6. HE 162/2002 vp rautatielaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi I käsittely

Transkriptio

1 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA ESITYSLISTA 100/2002 vp Perjantai kello Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 188/2002 vp terrorismia koskeviksi rikoslain ja pakkokeinolain säännöksiksi Jatkettu I käsittely Merkitään saapuneeksi professori Raimo Lahden täydentävä lausunto. 4. HE 234/2002 vp laiksi saamelaiskäräjistä annetun lain muuttamisesta I käsittely Hyväksytään suoritettu asiantuntijakuuleminen. Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 5. HE 112/2002 vp viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttamisesta Jatkettu I käsittely Kuultavana: professori Mikael Hiden Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. klo HE 162/2002 vp rautatielaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi I käsittely Kuultavina: hallitusneuvos Hannu Pennanen, liikenne- ja viestintäministeriö lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusministeriö assistentti Juha Lavapuro professori Tuomas Ojanen 1(2)

2 ESITYSLISTA 100/2002 vp Päätetään asiantuntijoiden kuulemisen lopettamisesta / jatkamisesta. 7. HE 225/2002 vp laiksi julkisesta työvoimapalvelusta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Jatkettu I käsittely Hyväksytään käsittelyn pohjaksi sihteerin laatima lausuntoluonnos. Esitellään luonnos. Yleiskeskustelu Yksityiskohtainen käsittely 8. Muut asiat 9. Seuraava kokous Seuraava kokous on tiistaina klo (2)

3 Juha Lavapuro Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys rautatielaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 162/2002 vp) Elinkeinovapaus (PL 18.1 ) Rautatielain 2 luvun säännökset rautatieliikenteen harjoittamisen luvanvaraisuudesta ovat merkityksellisiä perustuslain 18 :n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta. Perustuslakivaliokunta on pitänyt elinkeinovapautta perustuslain mukaisena pääsääntönä, mutta katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraisuuden olevan mahdollista. Luvanvaraisuudesta on kuitenkin säädettävä lailla, jonka on täytettävä perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset. Laissa säädettävien elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoitusten olennaisen sisällön, kuten rajoittamisen laajuuden ja edellytysten, pitää ilmetä laista. Sääntelyn sisällön osalta valiokunta on pitänyt tärkeänä, että säännökset luvan edellytyksistä ja pysyvyydestä antavat riittävän ennustettavuuden viranomaistoimista. Tältä kannalta merkitystä on muun muassa sillä, missä määrin viranomaisen toimivaltuudet määräytyvät ns. sidotun harkinnan tai tarkoituksenmukaisuusharkinnan mukaisesti (ks. esim. PeVL 28/2000 vp, s. 1-2 ja PeVL 28/2001 vp, s. 6). Rautatieliikenteelle ominaisen joukkoliikenneluonteen ja siihen liittyvien turvallisuusriskien johdosta jonkinasteinen viranomaisvalvonta on välttämätöntä. Yleistä luvanvaraisuutta puoltavat perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät, ennen muuta liikkumisvapauteen ja rautatieliikenteen turvallisuuteen liittyvät perusteet. Merkitystä on myös sillä, että ministeriön lupaharkinta on lain 6 :n perusteella sidottua harkintaa (ks. myös PeVL 24/2002 vp) ja että luvan myöntämisen edellytykset liittyvät

4 olennaisesti suuria taloudellisia panoksia vaativaan rautatieliikenteen turvalliseen ylläpitämiseen. Sääntely ei näiltä osin vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen. Ministeriön pitää rautatielain 8 :n 1 momentin mukaan peruuttaa toimilupa kokonaan tai määräajaksi, jos luvanhaltija ei enää täytä luvan saamisen edellytyksiä tai jos luvanhaltija on asetettu konkurssiin eikä tämän taloudellista asemaa voida saattaa kohtuullisessa ajassa luvan mukaisen rautatieliikenteen harjoittamisen edellyttämälle tasolle. Lisäksi 8 :n 2 momentin nojalla ministeriölle annetaan toimivalta peruuttaa toimilupa, jos luvan haltija on toimivaltaisen viranomaisen huomautuksesta huolimatta rikkonut vakavasti ja toistuvasti toimiluvassa asetettuja ehtoja tai rautatieliikennettä koskevia säännöksiä ja määräyksiä. Perustuslakivaliokunta on käytännössään vakiintuneesti pitänyt luvan peruuttamista yksilön oikeusasemaan puuttuvana viranomaistoimena vaikutuksiltaan jyrkempänä kuin haetun luvan epäämistä (PeVL 28/2001 vp, s. 7/1). Sen vuoksi sääntelyn oikeasuhtaisuuden kannalta on pidetty välttämättömänä, että luvan peruuttamismahdollisuus sidotaan säännöksessä vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin. Ajoneuvolakia koskeneessa lausunnossaan 40/2002 vp (s. 4) valiokunta nimenomaisesti edellytti sellaisen sääntelyn muuttamista, jossa luvan peruuttaminen oli sidottu luvan saamisen edellytysten lakkaamiseen. Nyt ehdotetun sääntelyn osalta voidaan todeta, että 8 :n 2 momentissa ehdotettu sääntely vastaa asiallisesti niitä vaatimuksia, joita perustuslakivaliokunta on toimiluvan peruuttamiselta edellyttänyt. Sen sijaan 1 momentissa asetettava velvollisuus peruuttaa toimilupa on sekä sitovuudeltaan ankarampi että oikeasuhtaisuus-arvioinnin kannalta puutteellisempi kuin 2 momentin mukainen sääntely. Tällainen sääntely ei vastaa niitä periaatteita, joita perustuslakivaliokunnan käytännössä on sovellettu toimiluvan peruuttamisedellytyksiin. Vastaavasti rautatielakiehdotuksen 9 :n 1 ja 3 momentti näyttävät edellyttävän jo myönnetyn toimiluvan peruuttamista tilanteessa, jossa rautatieyritys vasta aikoo laajentaa tai muuttaa toimintaansa merkittävästi. Koska toiminnan laajentaminen näyttäisi 1 :n mukaan edellyttävän joka tapauksessa uutta lupapäätöstä, voidaan rautatieliikenteen muuttamista koskevaa aikomusta pitää oikeasuhtaisuuden kannalta riittämättömänä edellytyksenä aiemmin jo myönnetyn toimiluvan peruuttamiselle. Lisäksi 9 :n 1 momentti näyttää siirtävän toimiluvan myöntävän ministeriön harkintavallan 6 :n sääntelemästä sidotusta harkinnasta tarkoituksenmukaisuusharkinnan puolelle. 9 :n 1 momenttia tulisikin täsmentää siten, että toimiluvan myöntämisen edellytykset liitettäisiin siinä selkeämmin 6 :ssä säädettyihin edellytyksiin.

5 Norminantovaltuudet (PL 80 ) Lakiehdotuksiin sisältyy useita perustuslain 80 :n kannalta merkityksellisiä säännöksiä valtioneuvoston ja ministeriön asetuksenantovallasta sekä ratahallintokeskuksen määräyksenantovaltuudesta. Perustuslain 80 :n 1 momentin mukaan valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lainsäädännön alaan. Valtioneuvoston tai ministeriön asetuksella ei siten saa säätää yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista tai asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lainsäädännön alaan. Tämän perustuslain 80 :n 1 momentista suoraan luettavan normin lisäksi säännöksen oikeudellinen merkitys on olennaisesti täsmentynyt perustuslakivaliokunnan viimeaikaisessa käytännössä toistuvasti asetettujen täsmällisyyden ja tarkkarajaisuuden vaatimusten puitteissa, (ks. esim. PeVL 19/2002 vp, s. 5-7, PeVL 40/2002 vp, s. 5-7.). Valiokunta on edellyttänyt ensinnäkin, että valtuuden tarkoittamaa asiaa koskevat perussäännökset tulee sisällyttää lakiin. Valtuutuksen tulee sisältää riittävän tarkat säännökset asetuksella säänneltäviksi tarkoitetuista asioista. Vastaavasti asetuksenantovaltuuden käyttö tulee sitoa laista ilmeneviin asiallisiin edellytyksiin tai rajoituksiin. Nimenomaan kiellettynä perustuslakivaliokunta on pitänyt asetuksen antajalle annettua rajoituksetonta mahdollisuutta poiketa lain säännöksistä (PeVL 40/2002 vp, s. 6.). Kiellettynä on pidetty myös yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia koskevien yleisten edellytysten ja perusteiden jättämistä lakia alemman tasoisen sääntelyn varaan (PeVL 19/2002 vp, s. 5-6). Perusoikeuksien yleisistä rajoitusedellytyksistä seuraa puolestaan kielto delegoida perusoikeuksien rajoittamista koskevaa toimivaltaa lakia alemmanasteiselle säädöstasolle. Perustuslain 80 :n 2 momentin mukaan myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Asetuksenantovaltuuksiin verrattuna tällaiseen valtuuteen kohdistuu yleistä tarkkarajaisuusvaatimusta pidemmälle menevä vaatimus valtuuden kattamien asioiden määrittelemisestä tarkasti laissa. Valtuuden tulee lisäksi perustuslain nimenomaisen säännöksen mukaan olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu (ks. myös esim. Pe VL 46/2001 vp, s. 3/1). Muiden viranomaisten norminantovalta on perustuslain näkökulmasta poikkeuksellista (PeVM 10/1998 vp, s. 23/11). Perustuslakiuudistuksen yhteydessä mainittiin esimerkkinä viranomaisen norminantovallasta tekninen ja vähäisiä yksityiskohtia koskeva sääntely, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä (HE 1/1998 vp, s. 133/11; ks. myös Pe VL 16/2002 vp, s. 2/1, PeVL 19/2002 vp).

6 Asetuksenantovaltuudet Rautatielakiehdotuksessa ehdotetaan valtioneuvoston asetuksella annettavaksi tarkemmat säännökset rautatieyrityksille tarjottavista palveluista (13 ), ratakapasiteetin hakemisesta, siihen liittyvistä määräajoista ja aikataulukaudesta (18 ), sekä velvollisuudesta palvelujen tarjoamiseen (35 ). Valtioneuvoston asetuksella säänneltävät asiat liittyvät kapasiteetti- ja ratamaksudirektiivissä asetettujen vaatimusten täyttämiseen. Täsmällisyys- ja tarkkarajaisuus vaatimuksen kannalta on tärkeää, että maininta tästä sidonnaisuudesta on otettu valtuussäännökseen. Ongelmallisena voidaan pitää kuitenkin rautatielain 35 :ään otettua sääntelyä, jossa rautatieliikennettä harjoittavan yhtiön velvollisuus tarjota palveluita jätetään juuri palveluntarjontavelvollisuuden sisällön kannalta olennaisin osin riippumaan asetuksen tasoisesta sääntelystä. Tässä suhteessa merkitystä on myös sillä, että rautatielain 35 :n mukainen palveluntarjontavelvollisuus kohdistuu perustuslain 18 :n 1 momentissa turvattuun elinkeinovapauteen. Lakiehdotukseen olisi sen vuoksi lisättävä riittävän tarkkarajaiset säännökset kyseisessä lainkohdassa tarkoitetuista palveluista. Vastaavalla tavalla ongelmallista on, että ratakapasiteetin hakijoiden oikeusturvan kannalta oleellinen hakemisen määräaikoja koskeva sääntely ehdotetaan jätettäväksi asetuksentasoisen sääntelyn varaan olkoonkin, että määräajat riippuvat edellä viitattujen palvelujen tavoin komitologiamenettelyllä tehtävistä muutoksista. Liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella ehdotetaan annettavaksi tarkemmat säännökset ratamaksun määräytymisperusteista sekä maksujen määrästä ja ratamaksun alennuksista. Rautatielakiehdotuksen 14 4 momentin mukaan ratamaksun määräytymisperusteista, niukkuusmaksun perimisen jatkamisen edellytyksistä ja maksujen määrästä annetaan tarkemmat säännökset liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella. Hallituksen esityksen perusteluissa viitataan siihen, että tarkempia säännöksiä voidaan asiassa antaa kapasiteetti- ja ratamaksudirektiivin II luvun mukaisesti. Täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimuksen kannalta on tarpeen, että tästä otetaan maininta myös lakiehdotukseen. Muilta osin 14 :n 4 momenttiin sisältyvä asetuksenantovaltuus ei anna aihetta huomautukseen. Huomautettavaa ei ole myöskään 15 2 momentista, jonka mukaan ratamaksun alennuksista ja edellytyksistä, joiden täyttyessä Ratahallintokeskus voi myöntää alennuksia ratamaksusta, voidaan antaa tarkempia säännöksiä liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella sen mukaan kuin kapasiteetti- ja ratamaksudirektiivin 9 artiklassa edellytetään. Ratahallintokeskuksen määräyksenantovaltuudet Ratahallintokeskus valtuutettaisiin 2. lakiehdotuksen 3 :ssä antamaan rautatieliikenteen turvallisuuden varmistamiseksi olennaisia vaatimuksia täydentävät tarkemmat määräykset radanpidosta, ratalaitteista ja ratarakenteista sekä liikkuvan kaluston hyväksymisestä ja käyttämisestä liikenteeseen. Lisäksi

7 ratahallintokeskus valtuutetaan päätöksellään erityisen painavasta syystä poikkeamaan 3 momentin nojalla antamistaan määräyksistä. Määräyksenantovaltuuden valtiosääntöoikeudellista merkitystä arvioitaessa on huomiota kiinnittävä ennen muuta siihen, onko kyseinen valtuus soveltamisalaltaan riittävän täsmällisesti rajattu ja onko kyse sellaisesta teknisestä ja vähäisiä yksityiskohtia koskevasta sääntelystä, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä, ja joka niin ollen täyttää mm. perustuslakiuudistuksen esitöissä täsmennetyt määräyksenantovaltuudelle asetettavat vaatimukset. Perustuslakivaliokunnan aiemman kannan (PeVL 16/2002 vp, s. 2) perusteella voidaan lähteä siitä, että rautatiejärjestelmän teknisiä yksityiskohtia koskevan määräystenantovallan osoittaminen asiantuntijaviranomaiselle on valiokunnan käytännön valossa soveliasta. Sääntelyyn liittyy runsaasti ammatillisiksi luonnehdittavia erityispiirteitä (ks. myös Pe VL 52/2001 vp, s. 4) Tämän ohella nyt ehdotettava sääntely on kuitenkin valtiosääntöisesti merkityksellinen ennen muuta sen vuoksi, että lakiehdotuksen sanamuodon mukaan valtuutus koskee laissa määriteltyjä olennaisia vaatimuksia täydentäviä tarkempia määräyksiä. Tältä osin sääntelyssä näyttää olevan kyse laintasoisen sääntelyn soveltamisalan ulkopuolelle menevästä sääntelystä. Tätä johtopäätöstä tukee hallituksen esityksen perusteluissa oleva maininta siitä, että Ratahallintokeskuksella olisi oikeus antaa tarkempia määräyksiä rautatieliikenteen turvallisuuden varmistamiseksi radanpidosta, ratalaitteista ja ratarakenteista, rautateiden liikkuvasta kalustosta ja sen käyttämisestä liikenteeseen sekä sanottujen osajärjestelmien ja muiden osajärjestelmien käytön yhteensovittamisesta siinä laajuudessa kuin yhteentoimivuussääntely ei niitä tai niiden käyttöä koske. Siltä osin kuin kyse on olennaisia vaatimuksia täydentävästä eikä vain niitä tarkentavasta sääntelystä, valtuutuksesta puuttuu lain tasoinen rajaus eikä sitä voi pitää valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävänä. Sääntelyä tulee täsmentää esimerkiksi poistamalla viittaus "täydentäviin" määräyksiin. Julkisten hallintotehtävien siirto (PL 124 ) Julkinen hallintotehtävä voidaan perustuslain 124 :n mukaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Rautatielakiehdotuksen 28, 29 ja 30 sisältävät perustuslain 124 :n kannalta merkityksellistä sääntelyä. Lain 28 :n mukaan ratahallintokeskus järjestää liikenteenohjauksen tai hankkii liikenteenohjauspalvelut julkisilta tai yksityisiltä palvelujen tuottajilta. 29 :n nojalla

8 ratahallintokeskukselle annetaan sama mahdollisuus katsastus-palvelujen kohdalla, mutta kuitenkin niin, että ratahallintokeskuksen toimivaltaan jätetään katsastusta koskevat ja siihen liittyvät hallintopäätökset. Rautatielain 30 :ssä säädetään liikenteenohjauspalveluille ja rautateillä liikkuvan kaluston katsastuspalveluille asetettavista vaatimuksista. Sääntely täyttää PL 124 :n asettaman tarkoituksenmukaisuusvaatimuksen. Kysymys ei myöskään ole merkittävästä julkisen vallan käyttämisestä (Vrt. PeVL 28/2001 vp). Katsastuspalvelujen järjestäminen on teknisluonteista toimintaa, jonka kohteena on rautatieliikenteessä käytetyn liikkuvan kaluston turvallisuuden varmistaminen. Katsastustehtäviä hoitavan yrityksen on toiminnassaan noudatettava hyvän hallinnon vaatimuksia sekä soveltuvin osin noudatettava yleishallinto-oikeudellista lainsäädäntöä siten kuin rautatielain 30 :ssä täsmennetään. Ehdotus ei katsastuspalvelujen osalta vaaranna perusoikeuksia perustuslain 124 :ssä tarkoitetulla tavalla. Vaikka myös liikenteenohjauspalvelujen järjestämisessä on tyypillisesti kysymys teknisluonteista toiminnasta, on sen merkitys kuitenkin toinen kuin katsastukseen liittyvien toimintojen. Katsastuksessa on kyse liikkuvan kaluston turvallisuuden varmistamisesta yksittäistapauksissa. Liikenteenohjauspalvelujen järjestämisessä on puolestaan olennaisesti kysymys rautatieliikenteen yleisestä järjestämisestä sekä liikenteen turvallisuuden takaamisesta ja onnettomuusriskien minimoimisesta. Siten sillä, miten rautatieliikenteen ohjaus järjestetään, on perustavalla tavalla merkitystä mm. perustuslain 7 :ssä turvattuihin perusoikeuksiin kohdistuvien riskien kannalta. Liikenteenohjauksen siirtäminen muulle kuin viranomaiselle ei tämän vuoksi ole ongelmitta yhteen sovitettavissa perustuslain 124 :stä ilmenevän perusoikeuksien vaarantamiskiellon kanssa. Joka tapauksessa on ongelmallista, ettei rautatielain 30 :ssä ehdotettu sääntely sisällä tarkempia määräyksiä liikenteenohjauspalvelut tuottavalta yritykseltä vaadittavista turvallisuuteen liittyvistä edellytyksistä. On välttämätöntä, että lakiehdotusta täsmennetään tältä osin. Muita seikkoja Museoliikenne. Rautatielakiehdotuksen 37 :n mukaan ratahallintokeskus voi 17 :n estämättä myöntää oikeuden rataverkolle pääsyyn museoliikennettä varten. Koska samassa yhteydessä säädetään myös kyseisen oikeuden edellytyksistä, sääntelyä olisi syytä täsmentää siten, että viittaus ratahallintokeskuksen harkintavaltaan poistetaan.

9 /Tuomas Ojanen Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys 162/2002vp rautatielaiksi sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Elinkeinovapaus Toimilupa. Esityksen 5 :n mukaan rautatieliikenteen harjoittamista varten olisi oltava ministeriön myöntämä toimilupa. Toimilupajärjestelyä on tarkasteltava perustuslain 18 :n 1 turvatun elinkeinovapauden kannalta. Elinkeinovapaus on perustuslakivaliokunnan perusoikeusuudistuksen esitöihin pohjautuvan (HE 309/1993 vp, s. 67/11) tulkintakäytännön mukaan perustuslain mukainen pääsääntö. Elinkeinotoiminnan luvanvaraistaminen on kuitenkin poikkeuksellisesti tietyin edellytyksin mahdollista tärkeiden ja vahvojen yhteiskunnallisten intressien puoltaessa sitä. Esityksessä toimilupajärjestelylle ei ole esitetty erityisemmin asiaperusteluja. Tämä koskee varsinkin perusteluja sille, miksi henkilöliikenne olisi tarkoitus jatkossakin - kuten esityksestä esim. s. 9 ilmenee - pysyttää VR:n yksinoikeutena. Ainoana perusteluna näyttäisi tältä osin olevan, että toimilupajärjestelyn taustalla oleva direktiivi ei edellytä henkilöliikenteen avaamista kilpailulle. Perustelujen puuttumisen ongelmallisuutta lisää, että esityksen vertailevista jaksoista käy ilmi, että toisenlaisiakin ratkaisuja kuin monopolisoiminen olisi omaksuttavissa rautatieliikenteen harjoittamisen sääntelemiseksi, myös henkilöliikenteen osalta. Nähdäkseni rautatieliikenteen säänteleminen jopa niin elinkeinovapauteen syvälle käyvällä rajoituksella kuin toimilupajärjestelmällä saattaa sinänsä olla perusteltua. Mielestäni esimerkiksi rautatieliikenteen turvallisuuden takaaminen olisi sellainen hyväksyttävä ja niin painava elinkeinovapauden rajoitusperuste, että sen pohjalta voidaan esittää niinkin pitkälle menevää rajoitusta kuin rautatieliikenteen harjoittamisen luvanvaraistamista. Sen sijaan en ole aivan vakuuttunut, onko esitettävissä riittäviä perusteluja VR:n yksinoikeuden jatkamiselle henkilöliikenteen harjoittamisessa. Lupaehdot. Toimilupajärjestelyiden valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kannalta on nähdäkseni merkitystä myös toimilupaan liitettävillä ehdoilla. Lakiehdotuksen 5 :stä käy ilmi, että ministeriö voisi tarkistaa toimiluvan "ehdot", mutta säännöksestä, sen paremmin kuin perusteluistakaan, ei käy ilmi, mitä nämä ehdot voisivat olla ja miten ne vaikuttaisivat rautatieliikenteen harjoittamiseen perustuvaa elinkeinotoimintaan. (Sen sijaan esimerkiksi ehdotuksen 11 :n 3 momentissa on mielestäni oikein täsmennetty, mitä ehtoja turvallisuustodistukseen voi liittää). Näin ollen lupaehtojen perusteista olisi mielestäni syytä säätää laissa. Toimiluvan myöntäminen. Toimiluvan myöntämisen edellytykset ovat mielestäni moitteettomasti säännelty 6 :ssä. Elinkeinovapauden kannalta on myös olennaista, että toimiluvan myöntämistä koskeva päätöksenteko olisi ns. oikeusharkintaista päätöksentekoa. Ainona ongelmana pidän 6 :n viimeistä momenttia, jonka mukaan ministeriö voisi erityisestä syystä poiketa 4 momentissa säädetyistä ammatillista pätevyyttä koskevista vaatimuksista. Säännös jättää täysin avoimeksi sen, mitä nämä

10 erityiset syyt voisivat olla, mutta perusteluissa esitetty (s. 19) tuo lisävaloa asiaan. Nähdäkseni perusteluissa erityisistä syistä esitetty olisi syytä tuoda esille laissa. Toimiluvan peruuttaminen. Ministeriön olisi lakiehdotuksen 8 1 momentin perusteella peruutettava toimilupa kokonaan tai määräajaksi tietyin edellytyksin. Toisaalta 8 :n 2 momentissa peruuttaminen olisi harkinnanvaraista ("ministeriö voi peruuttaa", jos momentissa säädetyt edellytykset olisivat käsillä. Nähdäkseni säännöksestä - varsinkin 2 momentista - tulisi kuitenkin selvemmin käydä ilmi, että 1) peruuttaminen tulee kysymykseen vasta äärimmäisenä keinona; että 2) määräaikainen peruuttaminen on ensisijaista kokonaan peruuttamiseen nähden; ja että 3) peruuttamisen edellytyksenä olisi oltava toimiluvassa asetettujen olennaisten ehtojen tai rautatieliikennettä koskevien olennaisten säännösten ja määräysten - esimerkiksi turvallisuusmääräysten - rikkominen. Maksut Esitykseen sisältyvää 14 ja 15 :n säännökset ratamaksusta ja ratamaksun alennuksista ovat huomionarvoisia valtion maksuista säätävän perustuslain 81 :n kannalta. Lakiehdotuksen 14 :n 3 momentin mukaan ratamaksun määräytymisperusteista, niukkuusmaksun perimisen jatkamisen edellytyksistä ja maksun määrästä annettaisiin tarkemmat säännökset liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella. 15 :n mukaan taas ratamaksun alennuksista ja edellytyksistä, joiden täyttyessä Ratahallintokeskus voisi myöntää alennuksia ratamaksusta, voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä liikenne- ja viestintäministeriön asetuksella. Perustuslain 81 :n 2 momentin mukaan "valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään lailla." Nähdäkseni 14 ja 15 :n säännökset ovat sopusoinnussa perustuslain 81 :n 2 momentissa valtion maksuille asettuvien vaatimusten kanssa, koska maksujen ja niiden alentamisen yleisistä perusteista säädettäisiin laissa ja koska ministeriön asetuksenantovalta on rajoitettu koskemaan vain "tarkempien" säännösten antamiseen. Hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle Rautatielakiehdotuksen 29 ja 30 :n säännösehdotuksia rautatieliikenteen ohjauspalveluista ja liikkuvan kaluston katsastustehtävien hoidosta on arvioita hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle koskevan perustuslain 124 :n kannalta. Nähdäkseni säännösehdotukset ovat ongelmattomia tältä kannalta. Ensinnäkin 124 :n mukainen tarkoituksenmukaisuusvaatimus mielestäni täyttyy, kun otetaan huomioon käsillä olevien asioiden tekninen ja muu erityisluonne. Ehdotus ei myöskään olisi vaaraksi perusoikeuksille, oikeusturvalle tai muille hyvän hallinnon vaatimuksille, eikä myöskään sisältäisi merkittävää julkisen vallan käyttöä 124 :ssä tarkoitetulla tavalla. Olennaista myös on, että katsastustehtäviä hoitavan yrityksen olisi soveltuvin osin otettava huomioon hyvän hallinnon takeista säätävää erilaista lainsäädäntöä, minkä lisäksi yrityksen palveluksessa olevaan henkilöön sovellettaisiin rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Norminantovaltuudet Lakiehdotukseen sisältyy useita kohtia, jotka ovat huomionarvoisia asetuksen antamista ja lainsäädäntövallan siirtämistä koskevan perustuslain 80 :n kannalta. Kootusti esitykseen sisältyviä norminanto valtuuksia on eritelty esityksen jaksossa "Tarkemmat säännökset ja määräykset". Nähdäkseni ehdotukseen ei tältä osin sisälly valtiosääntöoikeudellisia ongelmia. Asetuksen- ja erityisesti määräysten antovalta koskisi leimallisen teknisluontoisia ja yksityiskohtaisia asioita, joilla ei nähdäkseni olisi olennaista merkitystä yksilöiden oikeuksien ja velvollisuuksien kannalta. Ongelmia ei mielestäni liity edes niihin ehdotuksiin, joiden myötä alemmanasteisella sääntelyllä pantaisiin täytäntöön sellaisia kapasiteetti- ja ratamaksudirektiivin liitteitä, joita on tarkoitus

11 muuttaa ns. komitologiamenettelyllä. Tässä menettelyssä on perusteiltaan kysymys menettelystä, jossa neuvoston komissiolle siirtämän täytäntöönpanovallan käyttöä seurataan erillisissä jäsenvaltioiden edustajista koostuvissa komiteoissa. Komitologiamenettelyn yhtenä tärkeänä muotona on ns. sääntelymenettely, jota voidaan käyttää tiettyjen vähemmän keskeisten säännösten mukauttamiseen tai ajantasaistamiseen edellyttäen, että itse perussäädöksessä on tällaisesta mahdollisuudesta säädetty. - Ilmeisesti hallituksen esityksessä on tarkoitettu juuri komitologiamenettelyn tätä ulottuvuutta eli sääntelymenettelyä. Asetuksenantovaltuuden valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin kannalta on mielestäni annettava merkitystä sille, että alemmanasteisten normien kohderyhmä olisi hyvin suppea eli koostuisi lähinnä ammattihenkilöstöstä ja että sääntely olisi myös leimallisen teknisluontoista. Lisäksi valtuuden nojalla annettava sääntely olisi nähdäkseni sidottu asetuksenantovaltuuksista säätävien säännösten (ks. esim. 18 ) mainitsemiin direktiivien liitteisiin. Myös määräystenantovaltuudet ovat mielestäni ongelmattomia, lähinnä niiden leimallisen teknisluontoisuuden vuoksi. Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate Lakiehdotuksen 45 :n rangaistussäännökset saavat sisältönsä säännöksissä omaksutun viittaustekniikan vuoksi vasta muista lakiehdotuksen säännöksistä, joihin taas sisältyisi edelleen jatkoviittauksia. Kokonaisuutena rangaistussääntelyä voidaan pitää varsin monimutkaisena lopputuloksella, että se on valtiosääntöoikeudellisesti merkityksellinen perustuslain 8 :ssä säädetyn rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kannalta. Yleisesti ottaen rangaistussäännöksissä on kysymys ns. blankorangaistussäännöksistä. Perustuslakivaliokunta on käsitellyt nyt käsillä olevan kaltaisia kriminalisointeja perusoikeusuudistuksen yhteydessä (PeVM 25/1994 vp, s. 8/1). Tuolloin se totesi: "Blankorangaistussäännösten osalta tavoitteena tulee olla, että niiden valtuutusketjut ovat täsmällisiä, rangaistavuuden edellytykset ilmaisevat aineelliset säännökset ovat kirjoitetut rikossäännöksiltä vaaditulla tarkkuudella ja nämä säännökset käsittävästä normistosta käy ilmi myös niiden rikkomisen rangaistavuus sekä kriminalisoinnin sisältävässä säännöksessä on jonkinlainen asiallinen luonnehdinta kriminalisoitavaksi tarkoitetusta teosta." Nähdäkseni ehdotettu pykälä täyttää nämä edellytykset. Olennaista on, että rangaistussäännöksissä viitataan muihin rautatielakiehdotuksen säännöksiin ja näissä taas edelleen muihin rautatielakiehdotuksen säännöksiin tavalla, jossa valtuutusketjut ovat riittävän täsmällisiä. Osin tiettyjen rangaistavaksi säädettyjen asioiden tunnusmerkistö näyttäisi saavan sisältönsä myös (kotimaisista) asetuksista ja direktiiveistä (ks. esim. 22 ja edelleen 18 :n 1 momentti), mutta tämä tulee mielestäni riittävästi laista ilmi. Helsingissä 14. päivänä marraskuuta 2002 Tuomas Ojanen julkisen eurooppaoikeuden professori Helsingin yliopisto