Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista

Transkriptio

1 EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO Bryssel SEK(2007) 981 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja KOMISSION EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE SEKÄ ALUEIDEN KOMITEALLE ANTAMAAN TIEDONANTOON: Mobiili-tv:n sisämarkkinoista vahvemmat Tiivistelmä vaikutusten arvioinnista {KOM(2007) 409 lopullinen} {SEK(2007) 980} FI FI

2 TIIVISTELMÄ 1. JOHDANTO Tässä vaikutustenarvioinnissa kuvataan niitä vaihtoehtoja, joita komissio harkitsi valmistellessaan tiedonantoaan Mobiili-tv:n sisämarkkinoista vahvemmat. Tiedonannon päätavoitteena on tukea alkuvaiheessaan olevien mobiili-tv:n markkinoiden kehittymistä eri puolilla EU:ta. Tiedonannon ajoituksella haluttiin varmistaa kaikki edellytykset sille, että palvelut saadaan onnistuneesti käyttöön EU:ssa. Tässä yhteydessä on kuultu laajasti sidosryhmiä. Alalle perustettiin komission yksiköiden tukemana kattojärjestöksi European Mobile Broadcasting Council (EMBC), joka keräsi yhteen alan keskeiset toimijat, joihin kuului lähetystoiminnan harjoittajia, laitevalmistajia, sisällöntarjoajia ja teleoperaattoreita. EMBC antoi maaliskuussa 2007 teknologiaan, taajuusalueisiin ja sääntelyyn liittyviä suosituksia. 2. MOBIILI-TV JA EU Mobiili-tv edustaa uutta konvergenttia teknologiaa, joka tuo yhteen etenkin kaksi merkittävää EU:n toimialaa: matkaviestinnän ja audiovisuaalialan. Mobiili-tv:ssä nähdään suuria mahdollisuuksia kasvun ja työpaikkojen synnyttämiseen EU:ssa, eikä pelkästään kahdelle siihen selvimmin kytköksissä olevalle toimialalle vaan myös monille muille asiaan liittyville sektoreille, kuten sisältö- ja mainosalalle. Mobiili-tv:ltä odotetaan merkittävää hyötyä myös EU:n kuluttajille, jotka pystyvät sen ansiosta katselemaan tv-ohjelmia paikasta ja ajasta riippumatta ja pääsevät käsiksi monipuoliseen ja räätälöityyn av-sisältöön. Syntyy uusia tapoja käyttää vuorovaikutteisestikin av-sisältöä, ja sen ansiosta mobiili-tv:stä saattaa tulla uusi elämäntapa eikä pelkkä uusi tekninen ratkaisu. Mobiili-tv-palvelujen käyttöönotto ja yleistyminen on EU:ssa kuitenkin ollut tähän mennessä hidasta, ja ilman riittävää koordinointia Eurooppa onkin vaarassa menettää mobiilipalveluihin liittyvän kilpailuetunsa ja jättää käyttämättä merkittävän mahdollisuuden kasvuun ja innovaatioihin. Jotta nämä innovatiiviset palvelut leviäisivät laajalle EU:ssa, on luotava sellainen toimintaympäristö, jossa operaattorit ja kuluttajat voivat hyödyntää sisämarkkinoiden ja etenkin riittävän mittavan toiminnan aikaansaamia etuja. Siksi komissio pitää tarpeellisena laatia EU:lle mobiili-tv-strategia, jolla puututaan keskeisiin sääntelykysymyksiin ja vaikutetaan siihen, miten teollisuus, kansalliset viranomaiset ja muut sidosryhmät toimivat. Tiedonannon ja siihen liittyvän vaikutustenarvioinnin tavoitteiden taustalla ovat komission i2010-strategia 1 sekä EU:n sääntelypuitteet sähköisen viestinnän alalla. Tällä tiedonannolla on siis suuri merkitys uusien innovatiivisten palvelujen yleistymisen kannalta. 1 i2010-tiedonanto, KOM(2005) 229 ( _fv_en.pdf). FI 2 FI

3 3. MOBIILI-TV-TEKNOLOGIA Yksinkertaisesti sanottuna mobiili-tv:llä tarkoitetaan audiovisuaalisen sisällön välittämistä matkaviestimeen. Sisältöä voidaan toimittaa eri muodoissa: suorina, aikasiirrettyinä tai tilattuina lähetyksinä. Mobiili-tv-palvelujen toimittamisessa voidaan hyödyntää erilaisia verkkoja, kuten matkapuhelinverkkoja sekä maanpäällisiä, satelliitti- ja internet-pohjaisia ratkaisuja. Tässä yhteydessä on tärkeä erottaa toisistaan täsmä- (unicast) ja joukkolähetykset (broadcast). Täsmälähetyksiä ovat esimerkiksi tilausvideopalvelut ja aikasiirretyt tilauslähetykset, kun taas perinteiset tv-ohjelmat ovat tavallisesti joukkolähetyksiä. Täsmälähetykset ovat nykyään erittäin yleisiä, ja useimmat operaattorit toimittavat tv-sisältöä matkaviestimiin olemassa olevien matkaviestintäverkkojen (2.5 tai 3G/UMTS) kautta. Joukkolähetyksenä toimitettavat mobiili-tv-palvelut ovat vasta alkuvaiheessa. Digitaalisen maanpäällisen verkon mobiili-tv:n eurooppalaisissa kokeiluissa ja kaupallisissa lähetyksissä käytetään teknologiana pääasiassa DVB-H-standardia (Digital Video Broadcast. Transmission to Handheld terminals), joka perustuu DVB- T-standardeihin. Muita teknologioita ovat mm. T-DMB (Terrestrial Digital Multimedia Broadcasting, joka perustuu T-DAB-standardeihin) ja MediaFLO (Media Forward Link Only). Olemassa on myös satelliitti- ja maanpäällisen jakelun hybridijärjestelmiä, kuten satelliittitaajuuksilla toimiva DVB-SH. DVB-H on tätä nykyä laajimmin EU:ssa käytetty standardi, ja siihen perustuvia kokeiluja ja kaupallista toimintaa on 15 jäsenvaltiossa. DVB-H on ainoa standardi, joka sopii taaksepäin yhteen DVB-T:n kanssa. DVB-T on maanpäällisessä verkossa välitettävien digitaalitelevisiolähetysten EU-standardi. 4. SOVELTAMISALA Tiedonannossa ja vaikutustenarvioinnissa käsitellään sähköisen viestinnän sääntelypuitteisiin liittyviä seikkoja, kuten teknologiaa, standardeja, lupajärjestelmiä ja taajuuspolitiikkaa, ja keskitytään yksinomaan maanpäällistä verkkoa käyttävään mobiilitelevisioon. Sisältöön liittyviä kysymyksiä ei tarkastella, koska niitä käsitellään jo erinäisissä EU:n audiovisuaalipolitiikkaan liittyvissä säädös- ja muissa aloitteissa. Erityisesti mainittakoon ehdotettu uusi audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi, jota sovellettaisiin myös mobiilikanavaa pitkin jaeltavaan av-sisältöön. Tiedonannon ja vaikutustenarvioinnin piiriin eivät kuulu myöskään matkaviestinverkoissa (kuten 3G/UMTS) välitettävät av-palvelut, koska näiden verkkojen käyttö ei herätä uusia teknologiaan, taajuuksiin ja lupajärjestelyihin liittyviä kysymyksiä. FI 3 FI

4 5. TILANNE EU:N MARKKINOILLA Joukkolähetyksenä jaeltavan mobiili-tv:n markkinat ovat tätä nykyä vielä erittäin varhaisessa kehitysvaiheessa. Kaupallinen toiminta on aloitettu neljässä jäsenvaltiossa: Italiassa, Saksassa, Suomessa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Palvelujen käynnistäminen on kuitenkin saamassa vauhtia. Vuosi 2006 oli kokeilujen ja julkistusten vuosi. Vuodesta 2007 taas odotetaan kaupallisen toiminnan käynnistämisen vuotta, kun valtakunnalliset lähetykset on määrä ottaa käyttöön Saksassa, Ranskassa ja Espanjassa. Toimiala kohdistaa katseensa mobiili-tvpalvelujen suhteen vuoteen 2008, jolloin järjestettävät merkittävät urheilutapahtumat, kuten jalkapallon EM-kisat ja olympialaiset asettavat nämä uudet palvelut todelliseen testiin. Taulukko 1 Mobiili-tv EU:n 27 jäsenvaltiossa Teknologia Teknologiaa käyttävät jäsenvaltiot DVB-H Kokeilut AT, BE, CZ, DE, ES, FR, HU, IE, LT, LU, NL, PT, SE, SI, UK Kaupallisen toiminnan käynnistäminen IT, FI DMB/DAB-IP FR, IE, NL, UK DE, UK MediaFLO FR, UK 5.1. Havaittuja ongelmia Komission yksiköt ovat yksilöineet seuraavat kolme keskeistä osa-aluetta, joilla on merkitystä mobiili-tv:n käyttöönoton onnistumiselle EU:ssa: 1) teknologia ja standardit, 2) sääntely-ympäristö ja etenkin lupajärjestelyt sekä 3) taajuuksien saatavuus ja yhdenmukaistaminen. Kaikkiin kolmeen osa-alueeseen liittyy sisämarkkinanäkökohtia Teknologia Tämän päivän tilanteelle EU:ssa on leimallista se, että käytössä on useita mobiili-tvlähetysstandardeja. Kun mobiili-tv:tä varten on olemassa lukuisia eri teknisiä ratkaisuvaihtoehtoja, markkinat ovat vaarassa pirstaloitua. Vastaavia yhteentoimivuuskysymyksiä on aiemmin tullut esiin matkaviestinten, interaktiivisen television ja teräväpiirtotelevision (HDTV) yhteydessä. Niihin puututtiin eri tavoin: esim. yhdenmukaistamalla standardeja (GSM, UMTS) ja edistämällä toimialalla tehtäviä sopimuksia (HD Ready -merkintä). Jos Euroopan markkinat pirstaloituvat, on todennäköistä, että menetetään mittakaavaetuja, palvelujen yleistyminen hidastuu ja laitteet ovat kalliimpia. Kun kyse on mobiili-tv:n kaltaisesta uudesta teknologiasta, sen käyttöönoton ja yleistymisen kannalta on erittäin tärkeää saavuttaa kriittinen massa kohtuuajassa. FI 4 FI

5 Teknologia: keskeisenä kysymyksenä vaikutustenarvioinnissa oli se, miten voidaan varmistaa, että mittakaavaedut (sisämarkkinat) saavutetaan mahdollisimman pian, jotta EU:n teollisuus ja kuluttajat pääsevät nauttimaan mobiili-tv-palvelujen käyttöönotosta Lupajärjestelmät Mobiili-tv-palvelujen lupa-asioita hoidetaan eri maissa hyvinkin eri tavoin. Tämä vahvistui komission yksiköiden vuonna 2006 tekemässä selvityksessä. Monissa jäsenvaltioissa mobiilitelevisioon sovelletaan samaa järjestelyä kuin radioja tv-lähetystoimintaan yleensä. Joissain maissa taas ei ole käytössä erityisiä sääntöjä tai näihin uusiin palveluihin sovellettavista sääntelypuitteista keskustellaan edelleen. Tilanne aiheuttaa huomattavaa sääntelyllistä epävarmuutta ja joskus jopa oikeudellisesti sääntelemättömän tilan, joka vaikuttaa kielteisesti mobiili-tvoperaattorien toimintaan. Lupajärjestelyjen on sovittava sisämarkkinoille, ja niillä olisi pyrittävä tarjoamaan kaikille tasapuoliset toimintaedellytykset, jotta eri toimijat voivat kilpailla samoilla ehdoilla. Sääntelymallin olisi oltava ainakin jossain määrin yhdenmukainen koko EU:ssa, jotta voitaisiin selkeyttää sovellettavaa lainsäädäntöä ja saada aikaan sellainen sääntely-ympäristö, joka edistää investointeja ja innovointia. Lupajärjestelmät keskeisenä kysymyksenä vaikutustenarvioinnissa oli se, miten voidaan varmistaa, että mobiili-tv-palveluilla on suotuisa sääntelyympäristö koko EU:ssa Taajuudet Mobiili-tv-toiminnan onnistumiseen vaikuttaa keskeisesti se, että radiotaajuuksia on käytettävissä nopeasti. Siksi on varmistettava, että tarvittavat radiotaajuudet saadaan viipymättä käyttöön kaikille Euroopan alueilla. Sitä varten on 1) kartoitettava kriittiset taajuusresurssit viipymättä, 2) arvioitava Euroopan tasolla tehtävän yhdenmukaistamisen tai koordinoinnin tarve mm. mittakaavaetujen saamiseksi ja 3) ennakoitava kartoitettujen taajuusresurssien tuleva kysyntä sekä määrällisesti että laadullisesti ja pyrittävä sovittamaan kysyntä siihen, miten taajuuksien saatavuus kehittyy kansallisella ja Euroopan tasolla. Tässä vaiheessa on yksilöity kaksi päätaajuusaluetta, joilla on merkitystä mobiilitv:lle ja jotka edellyttävät EU:n tason koordinointia. Alueet ovat ns. L- taajuusalue ja UHF-taajuusalue. UHF-taajuuksien saatavuuden kannalta on erityistä merkitystä niitä käyttävien analogisten maanpäällisten tv-lähetysten lopettamisella. Neuvoston ja Euroopan parlamentin vahvistaman määräajan mukaan analogilähetyksistä luovutaan EU:ssa vuoteen 2012 mennessä, ja tämä onnistunee suurimmassa osassa jäsenvaltioita. Komission tarkoituksena on antaa vuoden 2007 lopulla ns. taajuusylijäämää koskeva tiedonanto, jossa se esittelee digitaalilähetyksiin siirtymisen vapauttamien taajuuksien ja etenkin UHF-alueen käyttöä koskevan strategiansa. FI 5 FI

6 UHF-taajuusalue ( MHz) on teknisten ominaisuuksiensa ansiosta useimpien operaattorien ykkösvalinta. Taajuusalueen käyttöä kuitenkin rajoittavat eri maiden erilaiset taajuusylijäämästrategiat samoin kuin EU:n tason koordinoinnin puuttuminen. Komission yksiköt ovat pyytäneet jäsenvaltioita varaamaan vapautuvista taajuuksista varata erityisen osakaistan mobiili-tv:lle. L-taajuusalue ( MHz) voi tulla kyseeseen vararatkaisuna niillä monilla markkinoilla, joilla ei ole käytettävissä muita taajuuksia. Taajuusalue on nykyisin varattu tiettyjen teknologioiden käyttöön. Komissio on ehdottanut L-taajuusalueen käytön avaamista useampien teknologioiden soveltamista varten 2. Taajuudet: keskeisenä kysymyksenä vaikutustenarvioinnissa oli se, miten voidaan huolehtia, että mobiili-tv-toimintaan on käytettävissä asianmukaisia taajuuksia koko EU:ssa. 6. TOIMINTAVAIHTOEHDOT Vaikutustenarvioinnissa tarkastellaan ja arvioidaan kunkin kolmen osa-alueen (teknologia, lupajärjestelmät ja taajuudet) osalta kolmea keskeistä toimintavaihtoehtoa. Ne esitetään seuraavassa taulukossa. Taulukko 2: Toimintavaihtoehdot Kysymys/osa-alue Teknologia Lupajärjestelmät Taajuudet Toimintavaihtoehdot Toimintavaihtoehto 1 Yksi koko EU:ssa pakollisesti sovellettava standardi Yksi EU:n laajuinen toimilupa EU:n tasolla yhdenmukaistettu allokointi Toimintavaihtoehto 2 Edistetään toimialan sopimusta yhteisestä standardista. Ellei toimiala pääse asiasta sopuun, määrätään tietyn yhteisen standardin soveltaminen pakolliseksi. Ei-sitovat puitteet Oikeudellisesti eisitovat määräykset Toimintavaihtoehto 3 Säilytetään nykytilanne Ei toteuteta erityisiä toimia Ei toteuteta erityisiä toimia 2 Radiotaajuuskomitea (2006): L-taajuusaluetta koskeva komission toimeksianto ( %20to%20CEPT%20on%20L_Band%20Oct% pdf). FI 6 FI

7 7. PÄÄTELMÄT Seuraavassa esitetään tiivistetysti kunkin toimintavaihtoehdon tarkkaan arviointiin perustuvat keskeiset päätelmät. Teknologia Teknologiahaasteeseen vastaamiseksi olisi hyvä sopia yhteisestä koko EU:ssa käytettävästä standardista. Sen avulla saataisiin mittakaavaetuja, mobiili-tv yleistyisi nopeasti, vastaanottimet olisivat halvempia, ja siitä olisi etua EU:n kilpailukyvylle. Tavoitteen toteutumisen kannalta vaikuttaisi tarkoituksenmukaiselta pyrkiä siihen, että toimiala sopii yhteisestä standardista, ja vauhdittaa sovun hakemista varaamalla mahdollisuus tehdä jostakin standardista lakisääteisesti pakollinen (vaihtoehto 2). Nyt tehtävä päätös jostakin tietystä standardista (vaihtoehto 1) puolestaan vaikuttaisi liian vahvalta toimenpiteeltä. Prosessi, jossa toimiala on mukana, sopisi paremmin teknologian muutokseen ja todennäköisesti vähentäisi siirtymäkustannuksia, joita aiheutuu toimijoille, jotka ovat jo investoineet eri standardeihin tai standardien yhdistelmään. Lisäksi se keventäisi EU:n tason ja kansallisten viranomaisten hallinnollista työtä. Prosessia voitaisiin tukea komission toimin ja tarvittaessa yhteissääntelyllä, kuten standardin julkaisemisella standardiluettelossa. Komissio seuraisi säännöllisesti alan saavuttamaa edistymistä ja arvioisi, onko yhteisen standardin suhteen edistytty tyydyttävästi. Lupajärjestelmät Lupajärjestelmien osalta voidaan katsoa, että yleiseurooppalainen mobiili-tvtoimilupa (vaihtoehto 1) olisi teoreettisesti katsottuna paras keino varmistaa, että toimijoilla on tasapuoliset toimintaedellytykset kaikkialla EU:ssa. Yleiseurooppalaisen lupajärjestelmän perustamiseen ei kuitenkaan ole käytettävissä oikeudellista menettelyä. Sähköisen viestinnän sääntely-ympäristön meneillään olevan uudelleentarkastelun yhteydessä komissio on antanut erinäisiä ehdotuksia kommentoitavaksi, ja niiden aiheisiin kuuluu myös lupa tarjota palveluja EU:n tasolla. Tällaisten ehdotusten mahdolliseen hyväksymiseen menee kuitenkin niin kauan, ettei niitä voida soveltaa mobiilitelevisioon. Tässä vaiheessa paras vaihtoehto tasapuolisten toimintaedellytysten ja oikeusvarmuuden tarjoamiseen mobiili-tvpalveluja varten näyttäisi olevan vaihtoehto 2, jonka mukaan komissio vahvistaa oikeudellisesti ei-sitovilla, pehmeillä toimenpiteillä oikeudelliset puitteet mobiilitv-palveluja koskevien lupien myöntämiselle. FI 7 FI

8 Taajuudet Jos valitaan vaihtoehto 1, jonka mukaan taajuusalueiden osoittamisessa mobiilitv:lle noudatetaan koko EU:ssa yhdenmukaistettua lähestymistapaa, etuna olisi se, että palveluille olisi koko EU:ssa varmasti tarjolla taajuuksia, jolloin toimijat pääsisivät hyödyntämään laajoja markkinoita heti alusta lähtien. Se parantaisi mobiili-tv-toiminnan aloittamisen liiketaloudellista kannattavuutta, sillä taajuudet ovat toiminnan kannalta ratkaiseva tekijä. Silloin kun yhdenmukaistamistoimet ovat mahdollisia, ne olisi ilmeisesti parasta toteuttaa EU:n tasolla, kuten on kaavailtu L-taajuusalueen yhteydessä. Jos yhdenmukaistamiseen taas ei ole mahdollisuuksia ainakaan alkuvaiheessa, kuten on laita UHF-taajuusalueen kohdalla, käytettäisiin oikeudellisesti ei-sitovia pehmeitä toimenpiteitä (vaihtoehto 2), joilla jäsenvaltioita rohkaistaisiin toimimaan koordinoidusti, jos ja kun UHF-taajuusalueeseen liittyviä mahdollisuuksia tarjoutuu. Näin ollen vaikuttaisi siltä, että vaihtoehtojen 1 ja 2 yhdistelmä olisi taajuusalueesta riippuen paras keino pyrkiä siihen, että mobiili-tv-palveluja varten annetaan käyttöön sopivia taajuuksia koko Euroopassa. Kaikissa tapauksissa on pyritty löytämään kaikkein kevein toimintamalli asetettujen tavoitteiden toteuttamiseksi. FI 8 FI