Asia Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus Euroopan unionin talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuonna 2017

Transkriptio

1 Valtiovarainministeriö PERUSMUISTIO VM VVC Tiala Toni(VM) Asia Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus Euroopan unionin talousarvion toteuttamisesta varainhoitovuonna 2017 Kokous U/E/UTP-tunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Suomen kanta Euroopan tilintarkastustuomioistuin on julkaissut vuosikertomuksensa varainhoitovuodelta 2017 ja se esitellään Ecofin-neuvostolle Vuosikertomusta käsitellään tammi- ja helmikuussa 2019 neuvoston budjettikomiteassa. Neuvoston suosituksesta vastuuvapauden myöntämiseksi EU:n komissiolle varainhoitovuodelta 2017 on tarkoitus päättää Ecofin-neuvostossa Euroopan parlamentti päättää vastuuvapauden myöntämisestä komissiolle kevään 2019 aikana. Suomi pitää myönteisenä sitä, että tilintarkastustuomioistuin antaa puhtaan tarkastuslausunnon EU:n tilien luotettavuudesta sekä tulojen laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Lisäksi Suomi pitää myönteisenä tilintarkastustuomioistuimen näkemystä siitä, että tarkastustulokset osoittavat sääntöjenvastaisesti maksettujen menojen osuuden edelleen pienentyneen ja EU:n varainhoidon parantuneen. Menojen sääntöjenmukaisuuden osalta tilintarkastustuomioistuin arvioi, että tukioikeuksiin perustuvien maksujen virhetaso ei ole olennainen, mutta korvaamiseen perustuvien maksujen virhetaso on olennainen. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, ettei olennainen virhetaso ole laajalle ulottuva, joten maksujen laillisuutta ja asianmukaisuutta koskeva lausuma on viime vuoden tapaan varauman sisältävä aiemmin annettujen kielteisten lausuntojen sijaan. Vaikka tilintarkastustuomioistuimen arvioima virhetaso on ollut laskussa niin Suomi pitää valitettavana sitä, että kokonaisvirhetaso (2,4 prosenttia) ylittää edelleen olennaisuusrajan (2 prosenttia). Komission on jatkettava toimenpiteitä erityisesti kulujen korvaamiseen liittyvien menojen virhetason (3,7 prosenttia) pienentämiseksi. Suomi painottaa edellisvuosien tapaan sitä, että varainhoitoa on parannettava edelleen kaikilla EU:n politiikka-aloilla ja tässä yhteydessä on huomioitava lainsäädännön ja hallinnoinnin yksinkertaistaminen sekä valvonnan kustannustehokkuus. Hallinnollista taakkaa olisi pyrittävä vähentämään merkittävästi. Virheiden vähentäminen tulee kytkeä myös tuloksellisuuteen sekä parempaan tavoitteiden asetteluun. Pitkän aikavälin

2 Pääasiallinen sisältö 2(14) vaikuttavuusarviointia EU:n rahoituksen vaikutuksista on parannettava sekä kiinnitettävä huomiota rahoitusvälineiden käytön lisääntymisestä aiheutuviin riskeihin. Suomi kiinnittää erityistä huomiota tilintarkastustuomioistuimen esittämiin havaintoihin, jotka koskevat EU:n talousarvion maksamattomien sitoumusten määrän kasvua sekä rahoitusvälineiden tarkastuksissa havaittuja puutteita. Maksamattomien sitoumusten määrä on kasvanut johtuen erityisesti jäsenmaiden koheesiopolitiikan ohjelmien hitaasta käynnistymisestä ja toimeenpanosta. Siihen liittyy myös riski ohjelmakauden lopulle kasaantuvista maksupyynnöistä. Suomi katsoo, että EU:n talousarvion maksamattomien sitoumusten määrän muutoksia on seurattava tarkasti, minkä vuoksi komission on toimitettava neuvostolle säännöllisesti pitkän aikavälin ennusteita sitoumus- ja maksumäärärahatarpeista. Rahoitusvälineiden tarkastusten osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi muun muassa, ettei tarkastusviranomaisilla ollut oikeuksia tehdä tarkastuksia rahoituksen välittäjän tasolla. Ongelman korjaamiseksi komission on tarkennettava ohjeistustaan tarkastusviranomaisille ja huolehdittava siitä, että tulevia ohjelmia koskevissa komission asetusehdotuksissa tarkastusviranomaisille annetaan riittävät oikeudet kattaviin tarkastuksiin myös rahoitusvälineiden toimeenpanon osalta. Suomi huomioi tilintarkastustuomioistuimen tarkastustavan muutoksen, minkä seurauksena raportoituja virhetasoja ei voida pitää täysin vertailukelpoisina edellisvuosiin nähden. Tarkastustavan muutos näkyy erityisesti koheesiopolitiikan tarkastuksissa, mutta myös siinä, ettei arvioitua virhetasoa enää raportoida yhtä tarkasti eri menoaloilta kuin aiempina vuosina. Tilintarkastustuomioistuin on ilmoittanut siirtyvänsä jatkossa kohti varmentavaa tarkastustapaa, jossa se tukeutuu enemmän muiden tarkastajien tekemään työhön. Suomi hyväksyy tilintarkastustuomioistuimen itsenäisenä toimielimenä tekemät ratkaisut, mutta korostaa edelleen sitä, että tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksen avulla on tärkeää saada jatkossakin riippumaton, kattava ja mahdollisimman vertailukelpoinen kuva EU:n talousarvion toimeenpanosta ja varainhoidon tilasta. Suomi katsoo, ettei tilintarkastustuomioistuimen havaintojen pohjalta ole olemassa erityisiä syitä olla esittämättä vastuuvapauden myöntämistä komissiolle varainhoitovuodelta Suomen kanta neuvoston vastuuvapaussuositukseen täsmentyy neuvoston budjettikomitean käsittelyn aikana tammi-helmikuussa Lopullinen kanta neuvoston vastuuvapaussuositukseen määritellään Ecofin-neuvostoon Yhteenveto ja kehitys vuonna 2017 Tilintarkastustuomioistuin antaa puhtaan tarkastuslausunnon EU:n vuoden 2017 tilien luotettavuudesta. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan vuoden 2017 tilinpäätös on laadittu kansainvälisten standardien mukaisesti ja siinä esitetään kaikilta olennaisilta osiltaan oikea ja riittävä kuva. Myös tulojen osalta annetaan aiempien vuosien tapaan puhdas lausunto. EU:n talousarviosta vuonna 2017 suoritetuista maksuista tilintarkastustuomioistuin antaa varauman sisältävän lausunnon. Maksujen kokonaisvirhetasoksi arvioidaan 2,4 prosenttia, mikä ylittää kahden prosentin olennaisuusrajan. Virhetaso on kuitenkin edelleen alentunut. Vuonna 2016 kokonaisvirhetasoksi arvioitiin 3,1 prosenttia ja vuonna 2015 se oli 3,8 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuin toteaa,

3 että huomattavassa osassa maksuista virhetaso ei ollut olennainen. Tämä on perusteena tilintarkastustuomioistuimen lausunnolle, joka on toisena vuonna perättäin varauman sisältävä eli myönteisempi kuin aiempina vuosina annettu kielteinen lausunto maksujen sääntöjenmukaisuudesta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista menoista 53 prosenttia oli tukioikeuteen perustuvia maksuja, joita ovat muun muassa viljelijöille maksettavat suorat tuet sekä hallinnon menot. Tukioikeuksiin perustuvien maksujen virhetaso ei ole tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan olennainen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi kuitenkin, että kulujen korvaamisesta aiheutuvien maksujen virhetaso on edelleen olennainen. Näitä maksuja oli 47 prosenttia tarkastetuista menoista ja tilintarkastustuomioistuin arvioi niiden virhetasoksi 3,7 prosenttia. Korkeimmat virhetasot ovat aloilla, jotka liittyvät maaseudun kehittämiseen, markkinatoimenpiteisiin, ympäristöön, ilmastotoimiin ja kalastukseen sekä taloudelliseen, sosiaaliseen ja alueelliseen koheesioon. Myös kasvua ja työllisyyttä edistävän kilpailukyvyn alalla arvioitu virhetaso on korkea. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että EU:n menot ovat lailliset ja asianmukaiset kulujen korvaamiseen perustuvia maksuja lukuun ottamatta. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että sääntöjenmukaisuutta koskevan komission informaation yksittäiset osatekijät eivät aina vastaa sen havaintoja. Luonnonvarojen ja hallinnon aloilla komission arvio virhetasosta noudattelee tilintarkastustuomioistuimen määrittämää tasoa. Sen sijaan kasvua ja työllisyyttä edistävän kilpailukyvyn sekä koheesion aloilla komission arvio virhetasosta on tilintarkastustuomioistuinta alhaisempi. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että saatavilla oli riittävästi tietoa, jonka avulla huomattava osa virheistä olisi voitu ehkäistä tai havaita ja korjata. Jos jäsenmaiden viranomaiset olisivat hyödyntäneet näitä tietoja virheiden korjaamisessa, arvioitu virhetaso olisi ollut vuonna 2017 esimerkiksi luonnonvarojen alalla kahden prosentin olennaisuusrajan alapuolella. Koheesiopolitiikan alalla Euroopan rakenne- ja investointirahastoista (ERI-rahastot) saatavilla olevien varojen käyttö on tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan yhä haaste jäsenvaltioille. Lisäksi EU:n talousarvioon kohdistuu edelleen merkittävä paine maksamattomista talousarviositoumuksista. Kun sitoumusten määrä on huomattava ja maksuja suoritettiin vähän, niin maksamattomat sitoumukset ovat kasvaneet 267,3 miljardiin euroon. Riski maksusumalle on olemassa ja sen parempi hallinnointi olisi asetettava tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan painopisteeksi tulevan rahoituskehyksen suunnittelussa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tuloksellisuustietojen hyödyntämiseksi päätöksenteossa komission olisi kehitettävä sisäistä toimintakulttuuriaan ja käytettävä tietoja paremmin hyödyksi. Suomea koskevia merkittäviä havaintoja vuosikertomuksessa ei ole. Tilintarkastustuomioistuimen luonnonvaroja koskevat sääntöjenmukaisuustarkastukset kohdistuivat 21 jäsenmaahan mukaan lukien Suomi. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin selvitti 24 maksajavirastossa, mukaan lukien Suomessa, hakemuslomakkeiden käyttöä tukihakemuksissa. Yleisenä suosituksena tilintarkastustuomioistuin toteaa, että komission tulisi edistää hyviä 3(14)

4 4(14) käytäntöjä paikkatietoanalyysiin perustuvan tukihakemuksen käytössä, jotta uudesta järjestelmästä saataisiin mahdollisimman paljon hyötyä. Luku 1: Tarkastuslausuma varainhoitovuodelta 2017 Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että Euroopan unionin tilinpäätös varainhoitovuodelta 2017 antaa kaikilta olennaisilta osiltaan oikeat ja riittävät tiedot EU:n taloudellisesta asemasta sekä toimien tuloksista, rahavirroista ja nettovarallisuuden muutoksista varainhoitoasetuksen ja kansainvälisesti hyväksyttyihin julkisen sektorin tilinpäätösstandardeihin perustuvien kirjanpitosääntöjen mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että tulojen virhetaso ei ollut olennainen. Tilintarkastustuomioistuin antaa EU:n talousarviosta vuonna 2017 suoritetuista maksuista varauman sisältävän lausunnon. Tukioikeuksiin perustuvien maksujen virhetaso ei ole olennainen, mutta kulujen korvaamisesta aiheutuvat maksut kattavien, varainhoitovuonna 2017 kirjattujen menojen virhetaso on olennainen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi kulujen korvaamisesta aiheutuneiden maksujen virhetasoksi 3,7 prosenttia. Tilintarkastustuomioistuimen arvioima kokonaisvirhetaso 2,4 prosenttia on yhä olennaisuusrajan yläpuolella, mutta se ei ole laajalle ulottuva. Kokonaisvirhetaso on myös alhaisempi kuin aiempina vuosina. Tarkastustaan varten tilintarkastustuomioistuin tutki EU:n tilien perustana olevat toimet. Niissä on kyse varainsiirroista EU:n talousarviosta lopullisille edunsaajille, jäsenvaltioiden maksuosuuksista EU:n talousarvioon ja muista lähteistä peräisin olevista tuloista. Tilintarkastustuomioistuin tutkii menot siinä vaiheessa, kun EU:n varojen lopulliset saajat ovat toteuttaneet toimia tai heille on aiheutunut kuluja ja komissio on hyväksynyt menot. Käytännössä tämä tarkoittaa, että toimista koostuva tilintarkastustuomioistuimen perusjoukko kattaa väli- ja loppumaksut. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti ennakkomaksut ainoastaan, jos kirjanpidollinen selvittäminen oli tehty varainhoitovuonna Vuoden 2017 osalta tilintarkastustuomioistuin tarkasti tapahtumia kaikkiaan 100,2 miljardin euron arvosta. Suurin osa perusjoukosta koskee luonnonvarojen alaa (57 prosenttia), kun taas koheesion painoarvo on aiemmista vuosista poiketen suhteellisen vähäinen (noin 8 prosenttia). Tilintarkastustuomioistuin muutti vuonna 2017 tarkastustapaansa koheesion kohdalla. Kauden koheesiopolitiikan ohjelmia koskevaan alakohtaiseen lainsäädäntöön tehtiin useita muutoksia edellisellä kaudella sovellettuihin sääntöihin nähden. Tärkein muutos on, että jäsenvaltion ohjelmaviranomaisten on nykyisin vuosittain esitettävä varmennuspaketti, joka sisältää tilinpäätöksen ja kattaa komissiolle tilivuoden aikana todennetut menot. Komissio hyväksyy tilit, jos ne ovat tarkastusviranomaisten lausunnon mukaan täydelliset, oikeelliset ja todenmukaiset. Komissio arvioi varmennuspaketin ja varmistaa siten, että jäännösvirhetaso pysyy jokaisessa ohjelmassa kahden prosentin olennaisuusrajan alapuolella. Tarvittaessa komissio tekee rahoitusoikaisuja. Lainsäädännön muutokset vaikuttavat siihen, mitä komissio pitää alalla hyväksyttyinä menoina. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastama perusjoukko eroaa näin ollen tämän monivuotisen rahoituskehyksen otsakkeen osalta aiempien vuosien perusjoukosta. Se koostuu kauden loppumaksuista ja kauden menoista, joihin liittyvät tilit komissio on hyväksynyt vuosittain. Toisin sanoen tilintarkastustuomioistuin testasi tapahtumia, joiden kohdalla jäsenvaltio oli toteuttanut kaikki relevantit korjaavat toimet.

5 Vuosien strategiassa tilintarkastustuomioistuin määrittää tarkastuslausumansa perustaksi varmentavan tarkastustavan. Tämä tarkoittaa, että tilintarkastustuomioistuin aikoo perustaa varmuutensa komission antamaan vahvistuslausumaan. Tilintarkastustuomioistuin hyödyntää tässä kokemusta, jota se on saanut varmentavasta tarkastustavasta vuodesta 1994 lähtien tarkastaessaan tilien luotettavuutta. Tilien perustana olevien toimien sääntöjenmukaisuuteen liittyen tilintarkastustuomioistuin pyrkii yhdessä komission kanssa määrittämään edellytykset, joiden on täytyttävä siirryttäessä kohti varmentavaa tarkastustapaa. Luku 2: Talousarvio- ja varainhallinto Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että kuten vuonna 2016, maksujen kokonaismäärä oli paljon odotettua pienempi vuonna Maksujen alhainen toteutumisaste johtui pääosin jäsenvaltioiden esittämistä odotettua pienemmistä maksupyynnöistä Euroopan rakenneja investointirahastojen vuosia koskevien monivuotisten ohjelmien osalta. Tämä voi johtaa vastaavasti suurempiin maksupyyntöihin vuosina Merkittävästi suuremmat maksumäärärahatarpeet nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen loppupuolella voivat saada aikaan maksumäärärahojen enimmäismääriin kohdistuvan paineen. Maksusitoumuksiin käytettävien määrärahojen lähes täysimääräinen käyttö ja maksujen alhainen toteutumisaste kasvattivat maksattamatta olevien talousarviositoumusten määrän 267,3 miljardiin euroon (vuonna 2016: 238,8 miljardia euroa). Tilintarkastustuomioistuimen ennusteiden mukaan maksattamatta olevien talousarviositoumusten määrä kasvaa vieläkin suuremmaksi monivuotisen rahoituskehyksen lopussa vuonna Tilintarkastustuomioistuimen analyysin perusteella on määritelty useita riskejä ja haasteita, joilla on vaikutusta EU:n tuleviin talousarvioihin. Epänormaalin maksukasauman riski on olemassa vuoteen 2020 saakka. Nykyiseen monivuotiseen rahoituskehykseen liittyvä maksattamatta olevia sitoumuksia koskeva ongelma on ratkaistava seuraavassa monivuotisessa rahoituskehyksessä asianmukaisten maksumäärärahojen avulla. Lisähaasteita EU:n talousarviolle aiheuttavat Yhdistyneen kuningaskunnan eroaminen EU:sta vuonna 2019 sekä tarve parantaa vastuuvelvollisuutta. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan EU:n talousarvioon liittyy edelleen merkittävä taloudellinen riski, pääasiassa maksattamatta olevien sitoumusten, EU:n henkilöstön eläkevastuun ja muiden oikeudellisten sitoumusten osalta sekä takauksien muodossa olevien ehdollisten velkojen vuoksi. Tilintarkastustuomioistuin on kannustanut komissiota laatimaan kattavan pitkän aikavälin ennusteen tukemaan seuraavaan monivuotiseen rahoituskehykseen liittyvää päätöksentekoa. Lisäksi tulisi kehittää mekanismeja maksukasaumien riskiä hallinnoimaan. Luku 3: EU:n talousarviosta rahoitetun toiminnan tuloksellisuus Tilintarkastustuomioistuin on arvioinut, miten komissio käyttää tuloksellisuustietoja ohjelmien sekä toimintapoliitikkojen kehittämisen toteuttamisen ja arvioimisen yhteydessä. Tuloksellisuustietoja olisi käytettävä tarvittavien korjaavien toimien suunnittelemiseen sekä komission päätöksenteon tukena. 5(14)

6 6(14) Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komissio voi hyödyntää tuloksellisuustietoja vain rajallisesti, koska EU:n monivuotisen rahoituskehyksen joustavuus varojen uudelleen kohdentamisessa on rajallinen. Lisäksi EU:n talousarvion vaikutuksen mittaaminen korkean tason tavoitteiden saavuttamisessa on useista strategiakehyksistä johtuen monimutkaista. Tuloksellisuutta mittaavien komission järjestelmien avulla saadaan käyttöön valtavat määrät tietoa, mutta ei aina ajoissa. Tuloksellisuustietoja käytetään pääasiassa komission pääosastoissa ohjelmien ja toimintapoliitikkojen hallinnoinnissa. Korjaaviin toimenpiteisiin ei kuitenkaan aina ryhdytä, vaikka tulokset osoittaisivat heikkoa tuloksellisuutta. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio ehdottaisi seuraavaa monivuotista rahoituskehystä varten toimenpiteitä, joiden avulla virtaviivaistetaan ja yksinkertaistetaan EU:n talousarvion täytäntöönpanoa sääteleviä strategiakehyksiä ja vahvistetaan tuloksiin kohdistuvaa tilivelvollisuutta. Tuloksellisuustiedot olisi esitettävä kertomuksissa ajan tasaisina sekä esitettävä aina toimenpide-ehdotuksia, jos tavoitteita ei ole saavutettu. Komission olisi myös virtaviivaistettava EU:n talousarvion tuloksellisuutta koskevat indikaattorit ja kerrottava, miten se käyttää tuloksellisuustietoja. Lisäksi komission olisi edistettävä tuloksellisuuden painottamista komission toimintakulttuurissa muun muassa lisäämällä johtajien tietämystä sekä vaihtamalla parhaita käytäntöjä komission sisällä ja jäsenvaltioiden kaltaisten keskeisten sidosryhmien kanssa. Luku 4: Tulot 139,7 miljardia euroa Virhetaso ei ole olennainen Arvioitu todennäköisin virhetaso: 0,0 % (0,0 % vuonna 2016 Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattoi EU:n talousarvion tulot, joiden avulla menot rahoitetaan. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti tietyt omien varojen laskentaa ja keruuta koskevat keskeiset valvontajärjestelmät sekä tulotapahtumaotoksen. Tarkastettuihin tapahtumiin ei liittynyt virheitä. Bruttokansantuloon (BKTL) perustuvat jäsenvaltioiden maksuosuudet vastasivat 56 prosenttia ja tulot arvonlisäveroista (ALV) 12 prosenttia EU:n kokonaistuloista vuonna Maksuosuudet lasketaan jäsenvaltioiden toimittamien makrotaloudellisten tilastojen ja arvioiden pohjalta. Perinteiset omat varat koostuvat lähinnä tuontitulleista, jotka jäsenvaltioiden viranomaiset kantavat EU:n puolesta. Niiden osuus EU:n tuloista oli 15 prosenttia. Loput 17 prosenttia EU:n tuloista oli peräisin muista lähteistä kuten EU:n ohjelmiin liittyvistä maksuosuuksista ja palautuksista, edellisen vuoden ylijäämästä sekä sakkotuloista ja viivästyskoroista. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat tuloihin liittyvät järjestelmät olivat yleisesti ottaen vaikuttavia. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että tietyt perinteisiin omiin varoihin liittyvät kontrollit olivat ainoastaan osittain vaikuttavia. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että komission toimia EU:n tulojen suojaamiseksi on joiltain osin mahdollista parantaa. Puutteita ilmeni etenkin siinä, miten komissio hallitsi aliarvotettuun tuontiin liittyvää riskiä perinteisten omien varojen yhteydessä sekä alvperusteistein omien varojen tarkistamisessa. Puutteilla voi olla vaikutusta jäsenmaiden maksamiin osuuksiin. Tilintarkastustuomioistuin ottaa esimerkkinä esille Kiinasta tuotujen tekstiilien ja jalkineiden aliarvottamistapauksen, jossa Yhdistynyt kuningaskunta ei ottanut käyttöön komission pyytämiä riskiprofiileita, minkä arvioidaan johtaneen huomattaviin

7 7(14) perinteisten omien varojen menetyksiin. Komissio tiedotti jäsenvaltioille jo vuonna 2007 petosriskistä, joka liittyy Kiinasta peräisin olevien tekstiilien ja jalkineiden tuontiin. Vuonna 2011 komissio pyysi jäsenvaltioita ottamaan käyttöön riskiprofiilit tällaisen tuonnin kohdalla. Muut jäsenvaltiot paitsi Yhdistynyt Kuningaskunta noudattivat lopulta pyyntöä. Tämän seurauksena merkittävä määrä kyseistä sääntöjenvastaista tuontia ohjattiin Yhdistyneeseen kuningaskuntaan. Komission petostentorjuntavirasto OLAF suoritti tutkimuksen ja komission budjettipääosasto tarkastukset Yhdistyneeseen Kuningaskuntaan vuosina Lopputulemana komissio arvioi, että perinteisiä omia varoja olisi näin jäänyt maksamatta vuosina arviolta 2,2 miljardia euroa, joista voidaan periä viivästyskorkoa. Kyseisten tuontitavaroiden aliarvottaminen saattaa myös vaikuttaa alv- ja BKTL-varojen laskentaan sekä muiden jäsenvaltioiden rahoitusosuuksien laskentaan. Tapauksen johdosta tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komission olisi parannettava vuoden 2020 loppuun mennessä tuontivirtojen seurantaansa ja muun muassa käytettävä laajemmin tiedonlouhintatekniikoita epätavallisten toimintamallien ja niiden taustalla olevien syiden analysointiin sekä ryhdyttävä viipymättä toimiin, joilla varmistetaan, että omia varoja asetetaan käyttöön asiaankuuluva määrä. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komission olisi tarkistettava alv-perusteisiin omiin varoihin liittyvä valvontakehys ja dokumentoitava paremmin sen käyttö tarkistettaessa jäsenvaltioiden laskelmia. Luku 5: Kasvua ja työllisyyttä edistävä kilpailukyky 14,9 miljardia euroa Virhetaso on olennainen Arvioitu todennäköisin virhetaso: 4,2 prosenttia (4,1 prosenttia vuonna 2016) Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus koski menoja, jotka liittyvät tutkimukseen ja innovointiin, koulutusjärjestelmiin, työpaikkojen luomiseen, digitaalisiin sisämarkkinoihin, uusiutuvaan energiaan ja energiatehokkuuteen, liikennealaan sekä liiketoimintaympäristön parantamiseen erityisesti pienten ja keskisuurten yritysten osalta. Kilpailukyvyn alan tarkastus kattoi 14,9 miljardin euron menot vuonna Suurin osa menoista muodostui avustuksista, joita myönnetään hankkeisiin osallistuville julkisille tai yksityisille edunsaajille. Tutkimus- ja innovointimenot kattoivat 53 prosenttia otsakkeen menoista ja niiden toimeenpano tapahtui ohjelmakautta koskevan seitsemännen tutkimuksen puiteohjelman avulla sekä ohjelmakautta koskevan Horisontti puiteohjelman avulla. Tilintarkastustuomioistuin arvioi menojen virhetason olennaiseksi. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan sääntöjenmukaisuuteen kohdistuvana pääasiallisena riskinä on, että edunsaajat ilmoittavat tukeen oikeuttamattomia kuluja, jotka jäävät havaitsematta ja korjaamatta ennen kuin komissio korvaa kulut. Suurin osa virheistä liittyi tukeen oikeuttamattomien henkilöstökulujen korvaamiseen, hankkeeseen liittymättömiin matka- ja laitteistomenoihin tai edunsaajien ilmoittamiin tukeen oikeuttamattomiin välillisiin kustannuksiin. Osaltaan kyse oli laskentavirheistä ja osaltaan tukikelpoisuuskauden ulkopuolisista kuluista. Jos saatavilla olevia tietoja olisi hyödynnetty virheiden korjaamiseksi, arvioitu virhetaso olisi ollut 1,5 prosenttia alhaisempi. Riski virheisiin on erityisen suuri ohjelmissa, joissa tukeen oikeuttavien kulujen korvaussäännöt ovat monimutkaiset, kuten tutkimusohjelmissa. Erityisesti edunsaajat, jotka eivät tunne sääntöjä kovin hyvin, kuten pienet ja keskisuuret yritykset, ensimmäistä

8 8(14) kertaa ohjelmaan osallistuvat tahot sekä osallistujat EU:n ulkopuolisissa maissa, tulkitsevat sääntöjä usein väärin. Tilintarkastustuomioistuin on raportoinut aiemmin, että Horisontti ohjelman rahoitussäännöt ovat yksinkertaisemmat kuin seitsemännen tutkimuksen puiteohjelman säännöt. Tukikelpoisten kustannusten korvaamiseen perustuvan rahoitusmallin tosiasiallisten henkilöstökulujen ilmoittamista koskevat säännöt ovat kuitenkin monimutkaiset ja näin ollen vaikeat ymmärtää ja soveltaa. Tilintarkastustuomioistuimen ja komission tarkastukset vahvistavat tämän, sillä molemmissa henkilöstökulujen virhetaso on jatkuvasti korkea. Tilintarkastustuomioistuin kehottaa suosituksissaan komissiota muun muassa selkiyttämään edelleen henkilöstökuluihin liittyviä sääntöjä sekä parantamaan tuensaajien tietoisuutta tukikelpoisuussäännöistä. Luku 6: Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen koheesio 8,0 miljardia euroa Virhetaso on olennainen Arvioitu todennäköisin virhetaso: 3,0 % (4,8 % vuonna 2016) Taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen koheesion varojen käyttö keskittyy jäsenvaltioiden ja alueiden välisten kehityserojen supistamiseen ja kaikkien alueiden kilpailukyvyn vahvistamiseen. Koheesion alalla tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattoi vain 8 miljardin euron menot vuonna Syynä tähän oli se, että menoja hyväksyttiin vähän. Luvun odotetaan olevan huomattavasti suurempi vuonna Täytäntöönpano tapahtuu pääosin Euroopan aluekehitysrahaston, koheesiorahaston ja Euroopan sosiaalirahaston ohjelmien kautta. Komissio hallinnoi menoja yhdessä jäsenvaltioiden kanssa. Tilintarkastustuomioistuin arvioi menojen virhetason olennaiseksi. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus liittyi ensimmäistä kertaa sekä ohjelmakauden loppumaksuihin että kauden selvitettyihin menoihin. Uuden ohjelmakauden tarkistetun valvonta- ja varmennuskehyksen vuoksi tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kohdistui tänä vuonna tarkastusviranomaisten ja komission työhön. Tilintarkastustuomioistuin poimi otoksen tapahtumista, jotka tarkastusviranomaiset olivat jo tarkastaneet, ja kävi läpi viranomaisten tekemän työn. Tilintarkastustuomioistuin pyrki arvioimaan tarkastustyöllään uuden valvonta- ja varmennuskehyksen luotettavuutta. Tilintarkastustuomioistuimen havaitsemien virheiden määrä ja vaikutus viittaavat jatkuviin puutteisiin hallintoviranomaisten ilmoittamien menojen sääntöjenmukaisuudessa. Tilintarkastustuomioistuimen arvioimaan virhetasoon vaikuttivat eniten rahoitusvälineet ja seuraavaksi eniten tukeen oikeuttamattomat kustannukset. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan taloudelliseen, sosiaaliseen ja alueelliseen koheesioon liittyvillä menoilla on luontaisesti suuri riskitaso. Edunsaajat voivat ilmoittaa kustannuksia, jotka eivät ole tukikelpoisia EU:n ja kansallisten sääntöjen mukaisesti, tai tukea voidaan myöntää edunsaajille tai toimille, jotka eivät täytä toimenpideohjelmien kelpoisuusvaatimuksia. Uudella valvonta- ja varmennuskehyksellä pyritään varmistamaan, että EU:n talousarviosta korvattujen menojen osalta koko ohjelmakaudelta laskettava jäännösvirhetaso pysyy olennaisuusrajan (kaksi prosenttia) alapuolella. Asiaan liittyvät pääasialliset riskit koskevat sekä tarkastusviranomaisia että komissiota. Tarkastusviranomaiset voivat aliarvioida toimenpideohjelman jäännösvirhetason. Se voi johtua siitä, että ne perustavat tarkastustyönsä epäedustavaan toimista poimittuun otokseen, eivät noudata kansainvälisiä tarkastusstandardeja tai eivät

9 9(14) huomaa virheitä. Tarkastusviranomaiset voivat myös laskea jäännösvirhetason väärin tai ehdottaa korjauksia, jotka eivät riitä havaittujen virheiden ratkaisemiseen. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita puutteita, jotka vaikuttavat siihen, miten paljon tarkastusviranomaisten työhön voi luottaa. Tilintarkastustuomioistuin kiinnittää vuosikertomuksessa erityistä huomiota rahoitusvälineisiin ja niihin liittyviin virheisiin. Rahoitusvälineet ovat muodoltaan pääomasijoituksia tai oman pääoman luonteisia sijoituksia, lainoja tai vakuuksia. Ne ovat luonteeltaan erilaisia verrattuna perinteisiin avustuksiin, joihin kuuluu edunsaajan tukikelpoisia hankkeita koskevien menojen korvaaminen. Kun rahoitusvälineitä käytetään rahoitukseen, vain lopullisille edunsaajille suoritetut maksut sekä rahastonhoitajien kustannukset ja palkkiot ovat tukikelpoisia ohjelmien päättämisen yhteydessä, ja käyttämättömät avustukset on palautettava EU:n talousarvioon. Komissio vaatii tarkastusviranomaisia vain toimittamaan toimenpideohjelmien päättämisen yhteydessä varmennuksen siitä, että lopullisille edunsaajille maksetut määrät on käytetty suunnitellulla tavalla. Tämän saavuttamiseksi komissio on suositellut, että tarkastusviranomaiset suorittavat rahoitusvälineiden osalta aihekohtaisia tarkastuksia. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia virheitä kahdessa niistä neljästä rahoitusvälineestä, jotka kuuluivat päättämisistä poimittuun otokseen. Yhdessä näistä kahdesta tapauksesta virheen taloudellinen vaikutus vaikutti olennaisesti raportoituun jäännösvirhetasoon, jonka komissio oli validoinut eli taso ylitti kaksi prosenttia. EAKR:stä yhteisrahoitettuja lainoja on käytettävä ensisijaisesti lainojen kokonaisarvosta pk-yritysten tukemiseen. Tilintarkastustuomioistuimen Espanjassa tarkastama rahoitusväline oli investoinut lähes 80 prosenttia lainojen hyväksytystä kokonaisarvosta yrityksiin, jotka eivät olleet pk-yrityksiä. Tarkastusviranomainen ja komissio eivät havainneet tätä lainsäädännössä asetetun peruskelpoisuusvaatimuksen rikkomista. EU:n tasolla kaudella toteutetaan erillisenä toimenpideohjelmana pkyrityksiä koskeva aloite. Euroopan investointirahasto (EIR) toimii pk-yritysaloitteen rahastonhoitajana EU:n tasolla. Tarkastusviranomaiset ovat velvollisia antamaan laillisuutta ja sääntöjenmukaisuutta koskevan lausunnon menoista, jotka sisältyvät pkyrityksiä koskevan aloitteen alaisten jäsenmaiden toimenpideohjelmien tileihin. Tarkastusviranomaisilla ei kuitenkaan ole laillista oikeutta tehdä tarkistuksia paikalla saadakseen varmuuden rahoituksen välittäjän tasolla. Tilejä koskevan lausunnon mahdollistamiseksi EIR allekirjoitti sovittua menettelyä koskevan sopimuksen ulkoisen tarkastajan kanssa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että sen tutkimassa toimenpideohjelmia koskevassa sopimuksessa ei määrätty mistään rahoituksen välittäjän tasolla tehtävästä työstä, ja ulkoisen tarkastajan kertomus sisälsi vastuuvapauslausekkeen, jonka mukaan se ei voinut antaa asiasta mitään varmuutta. Siitä huolimatta tarkastusviranomainen antoi myönteisen lausunnon komissiolle toimitettujen tilien sääntöjenmukaisuudesta. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita, jotka vaikuttavat vakavalla tavalla rahoituksen välittäjien tekemien useiden investointien tukikelpoisuuteen. Vain yritykset, jotka ovat pk-yrityksen asemaa koskevan EU:n määritelmän mukaisia, ovat tukikelpoisia pk-yrityksiä koskevan aloitteen osalta. Rahoituksen välittäjät eivät kuitenkaan joko tarkistaneet asiaa aina tai eivät tehneet tarkistusta oikein. Tilintarkastustuomioistuimen tutkimissa 30 investoinnissa rahoituksen välittäjät olivat hyväksyneet lainoja viidelle edunsaajalle tarkistamatta niiden pk-yrittäjyyttä. Sen vuoksi tilintarkastustuomioistuin katsoo kyseiset investoinnit tukikelvottomiksi. Neljää lainaa käytettiin osittain tai kokonaan tukikelvottomiin toimiin (esim. muiden lainojen jälleenrahoitukseen). Nämä

10 10(14) sääntöjenvastaisuudet muodostivat 1,0 prosenttiyksikköä tilintarkastustuomioistuimen tämän luvun osalta arvioimasta virhetasosta. Suosituksissaan tilintarkastustuomioistuin kehottaa komissiota varmistamaan, että Euroopan investointirahaston hallinnoimien rahoitusvälineiden osalta tarkastusjärjestelyt ovat rahoituksen välittäjien kohdalla riittävät. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin kehottaa komissiota muun muassa korjaamaan puutteet, joita havaittiin tarkastusviranomaisen työhön kohdistettujen tarkastusten yhteydessä, ehdottamaan tulevalle ohjelmakaudelle muutoksia joilla suljettaisiin pois arvonlisäveron korvaaminen julkisille elimille EU:n varoista sekä suorittamaan riittäviä tarkastuksia joilla varmistetaan tarkastusviranomaisten työn vaikuttavuus. Luku 7: Luonnonvarat 56,5 miljardia euroa Virhetaso on olennainen Arvioitu todennäköisin virhetaso: 2,4 % (2,5 % vuonna 2016) Menoala kattaa yhteisen maatalouspolitiikan, yhteisen kalastuspolitiikan ja osan ympäristö- ja ilmastotoimiin liittyvistä EU:n menoista. Yhteinen maatalouspolitiikka muodostaa EU:n maatalousmenojen perustan. Menoja hallinnoidaan yhdessä jäsenvaltioiden kanssa ja siihen osoitetaan varoja Euroopan maatalouden tukirahastosta (suorat tuet 74 prosenttia ja markkinatoimenpiteet 5 prosenttia) ja maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (19 prosenttia). Menot kanavoidaan noin 80 maksajaviraston kautta. Myös yhteinen kalastuspolitiikka kuuluu komission ja jäsenvaltioiden yhteisen hallinnoinnin piiriin. EU:n ympäristöpolitiikka puolestaan kuuluu komission keskitetyn hallinnoinnin piiriin. Ympäristöalan varainkäytössä tärkein väline on ympäristö- ja ilmastotoimien ohjelma LIFE. Tilintarkastustuomioistuin arvioi menojen virhetason olennaiseksi. Suorien tukien osalta valvontajärjestelmien jatkuva parantuminen auttoi kuitenkin virhetason alle kahden prosentin olennaisuusrajan. Maaseudun kehittämisen, markkinatoimenpiteiden, ympäristö- ja ilmastotoimien sekä kalastuksen osalta virhetaso on kuitenkin edelleen korkea. Pääasiallisen virhelähteet olivat tukikelpoisuusehtojen noudattamatta jättäminen, virheellisten pinta-alaa tai eläinten lukumäärää koskevien tietojen antaminen sekä se, etteivät edunsaajat täyttäneet maatalouden ympäristösitoumuksia. Tilintarkastustuomioistuin katsoo myös, että komission tulisi saada aikaan lisäparannuksia todentamisviranomaisten työhön, mikäli komission varmennusmalli aiotaan saada toimimaan tavoitteen mukaisesti. Suosituksissaan tilintarkastustuomioistuin esittää, että komissio arvioi jäsenvaltioiden toimia, jotka liittyvät markkinatoimenpiteisiin ja maaseudun kehittämiseen liittyvien virheiden korjaamiseen ja antaa tarvittaessa lisäohjeita. Lisäksi komission tulisi tutkia tarkemmin todentamisviranomaisten tapahtumatarkastusten laatua ja tarkastaa jäsenvaltioiden viranomaisten korjaavia toimia sekä edistää hyviä käytäntöjä paikkatietoanalyysiin perustuvan tukihakemuksen käytössä, jotta uudesta järjestelmästä saataisiin mahdollisimman paljon hyötyä. Luku 8: Turvallisuus ja kansalaisuus 2,7 miljardia euroa

11 Pienen otoksen takia todennäköistä virhetasoa ei ole arvioitu 11(14) Turvallisuuden ja kansalaisuuden alalla tarkastus kattoi 2,7 miljardin euron menot vuonna Varat käytetään rajavalvontaan, maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaan, oikeus- ja sisäasioiden alaan, julkiseen terveydenhuoltoon, kuluttajansuojaan, kulttuuriin, nuorisoalaan, tiedotukseen sekä kansalaisten kanssa käytävään vuoropuheluun. Kyse on suhteellisen pienestä mutta kasvavasta osasta EU:n talousarviota (vuonna 2017 noin kaksi prosenttia). Tarkastukseen valittujen järjestelmien lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki vähäisen määrän tapahtumia menoalan keskeisten toimintapolitiikkojen osalta. Otoksen koon vuoksi tilintarkastustuomioistuin ei voi tehdä laskelmia turvallisuuden ja kansalaisuuden alan edustavasta virhetasosta siten kuin se on tehnyt muilla menoaloilla. Tilintarkastustuomioistuin kiinnittää suosituksissaan muun muassa huomioita siihen, että komission tulisi opastaa jäsenvaltioita käyttämään EU:n varoja moitteettoman varainhoidon periaatteita noudattaen. Erityisesti julkisten elinten ilmoittaman arvonlisäveron käsittelyssä on epäjohdonmukaisuutta. Luku 9: Globaali Eurooppa 8,2 miljardia euroa Pienen otoksen takia todennäköistä virhetasoa ei ole arvioitu Globaalin Euroopan alalla tarkastus kattoi 8,2 miljardia euroa vuonna Varat oli käytetty yli 150 maassa. Menoja hallinnoivat suoraan useat komission pääosastot (joko Brysselissä sijaitsevasta päätoimipaikasta tai tuensaajamaissa sijaitsevista EU:n edustustoista käsin) taikka välillisesti edunsaajamaat tai kansainväliset järjestöt. Hallinnoinnissa sovelletaan lukuisia erilaisia yhteistyövälineitä ja avunantomenetelmiä. Otos oli kooltaan pieni, joten tilintarkastustuomioistuin ei voi tehdä laskelmia globaalin Euroopan alan edustavasta virhetasosta. Suosituksissaan tilintarkastustuomioistuin kiinnittää huomiota muun muassa komission laatiman jäännösvirhetasoa koskevan selvityksen valmisteluun ja siihen liittyviin tarkastuksiin. Luku 10: Hallinto 9,7 miljardia euroa Virhetaso ei ole olennainen Arvioitu todennäköisin virhetaso: 0,5 % (0,2 % vuonna 2016) EU:n toimielinten ja muiden elinten osalta tarkastus kattoi 9,7 miljardin euron menot vuonna Määrä koostuu henkilöstömenoista (noin 60 prosenttia kokonaismäärästä) sekä kiinteistöihin, laitteisiin, energiaan, viestintään ja tietotekniikkaan liittyvistä menoista. Tilintarkastustuomioistuimen toimittamien EU:n virastojen, muiden hajautettujen elinten ja Eurooppa-koulujen tarkastusten tuloksista raportoidaan erikseen julkaistavissa erityisvuosikertomuksissa sekä tarkastuksista laaditussa konsolidoidussa yhteenvedossa. Tilintarkastustuomioistuimen tilinpäätöksen tarkastaa ulkoinen tarkastaja, ja tarkastuskertomus julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja tilintarkastustuomioistuimen sivustolla.

12 12(14) Järjestelmien tarkastuksissa ei havaittu kokonaisuuden kannalta merkittäviä puutteita. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin alueita, joilla on parantamisen varaa. Niihin liittyvät tilintarkastustuomioistuimen suositukset kohdistuvat Euroopan parlamenttiin ja komissioon. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 287 ja 319 artikla. Euroopan unionin yleiseen talousarvioon sovellettavien varainhoitosääntöjen artiklat Tilintarkastustuomioistuin antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle lausuman tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Kunkin varainhoitovuoden päätyttyä tilintarkastustuomioistuin laatii vuosikertomuksen, johon on liitetty toimielinten vastaukset. Neuvoston määräenemmistöllä antamasta suosituksesta Euroopan parlamentti myöntää komissiolle talousarvion toteuttamista koskevan vastuuvapauden. Käsittely Euroopan parlamentissa Kansallinen valmistelu Eduskuntakäsittely Asian käsittelystä Euroopan parlamentissa vastaa talousarvion valvontavaliokunta (CONT), jonka laatiman mietinnön pohjalta täysistunto äänestää vastuuvapauden myöntämisestä. Komission vastuuvapauden osalta raportoijana toimii Ines Ayala Sender (S&D, Espanja). Alustavan aikataulun mukaan talousarvion valvontavaliokunnan äänestykset ovat helmikuun lopussa 2019 ja täysistuntoäänestys vastuuvapaudesta on maaliskuun 2019 toisessa istunnossa. Valtiovarainministeriö pyytää kannanotot ja mahdolliset muut kommentit tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin ja komission vastineisiin asianomaisilta viranomaisilta Suomen kannan muodostamiseksi EU-käsittelyä varten. EU-asioiden jaosto 34 (budjetti- ja hallintoasiat) PeL 97 :n mukainen tiedoksianto eduskuntaan. Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Taloudelliset vaikutukset - Asialla ei ole suoria taloudellisia vaikutuksia. Tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksella pyritään vaikuttamaan EU:n varainkäyttöön ja varainhallintaan. Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät

13 13(14) - Asiakirjat Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2017 (EU:n virallinen lehti /C 357). Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot Neuvotteleva virkamies Toni Tiala, VM/VVC, p , toni.tiala@vm.fi Valtioneuvoston apulaiscontroller Esko Mustonen, VM/VVC, p , esko.mustonen@vm.fi EUTORI-tunnus EU/2018/1634 Liitteet Viite

14 14(14) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi Euroopan tilintarkastustuomioistuin, vastuuvapaus, talousarviot VM EUE, LVM, MMM, OKM, OM, PLM, SM, STM, TEM, TULLI, UM, VNK, VTV