Maakuntien digi-yhtenäis[ohjaus]politiikka ja sen toimeenpanosuunnitelma vuosille

Transkriptio

1 Suomen Kuntaliitto ry Lausunto Asia: VM/674/ /2018 Maakuntien digi-yhtenäis[ohjaus]politiikka ja sen toimeenpanosuunnitelma vuosille Lausunnonantajan lausunto Pyydämme lausuntoa sekä asiakirjan nimestä, sisällöstä että liitteistä. Voitte kirjoittaa lausuntonne alla olevaan tekstikenttään. TAUSTA Valtiovarainministeriö on pyytänyt lausuntoa maakuntien digi-yhtenäis[ohjaus]politiikkaa ja sen toimeenpanosuunnitelmaa vuosille käsittelevästä luonnoksesta. Lausunnolla olevan asiakirjaluonnoksen on tarkoitus linjata valtioneuvoston yhteisen ohjauksen osana toimivan maakuntien digiohjauksen periaatteet sekä kuvata valtio- ja maakuntatoimijoiden rooleja ja vastuita sekä merkittävimpiä toimenpiteitä vuosille maakuntien digitalisoitumisen edistämiseksi. Digi-ohjauksen ja yhtenäis[ohjaus]politiikan tavoitteena on mm. määrittää yhteinen suunta maakuntien digi-talisoitumiselle ja tietojen yhteiselle hyödyntämiselle. Se toimisi maakuntien ja maakuntien digitalisoitumiseen liittyvien valtiotoimijoiden digipalvelujen ekosysteemin perustana sekä innovatiivisten hankkeiden ja hankintojen vauhdittajana. Digi-ohjaus myös seuraa julkisen hallinnon ICT-ohjauksen osana, että maakuntien digipalvelut hyödyntävät kansallisia yhteisiä ratkaisuja ja että ne ovat kokonaistaloudellisesti edullisia ja niihin liittyvät mahdollisesti laajentuvat tarpeet on huomioitu jo palveluja kehitettäessä. DIGI-OHJAUKSEN TAVOITTEET JA EHDOTETUN KOKONAISOHJAUSMALLIN TAVOITTEISIIN VASTAAVUUS Digi-ohjaukselle ja digi-yhtenäis[ohjaus]politiikalle kuvatut yhteenveto-kohdassa kuvatut tavoitteet (mm. yhteinen suunta digitalisoinnille sekä tietojen yhteiselle hyödyntämiselle, sekä innovatiivisten hankkeiden ja hankintojen vauhdittaminen) sekä luvussa 2 kuvatut maakuntien digilinjaukset ovat Lausuntopalvelu.fi 1/6

2 erittäin kannatettavia. Erittäin kannatettavana voidaan myös pitää yhtenäispolitiikassa kuvattua tavoitetta koota sektoroitunutta ja ministeriökohtaista ohjausta valtioneuvostotasoisesti. Dokumentaation taustamateriaaliksi kootut liitteet ovat myös selkeästi kuvattuja, vaikkakin pääosa näiden sisällöstä on koottu muista linjauksista, voimassa-olevasta lainsäädännöstä sekä eduskuntakäsittelyssä olevista lakiehdotuksista. Yhtenäis[ohjaus]politiikan keskeisin sisältö kappaleessa 2.2. kuvattu maakuntien digikokonaisohjausmalli keskittyy kuitenkin lähes pelkästään maakuntien ICT-investointien ohjaukseen monilta osin valtionhallinnon nykyistä menettelyä jäljittelevällä tavalla. Kuvattu maakuntien investointien ennakkohyväksyttämiseen keskittyvä ICT-ohjausmalli, valtioneuvostotasolle nostettu päätöksentekomekanismi sekä taloudellisesti ja toiminnallisesti merkittäville investoinneille ehdotettu laaja määritelmä yhdistettynä maakuntalaki- ja sote-järjestämislakiluonnoksessa kuvattuihin maakuntien suunnittelu- ja valmisteluvelvoitteisiin, uhkaa luoda moniportaisen ja hallinnollisesti raskaan menettelyn. Tällä tulee väistämättä olemaan ICT-ratkaisujen kehittämistä ja maakuntien digitalisaatiokehitystä hidastava vaikutus, ohjaukselle asetettujen tavoitteiden (mm. innovatiivisten hankkeiden ja hankintojen vauhdittaminen) vastaisesti. OHJAUKSEN TULEE OLLE TOIMINNALLISISTA TAVOITTEISTA JOHDETTUA JA MAAKUNTIEN OSALLISTUMIS- JA VAIKUTTAMISMAHDOLLISUUDET TURVAAVAA Maakuntien digitalisaatiokehitykselle asetetut taloudelliset tavoitteet voidaan saavuttaa ainoastaan maakuntien palvelutoiminnan uudistamisen kautta, ei ICT-kustannuksista säästämällä. Tämä edellyttää, että ICT-ratkaisuja ja digitalisaatiokehitystä koskevan ohjausmallissa ja ohjauskeinojen valinnassa tulee kiinnittää huomiota siihen, että tietohallintoa ja ICT-toimintaa ohjataan tukemaan ja edistämään toiminnalle asetettuja tavoitteita, joihin ICT:n hyödyntämiselle asetetut hyödyt kohdistuvat. Nyt yhtenäis[ohjaus]politiikassa ehdotettu ohjausmalli käytännössä rajautuu hyvin yleisen tason periaatelinjausten ohella ICT-investointien ohjaukseen, eikä mallista käy ilmi, miten digitalisaatiokehitystä ja ICT-ratkaisuja koskevat tavoitteet käytännössä johdetaan maakuntien toimintaa ja taloutta koskevista tavoitteista. Ehdotusta tulisi tältä osin jatkotyössä tarkentaa ja varmistaa että tavoitteet valmistellaan maakuntien kanssa yhdessä, ei ministeriö- ja valtioneuvostovetoisesti. Tavoitteiden yhteistä valmistelua ja niihin yhteistä sitoutumista tulisi korostaa sillä, että ne tulisi hyväksyä hallintoelimessä, jossa myös maakunnilla on edustus. MAAKUNTIEN DIGI-KOKONAISOHJAUSMALLIN PAINOPISTETTÄ TULISI SIIRTÄÄ YKSITTÄISTEN INVESTOINTIEN OHJAUKSESTA KANSALLISTA TAVOITETILAA KOSKEVIIN STRATEGISIIN KYSYMYKSIIN Toimivan ja vaikuttavan ohjauksen aikaansaaminen maakuntien tietohallinnolle on tärkeää. Ohjauksen tulee olla johdonmukaista, ennakoitavissa olevaa, mahdollisimman yksinkertaista ja selkeää. Ohjauksen tulee kohdistua tavoitteen kannalta oikeisiin kohteisiin ja toimenpiteisiin. Maakuntien tietohallintoon liittyvää valtionohjausta on aiemmin käsitelty mm. STM:n tilaamassa Lausuntopalvelu.fi 2/6

3 selvityshenkilöraportissa (Larsio & Oikarinen ). Nyt yhtenäis[ohjaus]politiikassa kuvattu ohjausmenettely keskittyy lähes pelkästään ICT-investointien ohjaamiseen ja siitä puuttuvat kokonaan yhteisen kansallisen tavoitetilan luomiseen liittyvät elementit. Vaikka yhteisen tavoitetilan luomiseen ja hyväksymiseen liittyvän toimintamallin kuvaamine pitäisi olla kokonaisohjausmallin keskeisin elementti, on tähän ainoastaan viitattu toimenpidesuunnitelman kohdassa 3). Investointien ohjausmalli sitä vastoin on kuvattu varsin yksityiskohtaisesti, mutta siitä voi luonnehtia monikerroksiseksi ja hallinnollisesti erittäin raskaaksi. Digitalisaation ja ICT-ratkaisujen luomien mahdollisuuksien hyödyntäminen maakuntapalveluiden uudistamisessa ja kustannuskehityksen hillinnässä edellyttäisi maakunnilta ja niiden palveluntuottajilta mahdollisuutta investoida teknologiaratkaisujen kehittämiseen ja varhaiseen hyödyntämiseen. Ehdotettu investointien ohjaus perustuu toimintamalliin, jossa maakuntien taloudellisesti ja toiminnallisesti merkittävät investoinnit tulee valmistella ja hyväksyä yhteistyöalueittain ja ne olisivat tämän lisäksi myös alisteisia valtionneuvoston hyväksymismenettelylle. Maakuntalain mukaan maakunnat esittäisivät suunnitelmat viimeistään investointi-vuotta edeltävää vuotta edeltävän vuoden loppuun mennessä ja suunnitelmien tulisi kattaa seuraavat neljä tilikautta. Koska merkittävä osa maakuntien investoinneista todennäköisesti toteutettaisiin maakuntien tytäryhteisöjen toimesta, esityksessä olisi otettava huomioon myös maakuntien tytäryhteisöjen investointi-suunnitelmat Esitetty malli saa aikaan moniportaisen ja hallinnollisesti raskaan menettelyn, jolla tulee väistämättä ole-maan ICT-ratkaisujen kehittämistä ja tätä kautta maakuntien digitalisaatiokehitystä hidastava vaikutus. Ohjausmalli soveltuu myös heikosti hallitusohjelman mukaisiin tavoitteisiin digitalisaation edistämisestä, joka puolestaan edellyttää maakunnilta panostuksia uusien innovaatioiden kehittämiselle sekä varhaiselle hyödyntämiselle. Yhtenäis[ohjaus]politiikan 2.2 on kuvattu taloudellisesti ja toiminnallisesti laajakantoisen ICTinvestoinnin tunnusmerkkejä. Ehdotuksen mukaan laajakantoisuuden merkitystä tulisi voida yleensä arvioida mikäli mm. ICT-investoinnissa sitoudutaan yli 5 vuoden palvelusopimukseen, investoinnin tuloksena syntyvää palvelua tuotetaan laajemmalle kuin yhden maakunnan alueelle tai investoinnilla on merkittävä vaikutus maakuntien kokonaisarkkitehtuuriin ja palvelurakenteisiin, esimerkiksi merkittävä vaikutus tietoliikenne- ja päätelaite-ratkaisuihin, tai keskeisten palveluiden tiedonvaihtotarpeisiin, tai asiakkaiden digipalveluiden käytettävyyteen, kattavuuteen tai tietoturvallisuuteen. Laajakantoisen ICT-investoinnin tunnusmerkkien määritelmä on hyvin laaja ja tarkoittaisi käytännössä sitä, että määritelmän piiriin tulisi kuulumaan vuositasolla jopa satoja investointeja, joka käytännössä johtaisi merkittävään hallinnolliseen lisätyöhön niin maakuntien kuin ministeriöidenkin valmistelutyössä ja todennäköisesti johtaisi myös pitkiin käsittelyaikoihin. Maakuntien ICT-investointeja koskevaa ohjausmallia tuli merkittävästi virtaviivaistaa ja siirtää sen painopistettä yksittäisten investointien ennakkohyväksyttämiseen pohjautuvasta rajoittavasta - menettelystä yhtisten kansallisten strategisten tavoitteiden ja näihin liittyvien kokonaisarkkitehtuurien tavoitetiloista sopimiseen sekä kehittämistoimenpiteiden riittävän resursoinnin varmistamiseen kehystasolla osana maakuntien ja valtion maakuntalakiehdotuksen Lausuntopalvelu.fi 3/6

4 mukaista neuvottelumenettelyä. Taloudellisesti ja toiminnallisesti merkit-tävien yksittäisten ICTinvestointien ohjaamisesta tulisi ensisijaisesti luopua kokonaan, tai vähintään niiden kriteerien märittelyssä tulisi pidättäytyä maakuntalakiesityksen esitöissä mainitussa 30 miljoonan euron rajassa. Yhtenäis[ohjaus]politiikan kuvausta arvioitaessa tulee huomioida, ettei yhtenäis[ohjaus]politiikalla voida maakuntia sitovasti ohittaa maakuntalaissa säädettyä taloudellisesti ja toiminnallisesti merkittävän investoinnin määritelmää. Lisäksi tulee huomioida perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 26/2017) vaatimus, jossa todettiin, että tätä maakuntalain kohtaa on perustuslain 121 ja 80 :n vuoksi välttämätöntä täydentää ehdotettua täsmällisemmillä säännöksillä taloudellisesti merkittävien ja poikkeuksellisen laajakantoisten investointien kriteereistä. VALINNANVAPAUSPALVELUTUOTTAJIEN YHDENVERTAINEN KOHTELU MAAKUNTIEN KANSALLISELLA DIGI-KOKONAISOHJAUSMALLISSA Valinnanvapautta koskevaan hallituksen esityksen mukaisesti maakunnalla tulee olla liikelaitoksessaan 18 :n 1 ja 2 momentissa tarkoitettuja tehtäviä varten sosiaali- ja terveyskeskus tai -keskuksia ja 3 ja 4 momentissa tarkoitettuja tehtäviä varten suunhoidon yksikkö tai yksiköitä. Maakunnalla voi lisäksi olla yksi tai useampia yhtiöitä tai muita yhteisöjä suoran valinnan palvelujen tuottamiseksi. Hallituksen esitykseen sisältyvissä investointeja, tietojärjestelmäratkaisujen vaatimuksia sekä palvelukeskuksen käyttövelvoitetta koskevissa säädöksistä ei erillisesti tarkastella valtionohjauksen kohdistumista maakunnan valinnanvapauden piiriin kuuluvaan palvelutoimintaan. Valinnanvapauden piiriin kuuluvien palveluntuottajien yhdenvertainen kohtelu on edellyttäisi, ettei maakunnan liikelaitos tai yhtiömuodossa toimiviin sote-keskuksiin, suun terveydenhuollon yksikköön tai yhtiömuodossa asiakassetelillä tai henkilökohtaisella budjetilla annettavia palveluita tuottaviin toimijoihin kohdisteta valtionohjauksessa poikkeavia vaatimuksia. Tämä edellyttäisi sitä, että myös yhtenäispolitiikan kuvaaman investointien ohjausmenettelyä rajattaisiin siten että menettelyt eivät kohdistu maakuntien liikelaitoksiin tai tytäryhteisöihin niiden tuottaessa valinnanvapauslain mukaisia suoran valinnan ja suun terveydenhuollon palveluita tai asiakassetelillä ja henkilökohtaisella budjetilla annetavia palveluita. TOIMEENPANOSUUNNITELMA Yhtenäis[ohjaus]politiikan luvussa 3 on kuvattu digi-yhtenäispolitiikan toteuttamisen vaatimia toimenpiteitä. Monet ehdotetuista toimenpiteistä, erityisesti toimenpiteet 2, 3, 6, 8, 13 ja 18 ovat tärkeitä. Toimenpiteet on kuitenkin kuvauksessa jätetty tarpeettoman ympäripyöreällä tasolla ja nämä tulisi ehdottomasti konkreti-soida niiden käynnistämisen vastuiden, tulostavoitteiden sekä yksityiskohtaisemman aikataulun osalta. Erityisen kiireellisenä näistä voidaan pitää toimenpidettä 18 joihin liittyvät työnjakokysymykset erityisesti kansallisten toimijoiden välillä ovat osittain erittäin epäselviä haitaten uudistuksen toimeenpanoa jo lyhyellä aikavälillä (esim. maakuntien ja kansallisten palvelukeskusten välinen työnjako yleisesti, Sotedigi Oy:n, Vi-manan ja Kelan välinen työnjako Lausuntopalvelu.fi 4/6

5 integraatioratkaisuissa, Työnjako THL:n, Kelan, Sotedigi Oy:n ja Vimanan välillä tiedolla johtamisen ratkaisuissa). Toimeenpanosuunnitelma sisältää kuitenkin monia ehdotuksia jotka ovat enemmän yleisiä kehittämistavoitteita (eivät toimenpiteitä) sekä toimenpiteitä, jotka on jo käynnistetty suoraan lain tai muun tehdyn päätök-sen nojalla. Jo käynnissä olevien toimenpiteiden ja yleisten kehittämistavoitteiden sisällyttäminen yhtenäis[ohjaus]politiikan toimeenpanosuunnitelmaan on tarpeetonta ja nämä tulisi rajata ulos dokumentin jatkovalmistelussa. YHTENÄISPOLITIIKKA-TERMIN KÄYTTÖÖN LIITTYVÄT MIELIKUVARISKIT Yhtenäis[ohjaus]politiikan kantasanana toimiva yhtenäispolitiikka voi synnyttää assosiaation Venäjän vallan aikaisen Suomen laajaa itsemääräysvaltaa luvun alussa kaventamaan pyrkineeseen yhtenäistämispolitiikka -ajattelutapaan, jolla pyrittiin Venäjän imperiumin vähemmistökansojen sulauttamiseen yhdeksi kansaksi, jolla olisi vain yksi kieli, uskonto ja kulttuuri. Aikakaudesta käytetään historiantutkimuksessa yleisesti myös nimitystä sortovuodet. Mikäli assosiaatio ei ole tavoiteltu, kannattaisi ohjausmallin nimeämistä harkita uudelleen kuvatun mielikuvariskin pienentämiseksi. YHTEENVETO Tehty valmistelutyö antaa hyvän perustan jatkaa maakuntien tietohallinnon ja digitalisaation valtakunnallisen ohjausmallin suunnittelua, mutta jatkotyössä pitäisi ohjaus kytkeä selkeämmin sekä maakuntien yleiseen ohjausmalliin, jonka kautta myös maakuntien digitalisoitumisen ja tietojen hyödyntämistä koskevat tavoitteet tulisi johtaa. Lisäksi maakuntien tietohallinnon ohjauksen valmistelu tulisi liittää tavoitteiden lisäksi myös käytännössä osaksi julkisen hallinnon tietohallinnon yleisen ohjausmallin käynnissä olevaa kehittämistä sekä tähän liittyvän lainsäädännön (mm. tiedonhallintalaki) valmistelua. Myös ohjauksen kohteita ja keinoja tulisi jatkotyössä kohdentaa ja rajata siten, että niiden avulla voidaan varmistaa ohjauksella tavoiteltujen kannatettavien tavoitteiden suuntainen kehittämistyö, mutta välttää tarpeettomia kehittämistyötä hidastavia hallinnollisia menettelyitä, sekä näihin sisältyviä velvoitteita. Tämä käytännössä tarkoittaisi sitä, että yksittäisten investointien ohjaamisen sijaan digi-ohjausmallin päähuomio kohdennettaisiin yhteiseen kansallisen tavoitetilan synnyttämiseen, sekä sen toteuttamisessa tarvittavien riittävien voimavarojen varmistamiseen kehystasoisesti (ei yksittäisten investointikohteiden tasolla). Lisäksi ohjauksessa tulisi kiinnittää huomiota strategisesti merkittäviin työnjakokysymyksiin. Maakuntien yleisen ohjauksen ja digi-ohjauksen yhteensopivuuden varmistamiseksi, erillisellä valtioneuvoston periaatepäätöksellä annettavan yhtenäis[ohjaus]politiikan vaihtoehdoksi tulisi arvioida mallia, jossa valmistelu ja myös yhteisten tavoitteiden ja toimenpiteiden linjaukset toteutettaisiin kokonaisuudessaan osa-na valtion ja maakuntien välistä neuvottelumenettelyä Lausuntopalvelu.fi 5/6

6 (erillisen valtioneuvoston periaatepäätöksiin liittyvän menettelyn sijaan). Tässä tulisi varmistaa toiminnalle ja ICT- ja digiohjaukselle asetettujen tavoitteiden yhteensopivuus, maakuntien kiinteä osallistumisen tavoitteiden ja keskeisten toteutuslinjausten valmisteluun sekä päätöksentekoon. Vainio Karri Suomen Kuntaliitto ry Lausuntopalvelu.fi 6/6