TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ Muistio Neuvotteleva virkamies 14.10.2014 Tuija Ypyä EHDOTUS VALTIONEUVOSTON ASETUKSEKSI TUTKIMUS-, KEHITTÄMIS- JA IN- NOVAATIOTOIMINNAN RAHOITUKSESTA 1 Johdanto Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi valtioneuvoston asetus tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan rahoituksesta. Nykyinen, 7.5.2008 voimaan tullut valtioneuvoston asetus tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan rahoituksesta siihen myöhemmin tehtyine muutoksineen on voimassa 31.12.2014 saakka. Asetuksella säädettäisiin Innovaatiorahoituskeskus Tekesin (jäljempänä Tekes) yrityksille suuntaaman rahoituksen ehdoista. Asetus on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015. Tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoimintaa koskevien valtiontukisäännösten uudistus on ollut merkittävä osa Euroopan komission mittavaa valtiontukijärjestelmän modernisaatiota (state aid modernisation). Tutkimus- kehittämis- ja innovaatiotoimintaa (t&k&i -toiminta) pidetään yhtenä avaintekijänä EU:n kasvu- ja kilpailukykytavoitteiden saavuttamisessa. T&k&i -toimintaan liittyy kuitenkin usein merkittäviä riskejä ja rahoituspuutteita, jotka saattavat estää potentiaalisten projektien toteuttamisen. Uusien säädösten tavoitteena on tavoittaa nämä markkinahäiriöt ja kohdistaa julkista rahoitusta oikeisiin kohteisiin siten, että julkisen tuen aiheuttama markkinahäiriö minimoidaan ja yksityisen rahoituksen määrä kasvaa. T&k&i -toiminnan valtiontukea koskevat jatkossa komission asetus tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti (EU N:o 651/2014) ja puitteet tutkimus- ja kehitystyöhön sekä innovaatiotoimintaan myönnettävälle valtiontuelle (2014/C 198/01) Tekes on Suomen merkittävin julkinen tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan rahoittaja. Rahoitusta kohdistetaan erityisesti elinkeinorakenteiden uudistumista nopeuttaviin riskipitoisiin hankkeisiin. Yrityksille suunnatun rahoituksen tavoitteena on kannustaa yrityksiä lisäämään tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoimintaansa ja näin luomaan uutta osaamista ja innovaatioita. Rahoitusta myönnettäessä otetaan huomioon Tekesin rahoituksen vaikutus hankkeen toteutukseen, hankkeen vaikuttavuus, tavoiteltava liiketoiminta sekä kehitettävän innovaation tai osaamisen uutuusarvo, tulosten hyödyntäminen, käytettävät voimavarat, taloudelliset edellytykset ja verkottuminen sekä hankkeiden välilliset vaikutukset elinkeinoelämässä ja yhteiskunnassa. Tekesin tutkimus-, kehitys- ja innovaatiorahoituksen vaikutuksista saadaan jatkuvasti tietoa kansallisista ja kansainvälisistä tutkimuksista. Tutkimusten mukaan rahoitus on lisännyt yritysten t&k -toimintaa ja sen haasteellisuustasoa. Innovaatiotoiminnan vaikutusten on todettu leviävän laajalle yhteiskuntaan ja talouselämään lisäten tuottavuutta ja talouden kasvua sekä viime kädessä kansalaisten ja ympäristön hyvinvointia. T&k&i -toiminnan arvioinneissa painotetaan jatkossakin tuloksellisuus- ja vaikuttavuustavoitteita. Arviointituloksia hyödynnetään entistä vahvemmin toimin-
2 nassa ja sen kehittämisessä. Myös komission kiinnittää jatkossa enemmän huomiota siihen, miten suurten tukiohjelmien vaikuttavuutta arvioidaan. Tekesin nykyiset, komission hyväksymät tukiohjelmat ovat voimassa 31.12.2014 asti. Uudet tukiohjelmat otetaan täten käyttöön 1.1.2015. Tekesin uusien tukiohjelmien säädöspohjana on 17 päivänä kesäkuuta 2014 annettu komission asetus (EU) N:o 651/2014 tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti (jatkossa yleinen ryhmäpoikkeusasetus), joka on tullut voimaan 1.7.2014. Yleinen ryhmäpoikkeusasetus sallii tuen myöntämisen tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoimintaan ilman tukiohjelmien etukäteisilmoittamista komissiolle. Kaikki Tekesin tukiohjelmat ovat toteutettavissa yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen sallimissa puitteissa. Näin ollen etukäteisilmoituksen sijaan komissiolle tehdään jälki-ilmoitus 20 päivän kuluessa siitä, kun tukiohjelma on otettu käyttöön. Poikkeuksena on Tekesin myöntämien lainojen tuki-intensiteetin laskentakaava, joka on ilmoitettu komissiolle etukäteen. Lisäksi tutkimus- ja kehittämisrahoituksen tukiohjelman osalta komissiolle on tukiohjelman laajuuden vuoksi ilmoitettava hyväksyttäväksi jälki-ilmoituksen yhteydessä tukiohjelman arviointisuunnitelma. Yleinen ryhmäpoikkeusasetus sallii Tekesin voimassa olevien tukiohjelmien jatkamisen pääosin ennallaan. Lisäksi yleinen ryhmäpoikkeusasetus mahdollistaa uusien tukiohjelmien käyttöönoton joustavasti ja ketterästi. Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen mukaan t&k&i -toiminnan tukea voidaan myöntää tutkimus- ja kehityshankkeisiin, tutkimusinfrastruktuurien rakentamiseen ja uudistamiseen, innovaatioklusterien toimintaan ja investointeihin, pienten ja keskisuurten yritysten innovaatiotoimintaan sekä prosessi- ja organisaatioinnovaatioihin. Varsinaisen tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan rahoituksen lisäksi yleinen ryhmäpoikkeusasetus mahdollistaa rahoituksen myöntämisen pienille innovatiivisille yrityksille käynnistystuen muodossa. 2 Keskeiset muutokset nykytilaan Merkittävin muutos tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan rahoitukseen on kasvanut tuki-instrumenttien valikoima. Uusien tuki-instrumenttien kautta pyritään tukitoimet kohdistamaan tiettyihin markkinapuitteisiin ja lisäämään t&k&i -toimintaa uudenlaisissa yhteistyörakenteissa. Tutkimus- ja kehityshankkeiden rahoituksen ehtojen muutokset ovat vähäiset. T&k - toiminta jaetaan vastaaviin vaiheisiin kuin aiemmassa asetuksessa: perustutkimukseen, teolliseen tutkimukseen ja kokeelliseen kehittämiseen. Lisäksi t&k -toiminnan vaiheeksi katsotaan toteutettavuustutkimus. T&k -toimintaan myönnettävän tuen enimmäismäärä on nostettu 80 %:iin hyväksyttävistä kustannuksista. Hyväksyttäviä kustannuksia on täsmennetty pk-yritysten teollisoikeuksien hankkimiseen liittyvien kustannusten osalta. Lisäksi vaatimus ilmoittaa hankkeen aikana saadut tulot on poistettu, koska tätä vaatimusta ei enää yleisessä ryhmäpoikkeusasetuksessa ole. Tutkimusorganisaation määritelmää laajennetaan kattamaan myös tiedonlevittämisorganisaatiot. Näiden tehtävä on levittää tutkimusorganisaation t&k -toiminnassaan aikaansaamia tuloksia koulutuksen, julkaisujen tai tiedonsiirron kautta. Jos tutkimustai tiedonlevittämisorganisaatio harjoittaa myös taloudellista toimintaa, taloudellisen toiminnan rahoituksesta, kustannuksista ja tuloista on pidettävä erillistä kirjanpitoa.
3 Erityisvaatimukset suurten yritysten rahoituksen kannustavalle vaikutukselle poistetaan. Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen mukaan tuella katsotaan olevan kannustava vaikutus vain, jos rahoitettava toiminta on aloitettu vasta rahoitushakemuksen toimittamisen jälkeen. Tämä koskee myös suuria yrityksiä eikä lisävaatimuksia suurten yritysten osalta ole. Käytännössä Tekes jatkaa kuitenkin suurten yritysten rahoituksen kannustavan vaikutuksen arvioimista osana rahoituspäätöksen valmistelua. Lainojen ehdot pysyvät pääosin ennallaan. Asetuksesta esitetään poistettavaksi Tekesin mahdollisuus muuttaa laina pääomalainaksi, jos hanke tai sen tulosten hyödyntäminen viivästyvät. Käytännössä on todettu, ettei lainan muuttamisella pääomalainaksi saavuteta tavoiteltuja vaikutuksia tulosten kaupallistamiseen tai lainojen takaisinmaksuun. Pääomalainan sisältämä tuki ei kaikilta osin täytä yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen edellytyksiä tuen läpinäkyvyydestä. Lisäksi pääomalainan hallinnointi on raskasta sekä yritysten että valtion kannalta. Pääomalainoja ei myöskään makseta takaisin toivotusti. Mahdollisuus myöntää pääomalainaa poistettiin jo voimassa olevasta asetuksesta. Lainojen osalta esitetään myös, että aiempien asetusten voimassa ollessa myönnettyjä lainoja koskeviin lainamuutoksiin sovellettaisiin tätä asetusta, Nyt voimassa olevaa asetusta sovelletaan myös aiemmin tehtyjen lainojen laina-aikamuutoksiin, mutta lainojen tasapuolisen kohtelun takaamiseksi ja hallinnon yksinkertaistamiseksi kaikkiin lainamuutoksiin ehdotetaan sovellettavaksi samoja säännöksiä. Yleinen ryhmäpoikkeusasetus tunnistaa edelleen pienten ja keskisuurten yritysten kasvun ja kansainvälistymisen rahoituksessa kohtaamat markkinapuutteet ja tarjoaa jäsenmaille mahdollisuuksia näiden puutteiden paikkaamiseksi. Erityisen suurta vahinkoa markkinoiden toimintapuutteet aiheuttavat aloittaville kasvuyrityksille. Yritykset eivät saa riittävästi markkinaehtoista rahoitusta eivätkä yksityisiä pääomasijoituksia siemen- ja aloitusvaiheessa, koska riskit ovat liian korkeat ja tuotto-odotukset liian kaukana. Kansainväliset vertailut osoittavat, että ne yritykset menestyivät parhaiten, jotka olivat saaneet kohtuullisesti julkista rahoitusta sekä merkittävästi yksityistä rahoitusta. Tekesin nuorten innovatiivisten yritysten (NIY) rahoitusta on saanut vuodesta 2008 alkaen 221 yritystä. Näistä 60 yritystä on saanut rahoituksen enimmäismäärän 1 000 000 euroa, 93 yrityksellä NIY -hanke on tällä hetkellä käynnissä ja 68 yrityksen NIY -rahoitus on keskeytynyt. NIY -projektin tulostavoitevuoden saavuttaneiden yritysten vuotuinen liikevaihdon kasvu oli keskimäärin 210 % ajanjaksolla 2011 2013. Asetuksella ehdotetaankin jatkettavan erillistä rahoitusinstrumenttia nuorille innovatiivisille yrityksille. Rahoituksen piiriin kuuluisi edelleen yrityksen koko liiketoiminta, vientimäärien suoraa tukemista sekä jakeluverkkojen perustamiseen ja toimintaan liittyviä kustannuksia lukuun ottamatta. Yrityksen kehittymiselle asetettaisiin edelleen selkeitä välitavoitteita ja yritysten edellytetään hankkivan liiketoimintansa kehittämiseen riittävät ja monipuoliset resurssit sekä yksityistä rahoitusta. Mitattavien tavoitteiden asettaminen on osoittautunut tehokkaaksi tavaksi seurata yritysten kehitystä. Nuorten innovatiivisten yritysten rahoituksen ehtoihin tulee kuitenkin joitakin muutoksia. Yrityksen enimmäisikä laskee kuudesta viiteen vuoteen. Iän muutos vaikuttaa siirtymävaiheessa yli viisivuotiaisiin yrityksiin ja pitkällä tähtäimellä yrityksiin, joi-
4 den liiketoiminta luontaisesti vaatii pitkän kehityspanostuksen, esimerkiksi bioala ja cleantech. Lisäksi edellytetään, että yritys ei ole syntynyt sulautumisen kautta, ei ole listautunut eikä ole jakanut voittoja. Vaatimus yrityksen t&k -kustannusten osuudesta laskee 15 %:sta 10 %:iin kaikista liiketoiminnan kuluista tuen myöntämistä edeltävien kolmen vuoden aikana. Myös avustuksena myönnettävän rahoituksen enimmäismäärä laskee miljoonasta eurosta 800 000 euroon. Lainana rahoitusta voidaan kuitenkin myöntää enimmillään kaksi miljoonaa euroa. Käytännössä Tekes tulee myöntämään rahoituksen avustuksen ja lainan yhdistelmänä, jolloin rahoituksen enimmäismäärä nousee yli miljoonan euron. Nuoren innovatiivisen yrityksen rahoitus voi jatkossa kasautua joustavammin muun valtiontuen kanssa, kun muuhun julkiseen tukeen liittyvät rajoitteet ja karenssi poistuvat. Asetuksessa ehdotetaan otettavaksi käyttöön pienten ja keskisuurten yritysten innovaatiotoiminnan rahoitusinstrumentti. Instrumentti vastaa osin olemassa olevaa Tekesin rahoitusinstrumenttia pk-yritysten innovaatiotoiminnan neuvonta- ja tukipalveluiden hankintaan, mutta on soveltamisalaltaan laajempi ja joustavampi. Rahoitus kohdistuisi pk-yritysten immateriaalioikeuksien suojaamiseen, vahvistamiseen ja puolustamiseen, korkeasti koulutetun henkilöstön lainaamiseen suurista yrityksistä tai tutkimus-organisaatioista sekä innovaatiotoiminnan neuvonta- ja tukipalveluihin. Rahoituksen kustannuspohja on laajempi kuin aikaisemmassa asetuksessa kattaen kaikki edellä mainittuihin toimintoihin kohdistuvat kustannukset, mukaan lukien rahoituksen saajan omat kustannukset ja ostettujen palvelujen kustannukset. Asetukseen esitetään lisättäväksi uudet tuki-instrumentit innovaatioklusterin rakentamiseen ja toimintaan sekä tutkimusinfrastruktuurien rakentamiseen. Innovaatioklustereille myönnettävällä tuella pyritään poistamaan markkinoiden toimintapuutteita, jotka liittyvät klustereiden kehittämistä haittaaviin tai klustereiden välistä vuorovaikutusta ja tiedonvaihtoa rajoittaviin koordinointiongelmiin. Rahoituksella voidaan tukea investointeja innovaatioklustereiden yhteiskäytössä oleviin avoimiin infrastruktuureihin tai klustereiden toimintaa parantamalla niiden yhteistoimintaa, verkostoitumista ja koulutustoimintaa. Innovaatioklusterien rahoitus myönnetään klusterin toimintaa toteuttavalle klusteriorganisaatiolle. Rahoituksen enimmäismäärä on 50 % ja se voi kohdistua klusterin toimintaa edistäviin toimintoihin tai klusterin investointeihin. Korkealuokkaiset tutkimusinfrastruktuurit ovat yhä tärkeämpi edellytys uraauurtavalle tutkimukselle ja innovoinnille, koska ne houkuttelevat lahjakkuuksia maailmanlaajuisesti ja ovat välttämättömiä uuden tieto- ja viestintätekniikan ja keskeisten kehitystä vauhdittavien teknologioiden tukemiseksi. Infrastruktuurien rahoituksella pyritään edistämään erityisesti infrastruktuurien yhteistyötä yritysten kanssa sekä julkisten organisaatioiden ja yritysten yhdessä omistamien infrastruktuurien perustamista. Rahoitusta tutkimusinfrastruktuurin rakentamiseen ja uudistamiseen voidaan myöntää taloudellista toimintaan harjoittavien infrastruktuurien investointeihin aineettomaan ja aineelliseen omaisuuteen. Tuen enimmäismäärä on 50 %. Asetusehdotukseen sisältyy rahoitusmuotoja, joissa tuki voi ylittää 50 % hyväksyttävistä kustannuksista. Lain julkisista hankinnoista (348/2007) 6 :n perusteella tukea saavasta yrityksestä tulee näin korkealla tukitasolla lain soveltamisalaan kuuluva
5 hankintayksikkö. Siksi tuki voi ylittää kaikissa rahoitusmuodoissa 50 % vain sellaisiin hankintoihin, joiden osalta yritys on noudattanut julkista hankintalainsäädäntöä. 3 Yksityiskohtaiset perustelut 1 luku Yleiset säädökset 1 Soveltamisala Luvussa säädettäisiin tutkimus- ja kehitystoiminnan, nuoren innovatiivisen yrityksen sekä innovaatiotoiminnan neuvontapalveluiden ja innovaatiotoimintaa tukevien palveluiden rahoituksen yleisistä määräyksistä. Pykälässä määriteltäisiin Tekesin käytettävissä olevat rahoitusmuodot, rahoituksen yleinen kohde ja viitattaisiin vuotuiseen valtion talousarvioon toiminnan pohjana. Vastaava säännös on voimassa olevan asetuksen 1 :ssä. Pykälään lisättäisiin uusi 3 momentti, jossa viitattaisiin yleiseen ryhmäpoikkeusasetukseen. Tekesin myöntämä tuki on yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla sisämarkkinoille soveltuvaa ja sen myöntämisessä ja maksamisessa noudatetaan, mitä yleisessä ryhmäpoikkeusasetuksessa säädetään. Pykälän 4 momentissa säädettäisiin Tekesin ja Euroopan yhteisöjen sekä Euroopan atomienergiayhteisön (Euratom) välisiä yhteisrahoitteisia hankkeita koskevasta rahoituksesta. Yhteistyötä tehdään erityisesti Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 182, 185 ja 187 artikloiden sekä Euroopan atomienergiayhteisön perustamissopimuksen 4 ja 7 artikloiden nojalla. Vastaava säännös on voimassa olevassa asetuksessa. Lisäksi pykälän 5 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta myöntää vähämerkityksistä tukea komission asetusta (EY)1407/2013 noudattaen. Tällöinkin olisi noudatettava ehdotetun asetuksen 3 :n ehtoja rahoituksen yleisistä edellytyksistä, 4 :ää rahoituksen tavoiteltavista vaikutuksista ja 5 :ää tietyistä muutoksista. Vastaava säännös on voimassa olevassa asetuksessa, mutta siihen on lisätty viittaukset 3 5 :ään ja poistettu viittaus hyväksyttäviin kustannuksiin, jotta kustannuspohjaa voidaan tarvittaessa laajentaa. Pykälään lisättäisiin 6 momentti, jonka mukaan Tekes voisi myöntää rahoitusta Euroopan yhteistä etua koskeviin tärkeisiin hankkeisiin, joiden tukemisen Euroopan komissio on erikseen hyväksynyt Euroopan yhteistä etua koskevia tärkeitä hankkeita edistävän valtiontuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointiperusteista annetun komission tiedonannon (2014/C 188/02) mukaisesti. Tällaisissa hankkeissa voidaan hyväksyä korkeampi tuki-intensiteetti ja laajempi kustannuspohja kuin tavallisissa t&k&i -hankkeissa. Rahoitus perustuu aina erilliseen etukäteisilmoitukseen komissiolle, joka arvioi hankkeen soveltuvuuden yhteismarkkinoille. Hankkeen on edistettävä merkittävällä tavalla unionin tavoitteiden saavuttamista, siinä täytyy olla osallistujia useammasta jäsenvaltiosta, sen hyötyjen täytyy olla unionin laajuiset ja sen täytyy olla kooltaan tai laajuudeltaan erityisen suuri taikka sisältää erityisen suuria riskejä. Tällöinkin olisi noudatettava ehdotetun asetuksen 3 :ää rahoituksen yleisistä edelly-
6 2 Määritelmät tyksistä, 4 :ää rahoituksen tavoiteltavista vaikutuksista ja 5 :ää tietyistä muutoksista. Pykälässä määriteltäisiin asetuksen soveltamisen kannalta keskeiset käsitteet. Tutkimus- ja kehittämistoiminnan käsite jaettaisiin perustutkimukseen, teolliseen tutkimukseen ja kokeelliseen kehittämiseen, kuten aiemmassa asetuksessa, minkä lisäksi tutkimus- ja kehittämistoiminnan vaiheeksi lisätään toteuttavuustutkimus. Yritys, pieni yritys, keskisuuri yritys ja suuri yritys määriteltäisiin vastaamaan yleisessä ryhmäpoikkeusasetuksessa tarkoitettuja käsitteitä, jotka ovat samat kuin voimassa olevassa asetuksessa viitatussa EU:n suosituksessa. Pienen ja keskisuuren yrityksen määritelmiä ei ole niiden monimutkaisuuden vuoksi tarkoituksenmukaista kirjoittaa auki tähän asetukseen, minkä vuoksi viitattaisiin ryhmäpoikkeusasetuksen ao. liitteeseen. Kuten voimassa olevassa asetuksessa yrityksellä tarkoitetaan myös muita taloudellista toimintaa harjoittavia yksiköitä kuin yritykseksi rekisteröityjä. Tämän mukaisesti asetusta sovellettaisiin myös esimerkiksi valtion virastojen ja laitosten taloudellisen toiminnan innovaatioprojekteihin. Jos yksiköllä on sekä taloudellista että ei-taloudellista toimintaa, eikä näiden kustannuksia ja rahoitusta kyetä selkeästi erottamaan, sovelletaan asetusta ja sen mukaisia enimmäistukitasoja kaikkeen organisaation innovaatiotoimintaan. Rahoituksen, tuen ja tuki-intensiteetin määritelmät säilyisivät ennallaan. Julkisen pääomasijoitusyhtiön ja riskipääoman määritelmät poistettaisiin. Kaupallisen tarkoituksen määritelmä poistettaisiin, koska kaupallistamisen tuloja ei enää tarvitse huomioida. Samoin poistettaisiin pääomalainan määritelmä, koska lainoja ei enää muuteta pääomalainoiksi. Pykälässä muutettaisiin nuoren innovatiivisen yrityksen, vaikeuksissa olevan yrityksen ja tutkimusorganisaation määritelmiä vastaamaan yleistä ryhmäpoikkeusasetusta. Lisäksi pykälässä määriteltäisiin uusina käsitteinä innovaatioklusteri (kohta 21), tutkimusinfrastruktuuri (22) ja todellinen yhteistyö (23), aineellinen (24) ja aineeton omaisuus (25) innovaatiotoiminnan neuvontapalvelut (26), innovaatiotoimintaa tukevat palvelut (27), korkeasti koulutettu henkilöstö (28) ja tilapäinen siirto (29). 3 Rahoituksen myöntämisen yleiset edellytykset Pykälässä säädettäisiin niistä yleisistä edellytyksistä, joilla Tekes voi myöntää rahoitusta. Rahoitusta voitaisiin myöntää ja maksaa Suomessa toimivien yritysten hankkeisiin. Rahoituksen saajan tulee laatia riittävän yksityiskohtainen projektisuunnitelma, josta voidaan poiketa vain Tekesin suostumuksella. Vastaava säännös on voimassa olevassa asetuksessa. Riittävän yksityiskohtaisena projektisuunnitelmana on pidettävä myös ns. ketterän rahoituksen hankkeisiin liittyviä kevyempiä ja joustavampia projektisuunnitelmia. Pykälän toiseen momenttiin lisättäisiin kaikkea tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan rahoitusta koskeva yleislauseke, jonka mukaan rahoitus voidaan myöntää
7 avustuksena, lainana tai näiden yhdistelmänä. Voimassa olevassa asetuksessa sama asia on mainittu kunkin tuki-instrumentin osalta erikseen. Rahoitusta ei voida myöntää yleisessä ryhmäpoikkeusasetuksessa tarkoitetulle vaikeuksissa olevalle yritykselle. Vastaava säännös on voimassa olevassa asetuksessa. Rahoitusta ei myöskään voida myöntää yritykselle, joka ei ole maksanut takaisinperittyä sääntöjenvastaista valtion tukea. Vaatimus on yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 1 artiklan 4 c kohdan edellyttämä. Viidennen momentin mukaan rahoitusta voitaisiin myöntää vain toimintaan, joka toteutetaan hakemuksen jättämisen jälkeen. Tämä vaatimus tulee yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 6 artiklasta ja vastaava säännös on ollut voimassa olevan asetuksen 15 :n 4 momentissa. 4 Rahoituksen tavoiteltavat vaikutukset Tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan rahoituksen myöntämisen edellytyksenä olisi, että hanke edistäisi rahoituksensaajan yritystoiminnan uudistumista, osaamisen kehittymistä, yritysten verkottumista kansallisesti tai kansainvälisesti taikka rahoituksen saajan liiketoiminnan kehittymistä. Lisäksi ehdotetaan, että rahoituksen tulisi edistää työ- ja elinkeinoministeriön Tekesille tulosohjauksessa asettamia elinkeino-, ja innovaatiopoliittisia tavoitteita. Tämä vaikuttaisi ohjaavasti Tekesin toimintaan. Tuettavan hankkeen tavoiteltavat vaikutukset ja rahoituksen ehdot määriteltäisiin rahoituksen perustana olevassa myöntämispäätöksessä. 5 Suostumus projektin muutoksiin ja eräisiin liiketoimintajärjestelyihin Pykälässä säädettäisiin toimista, joiden toteuttaminen edellyttäisi Tekesien etukäteistä suostumusta. Tekesin tulisi sisällyttää myöntämispäätöksiinsä ehto, jossa rahoituksen saajalle asetettaisiin velvoite hakea Tekesin suostumus pykälässä määriteltyihin projektisuunnitelman muutoksiin ja liiketoimintajärjestelyihin. Tekes voisi antaa suostumuksensa, jos hankkeen tavoiteltavat vaikutukset toteutuvat muutoksesta huolimatta eikä lainan takaisinmaksun edellytyksiä heikennetä. Ilman Tekesin suostumusta toteutettu pykälän vastainen järjestely toimisi valtionavustuslain 21 ja 22 :n sekä valtion lainanannosta sekä valtiontakauksesta ja valtiontakuusta annetun lain (449/1988) 7 :n mukaisena takaisinperintäperusteensa. Vastaavat säännökset on tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoituksen osalta voimassa olevan asetuksen 3 :n 1 momentissa sekä 5 ja 6 :ssä. Uudessa asetuksessa säännökset olisi kerätty yhteen pykälään ja ne kattaisivat myös muut tukiinstrumentit. Uusi säännös siirrettäisiin 1 lukuun. 6 Julkisen tuen enimmäismäärä Pykälässä säädettäisiin julkisen tuen kasautumisesta. Esityksen mukaan tukiintensiteetin enimmäismäärän laskemisessa olisi huomioitava muu julkisista varoista saatu rahoitus. Vastaava säännös on voimassa olevan valtioneuvoston asetuksen 10 :ssä tutkimus- ja kehittämistoiminnan osalta, 18 :ssä nuorten innovatiivisten yritysten rahoituksen osalta ja 21 :ssä innovaatiopalvelujen rahoituksen osalta. Uu-
8 7 Lainan ehdot 8 Lainan korko dessa asetuksessa säännös soveltuisi kaikkiin tuki-instrumentteihin nuorten innovatiivisten yritysten rahoitusta lukuun ottamatta ja se siirrettäisiin 1 lukuun. Nuorten innovatiivisten yritysten rahoituksen osalta tuen kasautuisesta säädettäisiin pykälän 2 momentissa. Pykälän kolmannessa momentissa säädettäisiin tuen kasautumisesta Euroopan unionin varoista myönnetyn rahoituksen kanssa. Lainoja koskevat säännökset ehdotetaan siirrettäväksi asetuksen 1 lukuun. Jatkossa yhä suurempi osuus Tekesin rahoituksesta myönnettäisiin lainana. Lainainstrumentti soveltuisi tutkimus- ja kehitystoiminnan lisäksi myös muun t&k&i-toiminnan rahoittamiseen. Tämän vuoksi olisi luontevaa säätää lainan ehdoista asetuksen yleisissä säännöksissä. Pykälässä säädettäisiin laina-ajasta ja muista keskeisistä lainaehdoista. Vastaava säännös on voimassa olevan valtioneuvoston asetuksen 11 :ssä. Tekes myöntäisi lainan vakuudettomana valtion talousarviossa annetun valtuutuksen mukaan. Pykälään lisättäisiin maininta lainojen pääsääntöisestä vakuudettomuudesta. Tekes on todennut, että perustehtäväänsä toteuttaessaan sen ei pääsääntöisesti ole tarkoituksenmukaista vaatia vakuuksia tutkimus- ja innovaatiotoimintaan myöntämilleen lainoille. Tekesin rahoituksen tavoitteena on kannustaa yrityksiä sellaiseen haasteelliseen innovaatiotoimintaan, jota ne eivät rahoitusasemansa tai riskinottokykynsä rajoitusten vuoksi muuten käynnistäisi. Erityisesti aloittavien ja kokonaan uusilla innovaatioilla kasvuun ja kansainvälistymiseen pyrkivien yritysten rahoitusmarkkinoilla yksityiset rahoittajat tyypillisesti yliarvioivat hankkeisiin liittyviä epävarmuuksia, eivätkä ota yhteiskunnan näkökulmasta riittävästi riskiä. Tekesin lainan myöntäminen ilman vakuuksia on keskeinen osa rahoituksen riskiä jakavaa luonnetta. Lainan vakuudettomuus rajaa mahdollisen epäonnistumisen seuraukset yrityksen kannalta siedettävälle tasolle, jolloin yritys on valmis yhteiskunnan kannalta toivotulla tavalla käynnistämään entistä kunnianhimoisempia ja entistä rohkeampiin kehitysharppauksiin tähtääviä innovaatiohankkeita. Lainojen myöntäminen ilman vakuuksia parantaa myös innovatiivisten yritysten yleistä rahoitusasemaa. Kun Tekesin lainarahoitus jättää yritysten niukat vakuudet vapaiksi käyttöpääomarahoituksen järjestämistä varten, yritysten mahdollisuudet kehittää tutkimus- ja innovaatiotoiminnan tuloksista kasvavaa ja kannattavaa liiketoimintaa paranevat oleellisesti. Tekesin lainojen vakuudettomuudella on välillisesti oleellinen vaikutus esimerkiksi yritysten tuotannollisten investointien, myynnin, markkinoinnin ja kansainvälistymisen rahoitusmahdollisuuksiin ja siten kehittämistoiminnan tulosten hyödyntämiseen kansantalouttamme hyödyttävällä tavalla. Tekes voi kuitenkin vaatia vakuutta poikkeustilanteessa, esimerkiksi lainasaatavan turvaamiseksi yritysjärjestelyn yhteydessä. Tekes minimoi hankkeeseen liittyviä riskejä analysoimalla rahoitusta hakevan yrityksen taloudellisen tilanteen sekä edellyttämällä jokaisesta projektista yksityiskohtaisen projektisuunnitelman ja uskottavan tulosten kaupallistamissuunnitelman Pykälässä säädettäisiin lainan korosta. Vastaava säännös on voimassa olevan valtioneuvoston asetuksen 12 :ssä.
9 9 Lainan tukivaikutus Pykälässä säädettäisiin myönnetyn lainan tukivaikutuksen laskemisesta. Vastaava säännös on voimassa olevan valtioneuvoston asetuksen 13 :ssä. 10 Muutokset lainaehtoihin Pykälässä säädettäisiin lainaehtojen muuttamisesta hankkeen epäonnistuessa tai sen tuloksien hyödyntämisen viivästyessä. Vastaava säännös on voimassa olevan asetuksen 14 :ssä. Esityksen mukaan laina-aikaa voitaisiin pidentää enintään kolmella vuodella kerrallaan erittäin painavista syistä enintään kahteenkymmeneen vuoteen. Lyhennyksistä vapaita vuosia voisi olla kuitenkin enintään kymmenen vuotta. Mahdollisuus muuttaa laina pääomalainaksi poistettaisiin. Korotettua enimmäislaina-aikaa ja lyhennysvapaiden vuosien enimmäismäärää sovellettaisiin projekteihin, joissa tulosten onnistunut kaupallistaminen on yhä mahdollista, mutta se venyy niin, että hankkeella aikaansaadun liiketoiminnan tuotot eivät riitä lainan lyhennyksiin vielä 7 :ssä määriteltyjen laina-aikojen puitteissa. Vaihtoehto laina-ajan pidentämiselle olisi lainan, perimättä jättäminen tai luottotappioksi kirjaaminen yrityksen maksukyvyttömyyden vuoksi, mitkä molemmat ovat valtion varojen kannalta epäedullisempia ratkaisuja kuin laina-ajan pidentäminen. Mikäli hanke epäonnistuu tai siitä ei muutoin synny taloudellisesti kannattavaa liiketoimintaa, voitaisiin lainan maksamaton pääoma ja korot poikkeustapauksessa jättää osittain tai kokonaan perimättä tuki-intensiteetin enimmäismäärän puitteissa. Julkinen rahoitus yritysten tutkimus- ja kehitysprojekteihin on perusteltua vain, jos rahoituksen saaja on julkisen rahoituksen myötä valmis suurempiin kehittämisaskeleisiin kuin ilman julkista rahoitusta. Kun yritys tavoittelee Tekesin rahoittamissa projekteissa suurempia tulosodotuksia tekemällä haastavaa tutkimus- ja kehitystyötä, projekteihin liittyvät kehitys- ja markkinariskit kasvavat. Tämän vuoksi osa Tekesin rahoittamista projekteista epäonnistuu. Tilanteessa, jossa projektin tavoitetta ei saavuteta tai sen tulokset eivät ole hyödynnettävissä taloudellisesti, Tekes voi osallistua riskin jakamiseen jättämällä lainapääoman ja korot takaisin perimättä. Lainan perimättä jättäminen olisi aina Tekesin harkinnassa ja siihen tulisi ryhtyä vain perustellusta syystä. Perimättä jätettyjen lainojen määrät ovat viime vuosina kasvaneet. Vuoden 2015 määriin vaikuttaa merkittävästi aiempien vuosien korkea lainavaltuuksien määrä ja tästä seurannut lainakannan kasvu. Lisäksi lainojen perimättä jättämisten määrään vaikuttaa demonstraatiohankkeiden korkea riskitaso ja se, että työ- ja elinkeinoministeriö on Tekesin ohjauksessa korostanut tarvetta rahoittaa erityisesti yritysten riskipitoisimpia mutta suuret tuotto-odotukset sisältäviä projekteja. Lainakanta on kasvanut 39 % vuodesta 2009 vuoteen 2013. Vuonna 2013 Tekesin tekemien perimättä jättöpäätösten määrä oli 23 milj. euroa, mikä oli 3,3 % lainakannasta. Mikäli rahoituksen saaja laiminlyö olennaisesti lainan takaisinmaksuvelvoitteensa, esitetään, että lainamuutokset olisivat mahdollisia vain laiminlyömättömältä osalta.
10 Vastaava säännös on voimassa olevan asetuksen 14 :ssä perimättä jättöjen osalta, mutta säännös on syytä ulottaa koskemaan myös laina-ajan muutoksia. 2 luku Tutkimus- ja kehittämistyöhön myönnettävä rahoitus Luvussa säädettäisiin tutkimus- ja kehittämistoimintaan liittyvän rahoituksen erityisistä määräyksistä. Rahoitus perustuu yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklaan. 11 Rahoitus ja sen enimmäismäärä Eri tuki-instrumentteja koskevien säännösten yhdenmukaisuuden vuoksi pykälään lisättäisiin uusi 1 momentti. Momentissa todettaisiin, että hankkeen tuetun osan on kuuluttava kokonaan perustutkimuksen, teollisen tutkimuksen kokeellisen kehittämisen tai toteutettavuustutkimuksen luokkaan taikka useampaan näistä luokista. Rahoituksen myöntämispäätöksessä määritellään, kuinka suuri osuus hankkeesta kuuluu kuhunkin luokkaan. Pykälän 2 momentissa asetettaisiin tuki-intensiteetin perustasot perustutkimukselle, teolliselle tutkimukselle ja kokeelliselle kehittämiselle sekä toteutettavuustutkimukselle. Mikäli tuotekehityshanke sisältäisi kahta tai useampaa eri tutkimus- tai kehitystoimintaa, tuki-intensiteetin enimmäismäärä määräytyisi eri tutkimusvaiheiden painotetun keskiarvon perusteella. Perustutkimuksen, teollisen tutkimuksen ja kokeellisen kehittämisen osalta tukitasot säilyisivät ennallaan 100, 50 ja 25 %:ssa. Toteuttavuustutkimusten tukitaso olisi 50 %. Tukitasot perustuvat yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklaan. Vastaava säännös on voimassa olevan asetuksen 7 :ssä. 12 Tuki-intensiteetin korottaminen Pykälässä säädettäisiin tilanteista, joissa 11 :n mukaisia tuki-intensiteetin enimmäismääriä voitaisiin korottaa perustellusta syystä teollisen tutkimuksen ja kokeellisen kehittämisen sekä toteutettavuustutkimusten osalta. Korotuksia voitaisiin tehdä yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklassa tarkoitettujen edellytysten täyttyessä. Vastaava säännös, toteutettavuustutkimusta lukuun ottamatta on voimassa olevan asetuksen 8 :ssä. Tuen enimmäisintensiteetti nostettaisiin 75 %:sta 80 %:iin ryhmäpoikkeusasetuksen 25 artiklan mukaisesti. Voimassa olevan pykälän 3 momentin säännös alihankinnoista siirrettäisiin todellisen yhteistyön määritelmään 2 :n 23 kohtaan. 13 Hyväksyttävät kustannukset Pykälässä säädettäisiin kustannuksista, jotka voidaan hyväksyä rahoitettavan hankkeen kustannuksiksi. Vastaava säännös on voimassa olevan asetuksen 15 :ssä. Hyväksyttävät kustannukset perustuvat yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 25.3 artiklaan Jos tuen saaja on arvonlisäverovelvollinen, ei kustannuksiin sisältyvä arvonlisävero ole hyväksyttävä kustannus. Pk-yritysten projektissa syntyneiden immateriaalioikeuksien suojauskustannuksia voitaisiin hyväksyä hankkeen kustannuksiksi. Tämä perustuu yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 28 artiklaan pk-yritysten innovaatiotoiminnan rahoituksesta. Suurten yritysten suojauskustannuksia ei voitaisi hyväksyä.
11 Pykälästä poistettaisiin vaatimus ottaa huomioon projektin aikana tai välittömästi sen päätyttyä prototyypin, esittelyhankkeen tai koetuotannon tulosten kaupallisesta käytöstä saadut tulot. Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen mukaan tuloja ei enää tarvitse ottaa huomioon projektin kustannuksia vähentävänä tekijänä. Voimassa olevan asetuksen 15 :n 4 momentin säännös tuen kannustavasta vaikutuksesta siirrettäisiin asetuksen 3 :n 4 momenttiin. 3 luku Rahoitus nuorille innovatiivisille yrityksille Luvussa säädettäisiin rahoituksesta, jota voitaisiin myöntää vain yritykselle, jota voidaan pitää nuorena ja innovatiivisena yrityksenä. Rahoitus on yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 22 artiklassa tarkoitettua käynnistystukea. 14 Rahoitus ja sen enimmäismäärä Pykälässä säädettäisiin rahoituksen enimmäismäärästä. Esityksen mukaan rahoitusta voitaisiin myöntää enintään 800 000 euroa avustuksena ja 2 000 000 euroa lainana. Pykälään esitetään otettavaksi säännös tuen enimmäismäärien laskemisesta, jos rahoitus myönnetään avustuksen ja lainan yhdistelmänä. Enimmäismäärät perustuvat yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 22 artiklaan. Mikäli rahoitus myönnettäisiin osittain tai kokonaan lainana, sovellettaisiin1 luvun lainaa koskevia säännöksiä. Laina-aikaa voitaisiin kuitenkin pidentää enintään kymmeneen vuoteen. Lainaa ei voida jättää perimättä. Rahoitusta voitaisiin myöntää enintään 75 % rahoituskelpoisen toiminnan kustannuksista. 15 Rahoituksen myöntämisen edellytykset Pykälässä säädettäisiin niistä edellytyksistä, jotka yrityksen tulisi täyttää, jotta sille voidaan myöntää nuoren innovatiivisen yrityksen rahoitusta. Tekesin tulisi ennen rahoituksen myöntämistä varmistua hakijan soveltuvuudesta rahoituksen saajaksi. Vastaava säännös on voimassa olevan asetuksen 17 :ssä. Rahoitusta voitaisiin myöntää ja maksaa toimintaan, joka toteutetaan, ennen kuin yrityksen merkitsemisestä kaupparekisteriin on kulunut kahdeksan vuotta. Vastaava säännös on voimassa olevan asetuksen 17 :ssä 16 Rahoitettava toiminta Pykälässä säädettäisiin siitä toiminnasta, johon rahoitusta voidaan myöntää. Rahoitettavien toimintojen tulisi edistää rahoituspäätöksessä määriteltyjen tavoitteiden toteutumista. Yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 1 artiklan 2 c kohdan mukaan rahoitusta ei voida myöntää vientiin liittyvään toimintaan eli suoraan vientimääriin, jakeluverkon perus-
12 tamiseen ja toimintaan tai muihin vientitoimintaan liittyviin juokseviin kustannuksiin. 4 luku Rahoitus pk-yritysten innovaatiotoimintaan Luvussa säädettäisiin rahoituksesta, jota voitaisiin myöntää innovaatiotoimintaan, ml. aineettoman omaisuuden hankinta, suojaus ja puolustus, henkilöstön vaihto suurista yrityksistä tai tutkimus- ja levittämisorganisaatioista sekä innovaatiopalveluihin. Rahoitus perustuu yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 28 artiklaan. 17 Rahoitus ja sen enimmäismäärä Pykälässä säädettäisiin rahoituksen enimmäismäärästä ja -tasosta. 18 Hyväksyttävät kustannukset Pykälässä säädettäisiin kustannuksista, joihin innovaatiotoiminnan rahoitusta voitaisiin myöntää. 5 luku Rahoitus innovaatioklusterin rakentamiseen ja uudistamiseen sekä innovaatioklusterin toimintaan Luvussa säädettäisiin rahoituksesta innovaatioklusterin rakentamiseen ja uudistamiseen sekä innovaatioklusterin toimintaan. Rahoitus perustuu yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 27 artiklaan. 19 Rahoitus ja sen enimmäismäärä Pykälässä säädettäisiin rahoituksen enimmäistasosta sekä toimintatuen osalta rahoituksen enimmäiskestosta. Yleinen ryhmäpoikkeusasetus edellyttää, että oikeus käyttää klusterin tiloja, infrastruktuuria ja toimintoja on avoinna useille käyttäjille läpinäkyvin ja syrjimättömin perustein sekä että klusterin infrastruktuurin käytöstä ja klusterin toimintoihin osallistumisesta perittävät maksut vastaavat markkinahintaa tai kustannuksia. Asetuksen mukaan yrityksille, jotka ovat rahoittaneet vähintään 10 % klusterin investointikustannuksista, voidaan kuitenkin myöntää käyttöoikeus suotuisammin ehdoin, jotka ovat suhteessa yrityksen maksamaan osuuteen investointikustannuksista ja julkisesti saatavilla. 20 Hyväksyttävät kustannukset Pykälässä säädettäisiin kustannuksista, joihin innovaatioklusterien rahoitusta voitaisiin myöntää. sekä ajanjaksosta, jonka puitteissa hyväksyttävien kustannusten tulisi olla syntyneet. 6 luku Rahoitus tutkimusinfrastruktuurien rakentamiseen ja uudistamiseen Luvussa säädettäisiin tutkimusinfrastruktuurien rahoituksesta. Rahoitus perustuu yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen 26 artiklaan.
13 21 Rahoitus ja sen enimmäismäärä Pykälässä säädettäisiin rahoituksen enimmäistasosta. Yleinen ryhmäpoikkeusasetus edellyttää, että oikeus käyttää infrastruktuuria on avoinna useille käyttäjille läpinäkyvin ja syrjimättömin perustein sekä että infrastruktuurin käytöstä perittävät maksut vastaavat markkinahintaa tai kustannuksia. Asetuksen mukaan yrityksille, jotka ovat rahoittaneet vähintään 10 % infrastruktuurin investointikustannuksista, voidaan kuitenkin myöntää etuoikeus infrastruktuurin käyttöön suotuisammin ehdoin, jotka ovat suhteessa yrityksen maksamaan osuuteen investointikustannuksista ja julkisesti saatavilla. 22 Hyväksyttävät kustannukset Pykälässä säädettäisiin kustannuksista, joihin tutkimusinfrastruktuurien rahoitusta voitaisiin myöntää. 7 luku Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset 23 Voimaantulo 24 Siirtymäsäännös 4 Esityksen vaikutukset Luvussa säädettäisiin asetuksen voimaantulosta, voimassa olevan asetuksen kumoamisesta sekä asetuksen soveltamisesta ennen asetuksen voimaantuloa tehtyihin päätöksiin. Pykälässä säädettäisiin, että asetus tulisi voimaan 1.1.2015 ja se olisi voimassa 31.12.2020 saakka. Pykälässä säädettäisiin, että ennen asetuksen voimaantuloa tehtyihin päätöksiin sovelletaan päätöksentekohetkellä voimassa olleita säännöksiä. Siirtymäsäännös mahdollistaisi kuitenkin lainamuutosten tekemisen ennen 1.1.2015 voimassa olleiden valtioneuvoston asetusten ja päätösten nojalla myönnettyihin lainoihin tämän asetuksen 10 :n nojalla ja saattaisi eri säädösten mukaan myönnettyjen lainojen saajat tasavertaiseen asemaan. Esityksen keskeinen vaikutus olisi tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoiminnan rahoitusvaihtoehtojen laajeneminen uusien tuki-instrumenttien myötä. Uusi asetus laajentaisi edelleen mahdollisuuksia rahoittaa liiketoiminta-, palvelu- ja muotoiluinnovaatioita. Esitetyt muutokset nuorten innovatiivisten yritysten rahoitukseen johtavat rahoituksen kohdistumiseen aiempaa hivenen nuorempiin yrityksiin mutta rahoituksen enimmäistaso säilyisi ennallaan avustuksen ja lainan yhdistelmärahoituksella. Ehdotettu valtioneuvoston asetus ei aiheuttaisi muutoksia julkisen tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan rahoituksen kokonaiskustannuksiin, eikä sillä siten olisi välittömiä taloudellisia vaikutuksia. Säätely kohdistuisi talousarvion momenttien 32.20.40 Avustukset teknologiseen tutkimukseen ja kehitykseen (arviomääräraha) ja 32.20.83 Lainat teknologiseen tutkimukseen ja kehitykseen (arviomääräraha) käytön ehtoihin. Vuoden 2015 valtion talousarvion momentin 32.20.40 myöntämisvaltuus
14 5 Asian valmistelu 6 Pyydetyt lausunnot 7 Voimaantulo on 359 015 000 euroa ja momentin 32.20.83 myöntämisvaltuus on 166 823 000 euroa. Asetusehdotus on valmisteltu työ- ja elinkeinoministeriössä. Asetusehdotus on käsitelty yritystukineuvottelukunnassa 27.10.2014. Asetuksesta on pyydetty lausunto Annetut lausunnot on otettu huomioon. Asetus ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015 ja sen voimassaolo päättyisi 31 päivänä joulukuuta 2020.