnittelun ongelmista on kritisoitu toteamalla, että vesienhoidon suunnittelun kuuluukin tuottaa esitys, joka on alisteinen muulle politiikanteolle. Lopputuloksena syntyy visio, joka tukee sektorikohtaista toimintaa ja sen suuntaamista. Toisaalta on myös tavallista, että ekologiset tavoitteet ja niitä toteuttavat toimenpiteet esitetään virallisissakin yhteyksissä tiukasti toisiinsa kytkeytyneinä. Tällöin kuulijalle välittyy kuva siitä, että vesiensuojelu on hyvin hallinnassa: kustannustehokkaat toimet on jo yleissuunnittelussa tunnistettu ja niiden toteuttamiseen sitouduttu. 4 PÄÄTELMIÄ: KOHTI EKOLOGISTA JA POLIITTISTA HERKISTYMISTÄ Tapaustutkimuksemme tulokset viittaavat siihen, että ekologisiin tavoitteisiin perustuva ympäristöohjaus toteutuu käytännössä eri tavoin kuin miten alun perin on oletettu. Teoriassa yhteisten pelisääntöjen mukaisesti asetetut laatutavoitteet asettavat vakaan perustan joustavalle politiikan toimeenpanolle. Lopputulos voi kuitenkin olla päinvastainen: laatutavoitteiden asettaminen ei ole lainkaan suoraviivaista, kun taas politiikanteko etenee varsin tuttuja polkuja. Politiikanteolla viittaamme tässä toimenpidesuunnitteluun ja vesienhoitosuunnitelman laatimiseen. Mutkikkaita neuvotteluvaiheita seurasi uudelleenmäärittely, jonka tuloksena maataloussektori otti ohjausapparaatin haltuunsa. Jatkossa Saaristomeren suojelu riippuu siten ennen kaikkea maatalouspolitiikan sisällä tehtävistä 374

5 ratkaisuista. Vesienhoidon suunnittelu tuotti monipuolisen tietojärjestelmän, mutta tuotetun tiedon yhteys toimenpiteiden syntymiseen on epäselvä. Tämän yhteyden muotoutumista tulee jatkossa seurata. Lisäksi on muistettava, että toimenpideohjelmien ja vesienhoitosuunnitelmien merkitykseen ja asemaan otetaan kantaa eurooppalaista ja kansallista lainsäädäntöä kehitettäessä ja sitä edelleen toimeenpantaessa. ENSCA-hankkeen puitteissa on selvitetty vesienhoitosuunnitelmien huomioon ottamista ympäristölupaprosesseissa, joissa suunnitelma voi johtaa konkreettisiin toimenpidevelvoitteisiin riippumatta siitä, mitä varsinaisen toimenpideohjelman laatimisen yhteydessä on sovittu (Kauppila 2014). Ekologisiin tavoitteisiin ja arviointeihin perustuvassa toimintamallissa on myös toiminnallinen riski, joka kannattaa pitää mielessä. Samalla kun ekologisen arvioinnin ja vaikutustutkimuksen menetelmiä ja käytäntöjä kehitetään, on varottava vesiensuojelukysymysten sellaista tieteellistymistä, joka heikentää tai hidastaa suojelun etenemistä. Ympäristöristiriitojen tutkijat ovat kiinnittäneet huomiota tapauksiin, joissa oikean tai täydellisen tiedon etsintä on lamauttanut kaiken muun toiminnan (Sarewitz 2004). Vaatimukset mielekkäästä herkistymisestä eivät siis saa tarkoittaa sitä, että keskustelu jämähtää yksin rajaarvojen, kuormitusosuuksien tai toimenpidekustannusten määrittelyyn. Luonnonprosesseihin liittyvien epäjatkuvuuksien ja viipeiden kanssa on kyettävä elämään, vaikka suunnittelujärjestelmä ei niitä virallisesti tunnistaisikaan. LÄHTEET Aroviita, Jukka Hellsten, Seppo Jyväsjärvi, Jussi Järvenpää, Lasse Järvinen, Marko Karjalainen, Satu Maaria Kauppila, Pirkko Keto, Antton Kuoppala, Minna Manni, Kati Mannio, Jaakko Mitikka, Sari Olin, Mikko Perus, Jens Pilke, Ansa Rask, Martti Riihimäki, Juha Ruuskanen, Ari Siimes, Katri Sutela, Tapio Vehanen, Teppo Vuori, Kari-Matti: Ohje pintavesien ekologisen ja kemiallisen tilan luokitteluun vuosille päivitetyt arviointiperusteet ja niiden soveltaminen. Ympäristöhallinnon ohjeita 7/2012. Helsinki (Aroviita ym. 2012) Kaljonen, Minna: Caught between standardization and complexity. Study on the institutional ambiguities of agri-environmental policy implementation in Finland. Acta Universitatis Tamperensis Tampere Kauppila, Jussi: Pintaveden normatiivinen tila. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja V (2011), s Vesienhoitosuunnitelma ja lupaharkinta osa I: Lähtökohtia vedenlaatunormin muodostumiselle. Ympäristöjuridiikka 1/2014, s

6 Nyroos, Hannele: Paraneeko vesien tila vesienhoitosuunnitelmilla? Vesitalous 2/2009, s Sarewitz, Daniel: How science makes environmental controversies worse. Environmental Science and Policy vol. 7 (2004), no. 5, s Valve, Helena Åkerman, Maria Kaljonen, Minna: You only start filling in the boxes : natural resource management and the politics of plan-ability. Environment and Planning A vol. 45 (2013), s (Valve ym. 2013) Vuori, Kari-Matti: Pintavesiemme tila uusien luokitteluperusteiden valossa. Vesitalous 2/2009, s