Yhdyskuntasuunnittelun teorioiden kehitys ja asukkaiden osallistumisen paikka

Transkriptio

1 Yhdyskuntasuunnittelun teorioiden kehitys ja asukkaiden osallistumisen paikka Pia Bäcklund ja Raine Mäntysalo Johdanto Tässä artikkelissa tarkastellaan sitä, millaisena asukkaiden osallistuminen näyttäytyy osana kuntien poliittis-hallinnollisia prosesseja maailmansotien jälkeisissä kansainvälisissä suunnitteluteoreettisissa keskusteluissa. Tarkoitamme poliittis-hallinnollisilla prosesseilla sekä viranhaltijoiden että luottamushenkilöiden toimintaa osana kuntien suunnittelua ja päätöksentekoa. Määrittelyyn sisältyy implisiittisesti olettamus siitä, että sekä valmistelun että päätöksenteon kuin myös viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden työnjaot eivät käytännössä ole lainkaan niin selviä kuin teoriassa (esim. Majoinen 2000, 2001; Ryynänen 2000; Hajer 2004). Tarkennamme katseemme osallistumisen tematiikkaan siksi, että vuonna 2000 voimaan astuneen maankäyttö- ja rakennuslain myötä ovat osallistumisen kysymykset jälleen aktualisoituneet uudella tavalla paitsi suunnitteluteoreettisina näkemyksinä, ennen muuta suunnittelun käytännöllisinä haasteina. Pohdimme sitä, miten teoreettiset näkemykset suunnittelun vuorovaikutteisuuden ja julkisen oikeutuksen tarpeesta sekä erityisintressien roolista ovat muokkaantuneet kriittisen keskustelun myötä ja heijastamme näitä havaintoja erityisesti suomalaiseen aihepiirin empiiriseen tutkimukseen. Artikkelin keskeisenä lähtökohtana on se, että suunnitteluteoreettinen osallistumiskeskustelu on välttämätöntä kytkeä edustuksellisen demokratian käytäntöihin (vrt. Borg 2005:89). Tarkoitetaanko osallistumisen vahvistamisella esimerkiksi jotakin kokonaan uutta edustuksellisen demokratian käytäntöjen tilalle vai lähinnä vain niiden rinnalle? Osallistumisesta puhuttaessa sivutaan implisiittisesti aina myös viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden tehtäviä ja toimijarooleja kaupunkien suunnittelussa ja päätöksenteossa (ks. myös Hajer 2003). Vaikka asukkaiden osallistumisesta on käyty 2000-luvulla varsin paljon monitieteistä myös maantieteellistä - keskustelua, kysymys asukkaiden tuottaman informaation roolista ja paikasta osana kaupunkien tiedonmuodostusta on jäänyt vähemmälle tarkastelulle. Artikkelissamme on näin samalla kyse kaupunkien itseymmärryksen, järjen, perustasta ja kyvykkyydestä erilaisten tietämisen tapojen hyödyntämiseen. Yhdyskuntasuunnittelun teorian kehityksessä voidaan tunnistaa pääkehitysvaiheet, paradigmat, jotka muodostavat suunnitteluteoreettisessa keskustelussa selkeän jatkumon. Pelkistäen ilmaistuna nämä toisiaan seuraavat suunnitteluteoriat muodostavat reflektoivia siirtymiä yhtäältä teorian idealistisuuden asteen osalta suhteessa suunnittelukäytäntöihin, toisaalta teorioiden ilmaisemien demokratiakäsitysten osalta suhteessa suunnittelun poliittiseen ulottuvuuteen ja legitiimiyteen. Suunnitteluteoriat ovat enemmän tai vähemmän idealistisia suunnittelukäytännöille asettamiensa rationaliteettivaatimusten suhteen olipa kyse suunnittelutiedon kattavuudesta ja analysoinnin perusteellisuudesta tai kommunikaatioprosessien avoimuudesta ja kommunikaation pätevyydestä. Suunnitteluteorioiden ilmaisemien demokratiakäsitysten osalta siirtymä on tapahtunut Iris Marion Youngin (2002:19-22) termein aggregatiivisen demokratian mallista (aggregative model) deliberatiivisen demokratian malliin (deliberative model). Aggregatiivisessa demokratiassa olettamuk- 1

2 sena on, että kaikki ajavat ensisijassa omaa etuaan. Demokratia on kilpailua ja vallan jakamista. Jos oletetaan, että kilpailu on avointa, silloin valtaapitävät edustavat yhteiskunnassa laajimmin jaettuja käsityksiä. Deliberatiivisessa demokratiassa keskitytään sen sijaan asioiden käsittelemiseen argumentoimalla ja toisia osapuolia suostuttelemalla. Päätös on normatiivisesti legitiimi, jos kaikki päätöksenteon piiriin kuuluvat ovat tasavertaisesti mukana kaikissa suunnittelun ja päätöksenteon vaiheissa. Samankaltaisen kahtiajaon eri demokratiakäsitysten välille on tehnyt myös Benjamin Barber puhuessaan vahvasta ja heikosta demokratiasta. Heikko demokratia (thin democracy) viittaa liberalistiseen käsitykseen ihmisistä olemukseltaan ei-poliittisina olentoina, jotka astuvat politiikan kentälle puolustaakseen yksilöllisiä vapauksiaan (Barber 1984, 8). Vahvalla demokratialla (strong democracy) Barber puolestaan tarkoittaa ihmisten lähtökohtaista ymmärtämistä poliittisina olentoina (vrt. Aristoteleen bios politikos ), joilla on tarve poliittisen yhteisön muodostamiselle yksilöiden osallistuessa yhteiseen argumentoinnin ja päätöksenteon prosessiin, jossa erityisiä intressejä muunnetaan yhteisiksi eduiksi (Barber 1984, 132). Tarkastelemamme neljä yhdyskuntasuunnittelun teoriaa komprehensiivis-rationalistinen, inkrementalistinen sekä konsensusorientoitunut ja konfliktiorientoitunut kommunikatiivisen suunnittelun teoria voidaan asemoida omiin kenttiinsä sen perusteella, mitä demokratiakäsitystä ne yhtäältä edustavat ja kuinka idealistisia tai realistisia ne toisaalta ovat suhteessa suunnittelun käytäntöön. Samalla kun suunnitteluteorian kehityksessä on tapahtunut heiluriliikettä idealismin ja realismin välillä, on aggregatiivisesta demokratiamallista siirrytty deliberatiiviseen (ks. kuvio 1). Suhde käytäntöön IDEALISTINEN REALISTINEN AGGREGATIIVINEN Suunnittelun ja päätöksenteon institutionaalisten rakenteiden ja suunnittelukäytäntöjen kannalta kyse ei kuitenkaan ole selkeästi rajautuvista paradigmasiirtymistä. Suunnitteluteorioiden kehitys johtaa kerrostuneeseen ja jännitteiseen vuorovaikutteisen ja lakisääteisen yhdyskuntasuunnittelun todellisuuteen, missä erilaiset käsitykset edustuksellisen ja suoran osallistumisen suhteista, legitiimin suunnittelun ja päätöksenteon kriteereistä sekä eri toimijoiden rooleista suunnittelun kannalta pätevän tiedon tuotannossa ja käsittelyssä esiintyvät rinnakkain ja kilpailuasetelmassa toi- Komprehensiivisrationalistinen Inkrementalistinen Demokratiakäsitys DELIBERATIIVINEN Konsensusorientoitunut Konfliktiorientoitunut Kuvio 1. Suunnitteluteorioiden asemoituminen niiden suhteessa yhtäältä käytäntöön ja toisaalta demokratiakäsityksiin sekä teorioiden historiallinen kehityskulku (nuolet). 2

3 siinsa nähden. Tarkoituksenamme on tässä yhteydessä kuvata osallistumiskeskustelun näkökulmasta ne keskeiset erot, joita näistä eri suunnitteluteorioista voidaan tulkita. Samalla nämä tulkinnat määrittelevät kukin toimivaa demokratiaa sekä asukkaiden, viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välistä työnjakoa kaupunkien tiedonmuodostuksessa omalla tavallaan. Komprehensiivis-rationalistinen suunnitteluteoria ja asukas alamaisena Suomalaisessa(kin) kunnallishallinnossa toisen maailmansodan jälkeen vaikuttanut komprehensiivis-rationalistinen suunnitteluideologia pohjautui olettamukselle siitä, että yhteiskunnan nykytilanne voidaan ottaa haltuun kattavilla tiedonkeruun menetelmillä, mikä mahdollistaa sekä relevantin tavoitteidenasettelun että tarkoituksenmukaisten suunnitteluratkaisujen löytämisen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi (Vuorela 1991: ; Granlund 1981; Sinisalmi 2003). Poliittishallinnollisten prosessien rationaliteetti perustui faktuaalisuutta ja objektiivisuutta painottavaan tietokäsitykseen (Manicas 1987; Summa 1989; Schulman 1990; Häkli 1994; 1997). Tätä näkökulmaa vahvisti olennaisesti yhteiskuntaa tutkivissa tieteissä tuolloin voimakkaasti vaikuttanut positivistinen metodologinen orientaatio, jossa korostui tutkijan ja tutkimuskohteen välinen objektiivinen suhde ja tiedon keruun menetelmien tarkkuus, luotettavuus ja systemaattisuus (esim. Schulman 1990; Häkli 1999, 2002; ks. myös Taylor 1998). Käytännön tasolla tästä seurasi mm. tarve rekrytoida suunnitteluhallintoon tieteellisen tietämisen ammattilaisia (esim. Granlund 1981: 42-43; Schulman 1990:48; Hautamäki 1991:8; Vuorela 1991:102; Sotarauta 1996). Uskottiin, että yhteiskuntaa on mahdollista hallita viileästi ja järkiperäisesti tietämisen ammattilaisten voimin. Komprehensiivis-rationalistisen suunnitteluideologian aikana varmalla tiedolla oli suunnittelussa keskeinen rooli (esim. Sinisalmi 2003). Hallinnon viranhaltijoiden tehtäväksi miellettiin yleisen edun edistäminen rationalististen suunnittelukäytäntöjen kautta (Reunanen 1996; Stenvall 2000; Puustinen 2006). Luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välinen työnjako oli selkeä. Luottamushenkilöt luovat suunnittelulle arvoperustan ja tavoitehierarkian, joita viranhaltijat pyrkivät työssään toteuttamaan (Granlund 1981:36-37). Viranhaltija toimii puolestaan esimiehensä käskyn mukaisesti noudattaen toimintaa ohjaavia muotoseikkoja (myös Vartola 2005). Kunnallishallinnon dualistinen periaate tarkoittikin samalla käytännön tasolla olettamusta siitä, että tietäminen ja arvottaminen on mahdollista nähdä toisistaan erillisinä asioina (esim. Ryynänen 2001: ). Näin arvovapaasta tietämisestä tuli komprehensiivis-rationalistisen suunnittelun välttämätön tabu. Yhdyskuntasuunnittelijan rooli kiteytyi John Foresterin (1987) termein faktoihin ja sääntöihin : suunnittelijan oli nojauduttava tieteellisen perustan omaaviin faktoihin sekä julkisen virkaasemansa määrittämiin auktoriteettiin ja oikeudellisiin velvoitteisiin. Tämä toimenkuva on suunnittelun käytännöissä edelleen vahvasti läsnä (Forester 1987; Puustinen 2006), sillä byrokraattisilla käytännöillä on nähty myös ihmisten oikeusturvaa ja demokratian toimivuutta tukeva tehtävä niiden määritellessä eri osapuolten toimintavaltaa (esim. Peters & Pierre 2004). Objektiiviseksi ja epäpoliittiseksi mielletty tieto suunnittelun taustalla on mielletty välttämättömäksi perustaksi ihmisten tasaveroiselle kohtelulle. Tällaisissa suunnittelun tietopohjaan liittyvissä tulkinnoissa legitiimi tieto on väistämättä vailla subjektiivisia elementtejä. Komprehensiivis-rationalistisen suunnittelun perinteeseen kuuluukin luontaisesti näkemys siitä, että asukkaat esittävät mielipiteitä, 3

4 koulutetut asiantuntijat sen sijaan tietoa (esim. Staffans 2004; Niemenmaa 2005; Puustinen 2006; Bäcklund 2007). Komprehensiivis-rationalistisen suunnittelun aikakautta on pidetty selittävänä tekijänä sille, että asukkaiden tiedon tuottajan roolille ei ole juurikaan jäänyt tilaa tai ole ollut edes tarvetta julkishallinnon näkökulmasta katsottuna (esim. Granlund 1981:24; Häkli 1997). Pertti Vuorelan (1991:102) mukaan suunnittelu oli luontevaa ajatella hierarkkisena ylhäältä (keskushallinnosta) alaspäin (asukas) kulkevana informaationa. Asukkaan roolina oli olla asiantuntijasuunnittelun kohde, ei sen osapuoli: yhdyskuntaa suunniteltiin asukkaalle, ei asukkaan kanssa. Tällaisessa tilanteessa ei suunnitteluun liittyville valtakysymyksille ollut myöskään sen paremmin tilaa kuin tarvettakaan, sillä luottamushenkilöt edustivat asukkaiden tahtoa, jota viranhaltijat objektiiviseen tietoon perustuen pyrkivät edistämään. Inkrementalismi ja asukkaat neuvottelusuunnittelun osapuolina Yhdyskuntasuunnittelun teorian kehityksen kannalta merkittävimmän komprehensiivisrationalistisen suunnitteluteorian kritiikin esitti Charles E. Lindblom jo v klassisessa artikkelissaan The Science of Muddling Through. Herbert A. Simonin rajoittuneen rationaalisuuden (bounded rationality) teoriaan (Simon 1979) nojautuen Lindblom väitti, että julkishallinnon suunnittelijoilla ei ole aikaa eikä resursseja laatia kattavia selvityksiä pyrkiessään suunnittelutehtävien tiedolliseen hallintaan. Suunnittelijoiden toimintaympäristö on liian kompleksinen hallittavaksi sekä organisatorisesti että suunnitteluongelmien kognitiivisen monimutkaisuuden kannalta. Heidän on pakko tehdä suunnitteluratkaisujaan vain osittaiseen tietoon nojautuen. Lindblom asettikin tavoitteekseen realistisen suunnitteluteorian laatimisen absoluuttiseen tietoon pyrkivän ja idealistisen komprehensiivis-rationalistisen suunnittelun teorian sijaan. (Lindblom 1959). Lindblomin tulkinta on tänä päivänäkin osuva. Käytännön tasolla suunnittelun ongelmana on se, että suunnittelun kohteena oleva maailma ei toimi suunnittelun rationaliteetin logiikalla. Suunnittelun tiedollinen perusta sekä tavoitteiden asettelu voivat olla myös kunnallishallinnon sisällä hämäriä. Aikajänteiltään, tavoiteasettelultaan ja sisällöltään toisistaan eroavat strategiat ja toiminta-ohjelmat saattavat sisältää esimerkiksi ristiriitaisia tavoitteita (esim. Lehtimäki 2000; Niemenmaa 2005). Erityisesti suurissa kaupungeissa ja organisaatioissa strateginen suunnittelu tuottaa monasti lopputulokseksi erilaisten ja eritasoisten strategioiden (koko kunta, toimialojen omat strategiat) ja toimenpideohjelmien kudelman, joiden keskinäisiä suhteita yksittäisen toimijan on vaikea hahmottaa (esim. Bäcklund 2007: ). Niin sanottujen koko hallintoa läpäiseviksi tarkoitettujen yhteisstrategioiden ongelmaksi saattaa puolestaan muodostua se, että niiden välttämätön yleisluontoisuus jotta ne olisivat sovellettavissa varsin erilaisilla tehtäväalueilla tarkoittaa samalla yhteyden katoamista toiminnan suunnitteluun käytännöllisellä tasolla. Helin ja Möttönen (1999) ovat esimerkiksi todenneet, että strategioiden toteutumisen seurannassa on ongelmana se, että poliittisessa keskustelussa asetetut tavoitteet eivät sellaisenaan sovi virastojen hyödynnettäväksi. Toiminnan konkreettinen ohjaus tarvitsisi itse toimintaan, resursseihin ja suoritteiden tuottamiseen liittyviä tavoitteita. Julkishallinnon toimijat joutuvat tietoyhteiskunnassa lisäksi operoimaan kasvavan infoähkyn keskellä. Osallistumisen ja demokratian toteutumisen kannalta olennaiseksi tulee tällöin niiden 4

5 suunnittelun tilanteiden ja käytäntöjen tunnistaminen, joiden myötä informaatio valikoituu ja kääntyy päteväksi tiedoksi (Bäcklund 2007: ). Vaikka asukkaiden tuottama informaatio jääkin mielipiteiksi ei siis määrity tiedoksi - ei syynä aina ole aktiivinen tiettyjen näkökulmien ulossulkeminen, vallankäyttö. Organisaatiossa voi olla myös epäselvyyttä siitä missä kohdin, millä perustein ja keiden toimesta informaatiosta pitäisi jalostua legitiimiä tietoa. Miten suunnittelijat sitten voisivat toimia epävarmuudessa tyytyen yhtäältä vähäisempiin tiedollisiin resursseihin suunnittelutehtävän suhteen ja toisaalta avuttomuuteensa hallita kaikkia toimijoita, niin organisaation sisällä kuin sen ulkopuolella? Lindblom (1959) kehotti suunnittelijoita keskittymään lyhyen tähtäimen suunnitteluun: mitä pitempi aikajänne, sitä suurempi epävarmuus. Lyhyen tähtäimen suunnitelmien tuli muodostaa uusia inkrementtejä, lisäyksiä, pienin askelin etenevässä suunnittelu- ja hallintokäytännössä, jossa deweyläisessä hengessä käytetään hyväksi kokemusoppimista (learning by experience, Dewey 1960). Uuden tiedon hankinnassa tuli keskittyä erityiskysymyksiin, joihin kokemukset aiemmista vastaavista suunnittelutehtävistä ja hyviksi osoittautuneista hallintokäytännöistä eivät antaneet valmiita vastauksia. Samalla suunnittelun tietopohjaa tuli laventaa ottamalla suunnitteluprosessiin mukaan eri intressiryhmiä. Koska suunnittelijoilla ei ole resursseja hankkia kattavaa tietoa suunnitteluongelmistaan, ei heidän hankkimalleen tiedolle voi Lindblomin mukaan silloin antaa arvoneutraalisuuden ja objektiivisuuden statustakaan. Suunnitteluun ja päätöksentekoon tarvittiin siis Lindblomin järkeilyn mukaan moninaisia intressiryhmiä täyttämään tiedolliset aukot ja tasapainottamaan puolueellisuudet suunnittelijoiden hankkimassa tietopohjassa. Lindblomille suunnitteluprosessit saivat muodon eräänlaisina peliareenoina, joissa kukin intressiryhmä vahtii yksisilmäisesti omia etujaan ja joissa muut ryhmät näyttäytyvät potentiaalisina vastustajina tai liittolaisina. Koska suunnitteluongelmat ovat liian kompleksisia, jotta ne olisivat tiedollisesti minkään osapuolen hallittavissa, ei eri intressiryhmien myöskään tarvitse Lindblomin mukaan pyrkiä omien erityisintressiensä näkökulmia laajempaan ymmärrykseen. Riittää, että nämä intressit saadaan mukaan panoksiksi suunnittelun pelikentälle. Hyvä suunnittelutuotos saataisiin aikaan näiden välisin neuvotteluin ja myönnytyksin ilman kokonaiskuvan tavoittelun velvoitetta, mikä Lindblomin mukaan kuuluu komprehensiivis-rationalistisen suunnitteluajattelun utopismiin. (Lindblom 1965, 146,151,156.) Suunnittelupelin ideaalinen lopputulos olisi Pareton optimi: win-win -ratkaisu, joka johtaisi mahdollisimman monen ryhmän olojen paranemiseen eikä olojen huonontumiseen minkään ryhmän osalta (ibid., 210). Voidaan ajatella, että yleinen etu saa tässä uuden määritelmän mahdollisimman monen tahon etujen summana (ks. myös Amin 2006). Suomalaisessa yhdyskuntasuunnittelussa Lindblomin inkrementalistisen suunnittelun teoria ajankohtaistui 1970-luvun loppupuolella, kun 1960-luvun maaltapako kaupunkeihin hiljeni ja edellisen vuosikymmenen yleiskaavojen ylimitoitukset ja suurten kaupunkien isojen lähiöiden sosioekonomiset ongelmat alkoivat puhuttaa yhteiskunnallisessa keskustelussa. Öljykriisi ( ) vaimensi osaltaan maa- ja kiinteistömarkkinoita ja investointihaluja elinkeinotoimintaan. Kaupunkien kasvu vaimentui, ja näissä oloissa ei ollut enää tarvetta yhdyskuntien kasvun hallintaan eikä suurimittakaavaisten aluekokonaisuuksien suunnitteluun. Kaupunkien tekniset ja sosiaaliset infrastruktuurit oli runkoina jotakuinkin saatu valmiiksi, jotta vähäisemmän kasvun aluevaraukset voitiin sijoittaa inkrementteinä olevaan yhdyskuntarakenteeseen. Postimerkkikaavoitukseksi sovellettuna Lindblomin teoria istui hyvin tähän uuteen tilanteeseen (ks. Lehtonen 1991, 22). 5

6 Jo 1960-luvulta lähtien on inkrementalismia kritisoitu sen taipumuksesta korporatismiin. Portit suunnittelun ja päätöksenteon areenoille eivät avaudu tasapuolisesti kaikille tahoille, vaan metodi suosii hyvin järjestäytyneitä ja entuudestaan vaikutusvaltaisia ryhmittymiä. Vallitseviin käytäntöihin ja menettelytapoihin nojautuessaan se on konservatiivinen, sillä myös vakiintuneita valtasuhteita eri tahojen välillä pidetään yllä. Siten inkrementalistiset suunnittelupäätökset heijastelevat helposti asemansa jo vakiinnuttaneiden voimakkaiden ryhmittymien arvoja. (Etzioni 1967, 387; Cates 1979, 528; Sager 1994, 160; Möttönen 1997, 178). Suomalaisessakin suunnittelukeskustelussa on puhuttanut demoeliitin (democratic elites) käsite (esim. Rättilä 2001; vrt. Staffans 2004), millä viitataan niihin vakiintuneihin kansalaistoimijoihin, joilla on vahva asema monitoimijaisissa kaupunkien hallinnan verkostoissa luvun lopulta lähtien Lindblomin inkrementalistinen neuvottelusuunnittelun malli kohtasi vakavaa kritiikkiä nk. kommunikatiivisen suunnittelun teoreetikoiden taholta. Tore Sagerin mukaan inkrementalismi edustaa liian kapeaa käsitystä suunnittelukommunikaatiosta. Siinä ei pyritä dialogiseen kommunikointiin ja yhteisymmärrykseen, vaan päinvastoin Lindblom rohkaisee suunnittelun osanottajia pintapuoliseen tinkimiseen, kaupankäyntiin ja kompromisseihin eri intressien välillä. Inkrementalistinen metodi ei kuitenkaan kykene takaamaan reilua peliä näiden välillä. (Sager 1994, 7, 14, 20, 73.) Sager kutsuu tällaista suunnittelukommunikointia kollektiiviseksi opportunismiksi (Sager 1994, 180; ks. myös Forester 1993, 87). Lindblomin ajattelu kuvastaakin lähinnä puoluepolitiikan toimintaa, jossa tavoitteena ei ole toisilta oppiminen, vaan omasta näkemyksestä kiinni pitäminen, toisten argumentaation kyseenalaistaminen ja vähättely sekä oman argumentaation tietopohjan legitimointi. Inkrementalistinen teoria nosti kuitenkin esille tärkeitä näkökulmia yhdyskuntasuunnittelun mahdollisuuksista tunnistaa ja ennakoida tulevaisuuden kehityspiirteitä. Asukkaille määrittyi myös periaatteellisella tasolla rooli tarpeellisen tiedon tuottajana ja oleellisten asioiden määrittelijänä. Avoimeksi kuitenkin jäi, millä perusteilla suunnittelupeliin pääsee mukaan ja kuka on pelin tuomari ja millainen työjako on yhtäältä viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden välillä sekä toisaalta näiden ja intressiryhmien edustajien välillä, kun intressejä sovitetaan yhteen ja tämän pohjalta tehdään juridisesti sitovia päätöksiä. Kommunikatiivisen suunnittelun teoria: suunnittelu konsensuksen tavoitteluna tasa-arvoisten kansalaisten kesken Edellä esitettyä kritiikkiä jäsentää hyvin John Foresterin tekemä jako suunnitteluongelmien kahden ulottuvuuden kesken. Ensimmäinen ulottuvuus on epävarmuus. Epävarmuuden ongelma oli keskeinen Lindblomille: miten hallita yhteiskuntakehitystä suunnittelun keinoin silloin, kun tieto tavoitteenasetteluun ja toteutettavuuteen sekä toiminnan koordinointiin liittyvistä reunaehdoista, mahdollisuuksista ja tarpeista on väistämättä vajavaista? Tämä on suunnittelun tekninen ulottuvuus. Mutta suunnittelulla on Foresterin mukaan myös poliittinen ulottuvuus, missä keskeistä on epäselvyys suunnittelun tavoitteiden ja keinojen legitiimiydestä. Epävarmuus on ominaista teknisen asiantuntijasuunnittelun selvitystyölle: Ovatko väestöennusteet luotettavia?, Ovatko aluevaraukset eri toiminnoille riittäviä?, Voidaanko tulvakorkeuden raja-arvoon tai liito-oravan pesimäaluerajauksiin luottaa? Epäselvyys liittyy puolestaan itse suunnittelutoiminnan kontekstei- 6

7 hin. Miten voin oikeuttaa ne perusteet, joihin ehdottamani suunnitteluratkaisut pohjaavat? Onko suunnittelutehtävässä ensisijaisesti kyse kaupungin väestönkasvun hallinnasta, asuntomarkkinoiden toimivuudesta, ilmastonmuutoksen tuomien tulvariskien minimoinnista, liito-oravan suojelusta vai nykyisten asukkaiden arjen viihtyvyyden turvaamisesta, rakennusperinnön vaalimisesta, kiinteistösijoitusten voiton maksimoinnista vai kunnallispoliittisten voimasuhteiden horjuttamisesta? (Forester 1993: 9; ks. myös Sotarauta 1996:129.) Epävarmuus ja epäselvyys edellyttävät erilaisia käytännöllisiä suhtautumistapoja. Foresterin mukaan on välttämätöntä, että suunnittelija kykenee tekemään eron näiden kahden välillä. Suunnittelija voi epähuomiossa tulkita epäselvyyttä ilmentävät osallisten kysymykset epävarmuuteen liittyviksi kysymyksiksi, jolloin ongelma nähdään suunnittelun tiedollisina puutteina. Ongelmaa lähdetään tällöin ratkaisemaan keräämällä lisää paikallistietoa esim. kyselyin. Tämä lisätiedon keruu ja mahdollisten uusien tiedonkäsittelymenetelmien käyttöönotto voi kuitenkin edelleen loitontaa näköpiiristä niitä poliittisia valintoja, jotka olisi tarpeen tehdä. Forester päättelee, että epäselvyyden pelkistäminen epävarmuudeksi voi riisua suunnittelusta sen keskeistä poliittista sisältöä. (Forester 1993: 9, 89). Osallistumiskeskusteluissa tarvitaankin osallistumisen menetelmiin liittyvien pohdintojen rinnalla näkemystä myös siitä, millaiseen tarkoitukseen ja keiden tahdosta jotakin informaatiota kerätään osaksi suunnittelua. Mikäli esimerkiksi erilaiset tietokoneavusteiset tiedon keruun tavat ovat suunnittelun menetelmällisen kehittämisen pääkohteena, tietokoneavusteisista ohjelmista tulee silloin systeemeinä sokeita (vrt. Kuusamo 1988:84). Teknologia ei yhtäältä voi ratkaista kysymystä osallistumisen kautta saatavan informaation hyödyntämisestä eikä toisaalta saa määritellä toimivaa demokratiaa - se voi tarjota ainoastaan välineitä näiden tarkoitusten edistämiseksi (ks. myös Ridell 2003). Saksalaisen filosofin ja yhteiskuntatieteilijän Jürgen Habermasin (1984;1987) dialektinen näkemys yhteiskunnan rakenteesta systeeminä ja elämismaailmana on rinnastettavissa edellä esiteltyihin epävarmuuden ja epäselvyyden ulottuvuuksiin. Elämismaailma on painostuksesta vapaan kommunikoinnin tila, jossa ihmiset yhteisymmärrystä tavoitellen luovat ja uusintavat kulttuuriaan ja sosiaalisia suhteitaan. Systeemillä Habermas tarkoittaa puolestaan rahan ja vallan medioiden ohjaamaa kommunikointia, jossa käskyvalta- ja taloudelliset riippuvuussuhteet määrittävät valintoja. Systeemi luonnehtii julkisten byrokratioiden ja yritysten toimintaa. Rahan ja vallan medioiden välityksellä poliittinen toiminta saa muodon strategisena toimintana, joka orientoituu oman menestymisen tavoitteluun ja jossa kanssaihmisiä kohdellaan tämän tavoitteen välikappaleina. Elämismaailmallinen poliittinen toiminta sen sijaan organisoituu yhteisymmärryksen tavoittelun kautta. Systeemin dominoidessa elämismaailmaa tällainen toiminnan organisoituminen on korvautunut rahan ja vallan kontrolli- ja vaihtosuhtein tapahtuvalla toiminnan koordinoinnilla. Poliittinen ja taloudellinen kontrolli sekä kaupankäynti poliittisilla ja taloudellisilla hyödykkeillä sanelevat päätöksenteon logiikan eikä konsensusta arvoista ja tavoitteista tarvita. (Habermas 1987, , ) Habermasin mukaan yhteiskunnan kielellinen ja kulttuurinen elinvoimaisuus sekä sosiaalinen koheesio edellyttävät kuitenkin elämismaailmallista toimintaa. Systeemi ei kykene tuottamaan ja uusintamaan kulttuurista tietoa ja sosiaalisia arvoja vaan vain abstrahoimaan niitä rahan ja vallan pinnallisin koodistoin. Siten systeemikin on viime kädessä riippuvainen elämismaailman perustastaan, ja perusta poliittisen toiminnankin legitiimiydelle voidaan antaa vain syvemmällä elämismaailman tasolla. (Ibid., 187, 267, 322) 7

8 Habermas on määritellyt kriteerit ja olosuhteet elämismaailmalliselle kommunikatiiviselle toiminnalle ja viittaa näihin kommunikatiivisen rationaalisuuden käsitteellään (Habermas 1984). Kommunikatiivinen rationaalisuus on tavoittamaton ideaalitila analoginen komprehensiivisen rationaalisuuden tavoittamattomuudelle. Siinä missä suunnittelutieto on aina epätäydellistä, myös suunnittelukommunikoinnin olosuhteet pysyvät aina epätäydellisinä kommunikatiivisen rationaalisuuden tavoittamiseksi. Vaaditaan painostuksesta vapaa ideaali puhetilanne, jossa keskustelijat kommunikoivat ymmärrysorientoituneesti argumentoinnin ja suostuttelun keinoin turvautumatta rahan ja vallan medioihin. Ideaalin puhetilanteen valta on parhaimman argumentin valtaa : merkitsevää on itse argumentin sisältö, ei argumentin sanojan julkishallinnollinen auktoriteetti tai taloudelliset resurssit. Kommunikatiivisen suunnittelun teoria on jo kehityksensä alkutaipaleelta alkaen ollut kiistanalainen. Yleisimmin kritiikki on kohdistunut teorian idealistisuuteen ja utopistisuuteen. On väitetty, että kommunikatiivisen suunnittelun teoria ei kykene puhuttelemaan käytännön suunnittelijaa, joka käskyvaltasuhteiden, voimakkaiden intressitahojen painostuksen, kollegiaalisten velvoitteiden ja voimavarojensa rajallisuuden ristipaineessa yrittää suoriutua suunnittelutehtävistään. (Hillier 2000:50; Tewdwr-Jones & Allmendinger 1998, 1988; McGuirk 2001:199.) Erityisen purevaa kritiikkiä habermasilainen kommunikatiivisen suunnittelun teoria on saanut osakseen Michel Foucault n valta-analyysiin pohjaavilta suunnitteluteoreetikoilta (mm. McGuirk 2001; Flyvbjerg 1998; Hillier 2000; 2002). Keskeisin ero habermasilaisen ja foucault laisen ajattelun välillä liittyy eroihin käsityksissä vallan olemuksesta. Foucault laisen ajattelun mukaan valtaa ei voida Habermasin tavoin abstrahoida ihmisen psyykkisestä, sosiaalisesta ja kulttuurisesta olemuksesta ulkopuoliseksi, kansallisvaltion ja markkinatalousjärjestelmän historialliseen kehitykseen kytkeytyväksi hallinnon ja rahan ominaisuudeksi. Valta konstruoi ne sosiaaliset olosuhteet, joissa ihmiset rakentavat minuuttaan ja sosiaalisia roolejaan. Ajatus kommunikaatiotilanteista ilman vallan läsnäoloa olisi siten periaatteellisestikin mahdoton ja ihmisyydelle vieras (Hillier 2002, 160; Mäntysalo & Rajaniemi 2003, 127). Habermasilaisen suunnitteluajattelun foucault laiset kriitikot ovat kritiikissään menneet vieläkin pidemmälle kohdistaen katseensa itse kommunikatiivisen rationaalisuuden ehtoihin sisältyviin valtakysymyksiin. Yhteisen arvo- ja tietoperustan oletus ja sille rakentuvat rationaalinen suunnitteluargumentaatio, osallistuva demokratia ja konsensuksen tavoite muodostavat kommunikatiivisen suunnittelun pakkopaidan. (Mäntysalo & Rajaniemi 2003:127). Ihmisten yksilölliset eroavaisuudet työnnetään syrjään kommunikaation kentältä, samalla kun heille annetaan universaali identiteetti rationaalisina ja moraalisina olentoina (Hillier 2002:159). Parhaan argumentin tunnistamisen edellytyksenä on yhteisesti jaettu, vaikkakin moninäkökulmainen, todellisuus. Keskenään ristiriitaisten todellisuuksien olemassaoloa se ei kykene tunnistamaan. Erilaisten todellisuuksien törmäämisestä on kuitenkin kyse esimerkiksi silloin, kun eri toimijoilla on jo lähtökohtaisesti erilaiset käsitykset siitä, onko jotakin suunnittelutarvetta tai ongelmaa edes olemassa. Esimerkkinä tästä on Helsingissä keväällä 2007 käyty debatti siitä, millaisiin laskelmiin kouluverkon supistamista koskeva tarve perustuu. Asukkaat voivatkin kyseenalaistaa paitsi käytettyjen näkökulmien mielekkyyden, myös sen tietopohjan relevanssin, minkä perusteella suunnitelmat oikeutetaan (esim. Staffans 2004; Bäcklund 2005). Ilkka Niiniluodon (1996:93; myös Hajer 2003) mukaan demokraattinen päätöksenteko ei tarkoita tosiasioiden ja epätosien erottamista toisistaan, vaan keskustelua siitä, mikä kulloinkin on yhteiskunnassa olennaista ja mikä ei. 8

9 Kommunikatiivisen suunnittelun teoreetikot (mm. Healey 1999:1133; Innes & Booher 1999: 418; Sager 1994:21, 246) ovat toisaalta esittäneet puolustuksekseen sen, että kommunikatiivisen rationaalisuuden ajatukseen ei pidäkään suhtautua suunnittelun reaalisena mahdollisuutena vaan rajaarvona, jonka taustaa vasten voidaan arvioida suunnittelun argumentoinnin laatua todellisissa kommunikaatiotilanteissa. Tällöin kommunikatiivisen suunnittelun teoria kuitenkin rajautuu reaktiiviseksi teoriaksi pätevän ja legitiimin suunnittelukommunikoinnin ehdoista toteutuvissa suunnittelukäytännöissä sen sijaan, että se toimisi rakentavana teoriana uusien kommunikatiivisempien suunnittelukäytäntöjen luomiseksi (Mäntysalo 2002: ). Kommunikatiivisen suunnittelun teoria: suunnittelu konfliktien hallintana ja asukkaiden todellisuuksien törmääminen Kommunikatiivisen rationaalisuuden periaatteellinen mahdollisuus perustuu oletukselle yhteisestä elämismaailmasta. Tämän päivän konstruktionistit kuitenkin kyseenalaistavat tämän Habermasin jälkimodernistisen maailmankuvan. (Tewdwr-Jones & Allmendinger 1998, 1979; McGuirk 2001: ; Lapintie 1999: 9-11; Hillier 2000: 50-52)? Jos todellisuuksien moninaisuuden ajatus hyväksytään, ei edes periaatteellisella tasolla voida pyrkiä suunnittelun kommunikatiiviseen rationaalisuuteen ennen kuin osapuolet ovat saaneet luoduksi olosuhteet eri arvonäkökohtien ja tiedollisten väittämien keskinäiselle ymmärrettävyydelle ja arvioitavuudelle. Foresterin mukaan Habermas ei juuri tarkastele sitä, miten elämismaailman uudistumisprosessit tapahtuvat miten maailmankuvat, kumppanuudet ja identiteetit kehkeytyvät, vakiintuvat tai muuntuvat. Tämä osaltaan selittää vaikeudet kytkeä Habermasin teoreettista ajattelua empiiriseen tutkimukseen. (Forester 1993:126). Forester on itse tarttunut tähän haasteeseen suunnittelun määritelmällään designing as making sense together ( suunnittelu yhteisenä ymmärrysprosessina ). Forester näkee näin suunnittelun osapuolten yhteisenä, käytännöllisin keskusteluin etenevänä ymmärryshakuisena prosessina. (Forester 1989: ). Suunnittelu tapahtuu institutionaalisissa olosuhteissa, joissa valtasuhteet ja ristiriidat sekä hallinnolliset rutiinit asettavat reunaehtojaan sille, mitä voidaan tavoitella tai ylipäätään kuvitella. Tunnistamalla suunnitteluprosessit yhteisinä ymmärryksen muodostusprosesseina suunnittelijat voivat Foresterin mukaan herkistyä suunnittelun sosiaalisille ulottuvuuksille poliittis-taloudellisine ja rakenteellisine vaikutustekijöineen. (Ibid., ). Designing as making sense together sisältää näkemyksen suunnittelusta maailman konstruointina. 1 Tällaisessa näkökulmassa korostuu entisestään se, keitä ovat ne suunnitteluprosessin osapuolet, joiden maailmojen kautta yhteinen ymmärrys voi lisääntyä. Voimassa olevan maankäyttö- ja rakennuslain vaade osallistumis- ja arviointisuunnitelman tekemiseen ja osallisten määrittelemiseen kussakin suunnittelutapauksessa pakottaa esimerkiksi yksittäisen suunnittelijan samalla määrittelemään suunnitteluprosessissa törmäävät todellisuudet. Foresterin mukaan olennaista on tunnistaa suunnittelijan oma keskeinen rooli suunnitteluprosessissa huomion suuntaajana ja agendan asettajana. Kuten Forester toteaa, suunnittelijat organisoivat sosiaalisia tilanteita osallistujia, asenteita, odotuksia, yhteistoiminnan muotoja ja tiloja 1 Vertaa Barber (1984, 177): Political talk is not talk about the world, but talk that makes and remakes the world. 9

10 samalla kun käsittelevät suunnittelukysymyksiä. (Forester 1989:28.) Suunnittelija ei voi irtautua tähän liittyvästä vallastaan. Avainkysymys onkin, kuinka hän käyttää tätä valtaansa ja mieltää oman toimintahorisonttinsa osana poliittis-hallinnollisia prosesseja. Kuten Forester on osoittanut, suunnittelija voi käyttää valtaansa alistavasti ja torjuvasti manipuloinnin, salailun ja vaikeaselkoisuuden keinoin (ibid., 27-47) mutta hän voi käyttää valtaansa myös rakentavasti kyselemällä, rohkaisemalla dialogiin, selkiyttämällä arvovalintoja, luonnostelemalla uusia ratkaisumahdollisuuksia ja näkemistapoja, ilmaisten asioita arkikielellä ammattislangia välttäen; näin edistäen muiden toimintakykyä ja samalla omaansa. Suunnittelijan mahdollisuuksiin ja haluun rohkaista asukkaita dialogiin vaikuttaa kuitenkin aivan olennaisesti se, millaisissa reunaehdoissa keskustelua käydään. Esimerkiksi voimassa oleva yleiskaava määrittelee väistämättä sitä, millaiseen dialogiin suunnittelijan kannattaa asemakaavoituksen yhteydessä enää osallisia rohkaista. Konfliktinhallinnan yksi kipukohdista paikantuukin käytännön tasolla juuri siihen, että osallistuva asukas ei välttämättä tiedä näistä reunaehdoista, jolloin suunnittelijan ja osallistuvien asukkaiden argumentaatio ei kosketa lainkaan samaa tilannetta. Esimerkiksi arkielämässä näyttäytyvä viheralue on asukkaille viheralue, vaikka se yleiskaavassa näyttäytyisikin jo asuntorakentamiseen käytettynä alueena. Patsy Healey on täydentänyt Foresterin ilmausta Designing as making sense together päätteellä while living differently. Tällä Healey tuo esiin epäluuloaan yhteisymmärryksen saavuttamisesta todellisissa kommunikatiivisissa suunnitteluprosesseissa. Osapuolet voivat päätyä johonkin yhteiseen maankäyttötavoitteeseen, mutta erilaisten kulttuuristen, sosiaalisten ja subjektiivisten kokemusten kautta. Healeyn mukaan ihmiset toimivat erilaisissa merkitysjärjestelmissään (systems of meaning) joiden kielet ovat toinen toisilleen enemmän tai vähemmän vieraita. Suunnittelukeskustelussa pitäisi näin ollen pyrkiä suunnittelutehtävän kannalta riittävään yhteisymmärrykseen kadottamatta tietoisuutta niistä kysymyksistä, joiden suhteen keskinäinen ymmärrys jää saavuttamatta. (Healey 1992, 54.) Barberin määritelmä vahvasta demokratiasta lähteekin siitä, että politiikan tarpeen ja olemassaolon perustelee juuri esipoliittisen normiston, kuten Habermasin kommunikatiivisen rationaliteetin, puuttuminen. Tämä luo lähtökohdat poliittisen toiminnan arkiselle, ei metafyysiselle, järkevyydelle. (Barber 1984: ). Deliberatiivisen demokratiamallin mukaisesti demokratiassa ovat oleellisia ne prosessit, joiden kautta erilaisia näkökulmia voidaan tuoda esille ja joiden kautta yhteinen tahto voi syntyä (Setälä 2003; Amin 2006). Aminille (2006) poliittisten prosessien oikeudenmukaisuus tarkoittaa sitä, että päätöksillä voidaan edistää mahdollisimman usean moninaisuuden hyvän elämän rakentamista. Kompleksisessa yhteiskunnassa oikeudenmukaisuus ja demokratia rakentuvat juuri todellisuuksien moninaisuuden tunnistamisen kautta, koska hyvää kaupunkia ei voida rakentaa yhteismitallisten kriteerien kautta. Avaimet hyvään yhteiskuntaan ovat näin ainutkertaisten tilanteiden ja ilmiöiden tunnistamisessa, sekä niiden keskinäisessä kommunikaatiossa. Suunnittelun järki nojaa silloin mahdollisimman monen erilaisen arvomaailman samanaikaiseen huomioimiseen. Vastaavasti voidaan ajatella, että suunnittelu nojaa silloin myös vähintäänkin tietoisuuteen siitä, millaisia arvomaailmoja kulloinkin suljetaan suunnittelusta ulos. Youngille (2002:22) deliberatiivinen demokratia on myös käytännöllisen järjen muoto, johon osallistujat tuovat ehdotuksia siitä miten ratkaista ongelmia legitiimisti (vrt. Barber 1984:135-37). Foresterin näkemysten toteutuminen käytännössä edellyttäisi siis sitä, että suunnitteluprosessi konkreettisena toimintana tukisi erilaisten todellisuuksien törmäämistä ja yhteisen merkitysjärjes- 10

11 telmän rakentamista. Suunnittelun käytäntöjä ohjaavat kuitenkin myös monet byrokraattisten prosessien oikeudenmukaisuutta turvaamaan tarkoitetut säännöt ja määräykset, kuten erilaiset asiakirjaohjeet ja käsitykset hyvistä esittelykäytännöistä ja viranhaltijoiden vastuusta, joita yksittäisen suunnittelijan on miltei mahdotonta sivuuttaa (esim. Bäcklund 2007). Näitä toimintaohjeita ehdollistaa puolestaan olennaisesti se, millaiseksi työnjako viranhaltijavalmistelun ja juridisen päätöksenteon välillä mielletään. Suomalaisessa kunnallishallinnon kentässä dualismin periaate arvoista ja politiikasta vapaan valmistelun ja avoimesti poliittisen päätöksenteon toisistaan erottamisen välttämättömyys on edelleenkin käytäntöjä viime kädessä ohjaava periaate, vaikka sen mahdollisuutta kohtaan on esitetty kritiikkiä jo pitkään (esim. Majoinen 2001). Foresterin ajatukset pohjautuvat myös sille olettamukselle, että suunnittelija on osa yhteisen rationaliteetin jakavaa julkishallinnollista organisaatiota vaikkakin hän tunnistaa myös eri toimijoiden valtasuhteet ja sosiaaliset jännitteet. Kunnallishallintoa viime vuosina koskettaneet toiminnan uudistamispaineet (tulosohjaus, yksityistäminen, kilpailutus, liikelaitostaminen) sekä toimintaympäristön laajentuminen ohi hallinnollisten kuntarajojen, ovat kuitenkin olennaisesti monimutkaistaneet yhteisen rationaliteetin rakentumista. Uudet toimintatavat tulevat vanhojen toimintatapojen rinnalle eivätkä suinkaan niiden tilalle: osallistuva asukas ei näin ollen koskaan kohtaa hallintoa stabiilissa tilanteessa (Leväsvirta 1999; Hiironniemi 2005; Haveri 2008). Asukkaiden usein kohtaama ristiriitaisesti toimiva kunnallishallinto voi siksi näyttäytyä ristiriitaisena myös hallinnon toimijoille itselleen. Globalisaation aikakaudella 2000-luvun Suomessa osallistuva asukas kohtaa kommunikaatiotilanteissa pikemminkin henkilösidonnaisesti konstruoidun hallinnon rationaliteetin kuin yhtenäisen kunnallishallintoa läpäisevän järjen tai järjettömyyden (Bäcklund 2007:238; ks. myös Leväsvirta 1999). Käsitteellä institutionaalinen epäselvyys (Hajer 2004) on kuvattu tilannetta, jossa institutionaalisen puoluepoliittisen päätöksentekojärjestelmän ja suunnitteluhallinnon rajat ja roolit ovat hämärtyneet ja todellinen valta piiloutunut näiden instituutioiden väliin tai rinnalle. Monitoimijaisia ja spontaanisti rakentuvia toimijaverkostoja korostavat hallinnon toimintatapojen uudistamisen trendit saattavat viedä kehitystä yhä enemmän juuri institutionaalisen epäselvyyden suuntaan (ks. myös Sauri 2003). Tietynasteinen epäselvyys voi olla kommunikatiivisen suunnittelun vääjäämätön realiteetti ja samalla myös suunnittelukeskustelua rikastuttava ja luovuutta edistävä tekijä, toisin kuin väkinäinen yritys rakentaa yksiulotteista kieltä eri merkitysjärjestelmissä elävien ihmisten välille. Varsinaisista suunnittelukysymyksistä tai niistä sopimisen menettelyistä voidaan Healeyn mukaan sinällään päästä sopimukseen ilman, että tämän ehtona olisi yhdentynyt näkökulma elämismaailmoihimme. (Healey 1992, 156.) Toisenlaisten maailmojen hyväksymisen edellytyksenä ei tarvitse pitää niiden empaattista ymmärrystä minkä voi tulkita olevan juuri Habermasin ajatusten implisiittisenä lähtökohtana. Myös puoluepoliittinen päätöksenteko voi tulla tietoiseksi siitä, keiden elämismaailmaa mikäkin päätösesitys tukee tai sortaa mikäli nämä erilaiset elämismaailmat ovat läsnä päätöstä tehtäessä. Todellisuuden moninäkökulmaisuutta korostavissa suunnitteluteorioissa tuleekin entistä olennaisemmaksi kysymys siitä, missä kohdin poliittis-hallinnollisia prosesseja ja keiden toimesta nämä erilaiset todellisuudet on tarkoituksenmukaisinta tehdä näkyviksi, jotta yhteiskunnallinen ymmärrys voisi lisääntyä (Bäcklund 2007). Käytännön tasolla kyse on siitä, onko esimerkiksi luottamushenkilöelinten tehtävänä yhden totuuden politiikka vaihtoehtoja hyväksymällä tai hylkäämällä vai erilaisten vaihtoehtojen ja niiden seurausten avoin ja julkinen argumentointi. 11

12 Kohti synteesiä Kaikkien osapuolten intressien mukaisen tai yhteisesti hyväksyttävän suunnittelupäätöksen aikaan saaminen voi olla paitsi ylivoimainen myös tarkoitukseton tehtävä. Etenkin, kun tietoa siitä, ovatko kaikki osallisiksi itsensä tuntevat olleet edes läsnä prosessissa, voi olla mahdotonta saavuttaa. Toimivan demokratian näkökulmasta yhtä tärkeää kuin tuki päätösten sisällöille on tuki päätöksenteon menettelytavoille (Hillier 2002:71-75). Kuten Lindblom aikoinaan totesi, joskus me kannatamme päätökseen johtavaa prosessia, vaikkemme kannattaisikaan tämän tuloksena syntynyttä päätöstä. Toisaalta joidenkin päätösten suhteen emme löydä muuta perustetta tuelle tai kritiikille kuin siihen johtaneen prosessin hyväksyttävyyden. (Lindblom 1959:240 ks. myös Fisher & Ury 1983:91-92.) Voidaan ajatella, että yhdyskuntasuunnittelun dialogiset prosessit eivät niinkään tuottaisi pysyvää ja syvällistä konsensusta vaan pikemminkin puitteet eri merkitysjärjestelmien rinnakkain ololle. Nämä puitteet on kuitenkin luotava aina uudelleen yhdestä suunnittelutehtävästä tai kaavahankkeesta seuraavaan siirryttäessä, sillä merkitysjärjestelmien ja niistä kumpuavien tavoitteiden erillisyys on yhä uudelleen kohdattava haaste. (Mäntysalo 2000: ). Siinä missä demokraattiseen toimintaan kuuluu olennaisesti keskustelu demokratiasta itsestään, myös suunnittelussa tarvitaan avointa ja tapauskohtaista määrittelyä parhaista suunnittelukäytännöistä. Tässä kohdin on syytä selkiyttää eroa intressin ja merkitysjärjestelmän käsitteiden välillä. Tarkoitamme tässä intressillä jonkin suunnittelutehtävän viitekehyksessä konkretisoitunutta tavoitetta, kuten kunnan työllisyyden parantaminen ja siksi teollisuusyritykselle tontti tämän haluamasta paikasta ja oman asuinympäristön viihtyvyyden ja häiriöttömyyden ylläpitäminen ja siksi tehtaan sijoittaminen muualle. Merkitysjärjestelmät liittyvät puolestaan perustavampiin maailmankatsomuksiimme, fenomenologisiin maailmassa olemisen tapoihin. Arjen viihtyvyys ja (kunta- tai yritys-)talouden toimintakyky ovat esimerkkejä tässä tarkoittamistamme merkitysjärjestelmien perusintentioista 2. Suunnittelussa voidaan yksittäisissä suunnittelutehtävissä päätyä eri intressejä yhteensovittaviin ratkaisuihin ilman, että niiden taustalla olevat eri merkitysjärjestelmät sulautuisivat yhteen. Esimerkiksi tehtaan sijoittelulle voidaan löytää sellainen paikka tai toteuttamistapa, jonka yritys ja kunta voivat hyväksyä ja joka ei muodosta uhkaa asumisviihtyvyydelle. Mutta tämä ratkaisu ei suinkaan sulauta arjen viihtyvyyden ja yritys- ja kuntatalouden merkitysjärjestelmiä yhteen, vaan vain mahdollistaa niistä kumpuavien eri intressien yhtäaikaisen toteutumisen yksittäisessä suunnittelutehtävässä. Seuraavassa suunnittelutehtävässä merkitysjärjestelmien erillisyyden haaste on jälleen kohdattava ja ratkaistava. Jos omaksumme tällaisen konstruktionistisen ja maailmasta kertovan tiedon komplementaarisuutta korostavan näkemyksen (suunnittelukeskusteluun liittyen ks. esim. Schulman 1990; Bäcklund 2007), että eri merkitysjärjestelmiä ei voida kommunikaation keinoin sulauttaa elämismaailmojen yhteisyydeksi, on meidän kohdistettava huomiomme intresseihin ja niiden välisiin konflikteihin. Näin tullaan itse asiassa lähelle toteamusta, jonka jo Lindblom teki klassisessa vuoden 1959 artikkelissaan: kun yksimielisyys tavoitteista jää saavuttamatta, ei oikealle valinnalle ole olemassa mitään ulkoista mittapuuta. Hyvän poliittisen päätösprosessin määrittää sen yhteinen hyväksyttävyys, joka voidaan saavuttaa, vaikkeivät eri osapuolet kannattaisikaan toistensa arvoja. (Lindblom 1959:83). Allekirjoittaessamme tämän Lindblomin havainnon meidän ei kuitenkaan tarvitse 2 Tässä viemme Healeyltä omaksumaamme merkitysjärjestelmän käsitettä lähelle Niklas Luhmannin funktiojärjestelmän ( function system ) käsitettä (Luhmann 1990). 12

13 yhtyä hänen johtopäätöksiinsä neuvottelusuunnittelusta, jossa käydään kauppaa ja haetaan kompromisseja eri intressien välillä ilman pyrkimystä ymmärtää eri merkitysjärjestelmiä niiden taustalla. Jonkinasteinen keskinäinen ymmärrys eri osapuolten merkitysjärjestelmistä on tarpeen ristiriitatilanteessa ei niiden yhteensulauttamiseksi vaan siksi, että se mahdollistaa suunnittelutehtävän uudelleentulkinnan ja luovan ongelmanratkaisuprosessin. Lindblomin inkrementalistista neuvottelusuunnittelun mallia ei kuitenkaan ole syytä täysin torjua. Jean Hillier viittaa Gutmannin ja Thompsonin näkemykseen todetessaan, että kaupankäynti ja kompromissien haku ovat legitiimejä tapoja ratkoa sellaisia poliittisia konflikteja, jotka muutoin jäisivät ratkaisematta (Hillier 2002:255). Mutta hän lisää: Tämän tulisi kuitenkin olla mieluummin viimeinen kuin ensimmäinen oljenkorsi, ei pienimmän vaivannäön periaate (ibid.). Gutmanniin ja Thompsoniin vedoten Hillier päättelee, että avoimen demokratian periaatteet voivat toteutua myös intressien kaupankäynnissä, jos se johtaa yhteisesti hyväksyttäviin seurauksiin (ibid.). Hillierin näkemyksen mukaan suunnittelijoiden tulisi hyväksyä, että konsensus voi jäädä saavuttamatta ja että osapuolilla on erilaisia tapoja ja taktiikoita osallistua suunnittelukeskusteluun (ibid., 269). Kun lindblomilainen neuvottelusuunnittelu tällä tavoin sisällytetään osallistuvan suunnittelun metodivalikoimaan, saadaan kommunikatiivisen suunnittelun teoriaan annos realismia, mitä se kommunikatiivisen rationaliteetin ideaalin rasittamana kaipaa. Hillierin (2002) mukaan keskeistä on suunnittelu- ja päätöksentekoprosessiin osallistuvien tahojen keskinäinen kunnioitus silloinkin, kun heidän pyrkimyksensä ovat toisilleen vastakkaisia. Antagonistinen vastakkainasettelu voi keskinäisen kunnioituksen myötä muuntua agonismiksi, jossa osapuolet tunnistavat mahdollisuuksien rajat konsensukselle (ibid. 289). Agonismi on Hillierin mukaan halua synnyttää rakentavassa hengessä demokraattisia päätöksiä, jotka ovat osittain konsensuaalisia mutta joissa kunnioitukseen perustuen hyväksytään myös ratkaisemattomiksi jääneet erimielisyydet (ibid., 253). Tällainen agonistinen demokratia loisi edellytykset sellaiselle suunnittelukulttuurille, jossa opitaan yhteisesti hallitsemaan eri merkitysjärjestelmien rinnakkaisuutta ja niistä kumpuavien intressien konflikteja. Agonistisessa toistensa kunnioittamisessaan toimijat voivat olla sovussa yhtä mieltä erimielisyydestään (ibid ). Menettelytapoja koskeva konsensus konfliktien taustalla on mahdollinen, kun päästään yhteiseen sopimukseen siitä, miten erimielisyydet hoidetaan (Barber 1984:128-29). Yhdyskuntasuunnittelu kommunikatiivisena konfliktien hallintana ei ole vain toimintaa, jossa suunnittelun ristiriidat saadaan sopivissa olosuhteissa yhteensovitetuiksi, vaan myös toimintaa, jossa ristiriitoja käsitellään ja ratkotaan yhteisesti legitiimiksi koettavalla tavalla silloinkin, kun ne pysyvät yhteensovittamattomina (Mäntysalo 2000: ). Oletuksena tässä on, että yhdyskuntasuunnittelussa vaikuttavat eri merkitysjärjestelmät, joiden perustava keskinäinen erilaisuus ja yhteensovittamattomuus on suunnittelun jännitteinen lähtökohta. Näin tulkitsemme Healeyn toteamuksen Designing as making sense together while living differently. Kun tämä otetaan lähtökohdaksi, joudutaan samalla määrittelemään, keiden toimijoiden tehtävänä näiden ongelmien ratkominen pitäisi olla. Mikäli suunnitteluratkaisuihin liittyvä tietämisen politiikka mielletään yksinomaan ja avoimesti suunnittelijoiden tehtäväksi, kaventaa tämä samalla puoluepoliittisten toimielinten roolia ja valtaa yhteiskunnallista todellisuutta määriteltäessä. Tällöin ei myöskään ole ihme, mikäli vaaleilla valitut kansan edustajat eivät ole etunenässä vaatimassa asukkaiden suoran osallistumisen mahdollisuuksien lisäämistä. Näin ollen palaamme artikkelimme alkuun ja toteamukseen siitä, että suunnitteluteorioiden olisi kyettävä huomioimaan 13

14 myös edustuksellisen demokratian toimintaperiaatteet, jotka ehdollistavat sekä suunnittelijan että asukkaan roolia yhteiskunnallisessa tiedonmuodostuksessa. Myös komprehensiivisrationalistinen suunnittelumalli on edelleen vahvasti läsnä kuntaorganisaatioidemme rakenteissa. Näiden rakenteiden asettamat roolit, oikeudelliset velvoitteet ja muodollisesti legitimoidut toimivaltasuhteet luottamushenkilöiden, viranhaltijoiden ja asukkaiden välillä ovat asemoituneet karikoiksi uusiin demokratia- sekä tieto- ja todellisuuskäsityksiin pohjaavien suunnitteluteorioiden ja niitä myötäilevien hallinnollisten uudistusten virtaan. Tuloksena on institutionaalista epäselvyyttä, jonka haasteeseen suunnitteluteoreetikoiden tulisi toden teolla tarttua. Ilman julkisen hallinnon toimintaympäristön nykytilan empiiristä avaamista myös konfliktiorientoitunut kommunikatiivisen suunnittelun teoria uhkaa jäädä vain teoreettiseksi paradigmasiirtymäksi. Käytännön tasolla se toimii silloin potentiaalisena lisäsekaannuksen lähteenä tarjotessaan vaikutteita pintapuolisille uudistuksille, joita kasataan hallitsemattomasti vanhojen hallintorakenteiden päälle. 14

15 Kirjallisuus Amin, A. (2006). The Good City. Urban Studies 43:5/6, s. Barber, B. (1984). Strong democracy. 356 s. University of California Press, Berkeley, LA. Borg, S. (2005). Kansalaisena Suomessa. Kansalaisvaikuttaminen Pohjoismaissa ja European Social Survey s. Oikeusministeriön julkaisuja 3/2005. Bäcklund, P. (2005). Paikallisyhteisö liikkeellä! Teoksessa Bäcklund, Pia ja Harry Schulman (toim.). Suunnittelun kumppanuudet tapaus Vuosaari. Helsingin kaupungin tietokeskuksen erityisjulkaisuja, Helsinki Bäcklund, P. (2007). Tietämisen politiikka. Kokemuksellinen tieto kunnan hallinnassa. 276 s. Helsingin kaupungin tietokeskuksen erityisjulkaisuja. Cates, C. (1979). Beyond muddling: creativity, Public Administration Review 39: 6, Dewey, J. (1960). How we think. 232 s. D.C. Heath and Company, Lexington. Etzioni, A. (1967). Mixed-scanning: A third approach to decision-making, Public Administration Review 27 (Dec.), Fisher, F. & Ury W. (1983). Käytännön neuvottelutaitoa. 181 s. Otava, Keuruu. Flyvbjerg, B. (1998). Rationality and power. 304 s. The University of Chicago Press, Chicago. Forester, J. (1987). Planning in the face of conflict. Journal of the American Planning Association 53: 3, Forester, J. (1989). Planning in the face of power. 264 s. University of California Press, Berkeley, LA. Forester, J. (1993). Critical theory, public policy, and planning practice. 228 s. State University of New York Press, Albany. Granlund, M. (1981). Asukkaiden mahdollisuudet osallistua yhdyskuntasuunnitteluun kunnan ja kunnanosan tasolla. 157 s. Yhdyskuntasuunnittelun jatkokoulutuskeskuksen julkaisuja B37. Espoo. Habermas, J. (1984). The theory of communicative action. Volume 1- Reason and the rationalization of society. 459 s. Beacon Press, Boston. Habermas, J. (1987). The theory of communicative action. Volume 2 - Lifeworld and system. 438 s. Polity Press, Cambridge, U.K. Hajer, M. (2003). Policy without polity? Policy analysis and the institutional void. Policy Sciences 36, Hajer, M. (2004). Three Dimensions of Deliberative Policy Analysis. The Case of Rebuilding Ground Zero. Paper for Presentation at the 2004 Convention f the American Political Science Association, Chicago. 15

16 Hautamäki, L. (1991). Alueellisen suunnittelun teoriat ja menetelmät. 181 s.tampereen yliopisto, aluetieteen laitos. Sarja A 12. Tampereen yliopisto. Haveri, A. (2008). Hallintoreformien aikakausi heiluriliikkeenä: mitä seuraavaksi? Esitelmä Alue- ja paikallishallintopäivillä, Turku Healey, P. (1992). Planning through debate. Town Planning Review 63: 2, Healey, P. (1999). Deconstructing communicative planning theory: a reply to Tewdwr-Jones and Allmendinger. Environment and Planning A 31, Helin, H. ja S.Möttönen (1999). Valitut tavoitteet. Suurten kaupunkien sitovat toiminnalliset tavoitteet ja määrärahat Helsingin kaupungin tietokeskuksen tutkimuksia 1999:8. Hiironniemi, S. (2005). Suomen hallinto verkostona 2000-luvun haasteiden hallintaa. 133 s. Sisäasiainministeriön julkaisuja 14/2005. Helsinki. Hillier, J. (2000). Going round the back? Environment and Planning A 32, Hillier, J. (2002). Shadows of power. 256 s. Routledge, London. Häkli, J. (1994). Maakunta, tietoa ja valta. 246 s. Acta Universitatis tamperensis ser A vol Häkli, J. (1997). Näkyvä yhteiskunta ja kaupunkisuunnittelun logiikka. Teoksessa Haarni, Tuukka ym. (toim.): Tila, paikka ja maisema. Tutkimusretkiä uuteen maantieteeseen. Tampere: Vastapaino Häkli, J. (1999). Meta Hodos. Johdatus ihmismaantieteeseen. 231 s. Tampere: Vastapaino. Häkli, J. (2002). Kansalaisosallistuminen ja kaupunkisuunnittelun tiedonpolitiikka. Teoksessa Bäcklund, Pia, Jouni Häkli ja Harry Schulman (toim.): Osalliset ja osaajat. Kansalaiset kaupungin suunnittelussa. Helsinki: Gaudeamus Innes, J.E. & Booher, D.E. (1999). Consensus building and complex adaptive systems. Journal of American Planning Association 65: 4, Kuusamo, A. (1988). Muoto, merkitys, muisti. Taiteidenvälisen tutkimuksen aikakauslehti Synteesi 3/ Lapintie, K. (1999). Ratkaisemattomien kiistojen kaupunki. Teoksessa Knuuti, L. (toim.): Kaupunki vuorovaikutuksessa, Teknillinen korkeakoulu, Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus, C 52, Espoo. Lehtimäki, H. (2000). Strategiatarina kaupungista ja sen toimijoista. 270 s.tampere: Tampereen yliopisto. Lehtonen, H. (1991) Arkkitehtuuri- ja yhdyskuntasuunnittelu etsimässä itseään. Teoksessa Bonsdorff von, P. (et.al.): Rakennetun ympäristön kauneus ja laatu. Esteettisesti ja laadullisesti korkeatasoinen fyysinen ympäristö ja uudet suunnittelutekniikat. Osa 1, Valtion teknillinen tutkimuskeskus, Tiedotteita 1234, Espoo. Leväsvirta, L. (1999). Kuntien hallinto muuttuvassa toimintaympäristössä: kunnallisten luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden roolit sekä niiden yhteensopivuus toimintaympäristön kanssa. 335 s. Suomen kuntaliitto, Helsinki. 16

17 Lindblom, C.E. (1959). The science of muddling through. Public Administration Review 19: 2, Lindblom, C.E. (1965). The intelligence of democracy. 352 s. The Free Press, New York. Majoinen, K. (2000). Miten valtuusto vaikuttaa? Teoksessa Jose Valanta & al. (toim.) Kuntajohtamisen ja demokratian käytännöt ACTA 125, Suomen Kuntaliitto. Majoinen, K. (2001). Mitä virkaa valtuustolla? Kuntalailla säädetyn valtuuston perustehtävän monitahoarviointi. ACTA 2/2001. Suomen Kuntaliitto ja Joensuun yliopisto. Manicas, Peter T. (1987). A History and Philosphy of the Social Sciences. 345 s. Oxford: Basil Blackwell ltd. McGuirk, P. M. (2001). Situating communicative planning theory: Context, power, and knowledge. Environment and Planning A 33, Mäntysalo, R. (2000). Land-use planning as inter-organizational learning. 385 s. Acta Universitatis Ouluensis Technica, C 155, Oulu. Mäntysalo, R. (2002). Dilemmas in critical planning theory. Town Planning Review 73: 4, Mäntysalo, R. & Rajaniemi J. (2003). Vallan ulottuvuuksia maankäytön suunnittelussa, Synteesi 22: 3, Möttönen, S. (1997). Tulosjohtaminen ja valta poliittisten päätöksentekijöiden ja viranhaltijoiden välisissä suhteissa. Suomen kuntaliitto, Helsinki. Niemenmaa, V. (2005). Helsingin paikallisagenda. Tarina suunnittelun subjektiivisuudesta ja osallistumisesta. 269 s.yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksen julkaisuja A 31. Espoo. Niiniluoto, I. (1996). Informaatio, tieto ja yhteiskunta. Filosofinen käsiteanalyysi. 126 s. Hallinnon kehittämiskeskus. Helsinki: Edita. Peters, G. ja J. Pierre (2004). Multi-level Governance and Democracy: a Faustian Bargain? Teoksessa Bache, Ian ja Matthew Flanders (toim). Multi-level Governance. Oxford: Oxford University Press Puustinen, S. (2006). Suomalainen kaavoittajaprofessio ja suunnittelun kommunikatiivinen käänne. Vuorovaikutukseen liittyvät ongelmat ja mahdollisuudet suurten kaupunkien kaavoittajien näkökulmasta. 354 s. Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksen julkaisuja A 34. Espoo. Reunanen, J. (1996). Asiantuntijavalta. Asiantuntijavalmistelu ministeriöissä ja asiantuntijavallan idean kehittely vanhaeurooppalaisen filosofian perustalta. 393 s. Hallinnon kehittämiskeskus. Helsinki: Yliopistopaino. Ridell, S. (2003). Kansalaislajityypit verkkodemokratian rakennuspuina. Alue- ja Ympäristö 32:1 (2003)

18 Ryynänen, A. (2000). Valtuusto kunnan päätösvallan käyttäjänä - politiikka hallinnon puristuksissa? Teoksessa "Kunnallisen itsehallinnon renessanssi". Tampereen yliopisto kunnallistieteiden laitoksen julkaisuja Sager, T. (1994). Communicative planning theory. 288 s. Avebury, Aldershot. Sauri, P. (2003). Suomen demokratisoiminen. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Vammala: Vammalan kirjapaino Oy. Schulman, H. (1990). Alueelliset todellisuudet ja visiot. Helsingin kehitys ja kehittäminen luvulla. 222 s. Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksen julkaisuja A 18. Espoo. Setälä, M. (2003). Demokratian arvo. Teoriat, käytännöt ja mahdollisuudet. 209 s.helsinki: Gaudeamus. Simon, H.A. (1979). Päätöksenteko ja hallinto. 370 s. Weilin+Göös, Ekonomia sarja 58, Espoo. Sinisalmi, M. (2003). Rationaalisesta suunnittelusta strategiseen johtamiseen. Tapaustutkimus toiminta-ajatuksen ja kestävän kehityksen periaatteen toimeenpanosta Porissa. Acta nro 4. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Sotarauta, M. (1996). Kohti epäselvyyden hallintaa. 348 s. Finnpublishers, Gummerus, Jyväskylä. Staffans, A. (2004). Vaikuttavat asukkaat. 312 s. Teknillinen korkeakoulu, Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksen julkaisuja A 29, Espoo. Stenvall, J. (2000). Käskyläisestä toimijaksi. Valtion keskushallinnon virkamiehistön pätevyyden arvostusten kehitys suuriruhtinaskunnan ajan alusta 2000-luvulle. 290 s. Acta Universitatis Tamperensis 759. Summa, H. (1989). Hyvinvointipolitiikka ja suunnitteluretoriikka. Tapaus asuntopolitiikka. 244 s. Yhdyskuntasuunnittelun täydennyskoulutuskeskus A 17. Espoo. Taylor, N. (1998). Urban planning theory since s. Sage, London. Tewdwr-Jones, M. & Allmendinger, P. (1998). Deconstructing communicative rationality: A critique of Habermasian collaborative planning. Environment and Planning A 30, Vartola, J. (2005). Näkökulmia Byrokratiaan. 257 s. Tampereen Yliopistopaino oy. Vuorela, P. (1991). Rakennetun ympäristön suunnittelun johtavista periaatteista Suomessa toisen maailmansodan jälkeen. Teoksessa von Bonsdorf P. & al. Rakennetun ympäristön kauneus ja laatu. Esteettisesti ja laadullisesti korkeatasoinen fyysinen ympäristö ja uudet suunnittelutekniikat. Osa 1. VTT Tiedotteita Espoo. Yhdyskunta- ja rakennussuunnittelun laboratorio Young, I. M. (2002). Inclusion and Democracy. 304 s. New York: Oxford University Press. 18