OPAS YLEISPALVELUN NET-

Transkriptio

1 OPAS YLEISPALVELUN NET- TOKUSTANNUKSEN LASKEMI- SEEN LOPPURAPORTTI Käännös englanninkielisestä raportista "Manual for calculating the net cost of the USO" 1

2 NIMIÖSIVU Tekijät: Simen Karlsen, Marcin Winiarczyk, Anna Möller, Henrik Ballebye Okholm, Asiakas: Viestintävirasto Päiväys: Yhteystiedot: SANKT ANNÆ PLADS 13, 2nd FLOOR DK-1250 COPENHA- GEN PUH: FAX:

3 SISÄLLYSLUETTELO Johdanto...5 Tiivistelmä...6 Laajennettu tiivistelmä...8 Luku 1 Johdanto Toimeksianto Miksi yleispalvelun nettokustannukset tulee laskea? Kuinka yleispalvelun nettokustannus lasketaan? Luku 2 Oikean laskentamenetelmän tunnistaminen Kriteerit menetelmän valinnalle Olemassa olevat laskentamenetelmät Menetelmien vahvuuksien ja heikkouksien vertailu Johtopäätökset Luku 3 Menetelmän laatiminen Vaihe 1: Mitä yleispalvelun tarjoaja tekisi ilman yleispalveluvelvoitetta? Vaihe 2: Kuinka paljon kustannuksia yleispalvelun tarjoaja säästäisi ilman yleispalveluvelvoitetta? Vaihe 3: Kuinka paljon tuloja yleispalvelun tarjoaja menettäisi ilman yleispalveluvelvoitetta? Vaihe 4: Mitä aineettomia hyötyjä ja markkinaetuja yleispalveluvelvoitteesta syntyy? Vaihe 5: Onko yleispalvelun tarjoaja oikeutettu korvaukseen? Johtopäätökset Luku 4 Menetelmän käyttäminen Vaihe 1: Mitä itella tekisi ilman yleispalveluvelvoitetta? Vaihe 2: Kuinka paljon kustannuksia Itella säästäisi ilman yleispalveluvelvoitetta? Vaihe 3: Kuinka paljon tuloja Itella menettäisi ilman yleispalveluvelvoitetta? Vaihe 4: Mitä aineettomia hyötyjä ja markkinaetuja yleispalveluvelvoitteesta syntyy? Vaihe 5: Onko yleispalvelun tarjoaja oikeutettu korvaukseen? Lähdekirjallisuus

4 Liite A Yleispalveluvelvoitteet Suomessa Liite B Viestintäviraston kysymyksiin vastaaminen

5 JOHDANTO Uuden postilain voimaantulon myötä Viestintävirasto vastaa jatkossa postin yleispalvelun nettokustannusten laskemisesta Suomessa. Nettokustannusten laskemisen tulee noudattaa postilaissa ja kolmannen postidirektiivin liitteessä I esitettyjä velvoitteita. Viestintävirasto on pyytänyt Copenhagen Economicsilta raportin postin yleispalvelun nettokustannuksen laskentamenetelmästä ja sen käytännön soveltamisesta. Projektista vastaavat johtava ekonomisti Simen Karlsen, ekonomistit Anna Möller ja Marcin Winiarczyk sekä partner PhD Henrik Ballebye Okholm. Tukholmassa Partner, Ph.D. Henrik Ballebye Okholm 5

6 TIIVISTELMÄ Viestintävirasto on pyytänyt Copenhagen Economicsilta raportin postin yleispalvelun nettokustannuksen laskentamenetelmästä ja sen käytännön soveltamisesta. Yleispalvelun nettokustannus on yleispalvelun tarjoajan tuloksessa tapahtuva muutos yleispalveluvelvoitteiden piirissä (nykytilanne) ja ilman yleispalveluvelvoitteita (hypoteettinen tilanne). Tämä raportti toimii ohjekirjana, jonka avulla Viestintävirasto voi laskea Suomessa postin yleispalvelun nettokustannukset käytännössä. Raportti koostuu kolmesta osasta: 1. Oikean laskentamenetelmän tunnistaminen 2. Menetelmän puitteiden hahmotteleminen 3. Menetelmän käyttäminen. Ensimmäisessä osassa commercial approach -menetelmä tunnistetaan parhaaksi menetelmäksi. Tämä valinta perustuu kolmannen postidirektiivin ja postilain kriteereihin sekä Euroopan postialan sääntelyviranomaisten laatimiin, yleispalvelun nettokustannusten laskemista koskeviin ohjeisiin, jotka sisältävät suosituksia ja alan parhaat käytännöt. Toisessa osassa hahmotellaan yleisluontoiset puitteet yleispalvelun nettokustannusten laskemiseen commercial approach -menetelmän pohjalta. Menetelmän yleisluontoisiin puitteisiin liittyen hahmotellaan viisi vaihetta: 1. Mitä yleispalvelun tarjoaja tekisi ilman yleispalveluvelvoitetta? 2. Kuinka paljon kustannuksia yleispalvelun tarjoaja säästäisi ilman yleispalveluvelvoitetta? 3. Kuinka paljon tuloja yleispalvelun tarjoaja menettäisi ilman yleispalveluvelvoitetta? 4. Mitä aineettomia hyötyjä yleispalveluvelvoitteesta syntyy? 5. Onko yleispalvelun tarjoaja oikeutettu korvauksiin? Jokaisessa vaiheessa esitellään siihen liittyvät perustelut ja luodaan yleiskatsaus ratkaisua vaativiin tehtäviin. Esittelemme myös menetelmän, josta käy ilmi, kuinka tehtävät voidaan ratkaista yleisellä tasolla. Kolmannessa osassa selitetään, millä tavalla Viestintävirasto voi selvittää, mitä Itella olisi tehnyt ilman yleispalveluvelvoitetta (hypoteettinen tilanne) ja kuinka suuri muutos tuloksessa hypoteettisen ja nykytilanteen välillä olisi ollut. Tämä tehdään soveltamalla menetelmää neljään 6

7 yleispalveluvelvoitteeseen: viisipäiväiseen jakeluun, maanlaajuiseen jakeluun, toimipisteverkoston tiheyteen ja yhtenäishinnoitteluun yksittäisille, käteisellä maksetuille kakkosluokan kirjeille. Nettokustannusten laskemiseen käytetty menetelmä perustuu siihen, että Itella esittää ensin Viestintävirastolle strategiaehdotuksen hypoteettiseen tilanteeseen ja vertailukelpoiset kustannus- ja tulovaikutukset. Varmistaakseen kerätyn tiedon luotettavuuden Viestintäviraston tulisi pyytää Itellaa perustelemaan vastauksensa sekä tarkistaa saamansa tiedot käyttämällä vaihtoehtoisia lähteitä, kuten julkisesti saatavilla olevaa Itellan tiedotusmateriaalia (joka on julkaistu johonkin muuhun tarkoitukseen kuin nettokustannuksen laskemista varten) ja konsultoimalla suuria postittajia sekä muita postipalveluiden tarjoajia Suomessa ja ulkomailla. 7

8 LAAJENNETTU TIIVISTELMÄ Viestintävirasto on pyytänyt Copenhagen Economicsilta raportin postin yleispalvelun nettokustannuksen laskentamenetelmästä ja sen käytännön soveltamisesta. Yleispalvelun nettokustannus on yleispalvelun tarjoajan tuloksessa tapahtuva muutos yleispalveluvelvoitteiden piirissä (nykytilanne) ja ilman yleispalveluvelvoitteita (hypoteettinen tilanne). Tämä raportti toimii ohjekirjana, jonka avulla Viestintävirasto voi laskea Suomessa postin yleispalvelun nettokustannukset käytännössä. Raportti koostuu kolmesta osasta: 1. Oikean laskentamenetelmän tunnistaminen 2. Menetelmän puitteiden hahmotteleminen 3. Menetelmän käyttäminen. Ensimmäisessä osassa commercial approach -menetelmä tunnistetaan parhaaksi menetelmäksi. Tämä valinta perustuu kolmannen postidirektiivin ja postilain kriteereihin sekä Euroopan postialan sääntelyviranomaisten laatimiin, yleispalvelun nettokustannusten laskemista koskeviin ohjeisiin, jotka sisältävät suosituksia ja alan parhaat käytännöt. Muut tutkitut menetelmät (fully allocated cost -menetelmä ja net avoidable cost -menetelmä) eivät ole pääkriteerien mukaisia. Fully allocated cost -menetelmä laskee yleispalvelun kokonaiskustannuksen kohdentamalla yhteiset kustannukset yleispalveluihin. Koska näitä kustannuksia ei kuitenkaan välttämättä voida välttää tilanteessa ilman yleispalveluvelvoitetta, niitä ei tulisi liittää mukaan laskelmaan. Menetelmä ei myöskään sisällä hypoteettista skenaariota, eikä se näin ollen täytä yleispalvelun nettokustannusten määritelmää, ts. muutosta tuloksessa nykytilanteen ja hypoteettisen tilanteen välillä. Tästä syystä menetelmä ei direktiivin vaatimukset huomioiden ole kelvollinen. Net avoidable cost -menetelmä laskee nettokustannuksen erotuksen yleispalveluvelvoitteen piirissä ja ilman sitä. Menetelmä ei kuitenkaan ota huomioon tulopuolen keskinäistä riippuvuutta ja olettaa, että kaikki tappiolla tarjotut palvelun osatekijät lakkautetaan yleispalveluvelvoitteen puuttuessa riippumatta siitä, tuleeko niiden kannattavuus säilyttää muissa markkinasegmenteissä vai ei. Tästä johtuen menetelmällä on taipumus yliarvioida palvelutason alentaminen hypoteettisessa tilanteessa, mikä antaa tulokseksi liian korkean nettokustannuksen. Commercial approach -menetelmällä ei ole edellä mainittuja heikkouksia, koska se luotiin varta vasten käsittelemään niitä. Menetelmä käyt- 8

9 tää oikeaa nettokustannusten määritelmää ja laskee muutoksen tuloissa yleispalveluvelvoitteen piirissä ja ilman sitä. Se arvioi yleispalvelun osatekijän lakkauttamisen kaupallisen kokonaisvaikutuksen, joka syntyy laskemalla sen kaikki kustannus- ja tulovaikutukset. Menetelmä ei ole ainoastaan teoreettinen, sillä sitä on sovellettu myös käytännössä. Toisessa osassa hahmotellaan yleisluontoiset puitteet yleispalvelun nettokustannusten laskemiseen commercial approach -menetelmän pohjalta. Menetelmän yleisluontoisiin puitteisiin liittyen hahmotellaan viisi vaihetta: 1. Mitä yleispalvelun tarjoaja tekisi ilman yleispalveluvelvoitetta? 2. Kuinka paljon kustannuksia yleispalvelun tarjoaja säästäisi ilman yleispalveluvelvoitetta? 3. Kuinka paljon tuloja yleispalvelun tarjoaja menettäisi ilman yleispalveluvelvoitetta? 4. Mitä aineettomia hyötyjä yleispalveluvelvoitteesta syntyy? 5. Onko yleispalvelun tarjoaja oikeutettu korvauksiin? Jokaisessa vaiheessa esitellään siihen liittyvät perustelut ja luodaan yleiskatsaus ratkaisua vaativiin tehtäviin. Esittelemme myös menetelmän, josta käy ilmi, kuinka tehtävät voidaan ratkaista yleisellä tasolla. Jotta commercial approach -menetelmää voidaan käyttää Suomen olosuhteissa, menetelmän puitteet täytyy muuntaa Suomen oloihin sopiviksi ja edellä mainitut viisi vaihetta tulee muuttaa toimintamalleiksi, jotka Viestintävirasto voi ottaa käyttöönsä. Kolmannessa osassa selitetään, millä tavalla Viestintävirasto voi selvittää, mitä Itella olisi tehnyt ilman yleispalveluvelvoitetta (hypoteettinen tilanne) ja kuinka suuri muutos tuloksessa hypoteettisen ja nykytilanteen välillä olisi ollut. Tämä tehdään soveltamalla menetelmää neljään käytännön yleispalveluvelvoitteeseen, jotka ovat: viisipäiväinen jakelu maanlaajuinen jakelu toimipisteverkoston tiheys yhtenäishinnoittelu yksittäisille, käteisellä maksetuille kakkosluokan kirjeille Nämä neljä käytännön esimerkkiä liittyvät yleispalveluvelvoitteen eri osa-alueisiin (tiheys, maantiede, hinnoittelu). Tästä johtuen nämä 9

10 esimerkit kuvaavat hyvin sitä, miten erityyppisten yleispalveluvelvoitteiden nettokustannus lasketaan. Lisäksi esimerkeistä käy ilmi, että yleispalvelun nettokustannuksen laskemiseen käytettävä menetelmä on samanlainen eri yleispalveluvelvoitteille. Useimmissa kohdissa suosittelemme nettokustannuksen laskemiseksi menetelmää, jossa Itella esittää ensin Viestintävirastolle strategiaehdotuksen hypoteettiseen tilanteeseen ja vertailukelpoiset kustannusja tulovaikutukset. Syy tähän on se, että Itella omaa suurimman osan tiedoista ja asiantuntemuksesta oleellisiin palveluihin liittyen. Käytännössä Viestintävirasto voisi suorittaa tutkimuksen myös ilman Itellan panosta. Tällainen menettely olisi kuitenkin puutteellista, sillä se pohjaisi epävarmempiin olettamuksiin ja vaatisi huomattavasti enemmän resursseja Viestintävirastolta. Jotta kerätyn tiedon luotettavuus voidaan varmistaa, Viestintäviraston tulisi pyytää Itellaa todistamaan vastauksiensa oikeellisuus. Viestintäviraston tulisi myös tarkastaa Itellalta saatujen tietojen oikeellisuus käyttämällä vaihtoehtoisia tietolähteitä, kuten esimerkiksi Itellan julkisesti käytettävissä olevaa tiedotusmateriaalia (joka on julkaistu jotain muuta kuin nettokustannuksen laskemista varten), muita postialan toimijoita Suomessa ja ulkomailla sekä suuria postittajia. Ensimmäisessä vaiheessa selvitetään, kuinka Viestintävirasto voi tunnistaa rajoittavat yleispalveluvelvoitteet ja Itellan todennäköisimmän strategian hypoteettisessa tilanteessa, ts. mitä Itella tekisi eri tavalla, jos sillä ei olisi yleispalveluvelvoitetta. Menetelmänä on siis verrata Itellan ehdottamaa strategiaa hypoteettisessa tilanteessa muiden suomalaisten ja ulkomaisten postialan toimijoiden toimintaan sekä arvioida hyviä ja huonoja puolia liittyen siihen, että Itella noudattaa tiettyä yleispalveluvelvoitetta. Mikäli Itellan yleispalveluvelvoitteen noudattamisessa esiintyy sekä merkittäviä hyviä että huonoja puolia, Viestintäviraston tulee mahdollisesti analysoida tarkemmin kustannusja tulovaikutuksia toisessa ja kolmannessa vaiheessa ennen kuin se voi päättää, jatkaisiko Itella tietyn yleispalveluvelvoitteen noudattamista hypoteettisessa tilanteessa vai ei. Toisessa vaiheessa kuvaillaan, kuinka Viestintävirasto voi tunnistaa ja arvioida Itellan hypoteettisen tilanteen strategiasta syntyvien kustannussäästöjen ja lisäkustannusten arvon. Tässä menetelmässä tulee analysoida Itellan henkilökunnan toimintoja tuotantoketjun eri osissa. Merkittävät muutokset toiminnoissa näkyvät todennäköisesti merkittävinä kustannusvaikutuksina. Keskeistä kustannusvaikutusten arvioin- 10

11 nissa tulee olemaan se, että Viestintävirasto tarkistaa, i) onko Itellan ehdottama liiketoimintastrategia hypoteettisessa tilanteessa uskottava ja ii) ovatko Itellan omat arviot kustannussäästöistä ja lisäkustannuksista realistisia. Tämä voidaan toteuttaa useilla eri tavoilla: vertaamalla Itellan antamia tietoja muihin tietolähteisiin (kuten esimerkiksi julkisesti saatavilla olevaan tietoon Itellasta ja suomalaisiin ja ulkomaisiin postialan toimijoihin) tai laatimalla oma laskentamalli arvioiduista kustannusvaikutuksista. Kolmannessa vaiheessa kuvaillaan, kuinka Viestintävirasto voi tunnistaa ja arvioida hypoteettisen tilanteen strategiasta syntyvien tulovaikutusten arvon. Tässä menetelmässä tulee analysoida Itellan tarjontaa ja asiakkaiden kysyntää liittyen uuden liiketoimintastrategian tuotteisiin ja palveluihin. Aiempi kokemus osoittaa, että muuttuneen liiketoimintastrategian aikaansaamat tulovaikutukset saattavat olla merkittäviä (jopa niin merkittäviä, että ne ovat suurempia kuin vaiheessa kaksi arvioidut kustannusvaikutukset). Näin voi käydä siinä tapauksessa, että suuri osa postittajista pitää Itellan tuotteita ja palveluita hypoteettisessa tilanteessa huonompina kuin nykytilanteessa ja heillä on olemassa riittävän hyviä vaihtoehtoja, joihin he voivat vaihtaa. Näin ollen Viestintäviraston kyky selvittää tärkeiden asiakasryhmien mieltymykset ja korvausmahdollisuudet tulee olemaan avainasemassa tulosvaikutusten arvioinnissa. Tämä voidaan toteuttaa useilla eri tavoilla, kuten haastattelemalla Itellan tärkeimpiä asiakkaita, lähettämällä heille tietopyyntöjä tai tutustumalla olemassa oleviin asiakaskyselyihin. Neljännessä vaiheessa kuvaillaan, kuinka Viestintävirasto voi tunnistaa yleispalveluvelvoitteiden potentiaalisten aineettomien hyötyjen ja markkinaetujen alkuperät, selvittää hyödyntääkö Itella näitä markkinaetuja ja määritellä oleellisten hyötyjen arvot. Tarjoamme yleiskatsauksen niistä yleispalveluvelvoitteeseen liittyvistä markkinaeduista, jotka saattavat olla olemassa Suomen olosuhteissa. Saadakseen selville, nauttiiko Itella jotain näistä hyödyistä sen yleispalveluvelvoitteen takia, Viestintävirasto voi konsultoida sekä Itellaa että sen kilpailijoita ja pyytää niiltä perusteltuja mielipiteitä. Tällä tavalla Viestintävirasto voi minimoida riskin siitä, että jokin tärkeä hyöty jää huomaamatta. Arviolle keskeistä on kuitenkin se, että Viestintävirasto pystyy todistamaan, että tunnistetut hyödyt johtuvat yleispalveluvelvoitteesta eikä muista syistä. Monet hyödyt eivät välttämättä liity yleispalveluvelvoitteeseen. Mikäli Itella esimerkiksi nauttii hyötyä pitkäaikaisista syistä johtuen ja jatkaa sen nauttimista hypoteettisessa tilanteessa ilman 11

12 yleispalveluvelvoitetta, tätä hyötyä ei tule ottaa huomioon nettokustannuslaskelmassa. Viidennessä vaiheessa kuvataan, kuinka Viestintävirasto voi koota tulokset aiemmista osioista saadakseen selville yleispalvelun nettokustannuksen. Nettokustannuksen olemassaolon selviäminen ei kuitenkaan automaattisesti oikeuta yleispalvelun tarjoajaa täysimääräisiin tai osittaisiin korvauksiin. Postidirektiivin liite I itse asiassa nimeää kolme lisäelementtiä, jotka tulee ottaa huomioon, ennen kuin korvaus voidaan maksaa. Ensinnäkin, nettokustannus ei saa johtua tehottomuuksista, jotka voidaan karsia. Toiseksi, se ei saa johtua kohtuuttomista voitto-odotuksista. Kolmanneksi, sen tulee muodostaa kohtuuttoman rasitteen yleispalvelun tarjoajalle. Näiden syiden vuoksi esitämme, kuinka Viestintävirasto voi arvioida kustannustehokkuuden kannustimien esiintymistä, oikeutta kohtuulliseen voittoon ja kohtuuttoman rasitteen ilmenemistä. Koska käytännön esimerkkejä näiltä alueilta ei ole juurikaan saatavilla, ehdottamamme lähestymistapa perustuu käytännön soveltamisen periaatteeseen. Mitä tulee Itellan tehokkuuden arviointiin ja vertailuun, Viestintäviraston tulisi lähestyä Itellan tehokkuuden tutkimusta kokonaisuutena. Menetelmässä tulee myös tiedustella Itellalta ja muilta toimijoilta sitä, näkyykö kokonaistehokkuus oleellisissa/oleellisessa yleispalvelu(i)ssa, ts. ei toisten palveluiden tai ulkopuolisten tekijöiden takia. Oikeus kohtuulliseen voittoon on sisällytetty laskentaan käyttämällä commercial approach -menetelmää vaiheissa kaksi ja kolme. Näissä kahdessa vaiheessa otetaan huomioon se mahdollisuus, että yleispalvelun tarjoaja muuttaa hintojaan hypoteettisessa tilanteessa saavuttaakseen kohtuullista voittoa tuottavan tason. Tästä johtuen Viestintäviraston ei tarvitse miettiä, tuleeko Itellalle maksaa korvauksia kohtuullisten voittojen menetyksestä erikseen vaiheessa viisi. Mikäli kohtuuton rasite ilmenee, suosittelemme perehtymistä (liiketaloudelliseen) kirjallisuuteen ja käytäntöihin (muissa maissa). 12

13 LUKU 1 JOHDANTO 1.1. TOIMEKSIANTO Uuden postilain 415/2011 voimaantulon myötä Viestintävirasto vastaa jatkossa postin yleispalvelun nettokustannusten laskemisesta Suomessa. Tästä syystä Viestintävirasto on pyytänyt Copenhagen Economicsilta raportin i) yleispalvelun nettokustannuksen laskentamenetelmästä ja ii) sen soveltamisesta käytännössä. Tämä raportti toimii ohjekirjana, jonka avulla Viestintävirasto voi suorittaa yleispalveluvelvoitteen laskelmat Suomessa käytännössä. Opas koostuu neljästä luvusta: Luku 1 - Johdanto: Selitetään nettokustannuslaskelmien taustat ja viralliset puitteet, joita Suomen lainsäädäntö ja EU:n asetukset edellyttävät. Luku 2 Tunnistetaan oikea laskentamenetelmä: Yleiskatsaus yleisimmistä laskentamenetelmistä ja perustelu valitsemallemme laskentamenetelmälle. Luku 3 Hahmotellaan menetelmän puitteet: Esitellään yleiset menetelmäpuitteet yleispalvelun nettokustannusten laskemiseksi valitun laskentamenetelmän avulla. Luku 4 Menetelmän käyttäminen: Kuvataan, kuinka Viestintäviraston tulee soveltaa yleisiä menetelmäpuitteita Suomessa MIKSI YLEISPALVELUN NETTOKUSTANNUKSET TULEE LAS- KEA? Postipalvelut luokitellaan yleisen taloudellisen edun palveluiksi, ts. ne ovat taloudellista toimintaa, joilla on erityistä merkitystä kansalaisille yritysten ja kuluttajien sekä hallinnon ja kansalaisten yhdistäjänä. Postidirektiivi velvoittaa jäsenvaltiot takaamaan postipalveluiden saatavuuden kaikille kuluttajille, yrityksille ja hallinnollisille instituutioille yleispalveluvelvoitteen muodossa. Yleispalveluvelvoitteen odotetaan takaavan laadultaan hyväksyttävien postipalveluiden saatavuuden valtakunnallisella tasolla, edulliseen hintaan ja syrjimättömin ehdoin kaikille käyttäjille. Koska yleispalveluvelvoite edellyttää valtakunnallisen postipalveluiden tarjoamisen kaikille tasa-arvoisin ehdoin, yleispalvelun tarjoaja saattaa tarjota joitakin markkinasegmenttejä tappiolla. Direktiivi antaa nimetylle yleispalvelun tarjoajalle mahdollisuuden vaatia hyvitystä yleispalveluvelvoitteen piiriin kuuluvista palveluista, jos velvoite aiheuttaa nettokustannuksen ja muodostaa kohtuuttoman rasitteen yleispalvelun tarjoajalle. 13

14 Tästä johtuen kansallisille sääntelyviranomaisille, Viestintävirasto mukaan lukien, on annettu uudeksi velvollisuudeksi laskea postin yleispalvelun nettokustannukset tai hyväksyä yleispalvelun tarjoajien esittämät nettokustannuslaskelmat KUINKA YLEISPALVELUN NETTOKUSTANNUS LASKETAAN? Säännöt yleispalvelun nettokustannuksen laskemiseen Suomessa on annettu postidirektiivissä sekä voimaan tulleessa postilaissa 415/2011. Lisäohjeita yleispalvelun nettokustannuksen laskemiseen postidirektiivin mukaisesti tarjoavat lisäksi Euroopan postihallintokomitea (CERP), Copenhagen Economics (2008), Dieke ja Niederpruem (2008) ja Ranskan telesääntelyviranomainen (ARCEP). Postidirektiivin velvoitteet Postidirektiivin liite I määrittelee yleispalvelun nettokustannuksen laskemismenetelmän yleiset säännöt, joita kaikkien jäsenvaltioiden tulee noudattaa. Ensimmäinen sääntö koskee nettokustannuksen määritelmää: Yleispalvelun nettokustannukset on laskettava niiden nettokustannusten erotuksena, joita yleispalvelun tarjoajalle aiheutuu toisaalta toiminnasta yleispalveluvelvoitteiden piirissä ja toisaalta toiminnasta ilman yleispalveluvelvoitteita Lähde: Direktiivi 2008/6/EY, Liite I Menetelmä perustuu näin ollen kahden tilanteen vertailuun: nykytilanteen, jossa velvoite tarjota yleispalveluja on olemassa ja hypoteettisen tilanteen, jossa yleispalveluvelvoitetta ei ole. Tämän lisäksi liite I määrittelee joukon velvoitteita, joita nettokustannuksen laskentamenetelmän on noudatettava. Nämä vaatimukset liittyvät mm. kykyyn ottaa huomioon määritetyn palvelun tai kuluttajasegmenttien kustannukset ja tulot, kannustimet kustannustehokkuuden lisäämiseksi ja yleispalvelun tarjoajan oikeuden kohtuulliseen voittoon. Luvussa kaksi nämä velvoitteet arvioidaan vuorotellen oikean laskentamenetelmän tunnistamisen yhteydessä. 14

15 Postilain velvoitteet Postilaki sisältää nettokustannuslaskelmiin liittyvät viralliset säädökset sekä määräykset nettokustannuksen rahoittamisesta ja hakemusmenettelystä. Säädökset perustuvat direktiivin sisältämiin sääntöihin. Postilain 32 :n mukaan yleispalvelun nettokustannusten laskemisen yleinen menetelmä on määritelty seuraavasti: Yleispalvelun nettokustannukset on laskettava niiden nettokustannusten erotuksena, joita yleispalvelun tarjoajalle aiheutuu toisaalta toiminnasta yleispalveluvelvoitteiden piirissä ja toisaalta toiminnasta ilman yleispalveluvelvoitteita. Lähde: Postilaki 415/2011 Tämä yleinen menetelmä vastaa nettokustannusten määritelmää, joka on yhdenmukainen postidirektiivin liitteen I kanssa. Postilaki ei kuitenkaan kuvaile yksityiskohtaista laskentamenetelmää, mikä tarkoittaa sen sisällyttämistä tulevaan valtioneuvoston asetukseen 1. Hallituksen esityksessä postilaiksi 2 mainitaan kuitenkin selvästi, että on välttämätöntä noudattaa postidirektiivin liitteessä I (joka sisältää kaikki velvoitteet) kuvailtua menetelmää: Nettokustannusten laskemisessa on otettava huomioon direktiivin uusi liite I, jossa on yleispalvelun mahdollisten nettokustannusten laskemista koskevat ohjeet. Nettokustannuksista johtuvia tukiosuuksia laskettaessa on noudatettava avoimuuden, syrjimättömyyden ja suhteellisuuden periaatteita. Lähde: Hallituksen esitys Eduskunnalle postilaiksi sekä Maailman postiliiton yleissopimuksen hyväksymiseksi ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta, s 16. Lisäneuvonta Direktiivin ja postilain määrittelemien velvoitteiden lisäksi ohjeita ja parhaita käytäntöjä yleispalvelun nettokustannuksen laskemiseen tarjoavat mm. Euroopan postihallintokomitea (CERP, 2008), Copenhagen Economics (2008) ja Ranskan telesääntelyviranomainen (ARCEP, 2010). Vaikka nämä suositukset eivät olekaan sitovia, ne kuitenkin 1 Ks. postilaki, 35 2 Hallituksen esitys eduskunnalle 15

16 toimivat keskeisenä lisänä, kun direktiivin ja postilain määrittelemiä yleisiä velvoitteita muutetaan konkreettisempaan muotoon. Näin ollen oikea menetelmä Suomessa postin yleispalvelun nettokustannuksen laskemiseksi on laskentamenetelmä, joka (i) (ii) (iii) on postidirektiivin velvoitteiden mukainen on postilain velvoitteiden mukainen kuvastaa aiempien tutkimusten hahmottelemia suuntaaantavia suosituksia ja parhaita käytäntöjä. 16

17 LUKU 2 OIKEAN LASKENTAMENETELMÄN TUNNISTAMINEN Kansalliset sääntelyviranomaiset voivat valita useiden menetelmien joukosta laskiessaan yleispalvelun nettokustannusta. Tässä luvussa verrataan keskeisimpiä menetelmiä, joiden avulla paras laskentamenetelmä valitaan. Valitsemassamme menetelmässä määritellään aluksi joukko kriteerejä, jotka perustuvat postidirektiiviin, postilakiin sekä alan parhaisiin käytäntöihin. Näiden kriteerien pohjalta arvioidaan kolmea yleisimmin käytettyä laskentamenetelmää: fully allocated cost -menetelmää, net avoidable cost -menetelmää ja commercial approach -menetelmää. Mielestämme paras laskentamenetelmä on commercial approach - menetelmä. Commercial approach -menetelmä on ainoa menetelmä, joka perustuu oikeaan yleispalvelun nettokustannuksen määritelmään. Se on myös ainoa menetelmä, jonka avulla voidaan oikeaoppisesti tunnistamaan ja määrittämään yleispalveluvelvoitteesta syntyvät kustannus- ja tulovaikutukset. Muissa menetelmissä esiintyvät puutteet estävät niiden käyttämisen laskentaan, joka olisi direktiivissä esitettyjen, nettokustannuksen arvioinnin edellyttämien laillisten velvoitteiden mukainen. Commercial approach -menetelmää on myös testattu käytännössä, ja menetelmä on saanut laajalle levinneen hyväksynnän EU:n sääntelyviranomaisten parissa. 2.1 KRITEERIT MENETELMÄN VALINNALLE Voidaksemme luoda joukon kriteerejä oikean menetelmän tunnistamiseksi, tarkastelemme direktiivissä sekä postilaissa määriteltyjä velvoitteita, joita yleispalvelun nettokustannusten laskentamenetelmän tulee noudattaa. Kehittelemme myös ylimääräisiä kriteerejä, joita voidaan pitää lain edellyttämien kriteerien konkretisointina. Näiden ylimääräisten kriteerien alkuperänä toimivat Euroopan postihallintokomitean raportin (CERP, 2008) sisältämät suositukset ja alan parhaat käytännöt. Tässä osiossa hahmotellaan kriteerit ja niiden perustelut, ks. Taulukko

18 Taulukko 2.1 Nettokustannuksen laskentamenetelmien vertailu Kriteerit 1. Yleispalvelun nettokustannuksen määritelmä: kustannukset, joita jokainen nimetty yleispalvelun tarjoaja pyrkisi välttämään. 2. Tunnistettujen palveluiden suorien kustannusvaikutusten käsittely. 3. Segmentoitujen asiakkaiden suorien kustannusvaikutusten arviointi. 4. Tulovaikutusten (epäsuorat vaikutukset mukaan lukien) käsittely. Lähde Liite I CERP (2008), s.8 Postilaki, 32 Direktiivi, liite I Direktiivi, liite I CERP (2008), s Markkinaetujen ja aineettomien hyötyjen arviointi. Direktiivi, liite I 6. Kannustimet kustannustehokkuuden lisäämiseksi. Direktiivi, liite I 7. Oikeus kohtuulliseen voittoon. Direktiivi, liite I Lähde: Copenhagen Economics 1. Nettokustannuksen määritelmä: kustannukset, joita jokainen yleispalvelun tarjoaja olisi pyrkinyt välttämään. Ensimmäinen käsiteltävä kriteeri on nettokustannuksen määritelmä. Direktiivin liite I määrittelee nettokustannuksen nettokustannusten erotuksena, joita nimetylle yleispalvelun tarjoajalle aiheutuu toisaalta toiminnasta yleispalveluvelvoitteiden piirissä ja toisaalta toiminnasta ilman yleispalveluvelvoitteita. Lähde: Direktiivi 2008/6/EY, liite I Postilain 32 sisältää määritelmän nettokustannuksesta, joka on yhdenmukainen yllä mainitun postidirektiivin määritelmän kanssa: Yleispalvelun nettokustannukset on laskettava niiden nettokustannusten erotuksena, joita yleispalvelun tarjoajalle aiheutuu toisaalta toiminnasta yleispalveluvelvoitteiden piirissä ja toisaalta toiminnasta ilman yleispalveluvelvoitteita. Lähde: Postilaki 415/2011, 32 Euroopan postihallintokomitean linjaus yleispalvelun nettokustannusten laskemisesta korostaa, että kaikkiin yleispalveluihin liittyvää tappiota ei tulisi laskea, vaan pikemminkin tulisi laskea ne kustannukset, jotka jokainen nimetty yleispalvelun tarjoaja olisi päättänyt välttää. Lähde: Euroopan postihallintokomitea (2008), s.8 Huomio: Tämän dokumentin kääntäjän tekemä käännös Määritelmä antaa ymmärtää, että suositellun laskentamenetelmän tulee laskea nettokustannus sellaisena kustannuksena, jonka jokainen yleispalvelun tarjoaja olisi pyrkinyt välttämään yleispalveluvelvoitteen 18

19 puuttuessa. Menetelmät, jotka laskevat nettokustannuksen liiketappioon rinnastettavana, eivät ole suositeltavia, sillä ne laskevat yleispalveluvelvoitteen tarjoamisesta aiheutuvan kokonaiskustannuksen, mutta eivät huomioi vältettyjä kustannuksia. Ne eivät näin ollen ole vaatimuksen mukaisia. 2. Tunnistettujen palveluiden suorat kustannusvaikutukset Seuraava kriteeri koskee menetelmän kykyä tunnistaa oikeaoppisesti ne palvelut, jotka vaikuttavat osaltaan yleispalvelun nettokustannukseen. Direktiivin liitteessä I vaaditaan, että nettokustannuslaskelmien tulisi ottaa huomioon kustannukset, jotka johtuvat i) yksilöityjen palvelujen osatekijöistä, jos näitä palveluja voidaan tarjota ainoastaan tappiolla tai tavanomaisista kaupallisista ehdoista poikkeavin kustannuksin. Lähde: Liite I, Direktiivi (2008/6/EY), oma painotus Yleispalveluvelvollisuus sisältää tavallisesti useita osatekijöitä: jakelupäivien lukumäärän, toimipisteiden saatavuuden, kohtuuhintaisuuden ja yhtenäishinnoittelun sekä tiettyjen palveluiden tarjoamisen ilmaiseksi. Laskentamenetelmän tulee pystyä kuvastamaan yksittäisiä palveluita oikealla aggregointitasolla, jonka tulisi vastata yleispalveluvelvoitteen osatekijöitä. 3 Virheellinen aggregointitaso (esimerkiksi postireittien taso) voi näkyä vinoumina laskelmassa. 3. Segmentoitujen asiakkaiden suorat kustannusvaikutukset Kolmas kriteeri koskee tiettyjä käyttäjäryhmiä. Yksittäisten palveluiden segmentoinnin lisäksi liitteessä I vaaditaan, että laskentamenetelmä kuvastaa kustannusvaikutuksia, jotka aiheutuvat (ii) tiettyjen käyttäjien tai käyttäjäryhmien palvelemisesta, jos heille voidaan tarjota palveluja ainoastaan tappiolla tai tavanomaisista kaupallisista ehdoista poikkeavin kustannuksin, kun otetaan huomioon tietyn palvelun tarjoamisesta aiheutuvat kustannukset, siitä syntyneet tulot ja jäsenvaltion mahdollisesti asettamat yhdenmukaiset hinnat. 3 Euroopan postihallintokomitea (2008), s. 8 ja Copenhagen Economics (2008), s

20 Tähän kustannusluokkaan kuuluvat ne käyttäjät tai käyttäjäryhmät, joille yleispalveluvelvoitteista vapaa kaupallinen toimija ei tarjoaisi palvelua. Lähde: Liite I, Direktiivi (2008/6/EY), oma painotus Yllä mainittuun liittyen on tärkeää, että menetelmä keskittyy oikeantyyppisiin yleispalveluvelvoitteen piiriin kuuluviin asiakkaisiin, sillä asiakkaat voivat olla sekä lähettäjiä että vastaanottajia. Suositellun menetelmän tulisi keskittyä tuloa kerryttäviin asiakkaisiin, ts. lähettäjiin, kuten teollisuuteen ja yksityisiin lähettäjiin. Tämä johtuu siitä, että nämä asiakkaat harkitsevat vaihtoehtoisten postialan toimijoiden tai muiden viestinnän muotojen käyttämistä, kun yleispalvelun tarjoaja päättää muuttaa yleispalveluvelvoitetta mikä voi vaikuttaa merkittävästi yleispalvelun tarjoajan tuloihin. Yleispalvelun tarjoaja arvioi vaikutuksia tuloihin ja saattaa jatkaa tiettyjen yleispalveluvelvoitteen osatekijöiden tarjoamista välttääkseen tulomenetykset, vaikka nämä osatekijät olisivatkin yksittäin hintavia. 4 Laskentamenetelmän ei tulisi perustaa arvioita voittoihin, jotka yleispalvelun tarjoaja tekee useilta eri lähettäjiltä postia vastaanottavissa vastaanottajasegmenteissä. 5 Tällainen näkökulma on väärä, sillä se ei ota huomioon osaa oleellisista tulovaikutuksista (ks. myös kriteeri 4 alempana). 4. Tulovaikutusten (epäsuorat vaikutukset mukaan lukien) käsittely Neljäs kriteeri koskee menetelmän kykyä ottaa huomioon tulovaikutukset, jotka saadaan poistamalla yksilöidyt palvelut ja kuluttajasegmentit. Kun tietty palvelu- tai kuluttajasegmentti on poistettu, yleispalvelun tarjoaja menettää näillä palveluilla tai segmenteillä kerrytetyt tulot. Tätä kutsutaan suoraksi tulovaikutukseksi. Laskentamenetelmän ei kuitenkaan tulisi käsitellä tunnistettujen yleispalveluvelvoitteen piiriin kuuluvien palveluiden tai asiakassegmenttien kysyntää erillään toisistaan. 6 Tämä johtuu siitä, että yhden osatekijän kysyntä voi johtua toisen osatekijän tarjoamisesta, kuten Euroopan postihallintokomitea (CERP, 2008) 7 ja Copenhagen Economics (2008) 8 ovat osoittaneet. Tästä johtuen yhden palvelun poistaminen voi johtaa ylimääräiseen 4 Tällaisten hintavien yleispalveluvelvoitteeseen liittyvien osatekijöiden säilyttäminen on taloudellisesti järkevää, mikäli niiden avulla voidaan kerryttää tuloa muualta. 5 Copenhagen Economics (2008), s Euroopan postihallintokomitea (2008) ja Copenhagen Economics (2008), s Euroopan postihallintokomitea (2008), s Copenhagen Economics (2008), s