EU:n ei-päästökauppasektorin 2020-tavoitteen seuranta sekä ja 2050-tavoitteiden ennakointi. Tomi J. Lindroos Tommi Ekholm

Transkriptio

1 VTT TECHNOLOGY 140 EU:n ei-päästökauppasektorin 2020-tavoitteen seuranta sekä... EU:n ei-päästökauppasektorin 2020-tavoitteen seuranta sekä ja 2050-tavoitteiden ennakointi 140 S VISIONS SCIENCE TECHNOLOGY RESEARCH HIGHLIGHT Tomi J. Lindroos Tommi Ekholm

2 VTT TECHNOLOGY 140 EU:n ei-päästökauppasektorin 2020-tavoitteen seuranta sekä ja 2050-tavoitteiden ennakointi Tomi J. Lindroos & Tommi Ekholm

3 ISBN (nid.) ISBN (URL: VTT Technology 140 ISSN-L ISSN (painettu) ISSN X (verkkojulkaisu) Copyright VTT 2013 JULKAISIJA UTGIVARE PUBLISHER VTT PL 1000 (Tekniikantie 4 A, Espoo) VTT Puh , faksi VTT PB 1000 (Teknikvägen 4 A, Esbo) FI VTT Tfn , telefax VTT Technical Research Centre of Finland P.O. Box 1000 (Tekniikantie 4 A, Espoo) FI VTT, Finland Tel , fax Kopijyvä Oy, Kuopio 2013

4 EU:n ei-päästökauppasektorin 2020-tavoitteen seuranta sekä ja 2050-tavoitteiden ennakointi How well we are achieving the EU non-ets targets for 2020 and what could be targets for 2030 and 2050? Tomi J. Lindroos & Tommi Ekholm. Espoo VTT Technology s. Tiivistelmä EU on saavuttamassa ei-päästökauppasektorin tavoitteen etuajassa. Yksittäisten jäsenmaiden tilanne vaihtelee kumminkin merkittävästi. Tässä julkaisussa on koottu pessimistinen ja optimistinen kehitysura EU:n jäsenmaiden ei-pks-päästöille. Pessimistisessä skenaariossa osa jäsenmaista jää tavoitteestaan ja syntyy markkinat unionin sisäisille päästökiintiöille. Optimistisessa skenaariossa kiintiöistä on runsasta ylitarjontaa. Jos todellinen kehitys on jotain tämän julkaisun pessimistisen ja optimistisen skenaarion välistä, on erittäin todennäköistä, että jäsenmaiden päästökiintiöiden hinta jää hyvin alhaiseksi, kuten on käynyt päästökaupan päästöoikeuksille. Ennakoitua helpommin saavutettu ei-pks-tavoite ei ole vielä täysin ehtinyt heijastua tulevien tavoitteiden valmisteluun. Komissio on tiekartoissaan alustavasti ehdottanut ei-pks-tavoitteen kiristämistä 20 prosenttiyksikköä vuosikymmenessä: tavoite olisi -10 % vuonna 2020, -30 % vuonna 2030, -50 % vuonna 2040 ja - 70 % vuonna Unionin kokonaistavoite voidaan jakaa useilla eri kriteereillä jäsenmaiden välillä. Kriteereillä on suurin merkitys Itä-Euroopan jäsenmaille, sillä niiden vuoden 2020 tavoite sallii niille päästöjen kasvattamisen, ja tulevien vuosien tavoitteet voidaan määritellä hyvin eri tavoin. Ei-päästökauppasektorin tavoitteen lisäksi komissio on alustavasti ehdottanut uusiutuvan energian tavoitteen ja kokonaispäästövähennystavoitteen kiristämistä vuodelle Energiatehokkuustavoitetta ei kiristettäisi vielä ainakaan tässä vaiheessa. Asiasanat Non-ETS, effort sharing decision, 2020 targets, 2030 targets, effort sharing 3

5 How well we are achieving the EU non-ets targets for 2020 and what could be targets for 2030 and 2050? EU:n ei-päästökauppasektorin 2020 tavoitteen seuranta sekä 2030 ja 2050 tavoitteiden ennakointi. Tomi J. Lindroos & Tommi Ekholm. Espoo VTT Technology p. Abstract EU is will likely reach the non-ets emission reduction target before the year Nevertheless, the situation of individual member states varies a lot. We have collected several projections in this study and constructed a pessimistic and an optimistic scenario on the development of the Member States non-ets reductions. The EU, in total, would overachieve the non-ets target by 1% in the pessimistic scenario and by 8% in the optimistic scenario. Several Member States wouldn t reach their target in the pessimistic scenario and they would have to buy emission allocations from other Member States. After using all available CDM and JI mechanism credits, these Member States would still need about 200 MtCO 2-eq emission allocations from other Member States during the period from 2013 to Optimistic scenario has huge surplus of available emission allocations and almost nonexistent need for them. The surplus could exceed 2000 MtCO 2-eq during the period of 2013 to Non-ETS emission allocations may have very low price if the actual development is somewhere in the between of these two scenarios. The discussion of the future targets is still not fully reflecting the EU s anticipated easiness to reach the target. The Commission has tentatively proposed in the Roadmaps that the EU s non-ets target would get 20 percent tighter each decade: -10% target in 2020, -30% in 2030, -50% in 2040 and -70% in Obviously, there are many possibilities to share this target between the Member States. According to our analysis, the forthcoming effort sharing discussion is most crucial for Eastern European Member States which currently have relatively easy targets. In short, the updated present effort sharing is very beneficial for Eastern Europe and all analyzed options had negative impact on Eastern Europe. Eastern Europe is especially unlikely to accept GHG/capita and GHG/GDP criteria for the new effort sharing. In addition to non-ets target for 2030, the Commission has suggested a new target for the amount of renewable energy in 2030 and a new target for total green house gas emissions for Currently, there s no official proposal for a new energy efficiency target for Keywords Non-ETS, effort sharing decision, 2020 targets, 2030 targets, effort sharing 4

6 Alkusanat Tämä julkaisu osa jatkohanketta, jossa selvitetään Suomen päästövähennystavoitteita sekä päästövähennyskeinoja ei-pk-sektorilla ja ennakoidaan tulevia vuosien velvoitteita. Hankkeella pyritään parantamaan ilmastopolitiikan ennakoitavuutta ja tekemään alustavia arvioita mm. mahdollisten päästövähennyskeinojen vaatimasta kustannustasosta. Hankkeen ohjausryhmään osallistuivat ympäristöministeriöstä Magnus Cederlöf, Paula Perälä ja Harri Laurikka. VTT:stä työhön osallistuivat Tomi J. Lindroos ja Tommi Ekholm. Kaikki esitetyt tulokset ja mielipiteet ovat selkeästi siteeratusta lähteestä tai tutkijoiden omia. Tekijät haluavat kiittää ohjausryhmää hyvästä yhteistyöstä ja arvokkaista kommenteista. Espoo Tekijät 5

7 Sisällysluettelo Tiivistelmä... 3 Abstract... 4 Alkusanat Johdanto Nykytavoitteen saavuttaminen EU:n ei-päästökauppasektori Vuoden 2020 päästötavoite Vuosien tavoitepolku Suomen päästöt eri arvioiden mukaan Ei-PKS-tavoitetta tukevat direktiivit ja säädökset Yleiskuva Energiatehokkuustavoitteet Uusiutuvan energian tavoite Liikenteen tehostaminen F-kaasudirektiivit Nitraattidirektiivi Jätedirektiivit Päästökattodirektiivi Pitkän aikavälin tavoite ei-pk-sektorilla Mahdolliset EU-tason tavoitteet vuosille Päästövähennys vuosina 2030 ja Nykytaakanjaon säilyttäminen (BKT/capita) Yhdenmukaiset päästöt henkeä kohden (GHG/capita) Yhdenmukaiset päästöt kansantuotetta kohden (GHG/BKT) Yhteenveto

8 1. Johdanto 1. Johdanto Tässä julkaisussa tarkastellaan EU:n ei-päästökauppasektorin lähitulevaisuuden kehitystä ja tulevia vähennystavoitteita Suomen näkökulmasta. Muiden jäsenmaiden päästöt vaikuttavat myös Suomen tilanteeseen, sillä jäsenmaiden välillä voidaan käydä kauppaa ylimääräisillä päästökiintiöillä. Jos EU:n jäsenmaat alittavat kansalliset tavoitteensa selvästi, myös ei-päästökauppasektorin kiintiöiden hinta voi pudota hyvin alas. Toisaalta tiukka pitkän ajan tavoite vuosille 2030 ja 2050 saattaa kannustaa jäsenmaita panttaamaan päästökiintiöitään tulevia vuosia varten. Luvussa 2 arvioidaan EU:n jäsenmaiden päästökehitystä vuoteen 2020, kysyntää EU:n sisäisille joustomekanismeille ja päästökiintiöiden tarjontaa. Päästökehitystä arvioidaan eri ennusteiden pohjalta koostetuissa optimistisessa ja pessimistisessä skenaariossa. Luvussa 3 käydään läpi ei-päästökauppasektoria tukevia EU:n direktiivejä ja asetuksia. Ei-päästökauppasektorin tavoitteen kanssa on lukuisia päällekkäisiä direktiivejä, jotka vaikuttavat käytännössä kaikissa kasvihuonekaasupäästöluokissa. Ei-päästökauppasektorin tavoitteen onnistuminen riippuu siis osittain myös näiden direktiivien onnistumisesta: mitä paremmin niiden tavoitteet saadaan täytettyä, sitä lähemmäksi optimistista päästövähennysskenaariota päädytään. Luvussa 4 pyritään haarukoimaan vuosien 2030, 2040 ja 2050 ei-päästökauppasektorin tavoitetasoa sekä EU:lle että jäsenmaille. Jäsenmaiden välistä taakanjakoa arvioidaan neljällä eri kriteerillä: nykyjako, päivitetty BKT/capita, GHG/capita ja GHG/BKT. Luvussa pyritään haarukoimaan jäsenmaiden mahdollisia tavoitteita ja arvioimaan eri kriteerien edullisuutta eri maille. Lopuksi esitetään yhteenveto. 7

9 2. Nykytavoitteen saavuttaminen saavutetaan kaikissa skenaarioissa, mutta yksittäisten maiden vaje on joissakin skenaarioissa yli 4 prosenttiyksikköä. Optimistisimmassa skenaariossa käytännössä kaikki maat saavuttaisivat tavoitteensa ja vain yksittäiset pienet maat jäisivät yli 4 prosenttiyksikköä tavoitteestaan. Vaikuttaisi siltä, että jos optimistinen skenaario toteutuu, ei-pk-sektorin päästökiintiöitä jäisi erittäin paljon yli ja niiden hinta jäisi hyvin pieneksi. EU Climit -hankkeen perusurasta laskettu vastaava PRIMES-skenaario sijoittuu suunnilleen kahden tarkastellun skenaarion puoliväliin. EU Climitin referenssiuraa ei ole julkaistu, mutta se lienee selvästi lähempänä tämän tarkastelun optimistista skenaariota. EU Climit -luvut ovat luottamuksellisia, joten niitä ei voida julkaista tässä. 2.3 Vuosien tavoitepolku Koska jäsenmaat saavat siirtää ylijääneitä päästökiintiöitä tuleville vuosille, on tärkeää verrata päästöjä myös koko jaksolta Edellisten arvioiden perusteella on muodostettu optimistinen ja pessimistinen päästöpolku kullekin jäsenmaalle. Optimistisessa polussa on valittu pienin kolmesta päästöarviosta kullekin vuodelle ja pessimistisessä skenaariossa on valittu suurin päästöarvio kullekin vuodelle. Tämän tarkastelun pessimistisessä skenaariossa siis jokaisella jäsenmaalla menee niin huonosti kuin käytettävissä olevien arvioiden perusteella voisi mennä. Vastaavasti optimistisessa skenaariossa jokaisella jäsenmaalla päästövähennykset onnistuvat niin hyvin kuin optimistisin arvio uskalsi olettaa. On todennäköistä, että toteutunut kehitys on jotain näiden kahden arvion välistä. Pessimistisen skenaarion tulokset on esitetty kuvassa 6 ja optimistisen skenaarion tulokset kuvassa 7. Pessimistisessä skenaariossa vuoden 2020 tilanne on EU-tasolla hieman negatiivinen, mutta kumulatiivisesti vuosina päästökiintiöitä olisi yli tarpeen. EU-tasolla tavoitteen saavuttaminen näyttää erittäin varmalta. Kun asiaa katsotaan jäsenmaatasolla, olisi pessimistisessä skenaariossa 13 jäsenmaan ostettava päästökiintiöitä tai hankemekanismeja. Kaksi jäsenmaata selviäisi hankemekanismeilla, mutta loppujen 11:stä olisi ostettava yhteensä vähintään 170 MtCO 2-ekv kiintiöitä muilta jäsenmailta. Pessimistisessäkin skenaariossa kiintiöitä olisi tarjolla yli 600 MtCO 2-ekv, vaikka arviossa on oletettu, etteivät ylisuorittavat maat hyödynnä hankemekanismeja. EU-tasolla pessimistisessäkään skenaariossa ei siis ole hätää, mutta tässä skenaariossa syntyisivät ei-pks-kiintiöiden markkinat. Ylitarjonnan vuoksi kiintiöiden hinta tosin voi jäädä alhaiseksi. Optimistisessa skenaariossa ei-pks-kiintiöitä jäisi runsaasti yli. Optimistisessa skenaariossa yksikään jäsenmaa ei tarvitsisi jäsenmaiden välisiä kiintiöitä vaan niille muutamalle, joiden päästöt jäisivät alle tavoitteen, riittäisivät hankemekanismit. Optimistisessa skenaariossa päästökiintiöitä voisi jäädä yli noin 2000 MtCO 2-ekv vuosien aikana. 13

10 2. Nykytavoitteen saavuttaminen Useimpien tutkimusten mukaan Suomi jäisi tavoitteestaan nykytoimilla hieman ja saavuttaisi sen lisätoimilla. Nykytoimien osalta arviot vaihtelevat -6 prosenttiyksikön ja +2 prosenttiyksikön välillä: -6 prosenttiyksikköä tarkoittaa 10 % päästövähennystä ja +2 prosenttiyksikköä 18 % päästövähennystä vuoden 2005 tasosta vuoteen 2020 mennessä. Lisätoimilla tavoite ylitettäisiin muutamilla prosenttiyksiköillä. Jos päästömääriä tarkastellaan kumulatiivisesti vuosien aikana, tulokset vaihtelevat enemmän. Jos joustomekanismeja ei huomioida, Suomi saattaa jäädä nykytoimilla vuosien aikana 5 MtCO 2-ekv vajaaksi tavoitteesta. Toisaalta jotkin tutkimukset arvioivat, että Suomi saavuttaisi tavoitteensa kumulatiivisesti myös nykytoimiskenaariossa. Hankemekanismien avulla Suomi saavuttaisi tavoitteensa kaikkien tutkimusten mukaan. Lisätoimiskenaariossa päästökiintiöitä voisi jäädä yli jopa 9 14 MtCO 2-ekv, minkä lisäksi Suomi voisi käyttää hankemekanismeja. Pitkän aikavälin tavoitetta on tarkasteltu luvussa 4. 16

11 3. Ei-PKS-tavoitetta tukevat direktiivit ja säädökset 3. Ei-PKS-tavoitetta tukevat direktiivit ja säädökset 3.1 Yleiskuva Kuvassa 8 on esitetty päästökaupan, ei-päästökaupan kansallisten tavoitteiden ja LULUCF-ehdotuksen kattavuus suhteessa kansainvälisiin kasvihuonekaasuinventaareihin. Nämä kolme kattavat melkein kaikki kasvihuonekaasuinventaarien eri päästöluokat, jotka on esitetty kuvassa harmailla pystypalkeilla. Lisäksi kuvan alaosaan on piirretty tärkeimpiä EU:n ei-päästökauppasektorin tavoitetta tukevia direktiivejä ja asetuksia. Kuvassa direktiivit koskevat niitä sektoreita, joilla värillinen vaakapalkki on harmaan pystypalkin päällä. Seuraavissa luvuissa käydään tarkemmin läpi ei-päästökauppasektoria tukevat direktiivit sekä arvioidaan niiden mahdollisia vaikutuksia ja toteutumista. 17

12 3. Ei-PKS-tavoitetta tukevat direktiivit ja säädökset Uusi energiatehokkuusdirektiivi velvoittaa jäsenmaita kansallisten energiatehokkuussuunnitelmien lisäksi useisiin toimiin mm. julkisissa hankinnoissa, rakennussektorilla, sähkön ja lämmön yhteistuotannossa sekä yritysten energianeuvonnassa. Energiatehokkuusdirektiivi edellyttää, että jäsenmaat asettavat ohjeellisen tavoitteen kokonaisenergiankulutukselle vuodelle 2020 ja raportoivat vuosittain edistymisestään 11. Yleisten tavoitteiden lisäksi EU:ssa on säädetty myös yksityiskohtaisempia energiatehokkuustavoitteita, kuten mm. autojen ominaiskulutuksen rajat 12, valaistuksen tehostaminen 13, laitteiden energialuokitus 14 ja energiatehokkaan rakentamisen rahallinen EU-tuki 15. Energiatehokkuusdirektiivin vaikutustenarvioinnin 16 mukaan etenkin energian siirrossa ja jakelussa sekä liikenne- ja rakennussektorien energiankäytössä olisi lisää tehostettavaa. Yhteenveto eri sektoreiden arvioidusta energiansäästöpotentiaalista on esitetty taulukossa 2. Energiamääräisesti merkittävä lisäpotentiaali kohdistuisi ei-pk-sektoreille, jolloin energiatehokkuusdirektiivin tavoitteiden saavuttaminen todennäköisesti johtaisi arvioitua suurempiin päästövähennyksiin ei- PK-sektorilla. Energiatehokkuusdirektiivistä ei ole julkaistu vielä seurantaraportteja. Komissio on julkaissut kansalliset raportit, mutta yhteenvetoraporttia ei ole kirjoitettu eikä sitä voida koostaa tähän kansallisista raporteista, sillä ne ovat yleensä jäsenmaiden omilla kielillä ja niiden esitysmuodot vaihtelevat. EU-tason seurantaraportti julkaistaneen vuoden 2014 aikana com_2013_225_en.pdf 16 SEC/2011/

13 3. Ei-PKS-tavoitetta tukevat direktiivit ja säädökset tuotantotavoista ja -alueista 20. Lisäksi vuoden 2012 lopussa komissio teki ehdotuksen koskien syötäväksi kelpaavien raaka-aineiden käyttöä siten, että niitä saa olla korkeintaan 5 % liikenteen loppuenergiasta 21. Komissio valmistelee lisäksi ehdotusta kestävyyskriteeristöstä myös kiinteille ja kaasumaisille biopolttoaineille 22. Jäsenmaat ovat tehneet kansalliset uusiutuvan energian suunnitelmat 23, joiden edistymistä seurataan vuosittain. Komissio on julkaissut vuoden 2013 alussa ensimmäisen seurantaraportin uusiutuvan energian tavoitteen edistymisestä 24. Seurantaraportissa arvioitiin, ettei uusiutuvan energian tavoite ole aivan täyttymässä nykyisillä toimilla. Arvioitu vaje koskee sekä sähköntuotantoa että liikenteen biopolttoaineita. Lisäksi kestävyyskriteerien laajempi soveltaminen ja biopolttonesteiksi kelpaavien raaka-aineiden rajaaminen saattaa vaikeuttaa entisestään uusiutuvan energian tavoitteen saavuttamista etenkin liikennesektorilla. Tältä osin ei- PK-sektorin päästökehitys on siis saatettu arvioida hieman liian optimistisesti. 3.4 Liikenteen tehostaminen Liikennesektorin päästöt olivat vuonna 1990 noin 14 prosenttia EU:n kokonaispäästöistä, ja vuoteen 2007 mennessä niiden osuus oli kasvanut jo 20 prosenttiin (+200 MtCO 2-ekv). EU on säätänyt laajan joukon politiikkatoimia, jotta liikennesektorin päästöt saataisiin vähenemään 25. Lyhyellä aikavälillä pyritään tehostamaan ajoneuvoja entisestään, parantamaan rengasteknologiaa, liittämään lentoliikenne päästökauppaan, vähentämään polttoaineen hiili-intensiteettiä ja ohjaamaan julkisia hankintoja ympäristöystävällisempään suuntaan. Pidemmällä aikavälillä tavoitteena on vaikuttaa myös liikennemuotoihin ja kaupunkisuunnitteluun 26. Vuonna 2007 myös liikenteen päästöt kääntyivät lopulta laskuun, ja ne ovat vähentyneet noin 1,5 % vuosittain. Lisäksi lentoliikenne siirrettiin päästökauppasektorille vuoden 2012 alussa, mikä helpottaa ei-pk-sektoriin kuuluvan liikenteen päästövähennyksiä. Toisaalta joidenkin ajoneuvojen kulutuslukemissa on ollut epäselvyyksiä, ja niiden kulutus saattaa olla todellisuudessa ilmoitettua suurempi 27, 28, 29. Vastaajälkeen käyttöönotetuissa laitoksissa vähennyksen on oltava 60 % vuodesta 2018 eteenpäin (RES-direktiivi 2009/28/EC, artikla 17(2)) COM 2012/595 final _0595_en.pdf National renewable energy action plans (NREAP), action_plan_en.htm 24 COM 2013/175 final, 175:FIN:EN:PDF

14 3. Ei-PKS-tavoitetta tukevat direktiivit ja säädökset vasti lama on hidastanut uusien autojen myyntiä, jolloin autokanta ei ole uusiutunut niin nopeasti kuin on ehkä arvioitu 30, 31. Liikennesektorin päästökehitys voi siis jäsenmaakohtaisesti olla ennakoitua suurempi tai pienempi. Tarkemmat arviot ja ennusteiden päivittämiset edellyttäisivät huomattavasti kattavampaa tutkimusta aiheesta. 3.5 F-kaasudirektiivit Fluoratut kaasut (F-kaasut) ovat joukko kylmälaitteissa ja teollisuusprosesseissa käytettäviä synteettisiä kaasuja, jotka ovat tyypillisesti erittäin voimakkaita kasvihuonekaasuja. F-kaasujen päästöt ovat hiilidioksidiekvivalentteina tällä hetkellä vain noin 1 % EU:n kokonaispäästöistä, mutta niiden määrät ovat kasvaneet voimakkaasti vuoden 1990 jälkeen. Globaalilla tasolla HFC-päästöt kasvoivat jopa 8 % vuodessa vuosina EU:n komissio on säätänyt vuodesta 2006 useita direktiivejä ja asetuksia, jotka tiukentavat ohjeita F-kaasujen käytöstä tai rajoittavat tiettyjen F-kaasujen käyttöä kokonaan 33. Vuoden 2012 lopussa komissio ehdotti F-kaasulainsäädännön päivitystä, joka tiukentaisi aikaisempia säädöksiä ja vaiheittain vähentäisi HFCyhdisteiden käyttöä yli 80 % vuoteen 2030 mennessä 34. Myös globaalisti HFCyhdisteiden käytöstä luopumisesta 35 neuvotellaan Montrealin protokollan 36 alla ja lisäksi niiden käytön vähentämiseen tähtääviä politiikkatoimia suunnitellaan osana Climate and Clean Air -koalitiota (CCAC) 37. Mitä tiukempana uudet F-kaasusäädökset toteutetaan, sitä enemmän ne tukevat ei-pk-sektorin tavoitteen toteutumista LR.pdf /Default.aspx 22

15 3. Ei-PKS-tavoitetta tukevat direktiivit ja säädökset 3.6 Nitraattidirektiivi Vuonna 1991 vedenlaadun parantamiseksi säädettiin vesistöihin kohdistuvia typpipäästöjä rajoittava direktiivi 38. Jäsenmaat ovat tehneet käytännön toimintasuunnitelmat typpipäästöjen pienentämiseksi. Keskeisin toimi on direktiivin säätämä yläraja lannoitukselle (170 kg typpeä hehtaarille vuodessa), mutta lisäksi on mm. rakennettu suojavyöhykkeitä ja pyritty pienentämään valumia vesistöihin. Kuluneen 20 vuoden aikana nitraattidirektiivi ja sen täydennykset ovat johtaneet pienempiin lannoitusmääriin ja sitä kautta myös pienempiin maatalouden N 2Opäästöihin. Nitraattidirektiivin täysimääräinen toteutuminen tukisi EU:n ei-pks-tavoitetta. 3.7 Jätedirektiivit EU:n jätedirektiivien tavoitteena on suojella luontoa ja ihmisten terveyttä 39. Ensisijaisesti pyritään ehkäisemään jätteen syntymistä, toissijaisesti jätedirektiivi edellyttää syntyneen jätteen kierrättämistä sekä muuta hyötykäyttöä, ja vasta viimeisenä vaihtoehtona on kaatopaikkasijoitus. Jätedirektiivin lisäksi EU on säätänyt direktiivin urbaanin jäteveden käsittelystä 40, jätteenpoltosta 41 ja jätteen kaatopaikkasijoituksesta 42. Näiden lisäksi komissio on julkaissut strategian jätteiden ehkäisystä ja kierrättämisestä 43, ohjeistuksen biojätteen käsittelystä 44 sekä lukuisia muita yksityiskohtaisempia julkaisuja 45. Ilmastohyödyt eivät ole jätedirektiivien ensisijaisena tavoitteena, mutta ne auttavat myös niiden saavuttamisessa: EU:n jätesektorin päästöt ovat laskeneet 30 % vuodesta 1990 vuoteen Jätedirektiivi edellyttää jäsenmailta toimintasuunnitelmaa ja raportointia toimintasuunnitelman edistymisestä. Jätedirektiivit eivät sisällä määrällisiä tavoitteita, mutta komission vuoden 2013 työsuunnitelmassa on jätelainsäädännön tilan ja mahdollisten tavoitteiden tarkastelu ja uudelleenarviointi 46. Tähän asti EU:n jätelainsäädäntö on tukenut ei-pks-tavoitteen saavuttamista, ja on todennäköistä, että tiukempi jätelainsäädäntö pienentäisi jätesektorin päästöjä entisestään. Suomessa jätedirektiivit on otettu huomioon Valtakunnallisessa jätesuunnitelmassa 47, jonka keskeiset päämäärät ovat samat kuin jätedirektiivin. Valtakunnalli

16 3. Ei-PKS-tavoitetta tukevat direktiivit ja säädökset sesta jätesuunnitelmasta on kirjoitettu ensimmäinen seurantaraportti vuonna Suomen jätesektorin päästöt ovat pudonneet melkein 50 % vuosina Suomessa jätteenpolton ja -kuljetuksen päästöt tosin tilastoidaan energiasektorille, joten ne eivät sisälly jätesektorin lukuihin Päästökattodirektiivi Päästökattodirektiivissä 50 on säädetty jäsenmaakohtaiset päästökiintiöt typen oksidien (NO x), rikin oksidien (SO x), ammoniakin (NH 3) ja haihtuvien orgaanisten komponenttien (NMVOC) päästöille. Vuonna 2001 säädetty direktiivi asetti päästörajat vuodelle Päästökattodirektiivin päivitystä on valmisteltu useiden vuosien ajan, ja sen toteuttaminen on komission työlistalla vuodelle Julkaistuissa ehdotuksissa pienhiukkaset (PM2.5) lisättäisiin rajoitettavien päästöjen joukkoon ja vuodelle 2020 säädettäisiin uudet jäsenmaakohtaiset päästörajat 52. Ilmansaasteita vähentämällä tavoitellaan terveys- ja ympäristöhyötyjä. Toisaalta osa ilmansaasteista on viilentäviä ja osa lämmittäviä. Jos ehdotetut rajat toteutuvat, kokonaisvaikutus saattaisi EU-tasolla olla hieman ilmastoa lämmittävä 53. EU kuuluu yhdessä Keski- ja Itä-Euroopan maiden kanssa kaukokulkeumasopimukseen eli Göteborgin protokollaan 54, jossa tavoitellaan osittain samojen ilmansaasteiden vähentämistä. Kaukokulkeumasopimuksen päästörajat ovat löysemmät kuin päästökattodirektiivin. Lisäksi EU on liittynyt Climate and Clean Air -koalitioon (CCAC), jossa mukana on mm. Yhdysvallat. CCAC tavoittelee lyhytikäisten lämmittävien päästöjen, kuten mustan hiilen ja metaanin, vähentämistä 55. Musta hiili on osa PM2.5-päästöjä, ja siltä osin aloitteet tukevat EU:n päästökattodirektiivin tavoitteita. Edellä luetellut päästövähennystavoitteet eivät suoranaisesti tue ei-pk-sektorin tavoitetta, mutta osa tarvittavista päästövähennyskeinoista vähentää välillisesti myös ei-pks-päästöjä sivu

17 4. Pitkän aikavälin tavoite ei-pk-sektorilla 4. Pitkän aikavälin tavoite ei-pk-sektorilla 4.1 Mahdolliset EU-tason tavoitteet vuosille 2030 EU:n komissio on julkaissut keskustelunavauksen vuoden 2030 tavoitteista 56. Sen mukaan tiekarttojen skenaarioiden perusteella EU:n kokonaispäästöt olisivat 40 % alle vuoden 1990 tason vuonna 2030 uusiutuvan energian osuus on 30 % loppuenergiankäytöstä. Komission mukaan uusiutuva energia, energiatehokkuus ja energiainfrastruktuurin kehittäminen ovat no regret -vaihtoehtoja. Lisäksi keskustelunavauksessa painotetaan, että energiajärjestelmään tarvittaisiin joka tapauksessa merkittäviä investointeja, jolloin ilmastonmuutoksen hillinnän kustannuksia tulisi verrata muiden vaihtoehtojen kustannuksiin. Päästövähennyksistä komission keskustelunavauksessa todetaan, että 40 %:n vähennyksellä pysyttäisiin vielä kahden asteen tavoitepolulla. Kokonaispäästövähennys kumminkin kietoutuu olennaisesti kansainvälisiin ilmastoneuvotteluihin, joissa pyritään pääsemään uuteen kansainväliseen sopimukseen vuoden 2015 loppuun mennessä. Komission ehdotuksen perusteella ei olisi mahdotonta, että 40 %:n kotimainen päästövähennystavoite toteutettaisiin riippumatta kansainvälisissä neuvotteluissa saavutettavasta kokonaistavoitetasosta. Toisaalta vuoden 2020 tavoitteet ollaan ylittämässä ja pitkän ajan päästövähennystavoitetta saatetaan tiukentaa. EU:n komissio on käynnistänyt keskustelun vaihtoehdoista, joilla päästökaupan ylimääräisten päästöoikeuksien määrää voitaisiin pienentää 57. Komission alkuperäinen ehdotus sisälsi seuraavat kuusi mahdollista toimenpidettä: vuoden 2020 päästötavoitteen tiukentamisen 30 prosenttiin päästöoikeuksien kokonaismäärän kertaluontoinen vähennys päästövähennyspolun jyrkentäminen (hyvin lähellä vaihtoehtoja 1 ja 2) päästökauppaan kuuluvien sektorien lisääminen 56 COM(2013) 169 final

18 4. Pitkän aikavälin tavoite ei-pk-sektorilla hankemekanismien käytön rajoittaminen hintasäätelymekanismin perustaminen. Vuoden 2020 päästövähennystavoitteen kiristäminen ei ole edennyt EU:ssa. Sen sijaan päästäneen sopuun päästöoikeuksien huutokauppojen lykkäämisestä 58. Edellä luetelluista vaihtoehdoista on otettu käyttöön sektorien lisääminen, ja jäljellä olisivat siis yhä uusien sektorien lisääminen, hankemekanismien käytön rajoittaminen, hintasäätelymekanismin perustaminen tai jokin muu vaihtoehto. Vastaava keskustelu saattaa olla edessä myös ei-päästökauppasektorin osalta etenkin silloin, jos jäsenmaat päätyvät lähelle luvun 2 optimistista skenaariota. Komission keskustelunavauksessa nostettiin esille uusi sitova tavoite uusiutuvalle energialle vuodelle Euroopan parlamentti on hyväksynyt ei-sitovan päätöksen (non legislative resolution) 30 % uusiutuvan energian tavoitteesta vuodelle Samana päivänä EU:n parlamentti hylkäsi niukasti ei-sitovan päätöksen tiukemmasta % uusiutuvan energian tavoitteesta vuodelle Komission keskustelunavauksessa vuoden 2030 tavoitteista ei käydä yksityiskohtaisesti läpi erityistä energiatehokkuustavoitetta. Keskustelunavausta onkin kritisoitu mm. siitä, että se antaa energiatehokkuustavoitteelle aivan liian pienen painoarvon 60. Energiatehokkuuskeskustelun vauhdittamiseksi ympäristöjärjestöt tilasivat Ecofysiltä raportin, jonka mukaan EU voisi säästää jopa 250 miljardia euroa vuosittain, jos vuoden 2030 energiatehokkuustavoite asetettaisiin 35 prosenttiin 61. Vuoteen 2030 mennessä on mahdollista myös se, että LULUCF-sektori liitettäisiin osaksi päästörajoitteita. Komission nieluehdotuksissa 62 on jo esitetty toimenpidepolku, jossa aluksi harmonisoidaan nielupäästöjen laskenta ja myöhemmin LULUCF-sektori saatetaan liittää osaksi päästövähennystavoitetta. Komissio hakee jonkinlaista ratkaisua myös kansainvälisen lento- ja laivaliikenteen 63 päästöihin, jotka ovat tällä hetkellä päästövähennyssopimusten ulkopuolella. Lentoliikenne on liitetty päästökauppaan, mutta kansainvälisen lentoliikenteen osalta yritetään neuvotella markkinaehtoista globaalia ratkaisua kansainvälisen lentoliikennejärjestön ICAO:n johdolla 64. Jos globaalia markkinaehtoista ratkaisua ei löydy, ei olisi mahdotonta, että EU etenisi asiassa yksipuoleisesti, joskin muut maat ovat vastustaneet tätä voimakkaasti 65. Laivaliikenteen osalta komissio on ehdottanut samankaltaista ratkaisua kuin nielujen kanssa: aluksi yhdenmukaistet Energy-mix-EU-needs-fixed-target-for-renewables'-share-by-2030-MEPs-say

19 4. Pitkän aikavälin tavoite ei-pk-sektorilla 4.3 Nykytaakanjaon säilyttäminen (BKT/capita) Vuoden 2020 päästövähennysten taakanjako tehtiin BKT/capita-periaatteella. Vuoden 2005 kansantuotteen ja väestön perusteella suurituloisimmille maille päätettiin -20 %:n kansallinen tavoite ja köyhimmälle maalle sallittiin +20 %:n päästölisä. Yksinkertaisin tapa jakaa tulevat päästövähennykset jäsenmaille olisi siten, että kaikkien tavoitteet kiristyvät yhtä monta prosenttiyksikköä. Esimerkiksi jos koko EU:n ei-pk-sektorin tavoite kiristyisi -10 prosentista -30 prosenttiin, Suomen tavoite kiristyisi -16 prosentista -36 prosenttiin. Tällä perusteella lasketut kaikkien jäsenmaiden tulokset on esitetty kuvassa 10. Tämänkaltainen erittäin yksinkertainen taakanjako säilyttäisi vuoden 2020 taakanjaon rakenteen, jossa jäsenmaiden tavoiteprosenttien välillä on 40 prosenttiyksikön ero. Tämä ei välttämättä olisi kovinkaan kustannustehokas ratkaisu, sillä mitä syvempiin päästövähennyksiin mennään, sitä kalliimpaa seuraavan prosenttiyksikön vähentäminen on. Lisäksi suuret erot vuoden 2050 päästövähennystavoitteissa saattaisivat johtaa myös hyvin erilaisiin kasvihuonekaasupäästöihin henkeä kohden (GHG/capita) eri jäsenmaissa. Kuvassa 11 edellä laskettua taakanjakoa on muutettu siten, että tulevien vuosien tavoitteet lasketaan tulevien vuosien BKT- ja väestöennusteiden perusteella. Tämä muutos vaikuttaa taakanjakoon vain hieman. Henkeä kohden laskettuna Länsi- Euroopan maat pysyvät nykyisten arvioiden mukaan selvästi rikkaampana kuin Itä-Euroopan maat vuoteen 2050 saakka. Tässä käytetyt talousennusteet on tosin tehty ennen kuin talouskriisi ehti pitkittyä, jolloin monen nykyisen kriisimaan talouden ennustettiin kasvavan erityisen vauhdikkaasti. Talousennusteita tulisikin käyttää päästövähennystavoitteiden perusteena harkiten. 29

20 4. Pitkän aikavälin tavoite ei-pk-sektorilla 4.4 Yhdenmukaiset päästöt henkeä kohden (GHG/capita) Kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa on ollut jo pidempään esillä päästöjen jakaminen tasan henkeä kohden. Tällä hetkellä teollisuusmaiden päästöt ovat henkeä kohden selvästi suuremmat kuin kehitysmaiden. EU-maiden välillä on samansuuntaisia, mutta pienempiä eroja. EU:n komissio on matalahiilitiekartan vaikutusten arvioinnissa tarkastellut eri maiden päästöjä sillä oletuksella, että globaalin toiminnan skenaariossa eri maiden ja maaryhmien ghg/capita-arvot lähestyisivät toisiaan vuoteen 2050 mennessä. Esimerkiksi EU:n ja Kiinan GHG/capita olisi käytännössä yhtä suuri vuodesta 2020 lähtien. Komission julkaisemat kehityskulut on esitetty kuvassa 12. Kuva 12. EU:n komission matalahiilitiekartan vaikutusten arvioinnissa julkaisema kuva eri maiden ja maaryhmien päästökehityksestä (tonnia CO 2-ekv./capita) 72. Kuvan arvioissa on oletettu globaali toiminta ja kahden asteen tavoitteen saavuttaminen. Jos samaa periaatetta sovellettaisiin EU-maiden väliseen taakanjakoon ei-pksektorilla, taakanjako suosisi niitä maita, joiden ei-pks-päästöt ovat jo valmiiksi pienet suhteessa väestöön, ja päinvastoin rankaisisi niitä, joiden ei-pks-päästöt ovat suuret suhteessa väestöön. Oletettujen EU-tason päästövähennysten ja Eurostatin väestönkehitysarvion mukaan EU:n ei-pk-sektorin päästöt lähestyisivät 1,8 tco 2-ekv/capita -arvoa vuonna Kuvassa 13 on piirretty joidenkin EU:n jäsenmaiden arvioituja päästökehityksiä, jos huomioidaan lähtötilanne vuonna 2005, nykyinen tavoite vuodelle 2020 ja arvioitu yhteinen 1,8 tco 2-ekv/capita -tavoite vuodelle Vuoteen 2020 saakka joidenkin maiden päästöt kasvavat, mutta vuodesta 2020 alkaen päästökehitys 72 SEC(2011) 288 final, Figure 11 31

21 5. Yhteenveto 5. Yhteenveto Eri ennusteiden perusteella näyttää erittäin todennäköiseltä, että EU:n ei-pkstavoite saavutetaan. Tässä tutkimuksessa muodostettiin pessimistinen ja optimistinen päästökehitys jäsenmaiden omien ennusteiden ja päästöjen nykykehityksen perusteella. Useimmat jäsenmaat saavuttaisivat ei-pks-tavoitteensa jo pessimistisessä skenaariossa, ja optimistisessa skenaariossa vain muutama pieni jäsenmaa ei saavuta tavoitettaan. Pessimistisessä skenaariossa syntyisi jonkin verran kysyntää EU:n jäsenmaiden välisille joustomekanismeille, mutta optimistisessa skenaarioissa päästökiintiöistä olisi erittäin runsasta ylitarjontaa. Optimistisessa skenaariossa päästökiintiöitä voisi jäädä yli jopa 2000 MtCO 2-ekv vuosien aikana, ja pessimistisessäkin skenaariossa ylitarjontaa olisi 160 MtCO 2-ekv. Tulokset on koottu taulukkoon 4. Arviot eivät sisällä hankemekanismeista saatavia yksiköitä. Niiden kanssa ylijäämät ovat EU-tasolla noin 700 MtCO 2-ekv suurempia. Toisaalta tulevien vuosien tiukat päästörajoitukset saattavat kannustaa säästämään päästökiintiöitä, jos niitä voi käyttää myös tulevilla velvoitekausilla. Eri arvioiden mukaan Suomi saavuttaisi oman tavoitteensa lisätoimiskenaariossa. Nykytoimilla päästövähennystavoitteesta jäätäisiin joitakin prosenttiyksiköitä ja vastaavasti lisätoimilla tavoite ylitettäisiin joillakin prosenttiyksiköillä. Moni EU:n direktiivi tukee jäsenmaiden ei-pks-tavoitteiden saavuttamista, ja taulukossa 5 on esitetty lyhyt yhteenveto niistä. Voimakkaimmin ei-pk-sektorin tavoitetta tukisivat liikenteen tehostaminen ja energiatehokkuustavoitteet. Muiden direktiivien vaikutus on hieman pienempi, mutta omilla sektoreillaan ne ovat merkittäviä. Mitä useammat tavoitteet saavutetaan, sitä todennäköisempää on, että päädytään lähemmäksi optimistista päästövähennysskenaariota. 36

22 Julkaisun sarja ja numero VTT Technology 140 Nimeke Tekijä(t) Tiivistelmä ISBN, ISSN Julkaisuaika Marraskuu 2013 Kieli Sivumäärä 40 s. Projektin nimi Toimeksiantajat Avainsanat Julkaisija EU:n ei-päästökauppasektorin 2020 tavoitteen seuranta sekä 2030 ja 2050 tavoitteiden ennakointi Tomi J. Lindroos & Tommi Ekholm EU on saavuttamassa ei-päästökauppasektorin tavoitteen etuajassa. Yksittäisten jäsenmaiden tilanne vaihtelee kumminkin merkittävästi. Tässä julkaisussa on koottu pessimistinen ja optimistinen kehitysura EU:n jäsenmaiden ei-pks-päästöille. Pessimistisessä skenaariossa osa jäsenmaista jää tavoitteestaan ja syntyy markkinat unionin sisäisille päästökiintiöille. Optimistisessa skenaariossa kiintiöistä on runsasta ylitarjontaa. Jos todellinen kehitys on jotain tämän julkaisun pessimistisen ja optimistisen skenaarion välistä, on erittäin todennäköistä, että jäsenmaiden päästökiintiöiden hinta jää hyvin alhaiseksi, kuten on käynyt päästökaupan päästöoikeuksille. Ennakoitua helpommin saavutettu ei-pks-tavoite ei ole vielä täysin ehtinyt heijastua tulevien tavoitteiden valmisteluun. Komissio on tiekartoissaan alustavasti ehdottanut ei-pks-tavoitteen kiristämistä 20 prosenttiyksikköä vuosikymmenessä: tavoite olisi -10 % vuonna 2020, -30 % vuonna 2030, -50 % vuonna 2040 ja -70 % vuonna Unionin kokonaistavoite voidaan jakaa useilla eri kriteereillä jäsenmaiden välillä. Kriteereillä on suurin merkitys Itä-Euroopan jäsenmaille, sillä niiden vuoden 2020 tavoite sallii niille päästöjen kasvattamisen, ja tulevien vuosien tavoitteet voidaan määritellä hyvin eri tavoin. Ei-päästökauppasektorin tavoitteen lisäksi komissio on alustavasti ehdottanut uusiutuvan energian tavoitteen ja kokonaispäästövähennystavoitteen kiristämistä vuodelle Energiatehokkuustavoitetta ei kiristettäisi vielä ainakaan tässä vaiheessa. ISBN (nid.) ISBN (URL: ISSN-L ISSN (painettu) ISSN X (verkkojulkaisu) Suomi, englanninkielinen tiivistelmä Non-ETS, effort sharing decision, 2020 targets, 2030 targets, effort sharing VTT PL 1000, VTT, Puh

23

24 Series title and number VTT Technology 140 Title Author(s) How well we are achieving the EU non-ets targets for 2020 and what could be targets for 2030 and 2050? Tomi J. Lindroos & Tommi Ekholm Abstract EU is will likely reach the non-ets emission reduction target before the year Nevertheless, the situation of individual member states varies a lot. We have collected several projections in this study and constructed a pessimistic and an optimistic scenario on the development of the Member States non-ets reductions. The EU, in total, would overachieve the non-ets target by 1% in the pessimistic scenario and by 8% in the optimistic scenario. Several Member States wouldn t reach their target in the pessimistic scenario and they would have to buy emission allocations from other Member States. After using all available CDM and JI mechanism credits, these Member States would still need about 200 MtCO 2-eq emission allocations from other Member States during the period from 2013 to Optimistic scenario has huge surplus of available emission allocations and almost nonexistent need for them. The surplus could exceed 2000 MtCO 2-eq during the period of 2013 to Non-ETS emission allocations may have very low price if the actual development is somewhere in the between of these two scenarios. The discussion of the future targets is still not fully reflecting the EU s anticipated easiness to reach the target. The Commission has tentatively proposed in the Roadmaps that the EU s non-ets target would get 20 percent tighter each decade: -10% target in 2020, -30% in 2030, -50% in 2040 and -70% in Obviously, there are many possibilities to share this target between the Member States. According to our analysis, the forthcoming effort sharing discussion is most crucial for Eastern European Member States which currently have relatively easy targets. In short, the updated present effort sharing is very beneficial for Eastern Europe and all analyzed options had negative impact on Eastern Europe. Eastern Europe is especially unlikely to accept GHG/capita and GHG/GDP criteria for the new effort sharing. In addition to non-ets target for 2030, the Commission has suggested a new target for the amount of renewable energy in 2030 and a new target for total green house gas emissions for Currently, there s no official proposal for a new energy efficiency target for ISBN, ISSN Date November 2013 Language Pages 40 p. Name of the project Commissioned by Keywords Publisher ISBN (Soft back ed.) ISBN (URL: ISSN-L ISSN (Print) ISSN X (Online) Finnish, English abstract Non-ETS, effort sharing decision, 2020 targets, 2030 targets, effort sharing VTT Technical Research Centre of Finland P.O. Box 1000, FI VTT, Finland, Tel

25 EU:n ei-päästökauppasektorin 2020-tavoitteen seuranta sekä ja 2050-tavoitteiden ennakointi EU:n ilmastopolitiikka ohjaa merkittävästi myös Suomen energiasektoria ja päästövähennyskeinojen valintaa. EU:n ilmastopolitiikan nykytavoitteiden edistymistä seuraamalla ja tulevia tavoitteita ennakoimalla on mahdollista mm. arvioida päästökiintiöiden hintaa lähivuosina, suunnitella tarvittavia toimenpiteitä, varautua tulevaan kehitykseen ja ennakoida uusia direktiivejä. Tässä julkaisussa perehdytään erilaisiin ennusteisiin jäsenmaiden päästökehityksestä ja arvioidaan, kuinka hyvin jäsenmaat saavuttavat vuoden 2020 ei-pks-tavoitteensa. Tämän lisäksi kartoitetaan EU:n taakanjakopäätöstä tukevat direktiivit ja arvioidaan niiden toteutumista. Lopuksi on koottu yhteenveto komission ehdotuksista vuoden 2030 ja 2050 tavoitteiksi ja arvioitu eri taakanjakokriteerien edullisuutta jäsenmaille. Julkaisu auttaa ennakoimaan päästökiintiöiden saatavuutta lähivuosina ja tarjoaa kattavasti taustatietoa keskusteluihin vuosien 2030 ja 2050 tavoitteista. ISBN (nid.) ISBN (URL: ISSN-L ISSN (painettu) ISSN X (verkkojulkaisu)