LIITE PALAUTTAMISKÄSIKIRJA
1. MÄÄRITELMÄT... 6 1.1. Kolmansien maiden kansalaiset... 6 1.2. Laiton oleskelu... 7 1.3. Palauttaminen... 9 1.4. Palauttamispäätös... 10 1.5. Maastapoistamismääräys... 11 1.6. Pakenemisen vaara... 11 1.7. Vapaaehtoinen paluu... 12 1.8. Haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt... 13 2. SOVELTAMISALA... 14 2.1. Rajatapaukset 2 artiklan 2 kohdan a alakohta... 15 2.2. Erityistakeet rajatapauksille... 17 2.3. Rikosoikeus- ja luovuttamistapaukset... 18 3. SUOTUISAMMAT SÄÄNNÖKSET... 19 4. RIKOSOIKEUDELLISET TOIMENPITEET MAAHANMUUTTOSÄÄNTÖJEN RIKKOMISEN SEURAUKSENA... 20 5. KIINNIOTTO JA VELVOLLISUUS TEHDÄ PALAUTTAMISPÄÄTÖS... 22 5.1. Pidättäminen maastalähtötarkastuksen aikana... 25 5.2. Toisen jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen saajat... 26 5.3. Suhde Dublinin sääntöihin... 27 5.4. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jolla on oleskeluoikeus toisessa jäsenvaltiossa... 29 5.5. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan voimassa olevia jäsenvaltioiden välisiä kahdenvälisiä sopimuksia... 32 5.6. Laittomasti oleskeleva humanitaarisesta (tai muusta) syystä oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan saanut kolmannen maan kansalainen34 5.7. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jonka oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä... 35 5.8. Laillista maahanmuuttoa koskevien direktiivien erityissäännöt takaisinotosta jäsenvaltioiden välillä EU:n sisäiseen liikkuvuuteen liittyvissä tapauksissa35 6. VAPAAEHTOINEN PALUU... 36 6.1. Vapaaehtoista poistumista varten määrätyn ajan pidentäminen... 37 6.2. Vapaaehtoista paluuta edeltävät velvoitteet... 38 6.3. Vastakkaiset näkökohdat... 39 6.4. Säännösten noudattaminen käytännössä kauttakulku maitse... 40 6.5. Säännösten noudattaminen käytännössä kauttakulku lentoteitse (direktiivi 2003/110/EY)... 41 6.6. Vapaaehtoisen paluun rekisteröinti... 42 7. MAASTAPOISTAMINEN... 43 7.1. Lentoteitse tapahtuva maastapoistaminen... 44 7.2. Kauttakulku lentoteitse... 49 7.3. Lentoteitse tapahtuva yhteinen maastapoistaminen... 50 2
7.4. Frontexin koordinoimat yhteiset palauttamisoperaatiot... 50 8. PAKKOON PERUSTUVAN PALUUN VALVONTA... 51 9. MAASTAPOISTAMISEN LYKKÄÄMINEN... 52 10. ILMAN HUOLTAJAA MATKUSTAVIEN ALAIKÄISTEN PALAUTTAMINEN... 54 10.1. Asianmukaisten elinten tarjoama apu... 55 10.2. Alaikäisen palauttaminen perheenjäsenelleen, palauttaminen nimetylle holhoojalle tai asianmukainen vastaanotto... 56 11. MAAHANTULOKIELLOT... 57 11.1. EU:n laajuinen vaikutus... 58 11.2. Yhteys Schengenin tietojärjestelmään (SIS)... 59 11.3. Menettelytapakysymykset... 60 11.4. Syyt maahantulokiellon määräämiseen... 61 11.5. Maahantulokieltojen kesto... 61 11.6. Maahantulokieltojen kumoaminen/lyhentäminen/lykkääminen... 64 11.7. Seuraamukset maahantulokiellon rikkomisesta... 65 11.8. Jäsenvaltioiden väliset neuvottelut... 66 11.9. Aikaisemmat maahantulokiellot... 68 12. MENETTELYLLISET TAKEET... 68 12.1. Oikeus hyvään hallintoon ja oikeus tulla kuulluksi... 68 12.2. Palauttamiseen liittyvät päätökset... 70 12.3. Päätöksien muoto ja kääntäminen... 72 12.4. Oikeussuojakeinot... 75 12.5. Kielellinen apu ja maksuton oikeusapu... 76 13. ENNEN PALAUTTAMISTA SOVELLETTAVAT SUOJALAUSEKKEET... 79 13.1. Kirjallinen vahvistus... 80 13.2. Laittoman aseman pitkittyminen... 81 14. SÄILÖÖNOTTO... 82 14.1. Säilöönoton oikeuttavat olosuhteet... 82 14.2. Säilöönoton muoto ja alustava tarkastelu... 86 14.3. Säilöönoton säännöllinen arviointi... 88 14.4. Säilöönoton päättäminen... 89 14.4.1. Kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei ole90 14.4.2. Säilöönoton enimmäiskeston saavuttaminen... 91 14.5. Palautettavien henkilöiden uusi säilöönotto... 94 14.6. Lievempien keinojen käyttäminen säilöönoton päättämisen jälkeen... 94 15. SÄILÖÖNOTTO-OLOT... 94 15.1. Poliisin aluksi suorittama säilöönotto... 95 15.2. Erityisten säilöönottolaitosten pääsääntöinen käyttö... 96 15.3. Erottaminen tavallisista vangeista... 97 15.4. Säilöönoton materiaaliset olosuhteet... 98 3
16. ALAIKÄISTEN JA PERHEIDEN SÄILÖÖNOTTO... 107 17. HÄTÄTILANTEET... 110 18. SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ, TULKINTA JA SIIRTYMÄKAUDEN JÄRJESTELYT... 111 19. LÄHTEET JA VIITEASIAKIRJAT... 113 20. KÄYTETYT LYHENTEET... 115 4
JOHDANTO Tämän palauttamiskäsikirjan tarkoituksena on toimia ohjeena palauttamistehtävissä toimiville toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, kuten poliisille, rajavartioille, maahanmuuttoviranomaisille sekä säilöönottoyksiköiden ja valvontaelinten henkilöstölle. Käsikirjassa käsitellään pääasiassa jäsenvaltioissa noudatettavia vaatimuksia ja menettelyjä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi, ja se perustuu tätä kysymystä koskeviin EU:n säädöksiin (erityisesti palauttamisdirektiiviin 2008/115/EY). Jos tässä käsikirjassa viitataan muunlaisiin menettelyihin (turvapaikkamenettelyt, rajatarkastusmenettelyt, maahantulo-, oleskelu- tai asumisoikeuteen johtavat menettelyt), niihin sovelletaan asiaankuuluvaa unionin ja kansallista lainsäädäntöä. Jäsenvaltioiden olisi joka tapauksessa aina varmistettava näihin menettelyihin osallistuvien viranomaisten välinen tiivis yhteistyö. Tällä käsikirjalla ei luoda mitään oikeudellisesti sitovia velvoitteita jäsenvaltioille eikä uusia oikeuksia ja velvollisuuksia. Se perustuu suurelta osin jäsenvaltioiden ja komission työhön palauttamisdirektiiviä käsittelevässä yhteyskomiteassa vuosina 2009 2014 1, ja siihen on koottu järjestelmällisesti ja tiivistetysti komiteassa käydyt keskustelut. Ne eivät välttämättä ilmennä jäsenvaltioiden yksimielisyyttä säännösten tulkinnasta. Käsikirjaa täydentävät lisäohjeet äskettäin esiin tulleista kysymyksistä (esim. unionin tuomioistuimen uudet tuomiot). Ainoastaan säädökset, joihin käsikirja perustuu tai joihin siinä viitataan, ovat oikeudellisesti sitovia, ja ainoastaan niihin voidaan vedota kansallisissa tuomioistuimissa. Vain unionin tuomioistuin voi antaa oikeudellisesti sitovia tulkintoja unionin oikeudesta. 1 Palauttamisdirektiiviä käsittelevän yhteyskomitean havainnot on koottu asiakirjaan MIGRAPOL CC Return 51. 5
1. Määritelmät 1.1. Kolmansien maiden kansalaiset Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 1 kohta, Schengenin rajasäännöstö 2 artiklan 5 kohta Henkilö, joka ei ole Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu unionin kansalainen ja jolla ei ole Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 5 kohdassa määriteltyä oikeutta vapaaseen liikkumiseen yhteisössä. Seuraavia henkilöryhmiä ei katsota kolmansien maiden kansalaisiksi: henkilöt, jotka ovat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 20 artiklan 1 kohdassa (aikaisemmin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 17 artiklan 1 kohta) tarkoitettuja unionin kansalaisia, eli henkilöitä, joilla on EU:n jäsenvaltion kansalaisuus 2 ETA:n/Sveitsin kansalaiset unionin kansalaisten perheenjäsenet, jotka käyttävät SEUT-sopimuksen 21 artiklan tai direktiivin 2004/38/EY mukaista oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ETA:n/Sveitsin kansalaisten perheenjäsenet, joilla on samanlainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen kuin unionin kansalaisilla. Kaikki muut henkilöt (mukaan lukien valtiottomat henkilöt) katsotaan kolmannen maan kansalaisiksi. Lisäselvennys: EU:n/ETA:n/Sveitsin kansalaisten perheenjäseniä ovat kansalaisuudestaan riippumatta: puoliso tai, jos rekisteröity parisuhde rinnastetaan vastaanottavan valtion lainsäädännössä avioliittoon, kumppani, jonka kanssa EU:n jäsenvaltion, ETA-maan tai Sveitsin kansalainen on rekisteröinyt parisuhteen jonkin jäsenvaltion lainsäädännön nojalla, unionin kansalaisen tai hänen aviopuolisonsa tai rekisteröidyn kumppaninsa alle 21- vuotiaat jälkeläiset suoraan etenevässä polvessa ja heidän huollettavanaan olevat henkilöt unionin kansalaisen tai hänen aviopuolisonsa tai rekisteröidyn kumppaninsa huollettavana olevat sukulaiset suoraan takenevassa polvessa. 2 Yhdistyneen kuningaskunnan liittymissopimuksen erityissäännön perusteella ainoastaan ne Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset, joiden katsotaan Euroopan unionin kannalta olevan Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia, ovat myös unionin kansalaisia. 6
Edellä mainituilla perheenjäsenillä on automaattinen oikeus maahantuloon ja oleskeluun unionin kansalaisen kanssa vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Lisäksi joillakin muilla perheenjäsenillä voi olla tietyissä olosuhteissa unionin lainsäädännön mukainen vapaata liikkuvuutta koskeva oikeus erityisesti, jos heillä on oikeus maahantuloon ja oleskeluun sellaisen kansallisen lainsäädännön nojalla, jolla saatetaan voimaan direktiivin 2004/38/EY 3 artiklan 2 kohta. Jos kolmannen maan kansalainen väittää olevansa unionin kansalaisen perheenjäsen, jolla on direktiivin 2004/38/EY 21 artiklan mukainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, mutta jäsenvaltio ei hyväksy väitettä, henkilöä voidaan pitää kolmannen maan kansalaisena. Tällaiset henkilöt voivat näin ollen kuulua palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, joten sen mukaisia vähimmäisvaatimuksia, menettelyitä ja oikeuksia on sovellettava. Jos kyse on mahdollisesta muutoksenhausta päätökseen, jolla direktiivin 2004/38/EY soveltaminen henkilöön torjutaan, komissio katsoo, että henkilö voi kuitenkin edelleen (palauttamisdirektiivin 4 artiklan suotuisamman säännöksen perusteella) turvautua direktiivin 2004/38/EY VI luvun menettelyllisiin takeisiin (esimerkiksi päätöksen ilmoittaminen ja perusteleminen, määräaika poistua vapaaehtoisesti alueelta, muutoksenhakumenettelyt). 1.2. Laiton oleskelu Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 2 kohta, Schengenin rajasäännöstö 5 artikla Sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelu jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa. Tämä erittäin laaja määritelmä kattaa kaikki kolmannen maan kansalaiset, joilla ei ole laillista oleskeluoikeutta unionissa. Kaikki EU:n jäsenvaltion alueella fyysisesti olevat kolmannen maan kansalaiset oleskelevat siellä joko laillisesti tai laittomasti. Kolmatta vaihtoehtoa ei ole. Kansallisen lainsäädännön mukaisilla oikeudellisilla olettamuksilla, joiden perusteella jäsenvaltioiden tietyillä alueilla (esim. kauttakulkualueilla tai tietyillä raja-alueilla) oleskelevien henkilöiden ei katsota oleskelevan alueella, ei ole merkitystä tässä yhteydessä, koska tämä heikentäisi palauttamista koskevan EU:n säännöstön yhdenmukaista soveltamista. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin päättää olla soveltamatta säännöstön tiettyjä säännöksiä tähän ryhmään kuuluviin henkilöihin (ks. jäljempänä 2 kohta). Esimerkiksi seuraavanlaisten kolmansien maiden kansalaisten ryhmien katsotaan oleskelevan laittomasti jäsenvaltiossa: vanhentuneen oleskeluluvan tai viisumin haltijat 7
peruutetun oleskeluluvan tai viisumin haltijat kielteisen päätöksen saaneet turvapaikanhakijat turvapaikanhakijat, jotka ovat saaneet päätöksen, jolla päätetään oikeus oleskeluun turvapaikanhakijana henkilöt, joita koskee maahantulokielto rajalla henkilöt, jotka on otettu kiinni heidän ylittäessään laittomasti rajan jäsenvaltioiden alueella kiinniotetut laittomat maahanmuuttajat henkilöt, joilla ei ole oleskeluoikeutta jäsenvaltiossa, jossa heidät on pysäytetty (vaikka heillä on oikeus oleskella toisessa jäsenvaltiossa) henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltion alueella vapaaehtoista paluuta varten määrätyn ajanjakson aikana henkilöt, joiden maastapoistamista on lykätty. Seuraaviin ryhmiin kuuluvien henkilöiden oleskelua ei katsota laittomaksi, koska heillä on laillinen oikeus oleskella jäsenvaltiossa (vaikkakin ehkä tilapäisesti): turvapaikanhakijat, joille on myönnetty oikeus oleskella jäsenvaltiossa turvapaikkamenettelyn ajan henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltiossa ja joilla on virallinen asema maasta poistamisen estymisen vuoksi (jos tällaista asemaa pidetään kansallisen lainsäädännön mukaan laillisena oleskeluna) vilpillisin keinoin hankitun luvan haltijat, jos lupaa ei ole kumottu tai peruutettu ja sitä pidetään edelleen voimassa olevana lupana. Lisäselvennys: Henkilöt, joiden oleskelulupahakemusta käsitellään, voivat oleskella maassa joko laillisesti tai laittomasti riippuen siitä, onko heillä voimassa oleva viisumi tai muunlainen oikeus oleskella maassa. Päättyneen luvan uusimista hakevat henkilöt oleskelevat laittomasti, ellei jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä toisin säädetä (ks. myös 5.7. kohta). Kolmansien maiden kansalaiset, joihin sovelletaan palauttamisdirektiivin mukaista palauttamismenettelyä ja jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella ilman, että on olemassa perusteltua syytä olla palauttamatta heitä (skenaario, johon viitataan Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa C-329/11, Achoughbabian, antaman tuomion 48 kohdassa), oleskelevat maassa laittomasti. Tuomioistuimen erityinen viittaus asiaan Achoughbabian koskee ainoastaan 8
sitä, ovatko kansalliset rikosoikeudelliset toimenpiteet palauttamisdirektiivin mukaisia. Tuomiossa ei todeta mitään palauttamisdirektiivin soveltamisalasta tai sovellettavuudesta, ja 2 artiklan 1 kohdassa vahvistettua yleissääntöä sovelletaan edelleen: joko A tai B, eli henkilö joko oleskelee laittomasti, missä tapauksessa palauttamisdirektiiviä sovelletaan, tai hänellä on oleskeluoikeus ja direktiiviä ei sovelleta. 1.3. Palauttaminen Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 3 kohta Prosessi, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna 1) alkuperämaahan, tai 2) kauttakulkumaahan yhteisön tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden järjestelyjen mukaisesti, tai 3) muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään. Tämä määritelmä sisältää rajoituksia siitä, mitä voidaan ja mitä ei voida hyväksyä palauttamiseksi palauttamisdirektiiviä sovellettaessa. Jäsenvaltiossa laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen viemistä takaisin toiseen jäsenvaltioon ei voida pitää unionin lainsäädännön mukaan palauttamisena. Tällainen toiminta voi kuitenkin olla poikkeuksellisesti mahdollista kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai Dublinin sääntöjen perusteella. On suositeltavaa, ettei tätä kutsuta palauttamiseksi vaan siirtämiseksi tai takaisin viemiseksi. Tämä määritelmä merkitsee myös, että jäsenvaltiot saavat palauttaa henkilön kolmanteen maahan ainoastaan olosuhteissa, jotka on lueteltu tyhjentävästi yhdessä sen kolmesta luetelmakohdasta. Tämän vuoksi henkilöä ei siis ole esimerkiksi mahdollista siirtää ilman hänen suostumustaan kolmanteen maahan, joka ei ole alkuperä- eikä kauttakulkumaa. Lisäselvennys: Kauttakulkumaa toisessa luetelmakohdassa kattaa ainoastaan kolmannet maat, ei EU:n jäsenvaltioita. Yhteisön tai kahdenväliset takaisinottosopimukset tai muut järjestelyt toisessa luetelmakohdassa koskevat ainoastaan kolmansien maiden kanssa tehtyjä sopimuksia. Jäsenvaltioiden kanssa tehdyillä kahdenvälisillä takaisinottosopimuksilla ei ole tässä yhteydessä merkitystä. Tällaisten jäsenvaltioiden välisten sopimusten perusteella voi kuitenkin tietyissä 9
tapauksissa olla mahdollista viedä takaisin laittomia maahanmuuttajia muihin jäsenvaltioihin palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti (ks. jäljempänä 5.5. kohta). Termi päättää vapaaehtoisesti palata kolmannessa luetelmakohdassa ei merkitse vapaaehtoista paluuta. Vapaaehtoisella viitataan tässä yhteydessä palaavan henkilön määräpaikan valintaan. Tällainen määräpaikan vapaaehtoinen valinta voi tapahtua myös maastapoistamistoimenpidettä odotettaessa: voi olla tapauksia, joissa palautettava haluaa, että hänet siirretään kolmanteen maahan kauttakulku- tai alkuperämaan sijasta. Paluumaan määrittäminen maastapoistamisen yhteydessä: jos vapaaehtoiselle paluulle on asetettu määräaika, palaavan henkilön on varmistettava, että hän täyttää velvollisuuden palata määräajan kuluessa. Paluumaata ei tarvitse periaatteessa määrittää. Pakkokeinoja (maastapoistaminen) käyttäneiden jäsenvaltioiden on kuitenkin täsmennettävä, mihin kolmanteen maahan henkilö siirretään. 1.4. Palauttamispäätös Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 4 kohta, 6 artiklan 6 kohta Hallinnollinen tai oikeudellinen päätös tai muu toimenpide, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta. Palauttamispäätöksen määritelmässä on kaksi tärkeää elementtiä. Palauttamispäätökseen on sisällyttävä ensinnäkin oleskelun toteaminen laittomaksi ja toiseksi poistumisvelvollisuuden asettaminen. Palauttamispäätökseen voi sisältyä myös esimerkiksi maahantulokielto, vapaaehtoinen palaamisaika tai paluumaan määrittäminen. Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta sen suhteen, missä muodossa palauttamispäätös voidaan hyväksyä (oikeudellinen tai hallinnollinen päätös / muu toimenpide). Palauttamispäätökset voidaan antaa erillisen toimenpiteen tai päätöksen muodossa tai yhdessä muiden päätösten, kuten maastapoistamismääräyksen tai laillisen oleskelun päättämistä koskevan päätöksen kanssa (ks. jäljempänä 12.1. kohta). Palauttamispäätöksessä ilmoitetaan, minkä vuoksi oleskelu on laitonta päätöksen antavassa jäsenvaltiossa. On kuitenkin korostettava, että 11 artiklan mukaisesti palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto, jolla on EU:n laajuinen vaikutus (joka sitoo kaikkia palauttamisdirektiivin piirissä olevia valtioita). Lisäselvennys: 10
Palauttamispäätöksen joustava määrittely ei estä sitä, että päätös, jossa asetetaan velvoite poistua maasta, on rikosoikeudellisen päätöksen muodossa ja se toteutetaan rikosoikeudellisessa menettelyssä (asia C-430/11, Sagor, 39 kohta) 1.5. Maastapoistamismääräys Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 5 kohta, 8 artiklan 3 kohta Paluuvelvoitteen täytäntöönpano eli varsinainen kuljetus pois asianomaisesta jäsenvaltiosta. Maastapoistamismääräys voidaan antaa joko yhdessä palauttamispäätöksen kanssa (yksivaiheinen menettely) tai erikseen (kaksivaiheinen menettely). Niissä tapauksissa, joissa palauttamispäätös ja maastapoistamismääräys annetaan yhdessä yksivaiheisessa menettelyssä, on tehtävä selväksi (niissä tapauksissa, joissa vapaaehtoista paluuta varten määrätään tietty aika), että maastapoistaminen pannaan täytäntöön ainoastaan, jos ei noudateta velvollisuutta palata vapaaehtoisesti määräajassa. Kun otetaan huomioon, että jäsenvaltioiden on kunnioitettava aina palauttamiskiellon periaatetta, komissio katsoo, ettei henkilöä voida poistaa maasta (varsinainen kuljetus pois jäsenvaltiosta) määrittelemättömään määräpaikkaan vaan ainoastaan tiettyyn paluumaahan. Palautettavalle on ilmoitettava etukäteen maastapoistamistoimen määränpää, jotta hän voi ilmoittaa mahdolliset syyt, joiden vuoksi hän katsoo, että palauttaminen ehdotettuun määräpaikkaan loukkaa palauttamiskiellon periaatetta, ja jotta hän voi käyttää oikeutta muutoksenhakuun. Komissio suosittelee, että tämä tehdään joko mainitsemalla paluumaa erillisessä maastapoistamispäätöksessä (kaksivaiheinen menettely) tai, kun on kyse yhdistetystä palauttamista ja maastapoistamista koskevasta päätöksestä (yksivaiheinen menettely), mainitsemalla maa, johon henkilö viedään, jos paluuvelvollisuutta ei noudateta. 1.6. Pakenemisen vaara Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 7 kohta, johdanto-osan 6 kappale Pakenemisen vaaralla tarkoitetaan sitä, että yksittäistapauksessa on lainsäädännössä määritellyin objektiivisin perustein syytä olettaa, että palauttamismenettelyjen kohteena oleva kolmannen maan kansalainen saattaa paeta. Pakenemisen vaaran esiintyminen (tai puuttuminen) on ratkaiseva tekijä sen määrittämiseksi, myönnetäänkö määräaika vapaaehtoista paluuta varten, ja sen päättämiseksi, onko säilöönotto tarpeen. Jäsenvaltioiden on perustettava arviointinsa pakenemisvaarasta kansallisessa lainsäädännössä vahvistettuihin objektiivisiin kriteereihin. Kansallisessa lainsäädännössä usein käytettyjä kriteerejä ovat esimerkiksi 11
asiakirjojen puuttuminen yhteistyön puute henkilöllisyyden määrittämiseksi asuinpaikan puuttuminen väärennettyjen asiakirjojen käyttö tai asiakirjojen tuhoaminen ilmoittautumisvelvollisuuden toistuva laiminlyönti nimenomaisesti ilmaistu aikomus olla noudattamatta määräyksiä rikostuomion olemassaolo voimassaolevan maahantulokiellon noudattamatta jättäminen palauttamispäätöksen rikkominen aiempi käytös (esim. pakeneminen) varojen puute toisen jäsenvaltion antama palauttamispäätös vapaaehtoista paluuta koskevan velvoitteen laiminlyönti. EU:n lainsäädännön yleisten periaatteiden ja erityisesti suhteellisuusperiaatteen mukaisesti kaikki palauttamisdirektiivin mukaan tehdyt päätökset on hyväksyttävä tapauskohtaisesti. Edellä esitetty luettelo kriteereistä olisi otettava huomioon osana kunkin tilanteen kokonaisarviointia, mutta se ei voi olla ainoa peruste olettaa automaattisesti, että on olemassa pakenemisvaara. Usein ainoastaan useamman edellä luetellun kriteerin täyttyessä voidaan perustellusti olettaa, että pakenemisen vaara on olemassa. Automaattista olettamista (kuten sitä, että laiton maahantulo merkitsisi pakenemisen vaaraa) on vältettävä, ja kukin tapaus on arvioitava erikseen. Tällaisessa arvioinnissa on otettava huomioon kaikki asiaankuuluvat tekijät, kuten asianomaisten henkilöiden ikä ja terveydentila. Tämä voi tietyissä tapauksissa johtaa päätelmään, että pakenemisen vaaraa ei ole, vaikka yksi tai useampi kansallisessa lainsäädännössä vahvistettu kriteeri täyttyy. 1.7. Vapaaehtoinen paluu Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 8 kohta Paluuvelvoitteen noudattaminen palauttamispäätöksessä kyseistä tarkoitusta varten asetetussa määräajassa. EU:n palauttamistoimien säännöstössä vapaaehtoinen paluu viittaa siihen, että velvoitetta palata kolmanteen maahan noudatetaan vapaaehtoisesti. Käsite vapaaehtoinen paluu ei kata tapauksia, joissa laillisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset päättävät palata kotimaahansa omasta päätöksestään. Tällainen todellinen vapaaehtoinen paluu (skenaario 1 alla olevassa kuvassa) ei kuulu palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, koska direktiivi ei koske laillisesti vaan laittomasti 12
jäsenvaltioissa oleskelevia kolmansien maiden kansalaisista. Jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten, joita ei ole vielä havaittu/pidätetty (esim. oleskeluajan laittomasti ylittäneet henkilöt), lähtemisen voidaan katsoa kuuluvan määritelmän vapaaehtoinen paluu piiriin. Palauttamisdirektiivin nojalla näillä henkilöillä on jo teoreettinen velvollisuus palata, ja he voivat saada palauttamispäätöksen sekä maahantulokiellon, kun viranomaiset saavat tiedon heidän laittomasta oleskelustaan (viimeistään maastalähtötarkastuksen yhteydessä, ks. jäljempänä 13.3. kohta). Palauttamisdirektiivi kattaa vain skenaariot 2 ja 3. 1. VAPAAEHTOINEN PALUU laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten vapaaehtoinen paluu 2. VAPAAEHTOINEN PALUU laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisvelvollisuuden vapaaehtoinen noudattaminen 3. MAASTAPOISTAMINEN laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisvelvollisuuden noudattamisen varmistaminen Direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu siirtyminen yhden jäsenvaltion kansalliselta alueelta toisen jäsenvaltion alueelle (ks. jäljempänä 5.4. kohta) ei voida pitää vapaaehtoisena paluuna. Vapaaehtoisen paluun määritelmä edellyttää aina paluuta kolmanteen maahan. Kauttakulkua maitse toisten jäsenvaltioiden alueiden kautta koskevat erityissäännöt määritellään vapaaehtoisen paluun osalta jäljempänä 6.4. kohdassa. 2+3 = palauttamisdirektiivin 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu paluu 1.8. Haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 3 artiklan 9 kohta Haavoittuvassa asemassa olevilla henkilöillä tarkoitetaan alaikäisiä, ilman huoltajaa matkustavia alaikäisiä, vammaisia henkilöitä, ikääntyneitä henkilöitä, raskaana olevia naisia, alaikäisten lasten yksinhuoltajia sekä kidutuksen, raiskauksen tai muun törkeän psyykkisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan uhriksi joutuneita henkilöitä. Toisin kuin turvapaikkasäännöstössä käytetty haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä koskeva määritelmä (ks. esimerkiksi vastaanottoa koskevista vaatimuksista annetun direktiivin 2013/33/EU 21 artikla tai kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden määrittelyä koskevan direktiivin 2011/95/EU 20 artiklan 3 kohta), palauttamisdirektiivin määritelmä on laadittu tyhjentäväksi luetteloksi. Tarve kiinnittää erityistä huomiota haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tilanteeseen ja heidän erityistarpeisiinsa palauttamisen yhteydessä ei kuitenkaan rajoitu 3 artiklan 9 13
kohdassa nimenomaisesti lueteltuihin haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden ryhmiin. Komissio suosittaa, että jäsenvaltioiden olisi myös kiinnitettävä huomiota muihin tilanteisiin, joissa on kyse erityisestä haavoittuvuudesta. Tällaisia ovat esim. seuraavat turvapaikkasäännöstössä mainitut tilanteet: ihmiskaupan uhriksi joutuminen, naisten sukupuolielinten silpominen, henkilön vakava sairaus tai mielenterveyden häiriöt. Haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöihin ei pitäisi kiinnittää erityistä huomiota pelkästään niissä tilanteissa, jotka on nimenomaisesti mainittu palauttamisdirektiivissä (vapaaehtoista paluuta varten asetetulla ajanjaksolla, palauttamisen lykkääntymisen ja säilöönoton aikana). Komissio suosittaakin, että jäsenvaltioiden olisi kiinnitettävä huomiota heikommassa asemassa oleviin henkilöihin palauttamismenettelyn kaikissa vaiheissa. 2. Soveltamisala Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 2 artikla ja 4 artiklan 4 kohta Palauttamisdirektiivin soveltamisala on laaja ja kattaa kaikki kolmansien maiden kansalaiset, jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella. Palauttamisdirektiivin piiriin kuuluvat tällä hetkellä (vuonna 2015) kaikki EU:n jäsenvaltiot Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia lukuun ottamatta Sveitsi, Norja, Islanti ja Liechtenstein. Jäsenvaltiot voivat päättää, etteivät ne sovella direktiiviä seuraaviin kolmansien maiden kansalaisten ryhmiin: 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin rajatapauksiin (tarkempia tietoja on jäljempänä 2.1. kohdassa) ja 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin rikosoikeustapauksiin (tarkempia tietoja on jäljempänä 2.2. kohdassa). Jäsenvaltion päätös käyttää poikkeusta ja olla soveltamatta direktiiviä rajatapauksiin tai rikosoikeustapauksiin on tehtävä selväksi etukäteen kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä 3, koska sillä ei olisi muutoin mitään oikeusvaikutuksia. Ei ole mitään erityisiä muodollisia vaatimuksia ilmoittaa tällaisesta päätöksestä. On kuitenkin tärkeää, että 3 Toisin kuin EU:n jäsenvaltioita, EU:n direktiivit eivät sido Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia SEUTsopimuksen 288 artiklan perusteella vaan yleisen kansainvälisen oikeuden periaatteiden mukaisesti ja vasta, kun ne ovat hyväksyneet direktiivit. Näin ollen Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö direktiivien saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä ei sido Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia, toisin kuin EU:n jäsenvaltioita, vaan ne voivat vapaasti valita, millä tavalla ne saattavat palauttamisdirektiivissä asetetun velvoitteen osaksi kansallista lainsäädäntöään kansainvälisiä velvoitteitaan noudattaen (esimerkiksi viittaamalla suoraan direktiivin tekstiin). 14
kansallisesta lainsäädännöstä käy suoraan tai epäsuorasti selvästi ilmi, soveltaako jäsenvaltio poikkeusta ja missä määrin se sitä soveltaa. Jos jäsenvaltio ei ole etukäteen ilmoittanut päätöksestään soveltaa 2 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdan mukaisia poikkeuksia, näitä säännöksiä ei voida käyttää perusteena sille, että palauttamisdirektiiviä ei sovelleta myöhemmin yksittäisissä tapauksissa. Mikään ei estä jäsenvaltioita rajoittamasta 2 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdan mukaisen poikkeuksen soveltamista tiettyihin henkilöryhmiin (esim. maahanpääsyn epääminen ainoastaan ilma- tai merirajoilla), jos tämä tehdään selväksi kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä. Jäsenvaltiot voivat päättää soveltaa poikkeusta myöhemmässä vaiheessa. Tämä ei saa kuitenkaan vaikuttaa epäsuotuisasti henkilöihin, jotka voivat jo nauttia palauttamisdirektiivin vaikutuksista. (Ks. Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, antama tuomio: mikäli jäsenvaltio ei vielä ole käyttänyt mainittua mahdollisuutta [...] se ei voi vedota oikeuteen rajoittaa direktiivin henkilöllistä soveltamisalaa direktiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla suhteessa henkilöihin, joihin jo oli sovellettava kyseisen direktiivin vaikutuksia ). 2.1. Rajatapaukset 2 artiklan 2 kohdan a alakohta Jäsenvaltion kauttakulkualueella tai raja-alueella oleviin henkilöihin, joilta on evätty maahanpääsy, sovelletaan jäsenvaltioissa usein erityissääntöjä: juridisen fiktion perusteella katsotaan joskus, etteivät nämä henkilöt oleskele jäsenvaltion alueella, ja heihin sovelletaan eri sääntöjä. Palauttamisdirektiivissä ei noudateta tällaista lähestymistapaa, vaan siinä katsotaan, että kaikki jäsenvaltion alueella fyysisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset kuuluvat sen soveltamisalaan. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin päättää vapaasti (mutta niiden ei ole pakko päättää) olla soveltamatta direktiiviä rajatapauksiin, jotka määritellään kolmansien maiden kansalaisiksi, joita koskee maahantulokielto Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan mukaisesti tai jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti jäsenvaltion ulkorajan maa-, meri- tai ilmateitse ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa. Lisäselvennys: Esimerkiksi seuraavat kuuluvat henkilöihin, jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti ulkorajan, koska laittomaan rajanylitykseen on edelleen SUORA yhteys: 15
veneellä laittomasti saapuvat henkilöt, jotka pysäytetään saapuessaan tai pian sen jälkeen poliisin pidättämät raja-aidan yli kiivenneet henkilöt laittomat maahantulijat, jotka poistuvat junasta/linja-autosta, joka on kuljettanut heidät suoraan jäsenvaltion alueelle (pysähtymättä aiemmin jäsenvaltion alueella). Seuraavat eivät kuulu henkilöihin, jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti ulkorajan, koska kyse ei ole enää SUORASTA yhteydestä laittomaan rajanylitykseen: laittomat maahantulijat, jotka pidätetään jäsenvaltion alueella tietyn ajan kuluttua laittomasta maahantulosta laittomat maahantulijat, jotka pidätetään raja-alueella (ellei luvattomaan rajanylitykseen ole edelleen suoraa yhteyttä) laiton maahantulija, joka poistuu kolmannesta maasta tulevasta linja-autosta, jos tämä on jo pysähtynyt useasti EU:n alueella laittomat maahantulijat, jotka on jo karkotettu aiemmin ja jotka rikkovat edelleen voimassa olevaa maahantulokieltoa (ellei heitä pidätetä siten, että se on suoraan yhteydessä luvattomaan rajanylitykseen) laittomat maahantulijat, jotka kulkevat sisärajan yli (huom. sekä Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 2 kohdan a alakohta että 13 artikla viittaavat selkeästi ulkorajoihin ). Käytännön esimerkkejä henkilöistä, joihin soveltuu lause ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa : laittomat maahantulijat, jotka on pysäytetty ulkorajalla ja jotka ovat saaneet oleskeluoikeuden turvapaikanhakijana. Vaikka heistä tulisi turvapaikkahakemuksen lopullisen hylkäämisen jälkeen uudestaan jäsenvaltiossa laittomasti oleskelevia, heitä ei saa jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle rajatapauksena kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan maahantulokieltoa ja joka oleskelee lentokentän kauttakulkualueella (ja joka voidaan siten jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle) siirretään sairaalaan lääketieteellisistä syistä ja hänelle annetaan lyhytaikainen kansallinen oleskelulupa (eikä maastapoistamista ainoastaan lykätä 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla), joka kattaa sairaalahoitoon tarvittavan ajanjakson. 16
Palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalan ulkopuolelle jääville kolmansien maiden kansalaisille annettujen päätösten muodosta, sisällöstä ja oikeussuojakeinoista säädetään kansallisessa lainsäädännössä. Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan nojalla annetut maahantulokiellot kattavat kaikki henkilöt, jotka eivät täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan mukaisia maahantulovaatimuksia. Henkilöt, joilta evätään maahanpääsy jäsenvaltion alueella sijaitsevalla lentokentän kauttakulkualueella tai rajanylityspaikalla, kuuluvat palauttamisdirektiivin soveltamisalaan (koska he ovat jo fyysisesti alueella). Jäsenvaltiot voivat kuitenkin soveltaa 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan poikkeusta, jossa todetaan, että jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta direktiiviä näihin tapauksiin. Sisärajatarkastusten väliaikainen palauttaminen ei muunna sisärajoja uudelleen ulkorajoiksi. Tällä ei ole näin ollen merkitystä palauttamisdirektiivin soveltamisalan kannalta. Komissio katsoo, että 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisia rajatapauksia koskevia poikkeuksia sovelletaan vain pidättämiseen ulkorajoilla, ei sisärajoilla. Rajatapaukset ja niitä muistuttavat tapaukset, jotka voidaan jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla, eivät ole samanlaisia kuin 12 artiklan 3 kohdassa mainitut tapaukset (yksinkertaistettu menettely laittoman maahantulon tapauksessa): laiton maahantulo (12 artiklan 3 kohdassa käytetty käsite) ei ole synonyymi 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuille rajatapauksille ja niitä muistuttaville tapauksille. Esimerkki: Laittomasti jäsenvaltiossa oleskeleva kolmannen maan kansalainen, joka pidätetään jäsenvaltion alueella kolmen kuukauden kuluttua laittomasta maahantulosta, ei kuulu 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan vaan 12 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan. 2.2. Erityistakeet rajatapauksille Jos jäsenvaltiot päättävät olla soveltamatta direktiiviä rajatapauksiin, niiden on kuitenkin varmistettava palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti, että näiden henkilöiden suojelun taso on vähintään yhtä suotuisa kuin se, josta säädetään seuraavia näkökohtia käsittelevissä direktiivin artikloissa pakkokeinojen käytön rajoitukset maastapoistamisen lykkääminen ensiapu ja heikossa asemassa olevien henkilöiden tarpeet säilöönoton edellytykset ja 17
palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen. Lisäksi on syytä korostaa, että EU:n turvapaikkasäännöstön suojatoimista (kuten erityisesti pääsystä turvapaikkamenettelyyn) ei suinkaan luovuta, kun jäsenvaltiot päättävät olla soveltamatta palauttamisdirektiiviä rajatapauksiin. EU:n turvapaikkasäännöstön velvoitteisiin kuuluvat erityisesti jäsenvaltioita sitovat velvollisuudet ilmoittaa kolmansien maiden kansalaisille, jotka saattavat haluta tehdä hakemuksen kansainvälisestä suojelusta, tätä koskevasta mahdollisuudesta varmistaa, että rajavartijoilla ja muilla asianomaisilla viranomaisilla on tarvittavat tiedot ja että niiden henkilöstö saa tarvittavan koulutuksen hakijoiden tunnistamiseen ja ohjeiden antamiseen hakijoille siitä, missä ja miten kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia voidaan jättää varmistaa tulkkausjärjestelyt, sikäli kuin tämä on tarpeen menettelyn käytön helpottamiseksi varmistaa neuvontaa antavien järjestöjen ja henkilöiden pääsy ulkorajojen rajanylityspaikoilla ja kauttakulkualueilla olevien hakijoiden luo. Lisäselvennys: Tämän säännöksen käytännön soveltaminen, jos maahanpääsy evätään rajalla. Vaihtoehtoja on kaksi: joko henkilö on fyysisesti jäsenvaltion alueella maahanpääsyn epäämisen jälkeen (esim. lentokentän kauttakulkualueella) tai henkilö ei ole siellä fyysisesti (esimerkiksi henkilö, jonka maahanpääsy on evätty maarajalla ja joka edelleen oleskelee fyysisesti kolmannen maan alueella). Ensimmäisessä tapauksessa 4 artiklan 4 kohdan takeita voidaan ja pitäisi soveltaa. Toisessa tapauksessa 4 artiklan 4 kohdan takeita ei voida soveltaa. Palauttamiskieltoa koskeva oikeus, joka tunnustetaan 4 artiklan 4 kohdan b alakohdassa (ja joka vahvistetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa sekä perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdassa), on ehdoton eikä sitä saa rajoittaa missään tapauksessa, vaikka ulkomaalaiset olisivat uhka yleiselle järjestykselle tai olisivat syyllistyneet erityisen vakavaan rikokseen. Tällaisilta henkilöiltä voidaan evätä pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema, mutta heitä ei silti voida palauttaa paikkaan, jossa heitä voidaan kiduttaa tai heidät voidaan tappaa. 2.3. Rikosoikeus- ja luovuttamistapaukset Jäsenvaltiot voivat vapaasti (mutta niiden ei ole pakko) päättää olla soveltamatta direktiiviä kolmansien maiden kansalaisiin 18
jotka on rikosoikeudellisena seuraamuksena tai rikosoikeudellisen seuraamuksen johdosta määrätty palautettavaksi kansallisen lainsäädännön mukaisesti tai jotka ovat luovuttamismenettelyn kohteena. Lisäselvennys: Tässä säännöksessä tarkoitetut rikosoikeustapaukset ovat sellaisia, joita pidetään tyypillisesti rikoksena jäsenvaltioiden kansallisissa oikeusjärjestyksissä. Asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, annetussa tuomiossa unionin tuomioistuin on nimenomaisesti selventänyt, että kansallisen huumausainelain säännöksien rikkomukset ja huumausainekaupasta saadut tuomiot voivat olla tapauksia, joihin poikkeusta sovelletaan. Tuomioistuin on vahvistanut asiassa Achoughbabian annetussa tuomiossa, että tätä poikkeusta ei voida soveltaa ilman, että palauttamisdirektiiviltä poistetaan sen kohde ja sitova vaikutus sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat syyllistyneet ainoastaan laittomaan oleskeluun. Vähäisempiä maahanmuuttoon liittyviä rikkomuksia, kuten pelkkää laitonta maahantuloa tai oleskelua ei voida käyttää perusteena tämän poikkeuksen soveltamiseen. Luovuttamismenettelyt eivät välttämättä liity palauttamismenettelyihin (Euroopan neuvoston vuoden 1957 yleissopimus rajoittaa luovuttamisen luovutettaviin henkilöihin, joiden osalta pyynnön esittäneen valtion toimivaltaiset viranomaiset ovat aloittaneet rikosoikeudenkäynnin tai jotka kyseiset viranomaiset ovat etsintäkuuluttaneet rangaistuksen tai säilöönottopäätöksen suorittamista varten). Päällekkäisyyksiä kuitenkin saattaa olla, ja poikkeuksen tavoitteena on tehdä selväksi, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus olla soveltamatta palauttamisdirektiiviin sisältyviä menettelytakeita, kun ne toteuttavat palauttamisen luovuttamismenettelyjen yhteydessä. 3. Suotuisammat säännökset Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 4 artikla Vaikka palauttamisdirektiivin tarkoituksena on yhdenmukaistaa palautusmenettelyjä jäsenvaltioissa, se jättää erikseen mainiten ennalleen kahden- tai monenvälisten kansainvälisten sopimusten suotuisammat säännökset (4 artiklan 1 kohta). Palauttamisdirektiivi ei estä myöskään soveltamasta kolmannen maan kansalaisen kannalta suotuisampia säännöksiä, jotka sisältyvät yhteisön maahanmuutto- ja turvapaikka-alan säännöstöön (4 artiklan 2 kohta), eikä rajoita jäsenvaltioiden oikeutta antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat suotuisampia niiden henkilöiden kannalta, 19
joihin niitä sovelletaan, edellyttäen, että kyseiset säännökset eivät ole tämän direktiivin vastaisia. (4 artiklan 3 kohta) Lisäselvennys: Koska palauttamisdirektiivin tarkoituksena on säätää palauttamismenettelyssä olevien henkilöiden perusoikeuksien yhteisistä vähimmäisvaatimuksista, suotuisampi olisi aina tulkittava suotuisammaksi palautettavalle henkilölle eikä suotuisammaksi henkilön karkottavalle/poistavalle valtiolle. Jäsenvaltiot eivät voi soveltaa vapaasti tiukempia normeja asioissa, joita palauttamisdirektiivissä säännellään. Ks. EU:n tuomioistuimen asiassa C-61/11, El Dridi, antaman tuomion 33 kohta: [direktiivissä 2008/115] ei kuitenkaan anneta jäsenvaltioille oikeutta soveltaa ankarampia säännöksiä kysymyksissä, joita direktiivi koskee. Sakon määrääminen palauttamispäätöksen sijasta: Palauttamisdirektiivi ei salli mekanismia, jonka nojalla kolmansien maiden kansalaisten laittomasta oleskelusta jäsenvaltion alueella määrätään olosuhteiden mukaan joko sakko tai maastapoistaminen, koska nämä kaksi toimenpidettä ovat toisensa pois sulkevia (asia C-38/14, Zaizoune). Palauttamisdirektiivin osia on mahdollista soveltaa henkilöihin, jotka eivät kuulu 2 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdan nojalla sen soveltamisalaan. Tällainen käytäntö on asianomaisen henkilön edun mukainen; se on direktiivin mukainen voidaan ja sen voidaan katsoa kuuluvan 4 artiklan 3 kohdan piiriin. 4. Rikosoikeudelliset toimenpiteet maahanmuuttosääntöjen rikkomisen seurauksena Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi siten kuin EU:n tuomioistuin on tulkinnut sitä asioissa C-61/11, El Dridi, C- 430/11, Sagor, C-329/11, Achughbabian ja C-297/12, Filev ja Osmani annetuissa tuomioissa. Jäsenvaltiot voivat vapaasti määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia maahanmuuttosääntöjen rikkomisesta, jos tällaiset toimenpiteet eivät vaaranna palauttamisdirektiivin soveltamista. Kansallisessa lainsäädännössä määritetään, minkälaisesta maahanmuuttosääntöjen rikkomisesta määrätään seuraamuksia. Mikään ei estä jäsenvaltioita käsittelemästä kansallisessa rikoslaissa muissa jäsenvaltioissa tapahtunutta maahanmuuttosääntöjen rikkomista ja ottamasta sitä huomioon: Oikeasuhteisen sakkorangaistuksen määrääminen kansallisen rikosoikeuden mukaisesti laittomasta oleskelusta jäsenvaltiossa ei ole sinänsä ristiriidassa palauttamisdirektiivin tavoitteiden kanssa, koska se ei estä palauttamispäätöksen tekemistä ja täytäntöönpanoa noudattaen täysimääräisesti palauttamisdirektiivissä vahvistettuja edellytyksiä (asia C-430/11, Sagor). Kansallinen lainsäädäntö, jonka nojalla laittomasta oleskelusta voidaan määrätä joko sakko tai 20
maastapoistaminen, ei ole palauttamisdirektiivin mukainen, koska se vaarantaa sen tehokkuuden (asia C-38/14, Zaizoune). Välitön karkottaminen kansallisen rikosoikeuden nojalla (tapauksissa, joita ei ole suljettu pois palauttamisdirektiivin soveltamisalasta sen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla, ks. edellä 2.3. kohta) sallitaan vain siltä osin kuin tuomio, jossa tämä rangaistus määrätään, täyttää palauttamisdirektiivin kaikki takeet (ml. takeet, jotka koskevat palauttamispäätöksen muotoa, oikeudellisia suojakeinoja ja vapaaehtoisen paluun mahdollisuuden huomioon ottamista etukäteen) (asia C-430/11, Sagor). Kansallisessa rikosoikeudessa säädetty kotiaresti sallitaan vain, jos on olemassa takuut, että kotiaresti ei estä palautustoimea ja että se päättyy heti kun asianomaisen kuljetus pois jäsenvaltiosta on mahdollista (asia C-430/11, Sagor). Jäsenvaltiot eivät voi ennen palauttamismenettelyjä tai niiden aikana määrätä kansallisen lainsäädännön nojalla vankeusrangaistusta pelkästään laittoman oleskelun vuoksi, koska tämä viivästyttäisi palauttamista (asia C-61/11, El Dridi). Jäsenvaltiot voivat vapaasti määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia rikosoikeudenkäyntiä koskevien kansallisten sääntöjen mukaisesti niille kolmansien maiden kansalaisille, joihin on sovellettu palauttamisdirektiivissä säädettyä palauttamismenettelyä ja jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella ilman, että on olemassa perusteltua syytä olla palauttamatta heitä. Tällaisissa tapauksissa perusoikeuksien, erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien, noudattaminen on varmistettava kaikilta osin (asiassa C-329/11, Achughbabian, annetun tuomion 48 ja 49 kohta). Lisäselvennys: Perustellut syyt olla palauttamatta henkilöä voivat olla joko syitä, joihin palautettava henkilö ei voi vaikuttaa (kuten tarvittavien kolmansista maista saatavien asiakirjojen viivästyminen kolmannen maan viranomaisten huonon yhteistyön vuoksi; kriisitilanne paluumaassa, minkä vuoksi turvallinen paluu on mahdotonta; paluun / maasta poistumisen estymisen vuoksi saadun aseman virallinen lykkääminen tiettyjen palautettavien ryhmien osalta), tai syitä, joihin palautettava henkilö voi vaikuttaa ja joita pidetään unionin tai kansallisessa lainsäädännössä laillisina tai perusteltuina (esim. terveysongelmat tai perhesyyt, jotka johtavat maastapoistamisen lykkäämiseen; vireillä oleva muutoksenhakumenettely, jolla on lykkäävä vaikutus; päätös tehdä yhteistyötä 21
viranomaisten kanssa todistajana). Pelkkää subjektiivista toivetta pysyä EU:ssa ei voida koskaan pitää sellaisenaan perusteltuna syynä. Perusteettomat syyt olla palauttamatta henkilöä voivat olla syitä, joihin palautettava henkilö voi vaikuttaa ja joita ei katsota unionin tai kansallisessa lainsäädännössä laillisiksi tai perustelluiksi. Näitä syitä voivat olla yhteistyön puute hankittaessa matkustusasiakirjoja, yhteistyön puute henkilöllisyyden antamisen yhteydessä, asiakirjojen tuhoaminen, pakeneminen tai maastapoistamistoimien vaikeuttaminen. On syytä korostaa, että jäsenvaltiossa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten pelkkää subjektiivista toivetta oleskella EU:ssa ei voida koskaan pitää perusteltuna syynä. Rikosoikeudellisten seuraamuksien, joilla henkilöitä, joita ei voida poistaa maasta, pyritään samaan luopumaan laittomasta oleskelusta, on oltava perusoikeuksien, etenkin Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja perusoikeuskirjassa turvattujen perusoikeuksien mukaisia ja niiden osalta on noudatettava suhteellisuusperiaatetta. Yhteistyöstä kieltäytyvien palautettavien henkilöiden vapaudenmenetyksen enimmäiskesto on rajoitettu palauttamisdirektiivissä 18 kuukauteen. Komissio katsoo 4, ettei jäsenvaltioiden tulisi 18 kuukauden ajanjakson päättymisen jälkeen (tai asiaankuuluvan kansallisen lainsäädännön mukaisen suurimman sallitun ajanjakson jälkeen) asettaa rikoslainsäädännön nojalla vankeusrangaistusta palautettaville henkilöille, joiden ainoa rikkomus on laiton oleskelu tai yhteistyöstä kieltäytyminen. 5. Kiinniotto ja velvollisuus tehdä palauttamispäätös Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi 6 artikla Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista. Jäsenvaltioiden on tehtävä palauttamispäätös alueellaan laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, ellei unionin oikeudessa nimenomaisesti säädetä poikkeuksesta (ks. poikkeusten luettelo jäljempänä). Jäsenvaltiot eivät saa käytännössä sallia laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia alueellaan ilman, että palauttamismenettely käynnistetään tai heille annetaan oleskelulupa. Tämän jäsenvaltioiden velvoitteen (joko aloittaa palauttamismenettely tai antaa oleskelulupa) tavoitteena on vähentää harmaita alueita, estää laittomasti jäsenvaltioissa oleskelevien henkilöiden riistoa ja parantaa kaikkien osapuolten oikeusvarmuutta. Palauttamismenettelyiden toteuttamisesta vastaava jäsenvaltio on pääsääntöisesti se, jossa henkilö on pidätetty. Esimerkki: Jos laiton maahanmuuttaja on tullut EU:hun jäsenvaltion A kautta 4 Tätä käsitellään vireillä olevassa asiassa C-390/14, Mehrabipari. 22
(havaitsematta), ja on sen jälkeen matkustanut jäsenvaltion B ja C alueella (havaitsematta) ja lopulta pidätetty jäsenvaltiossa D, jäsenvaltio D vastaa palauttamismenettelyn toteuttamisesta. Schengenvaltioiden sisärajatarkastusten väliaikainen palauttaminen ei vaikuta tähän periaatteeseen. Poikkeukset tähän yleissääntöön esitetään jäljempänä 5.2., 5.3., 5.4., 5.5. ja 5.8. kohdassa. Lisäselvennys: Kansallisen lainsäädännön mukainen hallinnollinen sakko laittomasta oleskelusta voidaan määrätä samanaikaisesti palauttamispäätöksen hyväksymisen kanssa. Tällainen hallinnollinen sakko ei voi kuitenkaan korvata jäsenvaltioiden velvoitetta tehdä palauttamispäätös ja poistaa henkilö maasta (asia C-38/14, Zaizoune). Palauttamisdirektiivin mukaisia palauttamispäätöksiä on myös tehtävä, kun palautusmenettely suoritetaan takaisinottosopimusta soveltamalla. Näiden sopimusten (jotka koskevat EU:n jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiä suhteita) soveltaminen kolmannen maan kanssa ei vaikuta palauttamisdirektiivin (joka koskee henkilön poistavan valtion ja palautettavan henkilön välistä suhdetta) täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen kussakin palauttamistapauksessa. Takaisinottosopimuksen soveltaminen edellyttää, että ensin annetaan palauttamispäätös. Kansallisessa lainsäädännössä voidaan säätää, että kolmannen maan kansalainen on velvollinen poistumaan EU:n alueelta, jos hänen oleskelunsa on laitonta. Tällainen teoreettinen oikeudellinen velvollisuus ei muodosta palauttamispäätöstä. Sen tueksi on kussakin tapauksessa tehtävä yksilöllinen palauttamispäätös. Kiinniottoon liittyvät käytännöt perusoikeuksien kunnioittaminen Jäsenvaltioilla on velvoite tehdä palauttamispäätös kaikista niiden alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista perusoikeuksia kunnioittaen ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen (johdanto-osan 24 kappale). Oikeutettua tavoitetta torjua laitonta maahanmuuttoa voidaan punnita muihin oikeutettuihin valtion intresseihin nähden. Näitä ovat yleiset kansanterveysnäkökohdat, rikollisuuden torjuminen valtion edun mukaisesti, kattavan väestörekisterin merkitys, lapsen edun kunnioittaminen (jota nimenomaisesti korostetaan johdanto-osan 22 kappaleessa), Geneven yleissopimuksen noudattaminen (jota korostetaan johdanto-osan 23 kappaleessa) sekä muiden perusoikeuskirjassa tunnustettujen asiaankuuluvien perusoikeuksien noudattaminen. Komissio viittaa näkökohtiin, jotka esitettiin vuonna 2012 julkaistussa perusoikeusviraston laatimassa laittomien maahanmuuttajien perusoikeuksia koskevassa asiakirjassa Apprehension of migrants in an irregular situation fundamental rights considerations ( neuvoston asiakirja 13847/12). 23
Näiden periaatteiden mukaiset jäsenvaltioiden käytännöt eivät komission näkemyksen mukaan riko velvoitetta tehdä palauttamisdirektiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla palauttamispäätös kolmansien maiden kansalaisista, joiden oleskelu jäsenvaltiossa on laitonta. Terveyspalveluiden saanti: Terveydenhoitopalveluihin hakeutuvia laittomia maahanmuuttajia ei pitäisi pidättää terveydenhoitolaitoksissa tai niiden läheisyydessä. Terveydenhoitolaitoksia ei pitäisi vaatia jakamaan maahanmuuttajien henkilötietoja maahanmuutosta vastaaville lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista varten. Koulutuksen saanti: Laittomia maahanmuuttajia ei pitäisi pidättää kouluissa, joita heidän lapsensa käyvät, tai niiden läheisyydessä. Kouluja ei pitäisi vaatia jakamaan maahanmuuttajien henkilötietoja maahanmuutosta vastaaville lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista varten. Uskonnonvapaus: Laittomia maahanmuuttajia ei pitäisi pidättää tunnustetuissa uskonnonharjoituspaikoissa tai niiden läheisyydessä, kun he harjoittavat uskontoaan. Syntymän rekisteröinti: Laittomien maahanmuuttajien pitäisi voida rekisteröidä lapsen syntyminen ja heidän pitäisi saada syntymätodistus lapsilleen ilman pidätysvaaraa. Syntymätodistuksia antavia väestörekistereitä ei pitäisi vaatia jakamaan maahanmuuttajien henkilötietoja maahanmuutosta vastaaville lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista varten. Oikeussuojan saatavuus: Jäsenvaltiot voivat harkita rikollisuuden torjunnan vuoksi mahdollisuuksia, joiden avulla uhrit ja todistajat voivat ilmoittaa rikoksesta ilman pelkoa, että heidät pidätetään. Tätä varten voidaan harkita seuraavia hyviä käytäntöjä: otetaan käyttöön mahdollisuuksia nimettömään, osittain nimettömään tai muunlaiseen tehokkaaseen raportointiin, tarjotaan vakavien rikosten uhreille ja todistajille mahdollisuus kääntyä poliisin puoleen kolmansien osapuolten välityksellä (kuten maahanmuuttajista vastaava oikeusasiamies, 24