Selvitys työ- ja elinkeinoministeriölle pakolaisten vastaanoton kuntakorvausjärjestelmästä

Transkriptio

1 1(41) Selvitys työ- ja elinkeinoministeriölle pakolaisten vastaanoton kuntakorvausjärjestelmästä Loppuraportti Anna Tuominen, Eija Peltonen, Olavi Köngäs Netum konsultointi Oy

2 2(41) SISÄLLYSLUETTELO 1. JOHDANTO SELVITYKSEN TAVOITTEET NYKYINEN TILANNE Kunnille maksettavien korvausten nykyinen taso ja kesto Yleistä Laskennalliset korvaukset pakolaisista Muut pakolaisista maksettavat kuntakorvaukset Nykyiset korvausprosessit Prosessivaiheet Kotouttamistyöstä aiheutuvat viranomaiskustannukset NYKYTILAN ONGELMAKOHTIA Laskutuksen seuraaminen kunnissa Terveystietojen käsittely Korvausten hakuun liittyvä ohjeistus ja lainsäädäntö Eri toimijoiden vastuut ja roolit Korvauskäytäntöjen epäyhdenmukaisuus Korvausten hakematta jättäminen Oleskeluluvat ja kotipaikan kirjaus Haavoittuvassa asemassa olevat pakolaiset EHDOTUKSET UUSIKSI PROSESSEIKSI Suunnitteluperiaatteet uusille prosesseille Kotoutumislain mukainen laskennallinen korvaus Vakiokorvaus: Ehdotus Vakiokorvaus: Ehdotus Sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannukset Vamman tai sairauden edellyttämä pitkäaikainen hoito: Ehdotus Vamman tai sairauden edellyttämä pitkäaikainen hoito: Ehdotus Vamman tai sairauden edellyttämä pitkäaikainen hoito: Ehdotus Muut erityiskustannukset EHDOTUKSET KORVAUSTEN TASOKSI JA KORVAUSAJAN KESTOKSI Laskennallinen korvaus eli vakiokorvaus Sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannukset JOHTOPÄÄTÖKSET JA YLEISET KEHITTÄMISEHDOTUKSET YHTEENVETO PROSESSIEN KEHITTÄMISTÄ JA KORVAUSTEN TASOA KOSKEVISTA EHDOTUKSISTA LÄHTEET LIITE 1. MÄÄRITELMÄT... 39

3 3(41) 1. JOHDANTO Suomi on muuttunut muutaman viime vuosikymmenen aikana siten, että vieraskielisyydestä on tullut pysyvä osa suomalaisuutta. Maahanmuutto on vuoden 1980 jälkeen ylittänyt jatkuvasti maastamuuton ja nettomuutto on monikertaistunut kahden viimeisen vuosikymmenen aikana. Valtaosa ulkomailta tulijoista on työperusteisia ja perhesyistä muuttaneita ja vain pieni osa humanitaarisista syistä maahan tulleita. Tulijoita ei välttämättä yhdistä muu kuin vieraskielisyys. Kunnissa vieraskielisyys tuottaa alkuvaiheessa ongelmia tulijoiden taustoista riippumatta. Suomi on vastaanottanut kiintiöpakolaisia vuosittain 750 henkilöä. Päätöksen vastaanotosta vuosittain tekee eduskunta. Kansainvälisesti arvioiden pienen kiintiönsä vuoksi Suomi on pyrkinyt vastaanottamaan haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä, esimerkiksi vakavasta tai pitkäaikaisesta sairaudesta kärsiviä. Suomeen alkoi saapua 1990-luvun alusta lähtien myös enemmän turvapaikanhakijoita. Myös osalle heistä Suomi myöntää kansainvälistä suojelua. Turvapaikkamenettelyn kautta maahan saa luvan jäädä vuosittain arviolta henkilöä. Määrät voivat kuitenkin vaihdella merkittävästi vuosittain. Vuonna 2012 Suomessa asui arviolta noin kansainvälistä suojelua saavaa henkilöä, jotka ovat tulleet maahan joko kiintiössä tai turvapaikkamenettelyn kautta [29]. Sekä kiintiöpakolaisten että turvapaikkamenettelyn kautta maahan jäävien pakolaisten vastaanotto paikallistasolla perustuu kuntien kanssa etukäteen tehtyyn sopimukseen vastaanotosta. Tulipa henkilö maahan kumpaa reittiä tahansa, on hän oikeutettu samankaltaisiin palveluihin, joita kunnan tulisi järjestää pakolaisille kotoutumisen alkuun pääsemiseksi. Tässä raportissa pakolaisten vastaanotolla tarkoitetaan näitä palveluja ja järjestelyjä, joista aiheutuvia kuluja valtio on sitoutunut korvaamaan kunnille. Pakolaisista kunnille maksettavien korvausten nykyiset hallinnolliset käytännöt aiheuttavat kunnille, Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille (ELY) sekä työ- ja elinkeinoministeriölle (TEM) paljon työtä. Tietosuojan kannalta on ongelmallista, että ihmisten intiimejä terveystietoja ja perheiden ongelmia käsitellään laskutuksen yhteydessä lukuisten liitteiden muodossa. Kaikkia korvauksiin liittyviä tietoja ei voida lähettää sähköpostina, jolloin käsittelyajat kasvavat edelleen. Käsittelyaikoja pidentää myös mahdollisuus hakea korvauksia kaksi vuotta jälkikäteen. Suomen Kuntaliitto on jo vuosien ajan tuonut esiin, että kunnille pakolaisten vastaanotosta maksettavat korvaukset ovat riittämättömiä siihen työmäärään nähden, joka niille vastaanotosta aiheutuu [29]. Jo esimerkiksi tulkin käyttö kaksinkertaistaa asiakkaan asiointiajan. Korvausten periminen valtiolta koetaan raskaaksi, koska sitä hoidetaan pitkälti manuaalisesti, se sisältää paljon erikseen sovittavia asioita, ohjeistus on osin tulkinnanvaraista ja kohderyhmään kuuluvien asuinpaikkakuntien vaihdoksia ja muutoksia oleskelulupastatuksissa on työlästä seurata.

4 4(41) 2. SELVITYKSEN TAVOITTEET Tämän tutkimuksen kohteena on selvitys siitä, mikä olisi pakolaisten vastaanotossa nykyistä kustannuskehitystä parhaiten vastaava laskennallisten korvausten taso ja korvausajan pituus sekä erityiskustannusten osalta korvausajan pituus. Korvausten tasoa ja korvausajan pituutta määritellessä huomioidaan myös kaikki muut eri perustein valtion suorittamat korvaukset ja valtionosuuksina tähän ryhmään kohdistuva rahoitus. Lisäksi selvitykseen sisällytetään suositukset siitä, miten ELY-keskusten kunnille suorittamien korvausten maksaminen olisi tarkoituksenmukaisinta järjestää ja mihin toimenpiteisiin viranomaisten tulisi ryhtyä maksatusten yksinkertaistamiseksi ja yhdenmukaistamiseksi. Pakolaisten vastaanottoon liittyvät korvauskäytännöt työllistävät niin kuntia kuin ELY-keskuksia ja tavoitteena onkin päästä vähemmän työllistävään prosessiin. Tässä raportissa käytetyt termit on määritelty raportin lopussa olevassa liitteessä NYKYINEN TILANNE 3.1 Kunnille maksettavien korvausten nykyinen taso ja kesto Yleistä Kunnille maksettavista valtion korvauksista säädetään laissa kotoutumisen edistämisestä (1386/2010) ja valtioneuvoston asetuksessa kotoutumisen edistämiseen liittyvien kunnan kustannusten korvaamisesta valtion varoista (VNA 571/2011). Pakolaisten vastaanotosta kunnille korvattavat kustannukset koostuvat: 1. Laskennallisista korvauksista 2. Erityiskustannuksista 3. Muista kustannuksista Kotoutumislain (1386/2010) :n ja 53 :n mukaisesti korvaukset koskevat henkilöitä, jotka: saavat ulkomaalaislaissa tarkoitettua kansainvälistä suojelua joille on heidän haettuaan kansainvälistä suojelua myönnetty oleskelulupa ulkomaalaislain 51, 52 tai 89 :n perusteella jotka on otettu Suomeen erityisellä humanitaarisella perusteella tai kansainvälisten velvoitteiden täyttämiseksi ulkomaalaislain 93 :n perusteella joille on myönnetty jatkuva oleskelulupa ulkomaalaislain 52 a :n 2 momentin tai 54 :n 5 momentin nojalla. Taulukossa 1 on esitetty yhteenveto pakolaisten vastaanotosta kunnille maksettavista korvauksista. Kustannusten korvaamisen edellytyksenä on, että kunta on laatinut kotoutumislain 32 :ssä tarkoitetun kunnan kotouttamisohjelman ja tehnyt lain 41 :n mukaisen kuntaan osoittamista ja kotoutumisen edistämistä koskevan sopimuksen ELY-

5 5(41) keskuksen kanssa [21]. Jos kotouttamisohjelmaa ei ole laadittu ja sopimusta ei ole tehty, korvauksia ei makseta. Taulukko 1. Valtion korvaukset kunnille pakolaisten vastaanotosta. Korvaus Korvausperuste Korvauksen kohde Korvausaika Korvauksen maksaja ja saaja Laskennallinen korvaus Alle 7-vuotiaat: / vuosi 7 vuotta täyttäneet: / vuosi Kunnalle pakolaisten ohjaukseen ja neuvontaan 3 vuotta turvapaikkamenettelyn kautta tulleille 4 vuotta kiintiössä tulleille ELY-keskus maksaa kunnalle korvaukseen oikeutettujen määrän mukaan hakemuksesta Sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannukset Todellisten kulujen mukaan Vamman tai sairauden edellyttämän pitkäaikaisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen Erityiset sosiaalitoimen kulut (esim. lastensuojelussa) Enintään 10 vuotta ELY-keskus korvaa kunnalle toteutuneiden kustannusten mukaisesti hakemuksesta Muista erityisistä syistä kunnalle aiheutuneet kustannukset Ilman huoltajaa maassa asuvien lasten ja nuorten tuki Kotoutumistuki Todellisten kulujen mukaan Sama kuin työmarkkinatuki tai toimeentulotuki työelämän ulkopuolella olevalle, maksetaan kotoutumistukena niille, joilla on voimassa oleva kotoutumissuunnitelma. Kotoutumistukea haetaan KELA:sta kuten työmarkkinatukea, toimeentulotukea haetaan kunnan sosiaalitoimistosta. 3 vuotta ELY-keskus korvaa kunnalle toteutuneiden kustannusten mukaisesti hakemuksesta Tulkkauskustannukset Todellisten kulujen mukaan Kotouttamispalvelujen käyttö Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen käyttö Ei määräaikaa ELY-keskus korvaa kunnalle täysimääräisinä palvelun tuottajan kunnalle esittämän laskutuksen perusteella Paluumuuttoavustus Todelliset kulut / Laskennallinen Matka- ja muuttokustannukset 2-4 kk toimeentulotuki Kertaluonteinen lähtömaahansa palaavalle Kunta korvaa henkilölle ilman määräaikaa, ELYkeskus korvaa kunnalle Alkukartoituksen kustannukset Laskennallinen 700 / kartoitukseen osallistunut henkilö Alkuhaastattelu ja tarvittaessa muita toimenpiteitä (luku- ja kirjoitustaito, suomen ja ruotsin kielen taito, työkokemus, koulutus) Kertaluonteinen, noin 2 kk:n kuluttua työvoimatoimiston asiakkuuden alkamisesta ELY-keskus korvaa kunnalle

6 6(41) Korvaukset maksetaan lähtökohtaisesti vain yksittäiselle kunnalle. Sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannusten korvaukset voidaan kuitenkin maksaa yksittäisen kunnan sijaan myös kuntayhtymälle, mikäli kunta on järjestänyt palveluidensa tuotantoa kuntayhtymään [21]. Kansaneläkelaitoksen myöntämät korvaukset pakolaisille on esitetty taulukossa 2. Taulukko 2. Kansaneläkelaitoksen korvaukset pakolaisille. Korvaus Korvausperuste Korvauksen kohde Korvausaika Korvauksen saaja Asumiseen perustuva sosiaaliturva / 1573 Suomessa vakinaisesti asuva, jolla on varsinainen asunto ja koti Suomessa ja joka jatkuvasti pääasiallisesti oleskelee Suomessa. Pakolainen tai saanut oleskeluluvan Suomessa toissijaisen suojelun tai humanitaarisen suojelun perusteella tai hän on Suomessa vakinaisesti asuvan henkilön perheenjäsen. Ei määräaikaa Kaikki Suomessa asuvat Maahanmuuttajien erityistuki Tukimuoto, jolla turvataan täysimääräisen kansaneläkkeen tasoinen toimeentulo vanhuuden ja työkyvyttömyyden ajalta sellaiselle Suomessa asuvalle maahanmuuttajalle, joka muutoin olisi pitkäaikaisesti toimeentulotuen tarpeessa. Erityistuki on enintään täyden kansaneläkkeen suuruinen. Vähintään 65 vuoden ikä tai työkyvyttömyys, asunut Suomessa vähintään 5 vuoden yhtäjaksoisen ajan ennen erityistuen alkamista. Ei edellytä Suomen kansalaisuutta. Erityistuki on tarveharkintainen sosiaaliavustus KELA maksaa erityistuen tuen saajalle. Tuen saaja siirtyy kunnallisen toimeentulotuen piiristä KELA:n erityistukiasiakkaaksi. Lisäksi pakolaiset tulevat huomioiduksi kunnille maksettavissa valtionosuuksissa, joita maksetaan väestömäärän ja oppivelvollisuusikäisten maahanmuuttajalasten määrän mukaan sekä seuraavissa ministeriöiden pääluokissa: Työ- ja elinkeinoministeriö / maahanmuuttajien kotoutumiskoulutus Opetus- ja kulttuuriministeriö / maahanmuuttajien valmistava opetus Taulukossa 3 on esitetty kolmen vuoden ajalta ( ) valtion budjetissa pakolaisten vastaanoton kuntakorvauksiin budjetoidut määrärahat sekä toteumat [34].

7 7(41) Taulukko 3. Pakolaisten vastaanoton kuntakorvaukset budjetoidut ja toteumat. Budjetoitu Käytetty Käyttämätön Budjetoitu Käytetty Käyttämätön Budjetoitu Käytetty Käyttämätön Laskennalliset korvaukset pakolaisista Muut pakolaisista maksettavat kuntakorvaukset Alkukartoituksen kustannukset YHTEENSÄ Lisätalousarviot Taulukossa ei näy mahdolliset arviomäärärahan ylitykset eikä määrärahojen siirrot momentin sisällä. Taulukkoon 3 on poimittu Valtiokonttorin raportointipalvelusta (NETRA) käytettävissä olevat määrärahat ja sekä momentin ( ) Kunnille maksettavat korvaukset käyttö vuosina [34]. Taulukossa ei ole huomioitu entisen Neuvostoliiton alueelta Suomeen palaavien kustannuksia. Budjetoitu-sarakkeessa on kyseisenä vuonna talousarviossa myönnetty summa ja taulukon ulkopuolella lisätalousarvioissa myönnetty summa. Mahdollisia arviomäärärahan ylitysluvalla myönnettyä summaa ei ole eroteltu. Käytetty-sarakkeessa on kyseisen vuoden aikana yhteensä koko maassa käytetty summa. Käyttämätönsarakkeessa on ko. vuoden aikana myönnetystä määrärahasta käyttämättä jäänyt summa.

8 8(41) Taulukko 4. ELY-keskusten toteumat ajalta Taulukon 4 yläosassa on raportoidun käytön perusteella laskettu, kuinka moni laskennallisten korvausten piirissä olevista on ollut 0-6-vuotiaita ja kuinka moni on 7 vuotta täyttänyt. Taulukon 4 alaosassa on esitetty vuoden 2012 toteuman prosenttijakauma momentin alajaottelujen mukaisesti ja muiden pakolaisista maksettavien korvausten ( ) jakautuminen seurantakoodien mukaisena prosenttijakaumana Laskennalliset korvaukset pakolaisista Laskennallinen korvaus on tarkoitettu kattamaan kuluja, jotka aiheutuvat kohderyhmään kuuluvan henkilön kuntaan osoittamisesta, ohjauksesta, neuvonnasta ja muusta kotoutumista tukevan toiminnan järjestämisestä [21]. Laskennallinen korvaus on euroa/vuosi 7-vuotiaan ja tätä vanhemman henkilön kohdalla. Alle 7-vuotiaista maksettava korvaus on euroa/vuosi. Korvausaika vaihtelee: kiintiöpakolaisten kohdalla se on neljä vuotta ja turvapaikkamenettelyn kautta kansainvälisen suojelun statuksen saaneille kolme vuotta.

9 9(41) Muut pakolaisista maksettavat kuntakorvaukset Erityiskustannuksiin kuuluvat seuraavat kategoriat: 1. Vamman tai sairauden edellyttämän pitkäaikaisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen 2. Muut erityisistä syistä kunnalle aiheutuneet kustannukset 3. Ilman huoltajaa maassa asuvien lasten ja nuorten tuki Näissä kategorioissa aiheutuvien kustannusten korvaaminen edellyttää aina erillistä sopimista ELY-keskuksen kanssa [21]. Pitkäaikaisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä aiheutuviin kuluihin kuuluu mm. vammaisten tukipalvelut, psyykkisistä ja traumaperäisistä sairauksista johtuvat toimenpiteet, vakavien sairauksien hoidot ja niihin liittyvät palvelut. Edellytyksenä on, että vamma ja/tai sairaus on ollut henkilöllä maahan tullessaan. Erityisistä syistä kunnalle aiheutuneisiin kustannuksiin sisältyy mm. ennalta arvaamattomia kuluja, esimerkiksi lastensuojelullisten toimenpiteiden ja sairauden aiheuttamat huomattavat kulut. Huomattavuuden rajana pidetään euroa, joka on aikuisen henkilön vuotuinen laskennallinen korvaus. Myös näiden kulujen korvaaminen edellyttää erillistä sopimusta ELY-keskusten kanssa. Kategorioihin 1 ja 2 liittyviä kustannuksia korvataan enintään kymmeneltä vuodelta. Ilman huoltajaa maassa asuvien lasten ja nuorten tuki -kategoriaan sisältyy korvaukset, jotka aiheutuvat kohderyhmään kuuluvien sijoittamisesta perheryhmäkotiin tai muihin asuinyksiköihin. Edellä mainittujen lisäksi kunnalle korvataan myös seuraavista toimenpiteistä aiheutuneita kuluja [21] : 1. Kotoutumistuki ja toimeentulotuki 2. Kielipalveluiden (tulkitseminen ja käännöspalvelut) järjestäminen 3. Paluumuuttoavustus 4. Alkukartoitus Kohderyhmään kuuluvalle henkilölle maksettu kotoutumistuki tai toimeentulotuki korvataan kunnalle kolmelta vuodelta. Kielipalveluiden (tulkitsemis- ja käännöspalvelut) järjestämisestä aiheutuneet kustannukset korvataan kunnalle täysimääräisinä palvelun tuottajan kunnalle esittämän laskun perusteella. Näiden kulujen laskuttamiselle ei ole määräaikaa. Kielipalvelut korvataan silloin, kun ne aiheutuvat henkilölle järjestetyistä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista ja kotouttamispalvelujen käytöstä. Suomen kansalaisuuden saaminen katkaisee kuitenkin oikeuden kielipalveluihin.

10 10(41) Kohderyhmään kuuluvalle henkilölle maksettu paluumuuttoavustus voidaan niin ikään korvata kunnalle. Avustus käsittää kohtuulliset matka- ja muuttokustannukset sekä 2-4 kuukauden toimeentulotuen perusosan siinä tapauksessa, kun henkilö ja/tai hänen perheenjäsenensä palaavat vapaaehtoisesti lähtömaahansa. Alkukartoitukseen sisältyvät alkuhaastattelu ja tarvittaessa tarkentavia toimenpiteitä, esimerkiksi luku- ja kirjoitustaidon, suomen ja ruotsin kielen taidon, opiskelutaitojen ja - valmiuksien, aiemman koulutuksen ja työkokemuksen selvittäminen. Kustannukset korvataan kunnalle, mikäli henkilö ei ole työvoimatoimiston asiakas. 3.2 Nykyiset korvausprosessit Prosessivaiheet Edellä mainittuja korvauksia saadakseen kunnalla on oltava sopimus pakolaisten vastaanotosta alueensa ELY-keskuksen kanssa sekä erityisten sosiaali- ja terveydenhoitokustannusten korvaamiseksi sopimus kyseisestä henkilöstä. ELY-keskus maksaa korvaukset kunnalle sen esittämän korvaushakemuksen perusteella. Ohjeistuksen mukaan korvauksia haetaan ELY-keskuksilta neljännesvuosittain, jotta menot kohdistuisivat talousarviovuosille tasaisemmin. Korvauksia on haettava viimeistään kahden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jolloin toiminta on tapahtunut [21]. Laskennallisten korvausten osalta korvaushakemukseen liitetään luettelo henkilöistä, jotka kuuluvat korvausten piiriin. Monen kunnan kohdalla luettelossa tapahtuu jatkuvia muutoksia, sillä kohderyhmään kuuluvat henkilöt voivat muuttaa paikkakunnalta toiselle, toisinaan jopa useita kertoja vuodessa. Myös perheen yhdistäminen ja lasten syntyminen aiheuttavat muutoksia. Vamman tai sairauden edellyttämän pitkäaikaisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestelyjen korvaaminen edellyttää, että kunta ja ELY-keskus ovat laatineet sopimuksen henkilöön kohdistuvien erityiskustannusten korvaamisesta. Sopimuksessa on myös pyrittävä luettelemaan korvattavat hoitotoimenpiteet mahdollisimman kattavasti. Mikäli uusia hoitotarpeita ilmenee myöhemmin, on niiden lisäämisestä korvattaviksi kustannuksista neuvoteltava aina ELY-keskuksen kanssa. Korvaushakemuksessa esitettävät tiedot on yksilöitävä erittelemällä haettavat kustannukset ja mahdollisuuksien mukaan liitettävä niihin tositteet. Erityisistä syistä muut kunnalle aiheutuneet kustannukset ovat yleensä ennalta arvaamattomia sosiaali- ja terveydenhuollon huomattavia kuluja, joita korvataan tapauskohtaisen harkinnan jälkeen silloin, kun kustannukset ylittävät euroa vuodessa. Varsinkin tässä kuluerässä on paljon tulkinnanvaraisuutta, minkä vuoksi niistä on aina neuvoteltava erikseen ELY-keskuksen kanssa ja joka on yksi syy siihen, minkä vuoksi korvausjärjestelmä koetaan työlääksi. Ilman huoltajaa maassa asuvien lasten ja nuorten tuen maksaminen perustuu sopimukseen kuten kahden edellisenkin kategorian kulut. Toimeentulotukikuluja korvattaessa kunnan on toimitettava ELY-keskukselle henkilöluettelo korvausten piiriin kuuluvista henkilöistä. Listalla olevista henkilöistä voidaan

11 11(41) hakea korvausta maksetuista toimeentulotuista/kotoutumistuista. Tulkkaus- ja käännöskustannusten maksaminen perustuu niin ikään todellisiin kuluihin, kielenkääntäjien, tulkkien ja tulkkikeskusten tekemiin laskutuksiin. Paluumuuttoavustus on yksinkertaisin korvattava suoritus. Kuvassa 1 on esitetty laskennallisten kustannusten nykyinen kuntakorvausprosessi. Pakolaisella tarkoitetaan Ulkomaalaislain (301/ ) mukaisesti pakolaisaseman saaneita ulkomaalaisia [30]. Kuva 1. Laskennallisten kustannusten nykyinen korvausprosessi. Laskennallisia korvauksia saadakseen kunnalla on oltava sopimus pakolaisten vastaanotosta alueensa ELY-keskuksen kanssa sekä kotouttamisohjelma. ELY-keskus maksaa korvaukset kunnalle sen esittämän korvaushakemuksen perusteella. Hakemukseen liitetään luettelo henkilöistä, jotka kuuluvat korvausten piiriin ja nämä tiedot haetaan UMA-rekisteristä ja Väestötietojärjestelmästä. Kuvassa 2 on esitetty erityiskustannusten nykyinen kuntakorvausprosessi terveydenhuollon kustannusten osalta ja kuvassa 3 sosiaalihuollon osalta.

12 Kuva 2. Terveydenhuollon erityiskustannusten nykyinen korvausprosessi. 12(41)

13 Kuva 3. Sosiaalihuollon erityiskustannusten nykyinen korvausprosessi. 13(41)

14 14(41) Kuvissa 4-7 on esitetty nykyiset korvausprosessit muiden kustannusten osalta. Kuva 4. Kotoutumistuki toimeentulotukena pakolaiselle. Kuva 5. Alkukartoituksen kustannusten korvausprosessi.

15 15(41) Kuva 6. Paluumuuttoavustuksen korvausprosessi. Kuva 7. Kielipalveluiden (tulkkaus ja kielenkääntäminen) kustannusten korvausprosessi.

16 16(41) Kotouttamistyöstä aiheutuvat viranomaiskustannukset Kotouttamisen tarkoitus on tarjota pakolaiselle mahdollisimman pian maahantulon jälkeen mahdollisuus hankkia suomalaisen yhteiskunnan aktiivisen ja tasavertaisen jäsenen tarvitsemat valmiudet. Onnistuneessa kotoutumisessa pakolainen saavuttaa muun väestön kanssa tasavertaisen aseman yhteiskunnassa niin oikeuksien kuin velvollisuuksienkin osalta. Kotoutumisen tärkeimmät edellytykset ovat kielitaito ja työllistyminen. Kotouttamistoimenpiteiden tulee lähteä pakolaisen omista tarpeista ja perehdyttää tarvittaessa myös arkielämän taitoihin. Kuntien kotouttamistyöhön kuuluvat mm. seuraavat palvelut [2] : Ohjaus ja neuvonta: annetaan tietoa asumiseen liittyvistä säännöistä, julkisten liikennevälineiden käytöstä, erilaisten lomakkeiden täyttämisestä, passi- ja oleskelulupien hakemisesta, Suomen lainsäädännöstä sekä kaupungin ja valtion tarjoamista palveluista. Asumisjärjestelyt: järjestetään kuntapaikan saaneille pakolaisille asunnot ja annetaan muille asiakkaille neuvoja asunnon hakemiseen. Sosiaalipalvelut: seurataan kotoutumisen edistymistä, annetaan apua ja tukea ongelmatilanteissa, tehdään toimeentulotukipäätökset, ohjataan opetukseen, työvoimapalveluihin ja muihin tarvittaviin palveluihin. Terveyspalvelut: tuetaan fyysiseen ja psyykkiseen terveyteen liittyvissä asioissa, tehdään terveystarkastukset ja ohjataan tarvittaviin tutkimuksiin ja muihin terveyspalveluihin. Tässä selvityksessä kysyttiin 7 kunnalta tietoja maahanmuuttajapalveluihin käytetyistä resursseista. Palveluissa voidaan tukea myös muita kuin pakolaisia. Selvityksessä olleet 7 kuntaa saivat laskennallista korvausta vuonna 2012 yhteensä 10,4 miljoonaa euroa, mikä on 46,5 % koko vuoden aikana myönnetyistä laskennallisista korvauksista. Tämän otoksen perusteella koko maan kuntien maahanmuuttajapalveluissa on vähintään 270 työntekijää. Henkilöstökustannukset ovat yhteensä noin 14 M sosiaalityöntekijästä aiheutuvan keskimääräisen henkilötyökustannuksen pohjalta arvioituna. Arviossa ei ole yleiskustannuksia, tiloja, palvelujen hankintaa jne. Kunnissa tehdään myös merkittävästi pakolaisten kotouttamistyötä hajautetusti eri palvelujen yhteydessä. Tämä työ ei sisälly yllä olevaan arvioon. Tietoja ELY-keskusten pakolaisasioihin käyttämistä resursseista saatiin kuudesta ELYkeskuksesta, joiden osuus maksetuista laskennallisista korvauksista oli 55 % vuonna Tietojen perusteella arvioituna ELY-keskuksissa pakolaisasioihin käytetään 25 henkilötyövuotta, joista 10 menee korvausten käsittelyyn. Korvauskäsittelyn henkilötyökustannukset ovat noin 0,6 M vuodessa.

17 17(41) 4. NYKYTILAN ONGELMAKOHTIA Pakolaisten vastaanoton korvattavat kustannukset koostuvat monenlaisista kuluista ja edellyttävät perehtymistä kotouttamislainsäädäntöön, sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöön, ulkomaalaislakiin sekä näiden soveltamista ja eri tietojen yhdistämistä. 4.1 Laskutuksen seuraaminen kunnissa Laskuttaminen tapahtuu useimmissa kunnissa manuaalisesti niin, että tositteita siirretään kunnan ja ELY-keskuksen välillä. Kun kyseessä on pieni kunta ja pieni vastaanotettu pakolaisryhmä, joka enimmäkseen pysyy korvausajan sijoituskunnassaan, järjestelmä toimii melko hyvin. Isommissa kunnissa suuren ryhmän korvaushakemusten käsittely ja neuvottelut eri toimenpiteiden harkinnanvaraisesta korvaamisesta ovat työläitä prosesseja. Ainoastaan Helsingin kaupungilla on käytössään ohjelmisto, joka pystyy yhdistämään UMA:n ja väestörekisterin tiedot Helsingin kaupungin omaan sähköiseen järjestelmään, jolloin korvauksen piiriin kuuluvat löytyvät suhteellisen helposti [3]. Hankala järjestelmä on myös ELY-keskuksille, jotka vastaavat maksatuksesta ja maksujen perusteiden oikeellisuudesta. Sen lisäksi, että järjestelmä on työläs, ELYkeskusten henkilöstö kokee kuntien motivoimisen pakolaisten vastaanottoon raskaaksi, koska valtaosa kunnista pitää järjestelmää vaikeaselkoisena ja valtion korvauksia riittämättöminä [29, 35]. Turun Ammattikorkeakoulussa tehdyn selvityksen mukaan kotouttamisen kustannusten arviointi kattavasti on lähes mahdotonta seuranta- ja tiedonkeruujärjestelmien välisten erojen vuoksi [28]. 4.2 Terveystietojen käsittely Henkilöillä, jotka käsittelevät ELY-keskuksissa korvauksia, ei yleensä ole sosiaali- tai terveydenhuoltoalan koulutusta. Sosiaalityössä esiintyy tilanteita, joissa olisi tunnettava esimerkiksi lastensuojelulakia ja niitä toimenpiteitä, joita lasten osalta tehdään. Erityisen suuri ongelma on terveyskuluihin liittyvien taustojen selvittely, koska puutteellisten lääkärintodistusten vuoksi joudutaan miettimään eri diagnooseja ja joskus niiden liittymistä toisiinsa. Monien tilanteiden tulkinta saattaisi olla asiantuntijalääkärillekin vaikeaa [34]. Lisäksi ELY-keskuksiin tulee korvauksiin liittyen arkaluonteisia papereita, esimerkiksi asiakkaiden sairauskertomuksia ja terveystietoja, lastensuojeluun liittyviä asiakaskertomuksia ja niin edelleen. Tietosuojan näkökulmasta salassa pidettävän aineiston käsittely ja säilyttäminen ELY-keskuksissa on arveluttavaa. 4.3 Korvausten hakuun liittyvä ohjeistus ja lainsäädäntö Erityiskustannuksiin liittyvä ministeriön ohjeistus vaatii päivittämistä. Merkittävä edistysaskel on ollut se, että yhteiset ohjeet laadittiin muutama vuosi sitten.

18 18(41) Kuitenkin erityiskustannusten korvauksiin liittyvä lainsäädäntö ja ohjeistus jättää paljon tulkinnan ja harkinnan varaan (erityisesti käsitteet huomattava, pitkäaikainen, enintään ). Ministeriön tarkentavalla ohjeistuksella ei ole kaikilta osin pystytty selkeyttämään monimutkaista korvausprosessia ja eri ELY-keskukset tulkitsevat ohjeistusta varsin eri tavoin. Ohjeistus, kuten myös koko korvausprosessi, on kaikille osapuolille epäselvä ja työläs, eikä sitä ole selkeästi kommunikoitu osapuolille. Myös lomakkeita ja sopimuspohjia olisi yksinkertaistettava ja niiden määrää vähennettävä [35]. 4.4 Eri toimijoiden vastuut ja roolit Sosiaali- ja terveyshuoltoon liittyvässä ohjauksessa työ- ja elinkeinoministeriö ja sisäasiainministeriö ovat keskeisessä roolissa, muiden ministeriöiden (esimerkiksi sosiaalija terveysministeriön) ja aluehallintoviraston ohjausrooli näyttää vähäisemmältä. Erityiskustannusten sisällöt ovat pääsääntöisesti sosiaali- ja terveysministeriön alaisia asioita, joihin asiantuntijaorganisaation ohjaus ja neuvonta olisi tarpeellinen. Roolit eivät ole selviä, erityisesti lastensuojelukysymyksissä ja vaativissa sairauden ja vamman arvioinneissa. Yleinen kotouttamiseen kohdistuva ohjaus on selkeästi työ- ja elinkeinoministeriön ja ELY-keskusten vastuulla, muiden toimijoiden (AVI, Valvira) rooli vaikuttaa vähäiseltä. Etenkin aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten välinen työnjako vaatisi selkiyttämistä. 4.5 Korvauskäytäntöjen epäyhdenmukaisuus Valtiontalouden tarkastusviraston kyselyssä [35] sekä useissa haastatteluissa kävi ilmi, että korvauskäytännöt eivät ole yhdenmukaisia eri ELY-keskusten välillä. Yhdenmukaisuutta korvauskäytännöissä on pyritty lisäämään uudistamalla ministeriön kuntakorvausohje, mutta ohjeistus ei anna riittävästi tukea päätöksenteon pohjaksi. Kuntakorvausohjeessa on toisaalta ohjeistettu yksityiskohtaisesti jotakin vähemmän merkityksellistä asiaa ja toisaalta jotkut merkittävät asiat on kirjoitettu niin ympäripyöreästi, että erilaisille tulkinnoille jää liikaa tilaa. ELY-keskukset ovat pyrkineet lisäämään yhdenmukaisuutta keskustelemalla muiden ELY-keskusten kollegojen kanssa korvauskäytännöistä ja hakemalla yhteistä tulkintaa. Useimmiten niissä on kuitenkin kyse yksittäisestä tapauksesta. Myös työ- ja elinkeinoministeriön järjestämissä työkokouksissa on toisinaan aiheena ollut ELY-keskusten eriävät korvauskäytännöt. 4.6 Korvausten hakematta jättäminen Varsinkin suurilta pääkaupunkiseudun kaupungeilta saattaa jäädä osa korvauksista hakematta. Pääkaupunkiseudun terveydenhoidossa on lukuisia toimijoita, eikä sillä ole kattavaa järjestelmää, jonka avulla kunta pystyisi kokoamaan kaikki kulut, joista korvaus olisi mahdollista saada. Sosiaalitoimen puolella esimerkiksi Helsingissä kulujen kokoaminen on paremmin organisoitu.

19 19(41) 4.7 Oleskeluluvat ja kotipaikan kirjaus Kunnilla ja ELY-keskuksilla on pääsy Maahanmuuttoviraston ylläpitämään ulkomaalaisrekisteriin (UMA), josta selviää kansainvälistä suojelua saavat henkilöt ja heidän kotikuntansa sekä päivämäärät, joista korvausajat lasketaan. Ongelmia kuitenkin aiheutuu myös näistä rekisterimerkinnöistä, niiden puuttumisesta tai puutteellisuuksista [28]. Järjestelmässä ei esimerkiksi seurata kohderyhmään kuuluvien henkilöiden maan sisäisiä muuttoja. Esimerkiksi pääkaupunkiseudun kaupunkien välillä on tavallista, että ihmiset muuttavat omaehtoisesti asuntotilanteen takia kaupungista toiseen. Maahanmuuttovirasto ei päivitä kotikuntatietoa rekisteriinsä Väestötietojärjestelmästä. Varsinkin jatkolupia myöntävä paikallispoliisi kirjaa oleskelulupia rekisteriin vaihtelevin käytännöin, minkä seurauksena voi olla korvausten maksatuksen katkeaminen. Asiakkaat eivät myöskään aina muista hakea jatkoa oleskeluluvalleen tai syntyneelle lapselleen. Monissa kunnissa on myös ajauduttu kestämättömiin tilanteisiin palvelujen järjestämisessä erityisesti perheenyhdistämistapauksissa. Lisäksi maistraateilla on erilaisia käytäntöjä, kun ne kirjaavat kansainvälisen suojelun saaneita väestötietojärjestelmään. Osa maistraateista ei esimerkiksi merkitse kotikuntaa henkilöille, joiden henkilöllisyyttä oleskelulupaa myönnettäessä ei ole varmuudella pystytty toteamaan. Henkilöllä voi siten olla oleskelulupa Suomeen ja henkilötunnus, mutta ei kotikuntaa. Näistä syistä johtuen voi jäädä paljon sijaa tulkinnalle siitä, mistä päivästä lähtien korvauksia pitäisi alkaa maksaa: oleskeluluvan myöntämisestä, väestörekisteriin kirjaamisesta vai tosiasiallisesti kunnan palveluiden piiriin ensi kertaa tulemisesta lähtien. 4.8 Haavoittuvassa asemassa olevat pakolaiset Suuri osa Suomeen valittavista kiintiöpakolaisista on haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä. Suomen kiintiössä on noin sadan henkilön määrä hätätapauksia, jotka ovat nopeaa vastaanottoa ja usein vaativaa sairaanhoitoa tarvitsevia perheitä tai yksittäisiä henkilöitä. Kuntien mukaan valtion vastuuta erityisesti hätätapauksista tulisi kasvattaa. Hätätapauksena tulevat henkilöt tarvitsevat usein joko erityisosaamista vaativaa asiantuntija-apua tai muuta välitöntä apua. Kuntien mukaan valtion tulisi järjestää tämä apu keskitetysti varsinkin maahantulon alkuvaiheessa.

20 20(41) 5. EHDOTUKSET UUSIKSI PROSESSEIKSI 5.1 Suunnitteluperiaatteet uusille prosesseille Ehdotettavien uusien prosessien suunnittelussa käytetään seuraavia periaatteita: Prosessit automatisoidaan ja sähköistetään Hyödynnetään julkisia tietokantoja (Väestötietojärjestelmä, UMA-rekisteri) ja kunnat voivat luopua omista rekistereistään Luovutaan paperitositteiden lähettämisestä Käytetään mahdollisuuksien mukaan olemassa olevia normaaleja korvausprosesseja. 5.2 Kotoutumislain mukainen laskennallinen korvaus Vakiokorvaus: Ehdotus 1 Laskennallisen korvauksen sijaan alettaisiin puhua vakiokorvauksesta, koska tämä korvaustyyppi ei sisällä tarveharkintaa ja se maksetaan korvauksen piirissä olevien henkilöiden lukumäärän sekä eduskunnan päättämän euromääräisen korvaussumman mukaan. Kuvassa 8 on esitetty ehdotus uudeksi korvausprosessiksi laskennallisten kustannusten korvausten osalta.

21 21(41) Kuva 8. Ehdotus 1 uudeksi malliksi kunnille myönnettävän pakolaisten vastaanoton vakiokorvauksen maksamiseksi. Korvaukseen oikeutettujen henkilöiden lukumäärä ja ikä selviävät Maahanmuuttoviraston ylläpitämästä UMA-rekisteristä, josta saatavien tietojen perusteella on mahdollista selvittää Väestötietojärjestelmästä, missä kunnassa kyseiset henkilöt ovat kirjoilla. Yhdistämällä nämä kaksi rekisteritietoa saadaan selville, mitkä kunnat ovat oikeutettuja saamaan vakiokorvauksia ja kuinka paljon. Suosituksena esitetään, että TEM ryhtyy toimenpiteisiin saadakseen nämä tiedot Maahanmuuttovirastolta ja Väestötietojärjestelmästä, jotta vakiokorvauksia voidaan alkaa maksaa kunnille näiden yhdistelmätietojen perusteella ilman erillistä hakemusta. Lisäksi voidaan hyödyntää ohjaustaulua, jossa kunnat ovat ELY-keskusalueittain. Edellä mainituista tietojärjestelmistä saatava erittely sisältäisi ainoastaan 4 lukua (alle ja yli 7-vuotiaat kiintiöpakolaiset sekä turvapaikkamenettelyn kautta tulleet alle ja yli 7- vuotiaat pakolaiset) ja niiden yhteissumman kunnittain. Mikäli korvausaika yhtenäistetään kaikkien osalta neljäksi vuodeksi, kuten tämän selvityksen luvussa 6.1 esitetään, niin erittely sisältäisi kunnittain 2 lukua: alle ja yli 7-vuotiaiden pakolaisten lukumäärä. Näin saadut tiedot vakiokorvausten määristä toimitettaisiin ELY-keskuksille. Kukin ELYkeskus maksaisi määrärahat alueensa kunnille ilman erillisiä kuntien hakemuksia ja niiden laatimia henkilöluetteloita. Maksaminen voitaisiin jaksottaa tapahtuvaksi esimerkiksi neljännesvuosittain. Maksuperusteet tarkastettaisiin aina vuosineljänneksen keskeltä. Lisäksi ELY-keskusten roolina olisi varmistaa, että korvauksia maksetaan vain

22 22(41) kunnille, joilla maksamisen edellytykset täyttyvät - eli että kunnan kotouttamisohjelma ja sopimus pakolaisten vastaanotosta on laadittu. ELY-keskusten kirjanpidosta lähetettäisiin seurantatietoraportit työ- ja elinkeinoministeriölle. Kunta laatisi korvausten maksamisen edellytyksenä olevan kotouttamisohjelman joko itsenäisesti tai useamman kunnan kanssa yhdessä, sekä solmisi ELY keskuksen kanssa sopimuksen kuntaan osoittamisesta ja kotoutumisen edistämisestä. Ehdotuksen vaikutuksia: + Kunnissa henkilötietojen keräämiseen ja hakemusten täyttämiseen kuluva työ jää kokonaan pois. + Kunnat saavat säännöllisesti ja oikea-aikaisesti ne korvaukset, jotka niille lain mukaan kuuluvat. + Takautuvien maksujen hallinta poistuu. + ELY-keskuksissa hakemusten ja henkilöluetteloiden tarkastamiseen kuluva työ poistuu. + ELY-keskus voisi toimittaa neljännesvuosittain asianomaiselle kunnalle listauksen sen alueella asuvista henkilöistä, jolloin myös kuntien työ kotouttamistuen ja toimeentulotuen maksamisessa helpottuisi. + Käytettävissä olevat resurssit voidaan kunnissa ja ELY-keskuksissa kohdentaa varsinaiseen kotouttamistyöhön. + Ehdotuksen toteuttaminen on teknisesti helppoa ja nopeaa ja se on käytössä kustannustehokas Vakiokorvaus: Ehdotus 2 Laki kotoutumisen edistämisestä (44 Valtion korvaus kunnalle) edellyttää, että ELYkeskus korvaa kunnalle valtion talousarvion rajoissa tässä laissa tarkoitettujen toimenpiteiden järjestämisestä aiheutuvat kustannukset sen mukaan kuin tässä luvussa säädetään. Mikäli säädösmuutoksia kuitenkin voitaisiin tehdä, vakiokorvaus voitaisiin hoitaa kokonaan yhdestä keskitetystä pisteestä, esimerkiksi Valtiokonttorista. Keskitetty piste voisi olla myös yksi ELY-keskuksista, jolloin säädösmuutoksia ei tarvittaisi. Työ- ja elinkeinohallinnossa on parhaillaan meneillään 6 kehityshanketta ELY-keskusten uudistamiseksi (Iskukykyinen ELY-keskus, työ- ja elinkeinoministeriö). Hankkeen 5 Erikoistumiset ja keskittämiset tavoitteena on tehdä ehdotukset ELY-keskusten erikoistumisen ja tehtävien keskittämisen periaatteista ja tarvittavista menettelyistä. Hanke valmistuu vuoden 2014 aikana [12]. Edellä mainittu hanke ja ehdotus ainakin vakiokorvauksen maksamisen keskittämisestä yhteen ELY-keskukseen tukevat hyvin

23 23(41) toisiaan. Tässä vakiokorvauksen maksamisen toisessa vaihtoehdossa on lisäksi esitetty, että Väestötietojärjestelmän ja UMA-rekisterin välille on rakennettu kahdensuuntainen liittymä, jolla tiedot saataisiin suoraan rekisteristä ilman manuaalisia vaiheita. Ehdotettu uusi prosessi on esitetty kuvassa 9. Kuva 9. Ehdotus 2 uudeksi malliksi kunnille myönnettävän pakolaisten vastaanoton vakiokorvauksen maksamiseksi (edellyttää säädösmuutoksia, ellei keskitetty maksupiste ole jokin ELY-keskuksista). Kuten ensimmäisessäkin ehdotuksessa, suosituksena esitetään myös tässä toisessa vaihtoehdossa, että TEM ryhtyy toimenpiteisiin saadakseen tarvittavat tiedot Maahanmuuttovirastolta ja Väestötietojärjestelmästä, jotta vakiokorvauksia voidaan alkaa maksaa kunnille näiden yhdistelmätietojen perusteella. Maksaminen keskitettäisiin yhdelle viranomaiselle, esimerkiksi yhdelle ELY-keskukselle. Edellä mainituista tietolähteistä yhdistetyt tiedot vakiokorvausten määristä toimitettaisiin keskitetylle maksupisteelle, joka varmistaisi, että korvauksia maksetaan vain niille kunnille, joilla maksamisen edellytykset täyttyvät eli kotouttamisohjelma ja sopimus kuntaan osoittamisesta on laadittu. Maksupiste saisi tiedon sopimuksista ELYkeskuksilta. Maksaminen voitaisiin jaksottaa tapahtuvaksi esimerkiksi neljännesvuosittain. Maksuperusteet tarkastettaisiin aina vuosineljänneksen keskeltä. Maksupiste ottaisi määrärahat kirjanpitoonsa ja toimittaisi seurantatiedot työ- ja elinkeinoministeriölle.

24 24(41) Mikäli keskitetty maksupiste olisi yksi ELY-keskuksista, muiden ELY-keskusten vastuulle jäisi sopimuksen laatiminen kuntien kanssa kuntaan osoittamisesta ja kotoutumisen edistämisestä sekä kotoutumislain pykälässä 37 mainitut kotouttamiseen liittyvät tehtävät, ei kuitenkaan vakiokustannusten maksamista. Kunta laatisi korvausten maksamisen edellytyksenä olevan kotouttamisohjelman joko itsenäisesti tai useamman kunnan kanssa yhdessä, sekä solmisi ELY keskuksen kanssa sopimuksen kuntaan osoittamisesta ja kotoutumisen edistämisestä. Ehdotuksen vaikutuksia: + Kunnissa henkilötietojen keräämiseen ja hakemusten täyttämiseen kuluva työ jää kokonaan pois. + Kunnat saavat säännöllisesti ja oikea-aikaisesti ne korvaukset, jotka niille lain mukaan kuuluvat. + Takautuvien maksujen hallinta poistuu. + Prosessi nopeutuu huomattavasti, kun VTJ-UMA-liittymä saadaan käyttöön. + Vähentää muiden ELY-keskusten työtä. + Malli on teknisesti helppo toteuttaa ja se on kustannustehokas. + Käytettävissä olevat resurssit voidaan ELY-keskuksissa kohdentaa kotouttamistyöhön.

25 25(41) 5.3 Sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannukset Vamman tai sairauden edellyttämä pitkäaikainen hoito: Ehdotus 1 Kuvassa 10 on esitetty uusi toimintamalli sosiaali- ja terveydenhuollon kustannusten korvaamiseksi kunnille. Tässä vaihtoehdossa yksi ELY-keskus hoitaisi kaikkien kuntien korvausten käsittelyn ja maksamisen. Kuva 10. Ehdotus 1 uudeksi malliksi pitkäaikaisen sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannusten korvausten maksamiseksi. Kunta tekisi alueensa ELY-keskuksen kanssa sopimuksen henkilöstä, jonka vamma tai sairaus edellyttää erityiskorvauksia. ELY-keskus toimittaisi tiedon sopimuksesta maksupisteeseen, joka korvaisi henkilön vammaan tai sairauteen liittyviä kuluja korvausajalta. Palveluntuottaja laskuttaisi kuntaa hoidon kustannuksista suoriteperusteisesti. Kukin kunta säilyttäisi tositteet itsellään kirjanpitolain mukaisesti 10 vuotta, eikä lähettäisi niitä korvauspisteeseen. Maksava viranomainen tekisi kuntiin pistokokeita varmistuakseen maksatusten perusteiden oikeellisuudesta. Sopimusta kunnan kanssa tehdessään ELY-keskus voisi tarvittaessa kääntyä AVIn puoleen tarvitessaan konsultaatiota henkilön vamman tai sairauden erityisyydestä tai tarvittavista sosiaalitoimen erityispalveluista. Maksupisteen korvausasiantuntija arvioisi kustannusten huomattavuuden sekä hoidon tai huollon tarpeen lääkärin tai sosiaalitoimen todistuksen perusteella. Kustannukset korvattaisiin, jos kunta on järjestänyt korvausten piiriin kuuluvalle

26 26(41) henkilölle vamman tai sairauden edellyttämää pitkäaikaista sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja jos siitä aiheutuu kunnalle huomattavia kustannuksia. Korvausten edellytyksenä on, että henkilö on ollut huollon tai hoidon tarpeessa Suomeen saapuessaan. Huomattavuuden rajana voitaisiin pitää valtionosuuksien terveydenhuollon perushintaa kerrottuna esimerkiksi 1,5:llä tai muulla erikseen määriteltävällä kertoimella. Tähän tehtävään nimetty maksupiste (ELY-keskus) seuraisi toteutuneita kustannuksia kunnittain ja raportoisi ne työ- ja elinkeinoministeriölle sekä muille ELY-keskuksille ja tekisi tarkastuksia pistokokein sekä perisi väärin perustein maksettuja korvauksia takaisin. Työ- ja elinkeinohallinnossa on parhaillaan meneillään ELY-keskusten uudistus [12], jossa erityisesti hanke 2 Toiminnan ja palveluiden sähköistäminen sekä hanke 5 Erikoistumiset ja keskittämiset tukevat hyvin tätä ehdotusta. Sopimista ELY-keskuksen ja kunnan välillä voitaisiin kehittää niin, että samalla kun kuntapaikka myönnetään ja sairaudet ovat tiedossa, tulisi ennakkopäätös, että kunta saa kyseisestä henkilöstä varmasti korvausta seuraavan 10 vuoden ajan. Tämä helpottaisi merkittävästi hallinnointia tapauksissa, joissa pakolaisella on krooninen sairaus tai vamma. Ehdotuksen vaikutuksia: + Yhdenmukaistaa korvauskäytäntöjä ja ohjeiden tulkintaa koko maan osalta. + Salassapidettäviä tietoja ei postiteta eikä käsitellä niiden henkilöiden toimesta, joilla ei ole terveydenhuollon koulutusta. + Vähentää muiden ELY-keskusten työtä. + Vähentää myös korvausten maksamiseen nimetyn ELY-keskuksen työtä, kun tarveharkintaa laskun ja diagnoosin oikeellisuudesta ei enää tehdä ELYkeskuksessa. Kunnat joutuvat pakolaisten vastaanoton asioissa olemaan yhteydessä kahteen ELY-keskukseen Vamman tai sairauden edellyttämä pitkäaikainen hoito: Ehdotus 2 Toinen ehdotettu toimintamalli on pitkän tähtäimen vaihtoehto, joka voitaisiin toteuttaa mahdollisesti muutamien vuosien aikajänteellä. Sosiaali- ja terveydenhuoltoon momentilta (Valtion korvaukset kunnille) käytettävät määrärahat siirrettäisiin sosiaali- ja terveysministeriön talousarvioon esimerkiksi momentille (Kansaneläkelaitokselle maksettavat sosiaaliturvan yleisrahaston ja palvelurahaston toimintakulut). Vuoden 2012 toteumatietojen mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon kustannukset olivat yhteensä noin 7,3 miljoonaa euroa. Toisessa ehdotetussa mallissa Kansaneläkelaitos ja kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon

27 27(41) yksikkö solmisivat sopimuksen pitkäaikaisista sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskorvauksista. Kansaneläkelaitoksella on osaamista, joka ELY-keskuksilta pääsääntöisesti puuttuu. Lisäksi henkilöiden terveystiedot pysyisivät terveydenhuollon ammattilaisten tiedossa. Haasteeksi tässä vaihtoehdossa voi muodostua se, että jos erityiskustannusten määrärahat siirretään sosiaali- ja terveysministeriön momentille, kuntakorvausjärjestelmän kokonaisuuden raportointi ja seurantatietojen kokoaminen tulee mutkikkaaksi. Kuva 11. Ehdotus 2 uudeksi malliksi pitkäaikaisen sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannusten korvausten maksamiseksi. Kunta tekisi Kansaneläkelaitoksen kanssa sopimuksen henkilöstä, jonka vamma tai sairaus edellyttää erityiskorvauksia käyttäen lähteenä UMA-rekisteriä ja Väestötietojärjestelmää. Kansaneläkelaitos korvaisi henkilön vammaan tai sairauteen liittyviä kuluja korvausajalta. Palveluntuottaja laskuttaisi kuntaa hoidon kustannuksista suoriteperusteisesti. Kukin kunta säilyttäisi tositteet itsellään kirjanpitolain mukaisesti 10 vuotta, eikä lähettäisi niitä Kansaneläkelaitokselle. KELA tekisi kuntiin pistokokeita varmistuakseen maksatusten perusteiden oikeellisuudesta. Kansaneläkelaitoksen korvausasiantuntija arvioisi kustannusten huomattavuuden sekä hoidon tai huollon tarpeen lääkärin tai sosiaalitoimen todistuksen perusteella. Kustannukset korvattaisiin, jos kunta on järjestänyt korvausten piiriin kuuluvalle henkilölle vamman tai sairauden edellyttämää pitkäaikaista sosiaali- ja terveydenhuoltoa ja jos siitä aiheutuu kunnalle huomattavia kustannuksia. Korvausten edellytyksenä on, että

28 28(41) henkilö on ollut huollon tai hoidon tarpeessa Suomeen saapuessaan. Huomattavuuden rajana voitaisiin pitää valtionosuuksien terveydenhuollon perushintaa kerrottuna esimerkiksi 1,5:llä tai muulla erikseen määriteltävällä kertoimella. Kansaneläkelaitos tuottaisi myös raportointi- ja seurantatiedot ministeriölle. Ehdotuksen vaikutuksia: + ELY-keskuksissa pakolaisten vastaanoton kuntakorvauksiin liittyvä työ jää kokonaan pois. + Kansaneläkelaitoksessa on sosiaali- ja terveydenhuollon osaamista sekä valmiit prosessit ja järjestelmät korvauskäsittelyyn. + Erilaisten sosiaalietuuksien maksamista on pitkään keskitetty Kansaneläkelaitokseen. Toiminnan siirto Kansaneläkelaitokseen edellyttäisi lainsäädännön muuttamista Vamman tai sairauden edellyttämä pitkäaikainen hoito: Ehdotus 3 Tässä selvityksessä tutkittiin kolmantena toimintamalliehdotuksena vaihtoehtoa, jossa korvauksia ei maksettaisi suoriteperusteisesti, vaan kukin kunta (tai mahdollisesti tulevaisuudessa kukin sote-alue) saisi ns. könttäkorvauksen, jolla katettaisiin kaikki pakolaisten pitkäaikaisen sosiaali- ja terveydenhoidon erityiskustannukset. Tätä vaihtoehtoa tutkittiin siitä huolimatta, että laissa kotoutumisen edistämisestä (1386/2010) 49 :ssä säädetään, että kustannukset korvataan laskennallisen perusteen tai todellisten kustannusten mukaan. Jollakin muulla kuin kustannusperusteella maksettaviin korvauksiin on budjettiteknisesti olemassa kaksi mahdollisuutta: valtionavustus tai valtionosuus, mutta kumpikaan näistä ei ole toteuttamiskelpoinen vaihtoehto. Pakolaisten vastaanoton erityiskustannusten korvausten osalta valtionavustuksen myöntämisen yleiset edellytykset eivät täyty. Lisäksi malli edellyttäisi tilinpäätöstyyppistä kustannusten ja saatujen korvausten tasaamista. Käytännössä kunnille aiheutuisi nykyisten tehtävien lisäksi tilityksiin liittyviä lisätehtäviä. Valtionosuusjärjestelmää ollaan parhaillaan uudistamassa, eikä pakolaisten määrää kunnassa haluttu tässä selvityksessä ottaa kunnan saaman valtionosuuden yhdeksi määräytymisperusteeksi. Huonoja puolia ovat muiden muassa se, että valtionosuuden perustana olevat väestötiedot ovat yli vuoden vanhoja, esimerkiksi vuoden 2013 valtionosuudet perustuvat väestötietoihin. Ongelmaksi aiheutuisi korvausten piirissä olemisen umpeutuminen. Lisäksi valtionosuuden tulojentasausjärjestelmän takia ohjausvaikutus poistuisi eivätkä suuret kunnat saisi lainkaan korvausta pakolaisten aiheuttamista erityiskustannuksista.

29 29(41) 5.4 Muut erityiskustannukset Toimeentulotuen maksaminen kotoutumistukena sekä paluumuuttoavustusten, alkukartoitusten ja kielipalveluiden (tulkkaus- ja käännöspalvelut) kustannusten korvaaminen keskitettäisiin yhteen ELY-keskukseen. Kunnat säilyttäisivät itse kaikki tositteet, eivätkä lähettäisi niitä ELY-keskuksille. Maksatuspisteellä olisi kuitenkin tarkastusvelvollisuus ja mahdollisuus tehdä pistokokeita. Lisäksi nykykäytäntöjen muutoksena ehdotetaan, että alkukartoituksen korvauksesta (700 / kartoitukseen osallistunut henkilö) ei sallittaisi tulkitsemis- ja kääntämiskustannusten vähentämistä. Kuntien edustajien haastatteluissa tuli ilmi, että joissakin tapauksissa ELY-keskukset olivat vähentäneet alkukartoituksen korvauksesta tulkkauksen kustannukset, jolloin tulkkaus oli jäänyt kunnan maksettavaksi. Nykyisin ei myöskään kirjata mihinkään, keille alkukartoitus on tehty, mitä toimenpiteitä on ehdotettu ja mille kunnille on maksettu korvauksia. Alkukartoituksen vaikuttavuus on pieni, koska tieto ei ole eri viranomaisten käytössä. Tiedot alkukartoituksesta voitaisiin tallentaa Maahanmuuttoviraston UMA-tietojärjestelmään, johon eri viranomaisilla on pääsy, ettei kartoitusta tehtäisi toistamiseen samalle henkilölle. Ehdotettava uusi prosessi kielipalveluiden (tulkkaus- ja käännöspalvelut) järjestämisestä aiheutuvien kustannusten korvaamiseksi on esitetty kuvassa 12. Sama malli toimisi siis myös kotoutumistuen, paluumuuttoavustuksen ja alkukartoituksen kustannusten korvaamisessa, joista ei ole laadittu erillisiä prosessikuvia. Kuva 12. Ehdotus uudeksi malliksi kielipalveluiden kustannusten korvauksen osalta.

30 30(41) Yksi ELY-keskus toimisi kaikkien kielipalveluiden kustannusten korvausten osalta keskitettynä maksupisteenä. Paikalliset ELY-keskukset huolehtisivat alueensa kuntien kanssa kotouttamisohjelmien ja sopimusten laatimisesta sekä varsinaisesta kotouttamistyöstä. Hallinnolliset asiat hoituisivat yhden ELY-keskuksen kautta. 6. EHDOTUKSET KORVAUSTEN TASOKSI JA KORVAUSAJAN KESTOKSI 6.1 Laskennallinen korvaus eli vakiokorvaus Kotoutumislain (1386/2010) mukaan kunnalle maksetaan valtion varoista laskennallista korvausta 2 :n 2 tai 3 momentissa tarkoitetun henkilön ohjauksesta, neuvonnasta ja muusta kotoutumista tukevan toiminnan järjestämisestä. Korvausta maksetaan kunnalle kiintiöpakolaisista 4 vuoden ja oleskeluluvan saaneista 3 vuoden ajan [14]. Kuntasektorilta vakiokorvauksen tasoa on kritisoitu siitä, että sitä olisi vuoden 1993 jälkeen nostettu vain kerran 10 %:lla [5]. Tämä pitää paikkansa 0-6 -vuotiaista maksettavien korvausten osalta, jota vuoden 2011 alusta nostettiin 10 %:lla. Yli 7-vuotiaista maksettavaa korvausta on nostettu 2010 alusta 10 % ja vuoden 2012 alusta 10 % eli yhteensä 21 %. Tässä selvityksessä ehdotettu vakiokorvauksen maksamisprosessin automatisointi parantaisi kuntien asemaa. Kunta saisi ilman erillisiä hakemuksia ne korvaukset, jotka sille kuuluvat. Tällä olisi seuraavia positiivisia vaikutuksia: Kunnan kassavirta kasvaisi ja tulisi säännölliseksi Kunta saisi korvauksen aina oikealla perusteella Korvausten hakuun ja käsittelyyn käytetty työaika (kustannukset) säästyisivät Resursseja vapautuisi hallinnollisista tehtävistä varsinaiseen kotouttamistyöhön. Näiden lisäksi vakiokorvauksen taso tulisi tarkastaa määräajoin, esimerkiksi kehyskausittain. Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelmassa (luku 4: Oikeuspolitiikka, sisäinen turvallisuus ja maahanmuutto) mainitaan seuraavaa: Kannustavan yhteistyömallin tueksi laaditaan suunnitelma kuntakorvausten tason nostamiseksi vaiheittain vastaamaan kustannuskehitystä. Vakiokorvauksen korotustarvetta olisi lisäksi helpompi arvioida, mikäli työ- ja elinkeinoministeriö määrittelisi tarkemmin, millaisten palveluiden järjestämiseen vakiokorvaus on tarkoitettu.

31 31(41) Aika, jolta vakiokorvausta maksetaan Vakiokorvausta maksetaan kolmen vuoden ajan 44 :n 3 tai 4 momentissa säädetystä ajankohdasta. Ulkomaalaislain 90 :ssä tarkoitetussa pakolaiskiintiössä Suomeen otetusta henkilöstä laskennallista korvausta maksetaan kuitenkin neljän vuoden ajalta. Ehdotetaan, että korvattava aika voitaisiin yhdenmukaistaa kaikkien osalta neljäksi vuodeksi. Korvausajan yhtenäistäminen neljään vuoteen nostaisi kuntien saamia vakiokorvauksia 24 %, jos yksikkökorvaukset pysyvät nykyisellään. Muutos on laskettu vuosien toteutumien perusteella. Vuoden 1993 tasosta laskien korotus aiemmin tehtyjen korotusten kanssa yhdessä olisi 50%. Vuonna 2012 kunnille maksettujen laskennallisten korvausten tasolla korotus olisi 5,3 M vuodessa, jos korvausperusteet pidetään muuten nykyisellään. Taulukko 5. Vakiokorvauksen yhtenäistämisen vaikutus kuntien saamiin korvauksiin. Vakiokorvauksiin on vuosina 2011 ja 2012 budjetoitu merkittävästi enemmän kuin korvauksia on maksettu. Korvausajan yhtenäistäminen mahtuisi nykyisiin budjettikehyksiin. 6.2 Sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannukset Kotoutumislain (1386/2010) 49 :n mukaan kunnalle korvataan vamman tai sairauden edellyttämän pitkäaikaisen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä kunnalle aiheutuneet huomattavat kustannukset. Huomattavuutta ei ole määritelty, vaan nykyisin rajana on pidetty euroa, joka on aikuisesta maksettava vuosittainen laskennallinen korvaus. Keskusteluissa ELY-keskusten kanssa ilmeni, että huomattavaa ei aina ole mahdollista arvioida seurantaan liittyvien ongelmien vuoksi, vaan joissakin ELYkeskuksissa kaikki kustannukset korvataan kunnille toteutuneen mukaan. Huomattavuuden rajaa voitaisiin muuttaa siten, että se olisi valtionosuuksien terveydenhuollon perushinta kerrottuna 1,5:llä. Kerroin 1,5 on valittu sillä perusteella, että pakolaisten asioimiseen viranomaisen luona on arvioitu kuluvan noin 1,5-kertainen aika kantasuomalaiseen verrattuna mm. kielikysymysten vuoksi. Arvion epätarkkuuden vuoksi toisena vaihtoehtona on esitetty käytettäväksi kertoimena lukua 2. Luonnollisesti

32 32(41) laskentakaavaan on mahdollista vaihtaa mikä tahansa erikseen määritelty kerroin. Valtionosuuksiin sitomisen hyvä puolena on se, että korvausten raja-arvo tulee säännöllisesti arvioiduksi asiantuntijoiden ja se vahvistetaan valtion tulo- ja menoarviossa. Taulukossa 6 on esitetty vuoden 2013 valtionosuuksien terveydenhuollon perushinnat ikäryhmittäin sekä samat luvut kerrottuina esimerkinomaisesti 1,5:llä ja 2:lla. Esimerkiksi käytettäessä kerrointa 1,5 terveydenhuollon kustannuksia voitaisiin pitää vuotiaiden pakolaisten osalta huomattavina silloin, kun ne ylittävät euroa. Kunnat saavat joka tapauksessa taulukon 6 mukaisesti valtionosuudessa euroa kustakin kuntalaisesta, myös pakolaisista, joten kunnan riskiksi jäisi näiden lukujen erotus 503 euroa per pakolainen. Mikäli vamman tai sairauden edellyttämän hoidon kustannukset ylittävät euroa, saisi kunta korvauksen toteutuneista kustannuksista täysimääräisenä. Taulukko 6. Valtionosuuksien tämänhetkinen terveydenhuollon perushinta ja kaksi esimerkkiehdotusta huomattavan kustannuksen uusista rajoista ikäryhmittäin. Siitä, kuinka suuresta osasta pakolaisia on maksettu sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannuksia, ei ole tietoja. Niiden osuus kaikista erityiskorvauksista oli 18 % vuonna Huomattavien kustannusten rajan alentaminen 1509 euroon vähentäisi kunnan omavastuuta 791 vuodessa, jos korvausta maksetaan vuotiaasta, mihin ryhmään valtaosa pakolaisista kuuluu. Valtionosuuteen sisältyvä terveydenhuollon 1006 peruskorvaus kattaa omavastuun. Lisäksi ehdotetaan, että sosiaali- ja terveydenhuollon erityiskustannuksia korvattaisiin 10 vuoden ajalta, sillä tässä ajassa valtaosa pakolaisista hakee ja saa Suomen kansalaisuuden. Ainoastaan aivan marginaalinen osa ei saa Suomen kansalaisuutta 10 vuoden maassaolon aikana.