Vapaaehtoisen paluun kehittäminen 2010-2012 Arviointiraportti
2012 International Organization for Migration Tämä raportti on Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestö IOM:n Helsingin toimiston tuottama. Raportti on julkaistu EU:n paluurahaston sekä Maahanmuuttoviraston rahoittamassa Vapaaehtoisen paluun kehittäminen Suomessa -hankeessa. Hankkeen toteuttaja on yksin vastuussa raportin sisällöstä, joka ei välttämättä edusta Euroopan Komission tai Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön yleistä kantaa. Euroopan paluurahasto - Toimiva ja turvallinen paluu Kansikuva 2007 Barat Ali Batoor IOM contributes to Afghanistan s nation-building efforts by addressing the health care and education needs of about seven million Afghans through the construction and refurbishment of 328 schools and 174 health facilities in 23 provinces of the country.
Sisältö A. Johdanto 3 1. Raportista 3 Suomi 1 2. Taustaa: toimintapuitteet ja -edellytykset Vapaaehtoiselle paluulle 4 Vapaaehtoisen paluun rahoitusmekanismit sekä EU:n paluurahasto EU:n paluurahasto: kohderyhmät ja säännöt Kohderyhmän suuruus ja suurimmat ryhmät: Kolmansista maista tulevien turvapaikanhakijoiden määrien vaihtelut Kielteiset turvapaikkapäätökset Muut koheryhmät: kiintiöpakolaiset, myönteisen turvapaikkapäätöksen saaneet ja rauenneet turvapaikkahakemukset B. Vapaaehtoisen paluun prosessi 9 1. Hankehallinto 9 Käytännöt ja suositukset: 2. Tiedotus, neuvonta ja paluupäätös 10 Käytännöt ja suositukset 3. Tarvittavien lupien, matkustusasiakirjojen ja muiden dokumenttien hankinta 11 Käytännöt ja suositukset 4. Paluuta edeltävät matkajärjestelyt 11 Käytännöt ja suositukset: 5. Sisämaan matkat 12 Käytännöt ja suositukset: 6. Ulkomaan matkat 13 Käytännöt ja suositukset: 7. Matkan jälkeinen aika 14 Käytännöt ja suositukset C. Hanketoiminnot numeroina 16 1. Yleiskuva 16 Hakemukset ja paluut kuukausittain Paluut maittain ja alueittain Palaajaprofiilit Vapaaehtoiseen paluuseen hakeutumisen ajankohdat, paluujärjestelyiden kesto Peruutukset Yhteenveto yleiskuvaus paluista 2. Tiedotus ja neuvonta 24 Tietoisuus kohderyhmän keskuudessa Palaajien tietolähteet Paluutoimijoiden tietolähteet: Yhteenveto 3. Matkustusasiakirjan hankinta maittain 27 Yhteenveto 4. Ulkomaanmatkojen järjestelyt ja uudelleenintegraatiotuki 29 Yhteenveto D. Hanketoimintojen laadullinen arviointi 30 1. Kokemukset ja näkemykset palaajat 30 Yhteenveto 2. Kokemukset ja näkemykset - paluutoimijat 31 Avoimet kysymykset Yhteenveto E. Päätelmät 36 Liitteet
Suomi 2 Lista kuvioista Kuvio A.1: Kolmansista maista saapuneet turvapaikanhakijat Suomessa vuosina 2009-2012 Kuvio A.2: Turvapaikanhakijat vuodesta 2009 vuoden 2012 syyskuun loppuun: 5 suurinta kansalaisuusryhmää, ei EU-maiden kansalaiset Kuvio A.3: Kielteiset turvapaikkapäätökset vuodesta 2009 vuoden 2012 syyskuun loppuun: ei EU-maiden kansalaiset Kuvio A.4: Turvapaikanhakijoiden kielteiset päätökset vuoden 2009 alusta vuoden 2012 syyskuun loppuun asti: 5 suurinta kansalaisuusryhmää, ei EU-maiden kansalaiset Kuvio C.1: Saapuneet hakemukset ja paluut kuukausittain 1.1.2010-31.10.2012 Kuvio C.2: Paluualueet ja maat 1.1.2010-31.10.2012, eriteltyinä hankejaksoittain Kuvio C.3: Paluut ja hakemukset 10 suurimman paluualueen mukaan 1.1.2010-31.10.2012 Kuvio C.4: Toteutuneet paluut jaoteltuna sukupuolen mukaan 1.1.2010-31.10.2012 Kuvio C.5: Paluumäärät jaettuna hakemuksesta paluuseen kuluneisiin päiviin Kuvio C.6: Hakemusten lähettäjät kuukausittain Kuvio C.7: Hakijan ensimmäiset tietolähteet vapaaehtoiselle paluulle Kuvio C.8: Paluutoimijoiden käyttämät yleisimmät tietolähteet Kuvio C.9: Matkustusasiakirjojen hakumäärät maittain 1.1.2010-31.10.2012 Kuvio C.10: Paluujärjestelyihin kulunut aika hakemuksen saamisesta paluuseen palaajien osalta, joille on haettu matkustusasiakirjaa lähetystöstä 1.1.2010-31.10.2012. Ajat ilmaistu päivinä Kuvio D.1: Maksimipisteet hanketoimintojen osalta, paluutoimijoiden näkemykset vapaaehtoisen paluun toiminnoista ennen hanketta ja hankkeen alkamisen jälkeen Kuvio D.2: Keskiarvonmuutos maksimipistemääriin nähden, ennen hankkeen alkua ja hankkeen kehittämisen jälkeen Kuvio D.3: Mielipidekehitys maksimikeskivertoihin suhteutettuina hanketta edeltävältä ajalta hankkeen aikana toteutettuihin toimintoihin Lista taulukoista Taulukko A.1: Myönteiset turvapaikkapäätökset ja rauenneet hakemukset Taulukko C.1: Saapuneet hakemukset ja toteutuneet paluut, kuukausittainen keskiarvo 1.1.2010-31.10.2012 Taulukko C.2: Vapaaehtoiseen paluuseen hakeutuneet turvapaikanhakijat turvapaikkahakemuksen jättämisajankohdan mukaan. Suluissa ensimmäinen luku on tp-hakemuksen keskeyttäneet ja jälkimmäinen kielteisen päätöksen saaneet Taulukko C.3: Vapaaehtoiseen paluuseen hakeutuneet turvapaikanhakijat turvapaikkahakemuksen jättämisajankohdan mukaan, luvut prosentteina. Suluissa ensimmäinen luku on tp-hakemuksen keskeyttäneet ja jälkimmäinen kielteisen päätöksen saaneet Taulukko C.4: Paluujärjestelyhihin kulunut aika matkustusasiakirjatyypin mukaan Taulukko C.5: Paluujärjestelyhihin kulunut aika päivinä palaajan statuksen mukaan Taulukko C.6: Vapaaehtoisen paluun peruutukset vuosittain Taulukko C.7: Vapaaehtoisen paluun peruutukset jaettuna hakijan laillisen statuksen mukaan Taulukko C.8: Vapaaehtoisen paluuhakemusten lähettäjät 1.1.2010-31.10.2012 Taulukko C.9: Tiedotusmateriaalit / -tavat
Suomi 3 A. Johdanto 1. Raportista Tämä raportti on tuotettu Vapaaehtoisen paluun kehittäminen -hankkeen alla, jonka toteuttajana on toiminut Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestö IOM:n Helsingin toimisto. Kolmevuotinen hanke oli käynnissä vuoisna 2010-2012, ja hanketta ovat rahoittaneet Euroopan paluurahasto sekä Maahanmuuttovirasto. Vapaaehtoisen paluun kehittäminen -hankken tarkoituksena on pysyvän Vapaaehtoisen paluun järjestelmän luominen Suomeen, edistäen nimensä mukaisesti vapaaehtoisuutta, tasa-arvoisuutta ja inhimillisyyttä paluutoiminnoissa. Hankkeen aikana on myös kehitetty uudelleenintegraatiomenetelmiä, tarjoten uudelleenintegraatioavustusta Suomesta palaaville henkilöille ja tätä kautta parantaen mahdollisuuksia kestävällä pohjalla tapahtuvalle paluulle. Osana hankkeen tavoitteista on ollut kehittää hyviä paluutoimintoihin liittyviä käytäntöjä ja levittää tuloksia. Tämä raportti on suunniteltu osana tämän tavoitteen saavuttamiseksi, ja se julkaistaan hankkeen loppupuolella. Hankkeessa käsitellään hanketoimintoja ajanjaksolta 1.1.2010-31.10.2012 (myöhemmin tarkastelujakso). Hankkeen aikana on toteutettu suuri määrä eri toimintoja. Paluiden järjestämisen lisäksi hankkeessa on tuotettu tiedotusmateriaaleja ja raportteja sekä pidetty seminaareja ja koulutuksia. Kaikkia hankkeessa toteutettuja toimintoja ei tässä arviointiraportissa ole kuitenkaan mahdollista käsitellä yksittäin, vaan toimintoja käsitellään ja kuvaillaan yleisemmällä tasolla. Raportin tarkoituksena on analysoida tilastoja, arvioida hankkeen toimintoja, esitellä hyviä käytäntöjä ja tunnistaa kehitystarpeita. Tavoitteena on myös havainnoillistaa Vapaaehtoisen paluun eri vaiheet prosessikaavioina, perustuen IOM:n Helsingin toimiston yhteistyössä paluutoimijoiden kanssa kehittämiin käytäntöihin. Vapaaehtoisen paluuohjelmien kehittämiseen kuten muihin yhteiskunnallisten järjestelmien luomiseen vaikuttaa monet ulkoiset tekijät, kuten poliittiset muutokset, taloudellinen tilanne, lailliset toimintapuitteet sekä viranomaiskäytännöt lähtömaassa. Vapaaehtoiseen paluuseen vaikuttaa suoranaisesti lähtömaan tilanteen ohella myös paluumaiden tilanteet. Tietoisuus vapaaehtoisesta paluusta ja luottamus Vapaaehtoisen paluun järjestelmään sekä palaajien että eri sidosryhmien välillä ovat yksiä tärkeimmistä edellytyksistä paluutoiminnalle. Tämä on myös syy, jonka vuoksi paluutoimintaa tulee jatkuvasti seurata ja kehittää. Näin vapaaehtoisen paluun piiriin hakeutuneiden että paluutoimijoiden odotuksiin ja tarpeisiin pystyttäisiin paremmin vastaamaan. Tämän raportin painopiste tulee olemaan pääasiallisesti Suomen kontekstissa. Vaikka paluumaiden näkökulma olisi yhtä tärkeä tarkastelun kohde, rajaus on tehty paluumaiden suurten määrien sekä raporttiin liittyvien rajoitusten vuoksi. Rajaus on kuitenkin hyvä huomioida tuloksia tutkittaessa. Raportti on jaettu viiteen eri osioon. Tämän johdantokappaleen jälkeen ensimmäisessä osiossa esitellään toimintapuitteet vapaaehtoiselle paluulle sekä hankehallinnollisesta näkökulmasta että kohderyhmän suuruudesta käsin. Osio B sisältää kuvauksen vapaaehtoisen paluun eri toiminnoista vaiheittain, luoden pohjan seuraaville arvioiville kappaleille. Osiossa C tomintoja arvioidaan perustuen tilastolliseen analyysiin, kun taas osiossa D arvioidaan toimintoja kvalitatiiviseen analyysiin perustuen. Viimeisessä osiossa E esitetään päätelmät sekä suositukset toiminnan kehittämiselle.
Suomi 4 2. Taustaa: toimintapuitteet ja -edellytykset Vapaaehtoiselle paluulle Suomen ulkomaalaislaki muutettiin huhtikuussa 2011, jolloin EU:n paluudirektiivi siirrettin Suomen kansalliseen lainsäädäntöön. Ulkomaalaislain muutoksen mukaisesti vapaaehtoiselle paluulle on määrättävä 7-30 päivän määräaika kännyttämistä tai maasta karkottamista koskevassa päätöksessä. Lain mukaan vapaaehtoisen paluun aika lasketaan siitä, kun päätös on täytäntöönpanokelpoinen, mutta aikaa voidaan myös erityisestä syystä pidentää. Vapaaehtoiselle paluulle ei kuitenkaan määrätä aikaa, mikäli henkilö käännytetään välittömästi rajanylityksen yhteydessä, tai jos kyse on käännyttämisestä tai maasta karkottamisesta rikosoikeudellisen seuraamuksen johdosta. Aikaa vapaaehtoiseen paluuseen ei määrätä myöskään silloin, kun on olemassa pakenemisen vaara tai jos henkilön katsotaan olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle tai oleskelulupahakemus on hylätty maahantulosäännösten kiertämisen johdosta tai mikäli oleskelulupahakemus jätetään tutkimatta, tai henkilön kohdalla käytetään nopeutettua menettelyä. Koska Vapaaehtoisen paluun kehittäminen-hanke aloitti toimintansa 1. tammikuuta 2010, ja yllämainittu muutos ulkomaalaislakiin astui voimaan vasta 1. huhtikuuta 2011, lailliset perusteet vapaaehtoisen paluun toiminnalle muuttuivat hankkeen toteuttamisen aikana. On hyvä kuitenkin huomioida, että hankkeessa palanneiden henkilöiden on kuitenkin ollut mahdollista palata myös ilman heille määrättyä vapaaehtoisen paluun aikaa. Vapaaehtoisen paluun rahoitusmekanismit sekä EU:n paluurahasto IOM Helsinki on toteuttanut vapaaehtoisia paluita Suomesta vuodesta 1997 asti. Aiemmin paluita toteutettiiin lyhytkestoisten, tietyille kohderyhmille suunnattujen hankkeiden alla, tai niin sanotulta Ad hoc pohjalta, jolloin jokaiselle paluulle haettiin erillinen rahoittaja, esimerkiksi poliisi tai vastaanottokeskus. Koska paluita järjestettiin vain silloin tällöin, käytännöt vaihtelivat suuresti riippuen siitä, millä paikkakunnalla hakija oleskeli Suomessa, ja ajankohdasta jolloin vapaaehtoisen paluun hakemus jätettiin. Toiminnalle ei voitu toteuttaa yhtenäisiä linjauksia, toiminnasta tiedottamiseen ei voitu panostaa, eikä yleistä paluutukea ollut saattavilla vapaaehtoisille palaajille. Paluurahaston tarkoituksena on rahoittaa hankkeita, jotka kehittävät paluujärjestelyiden hallinnointia, esimerkiksi EU:n jäsenvaltioissa sovellettavan yhdenmukaisen palauttamisjärjestelmän käyttöönottoa sekä hankkeita, joissa jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä tehostetaan yhdenmukaisella palauttamismenettelyjen hallinnointijärjestelmällä. 1 Paluurahaston yhtenä rahoituskriteerinä on ollut omarahoitusosuus, jonka suuruus on IOM:n toteuttamassa hankkeessa vaihdellut eri hankekausina. Maahanmuuttovirasto on vastannut hankkeen omarahoitusosuudesta koko hankkeen keston ajan. Suomessa käynnistettiin vuonna 2008 ensimmäinen Paluurahaston haku, ja ensimmäiset Paluurahaston rahoittamat hankkeet aloittivat toimintansa vuonna 2009. Vapaaehtoisen paluun kehittäminen Suomessa - hanke sai rahoitusta vuonna 2010 käynnistettyihin toimintoihin. Vapaaehtoisen paluun kehittäminen - hanke on jatkuvasti pyrkinyt hakeutumaan yhteistyöhön muiden Paluurahaston hankkeiden kanssa. Yhteistyötä on tehty tiiviisti mm. Helsingin poliisilaitoksen Maastapoistamistoiminnan tehostaminen-, Joutsenon vastaanottokeskuksen Ihmiskaupanuhrien tuettu paluu-, Sisäasiainministeriön PEPP- sekä muiden Paluurahasto-hankkeiden kanssa. Kahden viimeiseksii mainitun hankkeen kohderyhmät, haavoittuviin ryhmiin kuuluvat siirtolaiset, liitettiin vuonna 2011 IOM:n toteuttaman yleisen paluuhankkeen alle. IOM Helsinki alkoi tuolloin järjestää mm. ihmiskaupan uhrien vapaaehtoisia paluita yhteistyössä Joutsenon vastaanottokeskuksen kanssa. Poliisin kanssa tehdyn yhteistyön tuloksena syntyi käytäntö, jonka mukaisesti viranomaisille annetaan mahdollisuus hyväksyä vapaaehtoiseen paluuseen hakeneen henkilö paluu hankkeen avustamana. Myös muita käytännönjärjestelyjä sekä tiedotuskanavia on luotu poliisin kanssa tehdyn tiiviin yhteistyön pohjalta. Vaikka viranomaisvastuu paluiden hyväksymisestä on Helsingin poliisilaitoksen oman hankkeen loputtua siirtynyt paikallispoliisiasemille, Helsingin poliisilaitos on koko hankkeen aikana ollut tärkeä yhteistyökumppani, avustaen matkustusasiakirjojen hankinnassa ja tiedottaen potentiaalisia palaajia ja poliiseja ympäri maata vapaaehtoisen paluun mahdollisuudesta. 1 http://www.intermin.fi/fi/rahastot/solid-rahastot/paluurahasto, 22.10.2012
Suomi 5 EU:n paluurahasto: kohderyhmät ja säännöt EU:n paluurahasto on mahdollistanut hankkeen toteuttamisen Suomessa, ja onkin hyvin epävarmaa, mikäli hanketta olisi ollut mahdollista toteuttaa Suomessa ilman EU:n tukea. Samalla rahaston säännöt ovat osaltaan vaikuttaneet paluutoimien toteuttamiseen sekä käytäntöjen muovautumiseen hankkeen puitteissa. Alla on esitetty lyhyesti poimintoja hankkeen kannalta tärkeimmistä EU-säännöksistä: Kohderyhmät: Paluurahaston sääntöjen mukaiseesti tukikelpoisia kohderyhmiä ovat ne vapaaehtoisesti palaavat kolmansien maiden kansalaiset, jotka eivät toistaiseksi ole saaneet turvapaikkapäätöstä, tai saavat kansinvälistä suojelua direktiivin 2004/83/EY (pakolaisasema ja toissijainen suojelu) tai tilapäistä suojelua direktiivin 22001/55/EY (siirtymään joutuneiden henkilöiden joukottainen maahantulo) merkityksessä tai eivät täytä/eivät enää täytä Suomeen saapumisen tai Suomessa oleskelun edellytyksiä. Kohderyhmiä koskevat säännöt tarkoittavat, että mm. EU- kansalaiset eivät kuulu hankkeen kohderyhmään eivätkä voi palata Paluurahaston tuen avulla. Myös kolmansien maiden kansalaiset, joilla on voimassa oleva oleskelulupa Suomessa perustuen muihin syihin kuin kansainväliseen suojeluun, eivät ole tukikelpoisia oleskeluluvan voimassaoloaikana. Tämä koskee kaikkia hakijoita, myös esimerkiksi ihmiskaupan uhreja. Rahoitus: vaikka Paluurahasto voi myöntää rahoitusta monivuotisille hankkeille, tulee rahoitusta hakea joka vuosi erikseen. Tilintarkastuskustannuksia lukuunottamatta kaikki kulut tulee aiheutua haetun hankejakson aikana. Säilytettävät asiakirjat: Kaikki hankkeessa tuotettujen asiakirjojen säilytysaika on 10 vuotta vastuuviranomaisen suorittamasta loppuerän maksusta. Hanketoteuttajalla on oltava kaikki alkuperäiset asiakirjat tai vähintään kopiot ja tiedot siitä, missä alkuperäiset asiakirjat säilytetään. Tukikelpoiset kulut kohderyhmää koskien: Tukikelpoisia, kohderyhmää koskevia kuluja ovat tuensaajalle aiheutuneet kohderyhmiin liittyvät kulut, kuten tulkkikulut, palaajille aiheutuneet kustannukset, jota lopullinen tuensaaja korvaa, esimerkiksi välttämättömien matkustusasiakirjojen hankkiminen, lääkärintarkastukset sekä palaajan matka- ja ateriakustannukset. Myös majoituskulut kohdemaassa paluun jälkeisinä päivinä, tai kiinteät kulut joita ei tarvitse maksaa takaisin, ovat tukikelpoisia kustannuksia. Näitä ovat esimerkiksi rahakannustimet ja muut lyhyen aikavälin (enintään vuoden pituiset) toimenpiteet, joiden avulla palaajan uudelleenintegraatioprosessi voidaan aloittaa, kuten esimerkiksi taloudellisen toiminnan käynnistämiseen myönnettävä tuki. Kulut ovat lisäksi tukikelpoisia ainoastaan, mikäli tuensaaja on säilyttänyt tarvittavat dokumentit, joilla voidaan osoittaa tuensaajan kuuluminen kohderyhmään. Tuensaajan on myös säilytettävä annettua tukea koskevat tositteet, kuten kuitit ja laskut. Muut kustannukset: ainoastaan budjetissa mainitut kustannukset ovat tukikelpoisia, ja rahastotunnusten käyttö on edellytys kulujen tukikelpoisuudelle. Kaikkien hankkeiden kulujen tulee perustua kokonaisvaltaisesti edullisimpaan vaihtoehtoon ja niiden hankinta on aina perusteltava ja dokumentoitava. Tämä tarkoittaa, ettei hanke voi ilman Paluurahaston erillistä lupaa aiheuttaa kuluja, joita ei erikseen ole mainittu hankkeen budjettissa tai hankedokumenttissa, vaikka kulut olisivat muutoin hankkeen tavoitteiden mukaisia. Tämä koskee myös kohderyhmää koskevia kuluja. Raportointi: Hankkeessa on toimitettava sekä väli- että loppuraportit. Hankkeen päätyttyä Vastuuviranomainen suorittaa tarkastuskäyntejä, joissa tarkistetaan tarvittavien asiakirjojen dokumentointi sekä EU-tunnusten asianmukainen käyttö Ohjausryhmä: Hankkeelle on määriteltävä ohjausryhmä, jonka asiantuntemus tulee olla mahdollisimman laaja-alainen. Ohjausryhmän tehtäviin kuuluu toimintojen seuranta. Ohjausryhmän tulee myös valvoa että hanke toteutuu rahoituspäätöksen, hankesuunnitelman ja budjetin mukaisesti.
Suomi 6 Kohderyhmän suuruus ja suurimmat ryhmät: Kolmansista maista tulevien turvapaikanhakijoiden määrien vaihtelut Kuten myöhemmin raportin kohdassa C.1 on kerrottu, 88 prosenttia vapaaehtoiseen paluuseen hakeutuneista henkilöistä oli turvapaikanhakijoita tarkastelujakson (1.1.2010-31.10.2012) aikana. Koska suurin osa hankkeen kohderyhmästä muodostui turvapaikanhakijoista, käsitellään seuraavassa kappaleessa tilastotietoa Suomesta turvapaikkaa hakeneiden osalta. Tilastot on koottu sekä tarkastelujakson ajalta, että hieman ennen hankkeen alkua. Suomeen kolmansista maista saapuneiden turvapaikanhakijoiden määrät ovat vaihdelleet eri vuosina. Vuonna 2009 turvapaikanhakijoita EU-maan kansalaiset poislukien saapui 5125, jonka jälkeen vuonna 2010 turvapaikkaa hakeneiden määrä laski 3331 henkilöön. Vuoden 2011 aikana hakijoita on ollut 2899, kun taas vuoden 2012 syyskuun loppuun mennessä hakijoita oli 2135. Samalla vapaaehtoiseen paluuseen hakeutuneiden määrä on ollut jyrkässä kasvussa (katso kohta C.1). Kuvio A.1: Kolmansista maista saapuneet turvapaikanhakijat Suomessa vuosina 2009-2012, 30.9.2012 asti. Tilastoissa EU-maat on määritelty hankkeen kohderyhmämaiden perusteella. Tilastoista on jätetty pois kansalaisuudettomat, sekä hakijat, joiden kotimaa on tuntematon Lähde: http://www. migri.fi/tietoa_virastosta/tilastot/turvapaikka-_ja_pakolaistilastot Suomesta turvapaikkaa hakeneista Irakin, Somalian, Venäjän Federaation ja Afganistanin kansalaiset ovat olleet viiden suurimman kansalaisuusryhmän joukossa vuosina 2009-2012. Viiden suurimman kansalaisuusryhmien kehitys, EU-maiden kansalaiset poislukien, on esitetty alla olevassa kuviossa:
Suomi 7 Kuvio A.2: Turvapaikanhakijat vuodesta 2009 vuoden 2012 syyskuun loppuun: 5 suurinta kansalaisuusryhmää, ei EU-maiden kansalaiset Ylläolevan kuviossa olevat kansalaisuudet Irak, Venäjän Federaatio, Afganistan, Serbia ja Kosovo UNSC 1244 ovat olleet suurimpia myös vapaaehtoiseen paluuseen hakeutuneiden kansalaisuusryhmien joukossa (katso kohta C.1). Kielteiset turvapaikkapäätökset Ennen hankkeen alkamista, suurin osa vapaaehtoiseen paluuseen hakeutuneista henkilöistä oli turvapaikanhakijoita, jotka itse peruuttivat turvapaikkaprosessin palatakseen takaisin kotimaahansa. Tilanne on kuitenkin muuttunut hankkeen aikana, jolloin yli puolet turvapaikkaa hakeneista, vapaaehtoisen paluun piiriin hakeutuneista on saanut kielteisen päätöksen. Tähän on epäilemättä myötävaikuttanut Helsingin poliisilaitoksen toteuttama Maastapoistamistoiminnan tehostaminen - hanke, jonka yhtenä tavoitteena oli vapaaehtoisesta paluusta tiedottaminen sekä kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneille että poliiseille. Kuvio A.3: Kielteiset turvapaikkapäätökset vuodesta 2009 vuoden 2012 syyskuun loppuun: ei EU-maiden kansalaiset Kielteisiä turvapaikkapäätöksiä on annettu vuoden 2009 alusta vuoden 2012 syyskuun loppuun mennessä eniten Irakin, Venäjän Federaation, Somalian ja Afganistanin kansalaisille. Alla oleva kuvio A.4 kuvaa kielteisten päätösten kehitystä yllämainitulla ajanjaksolla viiden suurimman kansalaisuusryhmän osalta:
Suomi 8 Kuvio A.4: Turvapaikanhakijoiden kielteiset päätökset vuoden 2009 alusta vuoden 2012 syyskuun loppuun asti: 5 suurinta kansalaisuusryhmää, ei EUmaiden kansalaiset Kuviossa A.4 mainituista kansalaisuusryhmistä IOM on järjestänyt vapaaehtoisia paluita kaikille muille alueille Etelä- ja Keski-Somaliaa lukuunottamatta. Irak, Venäjän Federaatio, Afganistan ja Kosovo UNSC 1244 kuuluvat suurimpien palaajaryhmien joukkoon (katso kohta C.1) Muut kohderyhmät: kiintiöpakolaiset, myönteisen turvapaikkapäätöksen saaneet ja rauenneet turvapaikkahakemukset Paluurahaston kohderyhmään kuluvat myös henkilöt, joille on myönnetty kansainvälisen suojelun perusteella oleskelulupa (ks. kohta A.2). Henkilöt, joilla on voimassaoleva oleskelulupa Suomessa, ovat kuitenkin olleet pieni palaajaryhmä verrattuna turvapaikanhakijoihin, joilla on hakemus vireillä tai jotka ovat saaneet kielteisen päätöksen. Syitä tähän käsitellään tarkemmin kappaleessa C.1. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 TOT Myönteiset 479 785 579 611 853 770 1347 1759 1248 1034 9465 Rauenneet 291 483 239 211 121 177 287 473 383 294 2959 Taulukko A.1: Myönteiset turvapaikkapäätökset ja rauenneet hakemukset Myönteisiä turvapaikkapäätöksiä kolmansien maiden kansalaisille on myönnetty vuosien 2003-2012 aikana yhteensä 9465 kappaletta, eli keskimäärin 947 kappaletta vuodessa. Hakemuksia on puolestaan rauennut 121-483 kappaletta vuodessa. Vuosien 2003 ja 2011 välillä kiintiöpakolaisia on vuosittain valittu 626-749 henkilöä. On kuitenkin hyvä huomata, ettei kaikki valitut kiintiöpakolaiset ole saapuneet Suomeen kuntapaikkojen puutteen vuoksi. Tietoja Suomessa tällä hetkellä olevista kiintiöpakolaisten, tai myönteisen turvapaikkapäätöksen saaneiden määristä on kuitenkin vaikea löytää. Myös tietoa ei ole saatavilla niiden kolmansien maiden kansalaisten määristä, jotka eivät ole saapuneet maahan lainmäärittämien sääntöjen mukaisesti, ja jotka eivät ole hakeneet oleskelulupaa Suomesta, joten viranomaiset eivät välttämättä ole heistä tietoisia. Nämä palaajaryhmät voivat kuitenkin olla tukikelposia, vaikka he eivät täytä Suomessa oleskelun edellytyksiä.
B. Vapaaehtoisen paluun prosessi Suomi 9 Tämän osion tarkoituksena on kuvailla vapaaehtoisen paluun prosessia, joka on myös havainnoillistettu liitteeinä olivissa prosekkikaavioina. Osiossa tarkastellaan lävitse hankkeen paluutoimintoja käytännöllisestä näkökulmasta. Ensimmäisenä esitellään hankehallintoon liittyviä seikkoja, jonka jälkeen kuvaillaan paluuprosessi tiedotuksesta aina paluun jälkeiseen aikaan saakka. Liitteiden kaavakuvioita tarkastellessa on hyvä kuitenkin muistaa, että ne edustavat ainoastaan esimerkkitapausta paluusta, ja voidaankin olettaa, että prosesseihin tulee poikkeuksia ja muutoksia palaajien henkilökohtaiseen tilanteeseen liittyen, kuten esimerkiksi haavoittuvien ryhmien osalta. 1. Hankehallinto Kuten aiemmin mainittu, on hyvin todennäköistä, ettei hanketta olisi pystytty toteuttamaan ilman EU:n paluurahaston tukea. Siten rahasto on mahdollistanut vapaaehtoista paluun toimintojen kehittämisen Suomessa samalla kuin se on asettanut haasteita projektin toteutukselle. Haasteet ovat liittyneet muun muassa taloushallinnollisen dokumentoinnin säädöksiin, raportoimisen määrään, hankehakemusaikatauluihin sekä tukikelpoisuuskriteereihin. Esimerkkeinä voidaan mainita, että joissakin kolmansissa maissa voi olla vaikea saada tositteita ostoksista, ajoittaiset kiireelliset päätökset matkustukseen liittyvien lisäkulujen tuottaminen silloin kun kulupäätöstä tehtäessä ei voida odottaa vastausta Paluurahastolta, sekä useat säännökset jotka saattaavat olla ristiriidassa kansallisen maahanmuuttoon liittyvien käytäntöjen kanssa. Tarve paluiden toteuttamisesta tiettyyn, Suomen viranomaisten päätöksellä tehtyyn päivämäärään mennessä, ei aina vastaa Paluurahaston säädösten mukaista tavoitetta, jonka mukaan olisi löydettävä halvin mahdollinen paluumatkaan oikeuttava matkalippu. Vaikka Paluurahaston sääntöjä ei olekaan mahdotonta yhdistää tehokkaisiin paluujärjestelyihin sekä hankkeen toimintojen toteuttamiseen, asettaa säännökset hankkeen hallinnoimiselle korkeita vaatimuksia. Kaikille Paluurahaston rahoittamille hankkeille tulee asettaa ohjausryhmä, joka ei juridisesti ole vastuussa hankkeesta, mutta jolla on mahdollisuus antaa neuvoja hankkeen toteutukseen liittyen. Paluurahasto katsoo, että ohjausryhmä tulee olla suhteellisen pienikokoinen ja sen tulee kokoontua vähintään kahdesti hankeen aikana, jotta hankkeen väli- ja loppuraportit voidaan hyväksyä. Jotta moniammatillisen tietotaidon, asiantuntemuksen sekä osallistumisen tarpeisiin voidaan vastata, minkä vapaaehtoisen paluujärjestelmän luominen edellyttää, IOM:n hankkeen ohjausryhmä on koostunut monen eri tahon edustajista. Ohjausryhmässä on ollut mukana Maahanmuuttoviraston, Helsingin poliisilaitoksen, Rajavartiolaitoksen, sekä Helsingin, Oulun ja Joutsenon vastaanottokeskusten edustajia. Myös PEPP-hankkeen edustaja oli mukana ohjausryhmässä ko. hankkeen aikana. Ohjausryhmä on myös kokoontunut useasti hankkeen aikana. IOM katsookin, että aktiivinen osallistuminen sekä moniammatillinen edustus ohjausryhmässä on ollut suuri voimavara hankkeelle, mikä myös on myötävaikuttanut siihen, että hankkeesta on tiedotettu myös sisäisesti eri toimijoiden organisaatioissa. IOM ehdottaa, että myös tuleviin paluuseen liittyviin toimintoihin, kuten paluuhankkeisiin tai laajempaan Vapaaehtoisen paluun järjestelmään, tulisi määrätä ohjausryhmä ja/tai operationaalinen työryhmä, jonka tarkoituksena olisi antaa palautetta ja kehitysehdotuksia toimintoihin liittyen. IOM on hyödyntänyt järjestön sisäistä tietotaitoa ja käytäntöjä liittyen vapaaehtoisen paluun järjestämiseen. Vaikka tietotaitoa olisi hyödynnetty ilman että osa rahoituksesta tulee EU:lta, on tämä myötävaikuttanut siihen että toiminnot on pystytty toteuttamaan aina alusta asti, raportointiin ja kuluseurannan tekemiseen saakka Paluurahaston säädösten mukaisesti. Esimerkiksi kuluseurantaan liittyen jokaiselle hakijalle määriteltiin oma koodi, jonka avulla jokaiseen henkilöön liittyvät kulut pystyttiin kirjaamaan erikseen. Näin sääntöjenmukainen kulukustannusraportointi täyttyi ilman että henkilöiden nimiä mainittiin kirjanpidossa. Toinen tärkeä Paluurahaston säännösten mukaiseen tukikelpoisuuteen liittyvä seikka oli hakijoiden tunnistaminen kohderyhmään kuuluviksi henkilöiksi, esimerkiksi kolmansien maiden kansalaisiksi. Kuka tahansa voi periaatteessa hakeutua vapaaehtoiseen paluuseen, eikä hankkeen toteuttajalla välttämättä ole saatavilla taustatietoa, joka määrittäisi henkilön kuulumisen tukikelpoisen kohderyhmän piiriin. Esimerkkinä voidaan mainita kaksoiskansalaisuuden omaavat henkilöt, jotka saattavat jättää hakemuksen ainoastaan käyttäen kolmannen maan henkilötietoja, ilman että he toisivat toisen maan kansalaisuuttaan esille. Hankkeessa IOM
Suomi 10 koordinoi kaikki paluut Suomen viranomaisten kanssa, jotka toimittivat hakijasta tarvittavat taustatiedot, jonka pohjalta päätös tukikelpoisuudesta hankkeeseen pystyttiin tekemään. Hakijoita tiedotettiin IOM:n ja Suomen viranomaisten välisestä koordinoinnista, sekä myös siitä, ettei paluuta voida toteuttaa ilman Suomen viranomaisten antamaa hyväksyntää. Pieni määrä henkilöitä, jotka halusivat palata ilman, että viranomaiset tietäisivät paluusta, peruivat tämän vuoksi hakemuksensa. Tämän käytännön myötä IOM pystyy järjestämään paluita läpinäkyvästi, minkä IOM katsoo myös edesauttaneen viranomaisten, kuten poliisin, luottamuksen rakentumisen hanketta kohtaan. Käytännöt ja suositukset: Paluuhankkeet voivat hyötyä suuresti ohjausryhmästä/työryhmästä, joka takaa osallistumisen hanketoimintoihin, erityisesti kun ryhmä koostuu monista eri toimijoista, joilla on sekä kokemusta käytäntöjen kehittämisestä että käytännön tietotaitoa.tämän vuoksi suositellaan vastaavien käytäntöjen hyödyntämistä Paluutoiminnoissa myös tulevaisuudessa. Sekä läpinäkyvyyttä että tehokkaita käytäntöjä tulee ylläpitää, jotta voidaan sekä määrittää palaajien tukikelpoisuus ja koordinoida tarvittavia paluujärjestelyjä. Hakijoita tulee tiedottaa viranomaisten kanssa tehtävästä yhteistyöstä. 2. Tiedotus, neuvonta ja paluupäätös Eri kohderyhmille tiedottaminen on ollut tärkeä osa hanketta, ja tietoisuus vapaaehtoisen paluun toiminnasta onkin edellytys siihen hakeutumiselle. Tiedotustoimia on suunnattu muillekin kuin mahdollisille palaajille, vaikka palaajien kohderyhmä onkin ollut keskeisin, esimerkiksi päivittäin palaajien kanssa työskenteleville toimijoille, kuten vastaanottokeskuksen henkilökunnalle tai poliisille. Myös suuri yleisö on huomioitu tiedotuksessa. Kohderyhmiä on lähestytty eri tavoin, ja kokemuksia eri tiedotustoimien ja strategioiden toimivuudesta on kerätty hankkeen aikana. Palaajia on pyritty tavoittamaan suoraan tuottamalla monikielistä tiedotusmateriaalia sekä painetussa että sähköisessä muodossa. Sekä hakulomakkeet että painetut materiaalit ovat saatavilla pdf-versioina verkkosivuston www.vapaaehtoinenpaluu.fi kautta. Samalla IOM on pyrkinyt varmistamaan, että verkkosivuston kautta pääsee muille keskeisille sivustoille, kuten Maahanmuuttoviraston sivuille, Suomen kirjastopalveluiden linkkikirjastoon sekä Infopankkin. Mahdollisia palaajia on myös pyritty tavoittamaan paluutoimijoille, kuten vastaanottokeskusten ja kuntien työntekijöille, poliisille, järjestöille sekä suurelle yleisölle suunnatun tiedotuksen välityksellä. Laajoilla tiedotustoimilla on pyritty antamaan mahdollisimman monelle paluutoimijalle vähintään yleistä tietoa hankkeesta, tukemaan heitä joko paluuneuvonnan antamisessa, materiaalien jakamisessa, tai neuvomaan mahdollisia palaajia ottamaan yhteyttä suoraan IOM:n toimistoon kattavampaa paluuneuvontaa ja koordinointia varten. IOM:n henkilökunnan pitämiä tiedotuskokouksia on suunnattu erityisesti paluutoimijoille. Tämän lisäksi palaajille on järjestetty omakielisiä tiedotuskokouksia (albania, arabia, kurdi, somali) kolmannen hankejakson aikana. Palaajille suunnattuihin kokouksiin osallistujien määrä on jäänyt maltilliseksi, joka saattaa johtua siitä, ettei kaikki turvapaikanhakijat, joilla hakemusprosessi on vielä kesken, ole valmiita osallistumaan paluuta käsitteleviin kokouksiin. Tämä voi kuitenkin muuttua mikäli tiedotusta tehdään säännöllisesti tai se otetaan osaksi muuta neuvontaa. Myös vaihtoehtoisia tiedotusmenetelmiä tulee harkita, kuten vapaaehtoisesta paluusta tiedottaminen maksuttoman puhelinneuvontapalvelun välityksellä. Käytännöt ja suositukset: Sekä vastaanottokeskuksille että poliisilaitoksille suunnatut tiedotustoimet ovat osoittautuneet tehokkaiksi menetelmiksi tiedon leviämiselle (katso tilastot kohdassa C.2). Molempien ammattiryhmien työnantajien keskuudessa on kuitenkin olemassa tarve määrittää missä määrin ammattiryhmien odotetaan osallistuvan vapaaehtoisen paluun toimintaan aiemmin määriteltyjen työtehtävien lisäksi. Hanketoteuttajalle on tärkeää voida joustavasti tuottaa eri tiedotusmateriaalia, sillä tietotarpeet ja kohderyhmät vaihtelevat hankkeen toteutuksen aikana. Myöskin strategiat, jotka eivät toimi odotetulla tavalla tulee pystyä muuttamaan tai vaihtamaan toisiksi. Hankkeessa vielä uusi, testaamaton tiedotusmenetelmä on maksuttoman puhelinpalvelun käyttäminen, josta voi saada omakielistä paluuneuvontaa.
3. Tarvittavien lupien, matkustusasiakirjojen ja muiden dokumenttien hankinta Suomi 11 Sen jälkeen kun henkilö on tehnyt päätöksen palata vapaaehtoisesti, ja hakemus on jätetty vapaaehtoisen paluun hankkeeseen, IOM aloittaa käytännön järjestelyt paluumatkaa varten. Noin puolessa tapauksista palaajalla ei ole voimassa olevaa matkustusasiakirjaa, jonka vuoksi IOM avustaa palaajaa tämän hankinnassa. Suomen viranomaisten myöntämän matkustusasiakirjan EU-LP:n avulla voi matkustaa ainoastaan muutamille paluualueille. Muussa tapauksessa IOM auttaa henkilöä hakemaan matkustusasiakirjaa paluumaan lähetystöstä, sisältäen mahdollisen koordinoinnin myös Suomen viranomaisten kanssa, joilla saattaa olla palaavan henkilön henkilöasiakirjoja hallussa, joita usein tarvitaan matkustusasiakirjojen haussa. IOM vastaa myös matkustusasiakirjaan liittyvistä kustannuksista sekä ohjeistaa esimerkiksi matkustusasiakirjaa varten tarvittavan passikuvan ottamisessa ja hakulomakkeiden täyttämisessä. Matkustusasiakirjan hakuun voi liittyä useampi käynti Suomessa sijaitsevassa lähetystössä, Suomessa syntyneen lapsen rekisteröinti paluumaan kansalaiseksi sekä palaajien avustaminen lähetystöön. Matkustusasiakirjan hakeminen lähetystöstä voi olla pitkäkestoinen sekä hyvin monimutkainen prosessi, koska eri lähetystöillä on myös eri käytännöt koskien matkustusasirakirjojen myöntämistä. Hyvät suhteet lähetystöihin sekä ymmärrys heidän tarpeista ja käytännöistä on paluutoiminnan kannalta erityisen tärkeää. Päivittäisen yhteydenpidon lisäksi IOM on järjestänyt hankkeen puitteessa kahdenvälisiä kokouksia sekä lähetystöjen edustajille suunnattuja seminaareja, jotta lähetystöjä pystytään pitämään ajan tasalla vapaaehtoisen paluun toiminnoista Suomessa. Käytännöt ja suositukset: IOM on joissain tapauksissa avustanut palaajia hankkimaan kotimaahan jääneitä asiakirjoja Suomeen paikallisen toimistonsa avustuksella. Vaikka asiakirjojen toimittamiseen Suomeen kuluu aikaa, kansallisesti myönnetyt dokumentit ovat mahdollistaneet ja nopeuttaneet matkustusasiakirjojen hakemista. Kun palaajia neuvotaan paluujärjestelyissä, voi olla hyvin hyödyllistä kysyä, mikäli henkilöllä on olemassa asiakirjoja kotimaassa tai muualla. Hankkeen aikana on joidenkin hakijoiden kohdalla ilmennyt, että hakija on hakenut turvapaikkaa Suomesta väärällä nimellä ja/tai hakijalla on olemassa matkustus- tai muita asiakirjoja, joita ei aiemmin ole näytetty Suomen viranomaisille. Näissä tapauksissa IOM on kertonut palaajalle, että muuttuneista tiedoista tulee informoida Suomen viranomaisia ja/tai, että hakijaa mahdollisesti pyydetään käymään poliisilaitoksella näyttämässä kyseisiä asiakirjoja. Joissain tapauksissa tämä on johtanut henkilön säilöönottamiseen. Henkilöt ovat kuitenkin yleensä saaneet palata vapaaehtoisesti. Koska palaajan tekemä yhteistyö on ilmeisen hyödyllinen vapaaehtoisen paluun kannalta, nopeuttaen prosessia, IOM ehdottaa että tiedon antamatta jättämisellä olisi palaajalle niin vähäiset seuraukset kuin mahdollista, eikä tämä ainankaan vaikuttaisi vapaaehtoisen paluun eväämiseen. Yllämainitut seminaarit, joihin on osallistunut useita lähetystön edustajia sekä Suomesta että ulkomailta, on IOM:n näkemyksen mukaan vahvistanut yhteistyötä ja siten myös edistänyt matkustusasiakirjojen hankintaprosessia. IOM on seminaarien seurauksena vastaanottanut varattomia palaajia heidän omien lähetystöjen viittaamina. Jatkuvaa tiedotusta lähetystöille seminaarien, kokousten ja tiedotteiden välityksellä tulisi jatkaa myös tulevaisuudessa. 4. Paluuta edeltävät matkajärjestelyt Vapaaehtoisen paluun järjestelyt sisältävät monta eri askelta sekä monien toimijoiden välistä koordinointia myös ennen paluuta. Osalliset toimijat vaihtelevat tapauksesta toiseen, riippuen palaajan laillisesta statuksesta ja tilanteesta. Yleensä paluuseen osallistuvat seuraavat tahot: Palaaja: Palaaja tulisi pitää ajan tasalla koskien matkajärjestelyjä ja hänen tulisi saada tarvittavaa ohjeistusta, joko suoraan IOM:ltä tai neuvoa-antavalta toimijalta (vastaanottokeskus, poliisi, yms.). Mikäli palaaja on ollut yhteydessä suoraan IOM:n toimistoon, esimerkiksi täyttämällä hakemuksen, on tärkeää selvittää minkä vastaanottokeskuksen asiakas hän on, ja onko hänelle määritetty yhdyshenkilö poliisilta. Jos henkilö hakee paluuta koko perheensä puolesta, puolison ja kaikkien yli 18-vuotiaiden lasten tulee aina antaa suostumuksensa vapaaehtoiselle paluulle ja täyttää erilliset hakulomakkeet. Vastaanottokeskus: Usein vastaanottokeskuksen sosiaalityöntekijä toimittaa hakemuksen IOM:lle hakijan puolesta. Jos hakija on itse käynyt IOM:n toimistolla, paluuhakemuksesta ilmoitetaan heti vastaanottokeskukseen, johon hakija on rekisteröity. Tällä tavoin vastaanottokeskus voi keskustella paluusta ja valmistaa keskuksesta lähtevää henkilöä paluuta varten. Joutsenon vastaanottokeskus / Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä: Kun vapaaehtoisen paluun hakija on ihmiskaupan uhri, IOM järjestää paluuvalmistelut yhteistyössä Joutsenon vastaanottokeskuksen sekä muiden uhria tukevien toimijoiden kanssa. Ihmiskaupan uhrien paluujärjestelyihin liittyy aina turvallisuusarvio. Poliisi: Suomessa poliisi vastaa virallisesti ilman oleskelulupaa olevien henkilöiden maastapoistamisesta. Tämän vuoksi hankkeessa on luotu käytäntö, jossa poliisi osallistuu vapaaehtoisen paluun hakijoiden tukikelpoisuuden arviointiin. Poliisilla saattaa olla myös
Suomi 12 hakijan henkilökohtaisia asiakirjoja, jotka liittyvät mahdolliseen turvapaikkahakemukseen. Suomen paluukäytäntöhin kuuluu, että hakijoiden kaikki käynnissä olevat prosessit turvapaikkahakemukseen liittyen peruutetaan, mukaan lukien vireilläoleva turvapaikanhakemus tai turvapaikkapäätöksestä tehty valitus. Käytännössä poliisi, joka vastaa hakijan tapauksesta tunnistetaan ja hänelle ilmoitetaan henkilön hakeutumisesta IOM:n vapaaehtoiseen paluuseen. Poliisille ilmoitetaan myös kun henkilö on lähtenyt Suomesta, jotta oikea tieto voidaan päivittää ulkomaalaisrekisteriin. Rajavartiolaitos: Rajavartiolaitos vastaa heillä turvapaikkatutkinassa olevien henkilöiden maastapoistamisesta, ja näin ollen hyväksyy henkilöiden vapaaehtoisen paluun. IOM myös tiedottaa Rajavartiolaitosta Helsinki-Vantaan lentokentällä ja vastaavasti Vainikkalassa kaikista vapaaehtoisista paluista ennen lähtöä, riippumatta siitä, ylittävätkö palaajat Schengen-alueen rajan vai ei. Rajavartiolaitosta tiedotetaan paluista, jotta toimet rajanylityksen yhteydessä toteutuvat mahdollisimman sujuvasti. Lähetystöt: Mikäli palaajalla ei ole matkustusasiakirjaa, tulee tätä hakea yhteistyössä kyseessäolevan lähetystön kanssa Suomessa tai muussa maassa, ennen kuin itse matka voidaan järjestää (ks. kohta B.3). Matkustusasiakirjan hankkiminen voi vaatia henkilökohtaisia käyntejä lähetystössä sekä hakemuksen ja muiden dokumenttien täyttämistä ja niiden toimittamista lähetystöön. Tämä vaatii toimivaa koordinointia palaajan, poliisin sekä vastaanottokeskuksen välillä. Maahanmuuttovirasto (Migri): Maahanmuuttovirasto ei suoraan osallistu paluujärjestelyihin. Mikäli henkilö henkilökohtaisista syistä haluaa palata kiireellisesti, Migriä on pyydetty kiirehtimään turvapaikkatapauksen käsittelyä, jotta päätös olisi valmiina ja poliisilla tiedoksiannettavana ennen paluuta. Migri voi myös olla osallisena kansainvälisen suojelun perusteella myönnettyjen oleskelulupien peruuttamisessa ennen itse paluuta. Hoitohenkilökunta/sairaanhoitaja: Mikäli on tiedossa, että palaajalla on jokin sairaus tai fyysinen vaiva, joka voi vaikuttaa matkajärjestelyihin (mukaanlukien vammat ja raskaus) yhteistyö hoitohenkilökunnan kanssa voi olla tarpeen. Hoitohenkilökunta voi varmistaa, että palaaja voi matkustaa vaarantamatta omaa terveyttään ja voi myös, pyydettäessä, antaa lausunnon matkustamiskunnosta, ennen kuin IOM jatkaa matkanjärjestelyissä. Lisäksi voidaan tarkistaa lääkityksen tarve ja hoidon jatkuvuus ennen paluuta. Muut: Yleisimmät toimijat on mainittu yllä, mutta myös muut tahot voivat osallistua paluun järjestämiseen, kuten kansalisjärjestöt ja muut palaajia tukevat tahot, kuten yksintulleiden alaikäisten edustajat. IOM on koko projektin toteutuksen ajan pyrkinyt työstämään yhteisiä käytäntöjä IOM:n, Suomen toimijoiden, lähetystöjen sekä palaajien välille. On erittäin tärkeää, että kaikki toimijat ovat ajan tasalla sekä perehtyneitä paluujärjestelyihin. Keskitetty paluujärjestelyjen koordinointi varmistaa, että prosessin eri vaiheet tukevat toisiaan ja että järjestelyt toimivat niin sujuvasti kuin mahdollista. Koordinoinnin keskittäminen edesauttaa myös vastaamaan tehokkaammin eri tahojen tietotarpeisiin. Käytännöt ja suositukset: Kuten aiemmin mainittiin, IOM katsoo että projektin ohjausryhmän perustaminen tulee edistämään eri toimijoiden välistä yhteistyötä sekä linkittämään eri säädökset käytännön järjestelyihin. 5. Sisämaan matkat IOM on koko hankkeen aikana järjestänyt sisämaan matkoja Helsinki-Vantaan lentokentälle, mistä ulkomaan lennot lähtevät. Sääntönä on ollut, että matkat järjestetään bussia tai junaa käyttäen. Harvoissa erityistapauksissa, kuten esimerkiksi lapsiperheiden osalta, tai henkilöiden, joiden terveydentila on heikentynyt, sisämaanmatkat on järjestetty lentokoneella. Suomen pitkien välimatkojen vuoksi sisämaanmatkat ovat voineet olla yhtä pitkiä kuin ensimmäinen ulkomaanlento ennen lennonvaihtoa. IOM on yleensä postittanut bussilitteran joko vastaanottokeskuksen työntekijälle tai suoraan palaajalle pitkän matkan bussimatkoja varten. Junalla matkustettaessa IOM on toimittanut lipun sähköpostitse. Pitkän matkan busseissa on ollut etuna se, että ne ovat yleensä pysähtyneet Helsinki-Vantaalla aikaisin aamulla, kun taas junalla matkustavien tulee vaihtaa paikallisliikenteen bussiin Helsingin keskustassa. Bussiyhteyksien puuttuessa, kuten esimerkiksi Kaakkois- ja Itä-Suomesta saapuvien palaajien osalta, tai kun sopivaa julkista kulkuyhteyttä ei muutoin ole saatavilla, palaajien on täytynyt viettää yö Helsingissä ennen lennon lähtöä seuraavana päivänä. Mikäli palaajilla ei tuolloin ole ollut mahdollisuutta yöpyä ystävien tai sukulaisten luona, vastaanottokeskukset ovat järjestäneet yöpymisen yhdessä Helsingin vastaanottokeskuksista. Kun sisämaan matkat Helsinkiin saakka on yleisesti ottaen järjestyneet ilman suurempia ongelmia, Helsingin paikallisliikenne keskustasta lentoasemalle on joissain tapauksissa osoittautunut haasteeksi. Johtuen Helsinki-Vantaan aikaisista lähtöajoista, ja aikaisista tapaamisajankohdista lentokentällä, moni palaaja on pyytänyt saada käyttää taksia. Taksinkäyttöä ei kuitenkaan lähtökohtaisesti katsota tukikelpoiseksi kuluksi Paluurahaston alla, poikkeuksellisia syitä lukuunottamatta. IOM:n hyväksymissä tapauksissa, joissa taksinkäyttö on johtunut aikaisesta tapaamisajankohdasta lentokentällä, tai palaamassa on ollut joko perhe pienten lasten kanssa, tai muusta poikkeuksellisesta syystä, taksit on joko tilattu etukäteen, ne on maksettu IOM:n työntekijän toimesta tai
kustannukset on korvattu palaajalle lentokentällä. Tästä huolimatta paikallisbussiliikenne ei ole sujunut ongelmitta. Bussilippuja ei voi ostaa etukäteen, ja koska Paluurahaston säädösten mukaan kaikki alkuperäiset kuitit tulee säilyttää, jotta kustannukset voidaan katsoa tukikelpoisiksi, IOM:n tulisi korvata Helsingin sisäiset matkat suoraan palaajille. Järjestely toimii myöskin ainoastaan mikäli palaajalla on omaa rahaa, jolla ostaa lippu. Käytännössä näin kuitenkaan ei aina ole. Jotkut palaajista ovat pyytäneet saada rahaa ennakkoon, jotta he voisivat ostaa oman lippunsa, mistä IOM on kieltäytynyt koska menettelytapa ei noudata Paluurahaston sääntöjä. Suomi 13 Käytännöt ja suositukset: Kyläsaaren vastaanottokeskuksen lakkauttaminen on hankaloittanut entisestään palaajien yöpymistä Helsingissä ennen matkaa, koska jäljelläolevissa keskuksissa on rajoitettu määrä vapaita paikkoja. IOM ehdottaa täten, että laadittaisiin majoitukseen ja tarvittavaan kapasiteettiin liittyvää ohjeistusta. Vaikka taksin käyttö tulisi olla rajoitettua, tulisi huomata, että tämä saattaa joskus olla ainoa toteuttamiskelpoinen tapa, jolla palaajat pääsevät lentokentälle. Tämä saattaa liittyä palaajan henkilökohtaisiin syihin tai johtua joko aikaisista tapaamisajankohdista, jolloin julkinen liikenne ei vielä kulje, painavasta matkatavarasta tai muista syistä. Sisämaan matkoja ja muita pienempiä kuluihin liittyen voisi olla hankehallinnon kannalta suositeltavaa, että kulujen dokumentointiin liittyvään sääntöön asetetaan minimiraja, jolloin tietyn euromäärän alittavien ostojen dokumentointia ja kilpailutusta helpotettaisiin. 6. Ulkomaan matkat Lähtökohtaisesti IOM on omien sääntöjensä mukaisesti velvollinen käyttämään halvimpia mahdollisia matkustustapoja. Eri lentoyhtiöiden kanssa tehdyistä erillissopimuksista johtuen IOM pystyy pitämään lentojen hinnat alhaalla, samalla kun lentoja voi vaihtaa kuluitta, tai määrätyllä pienehköllä korvauksella. Joustavuus paluujärjestelyissä on erityisen tärkeää, koska vapaaehtoiseen paluuseen hakeutuneilla on oikeus perua paluunsa milloin tahansa. Samalla, alhaisista matkalippujen kustannuksista huolimatta, IOM:n avustamana palaavat voivat ottaa enemmän matkatavaraa kuin matkalippunsa itse hankkineet, riippuen kuitenkin lentoyhtiöstä sekä reitityksestä. Joissain erityistapauksissa, yleensä koskien suurempaa ryhmää Venäjän Federaation alueelle palanneita, IOM on järjestänyt matkan junalla. Matkustustapa luo kuitenkin haasteita. Jotta IOM pystyisi kansallisten sääntöjen mukaisesti raportoimaan palaajien maasta lähdöstä, tulisi matkalle lähteä mukaan IOM:n työntekijä saattamaan palaajia. Sen jälkeen kun ulkomaanmatka on vahvistettu, IOM tiedottaa palaajaa ja/tai hänen yhteyshenkilöä, kuten vastaanottokeskuksen työntekijää ja poliisin edustajaa, suunnitellusta paluupäivästä, reitityksestä, sallitusta matkatavaroiden määrästä sekä muista käytännönjärjestelyistä. Palaajia pyydetään tapaamaan IOM:n edustajaa Helsinki-Vantaan lentokentällä vähintään kahta tuntia ennen lennon lähtöä, jolloin lähtöselvitykseen, turvatarkastukseen, portille siirtymiseen, rajanylitykseen ja muihin toimiin jää riittävästi aikaa. IOM:n edustaja jää aina palaajan kanssa lennon lähtöön saakka, sekä antaa palaajan henkilökohtaiset dokumentit, jotka ovat olleet Suomen viranomaisten hallussa, matkustusasiakirjat, liput ja pienen osan uudelleenintegraatioon annettavasta rahallisesta tuesta (katso kohta B.7). Koska IOM:n henkilökunta on paikalla lennon lähtöön saakka, voidaan mahdollisiin lennon myöhästymisiin tai peruutuksiin reagoida nopeasti. Lennon lähdettyä IOM tiedottaa poliisin yhteyshenkilöä palaajan lähtemisestä maasta. Suurimmassa osassa IOM:n järjestämiä paluita, kauttakulku- sekä vastaanottoavustusta annetaan matkan aikana. Lentokenttäavustus on kuitenkin riippuvainen saatavilla olevista reitityksistä ja paluualueesta. IOM:n henkilökunta tapaa palaajat kauttakulkumaiden lentokentillä ja ohjaa heidät siirtymään jatkolennon portille. Koska avustusta voidaan yleensä tarjota kauttakulkumaissa, IOM käyttää saattajia ainoastaan erityistapauksissa, kuten henkilöille, joilla on vakavia terveydellisiä ongelmia, tai mikäli henkilö on muutoin haavoittuvassa asemassa.
Suomi 14 Kun palaaja saapuu paluumaahan, IOM:n henkilökunta on yleensä vastassa ja avustaa maahantuloon liittyvissä toimissa, sekä jatkoyhteyksien järjestämisessä. Paluumaan vastaanottoavustuksen saatavuus riippuu kuitenkin siitä, onko IOM:lla paikallistoimistoa alueella, sekä palaajan toiveesta. Mikäli palaaja on pyytänyt, ettei IOM olisi paikalla maahantulon yhteydessä, voidaan tämä toteuttaa, jolloin IOM ei pysty vahvistamaan henkilön saapumista maahan. Näissä tapauksissa pyydetään vahvistus viimeisen kauttakulkumaan toimistosta henkilön lähtemisestä lennolle. Kun viimeinen lennonvaihto tai maahansaapuminen on vahvistettu, IOM Helsinki vahvistaa Suomen paluutoimijoille että palaaja on saapunut maahan. Käytännöt ja suositukset: On tärkeää huomioida, ettei paluujärjestelyt voi aina olla riippuvaisia ainoastaan mahdollisimman alhaisista hinnoista, vaan myös muut tekijät tulee huomioida, kuten palaajan määränpää, kauttakulkumahdollisuudet, lentovaraustilanne, palaajan tarpeet ja toiveet, viranomaispäätökset, sekä matkustusasiakirjojen voimassaoloaika. Vaikka joissain tapauksissa halvempia lentoja olisi saatavilla viikkoja tai kuukausia myöhemmin, kuin mitä alunperin on suunniteltu, kasvattaisi matkan siirtäminen myöhemmälle ajankohdalle vastaanottojärjestelmän kustannuksia. Vapaaehtoisia paluita ei tulisi täten järjestää pelkästään matkalipun hintoja ajatellen, vaan tilanteen kokonaisharkinnan myötä. Yllämainittua joustavuuden tarvetta tulisi soveltaa myös matkan aikana, koska lentojen viivästykset tai peruutukset saattavat toisinaan johtaa siihen, että palaajat joutuvat jäämään kauttakulkumaahan lyhyemmiksi tai pidemmiksi ajoiksi. Vaikka tilanteet ovat onneksi olleet harvinaisia, on näin käynyt, vaatien matkajärjestelyihin liittyvää vahvaa tämän kaltaista operationaalista kapasiteettia sekä asiantuntemusta, mutta myös joustavuutta hankkeelta. Tällöin odottamattomia kustannuksia voidaan kattaa, kuten hotelliyöpymiset sekä virvokkeet. Yleinen haaste paluujärjestelyissä on ollut, ettei IOM:n toimittamia matkatavaroihin liittyviä ohjeita ole noudatettu kentälle saavuttaessa. Useat palaajat ovat näin ollen ottaneet liikaa tavaraa mukaan. Mikäli lentoyhtiö ei hyväksy ylimärääisiä kiloja, palaajien tulee joko heittää ylimääräiset tavarat pois, tai heidän tulee maksaa ylikiloista aiheutuvat kulut itse. Tämä saattaa aiheuttaa stressiä, sekä pahimmillaan jopa vaarantaa itse lähtöä, jos matkalaukkujen järjestämiseen ei ole tarpeeksi aikaa. Vaikka IOM yrittää ohjeistaa sekä vastaanottokeskuksia että palaajia sallittun matkatavaran määrästä, liiallinen matkatavaroiden määrä on edelleen haaste, jonka vuoksi tehokkaiden tiedotusstrategioiden kehittäminen voidaan katsoa olevan ajankohtaista myös tulevaisuudessa. 7. Matkan jälkeinen aika Saavuttaessa kotimaahan IOM:n paikallistoimisto voi avustaa maahantulomuodollisuuksissa sekä tarvittaessa jatkoyhteyksien järjestämisessä. Jatkoyhteydet järjestetään määränpään välimatkan sekä saatavilla olevien kulkuvälineiden mukaan. Yleisimmin palumaan sisämaan matkoissa käytetään bussia tai taksia mikäli julkisia liikenneyhteyksiä ei ole saatavilla. Mikäli palaaja on oikeutettu saamaan uudelleenintegraatiotukea 200 euroa suuremman summan, summasta maksetaan 200 euroa ennen lähtöä Helsingissä ja loput paluumaassa. Turvallisuus- sekä hallinnollisista syistä tukea maksetaan vain harvoin lentokentällä. Maksutavasta ja ajankohdasta sovitaan tulon yhteydessä. Kuten IOM:n aiemmin julkaisemissa Irakia ja Afganistania koskevissa paluu- ja uudelleenintegraatioraporteissa on mainittu, hanke on avustanut uudelleenintegraatiota pääasiallisesti käteistuen muodossa, jonka suuruus on määritetty henkilön uudelleenintegraatiotuen hakulomakkeen, laillisen statuksen, muun tarpeen sekä paluumaan perusteella. Koska yleistä vapaaehtoisille palaajille myönnettävää uudelleenintegraatiotukea ei ole ollut saatavilla ennen hankkeen alkua, yleisimmin käytetyksi tukimuodoksi on valikoituitunut käteistuki, jota voidaan pitää kustannustehokkaana ja helposti hallinnoitavana tukimuotona. Tukimuoto on myös osoittautunut palaajien suosimaksi.
Suomi 15 Hanke on pyrkinyt laajentamaan uudelleenintegraatiotukea asteittain myös parantamalla hyödyketuen saatavuutta ja hyödyketuen vaihtoehtoja rahallisen tuen rinnalle. Yhä useampi henkilö on voinut saada tukea yrityksen perustamiseen ja palvelupohjaiseen avustukseen pelkän rahallisen tuen sijaan. Hyödyketukea tarjottiin ensin Irakiin ja Afganistaniin palanneille, mutta sitä on tämän jälkeen tarjottu myös Bangladeshiin ja Kiinaan palanneille. Kuitenkin, kuten osassa muita vapaaehtoisen paluun ohjelmia toteuttavia Euroopan maissa on huomioitu, käteistuki on ollut hyödyketukea suositumpi vaihtoehto palaajien keskuudessa, mikäli kaksi tukimuotoa on ollut saatavilla, vaikka hyödyketuen arvo ylittäisi rahallisen tuen arvon. Jos palaajat ovat oikeutettuja valitsemaan tukimuodon itse, valitsevat he miltei aina käteistukimuodon, joka ei ole sidottu tiettyyn palvelutyyppiin ja antaa enemmän vapautta valita mihin tuki käytetään. Tuloksena on, että hyödyketukea saavat ovat henkilöitä joille ei ole myönnetty pienta rahallista tukea lukuunottamatta muuta uudelleenintegraatiotukea (Suomen tapauksessa esimerkiksi Dublin statuksen omaavat tai henkilöt, jotka eivät ole hakeneet turvapaikkaa), tai henkilöt, joille ei ole annettu vaihtoehtoa valita eri tukimuotojen välillä. Suomalaiset paluutoimijat ovat hankkeen etenemisen myötä esittäneet toiveita hyödyketuen saatavuuden parantamisesta. Toiveena on ollut että useamman Suomesta vapaaehtoisesti palaavan henkilöä tuettaisiin siten, että se antaisi paremmat lähtökohdat kestävällä pohjalla tapahtuvaan uudelleenintegroitumiseen. Tukimuoto edellyttää kuitenkin vielä tarkkaa kuluharkintaa sekä tukisummien määrittämistä. Hankkeen aikana hyödyketukea on myönnetty 1500-2000 euroa palaajaa kohden, joka välttämättä ei kuitenkaan ole tarpeeksi suuri summa tiettyihin maihin palaavien henkilöiden kestävän uudelleenintegraation tukemiseksi. Myös uudelleenintegraation myöntämiseen liittyvät monimutkaiset prosessit, seuranta ja hallinnointi paluumaassa lisäävät tukimuodon kustannuksia. Yleisesti voidaan sanoa, että arvoltaan alle 500 euron hyödyketuen myöntämiseen menevät kulut saattavat maksaa enemmän kuin mitä itse hyödyketuki. Myös jälkiseurantaa koskevia aikarajoitteita olisi hyvä harkita mikäli vapaaehtoisesta paluusta tehdään pysyvä järjestelmä. Käytännöt ja suositukset: Paluurahaston säännöksien mukaisesti tulee julkisia kulkuneuvoja käyttää aina kuin mahdollista. Taksia tulee käyttää ainoastaan poikkeustilanteissa, ja kuitit kaikista kustannuksista tulee säilyttää. Vaikka kuitit on mahdollista saada ostojen yhteydessä sekä julkinen liikenne on yleisesti satavilla länsimaissa, kuten Suomessa, ei sama välttämättä päde kaikkialla maailmassa. Joissain maissa IOM:n oman ajoneuvon käyttäminen on halvin ja kustannustehokkain tapa kotikaupunkiin saapumiseksi, vaikka kustannuksia saattaa olla vaikea dokumentoida Paluurahaston vaatimalla tavalla. Suomessa toteutettavien hankkeiden ja ohjelmien osalta olisikin tarpeellista harkita miten yksityiskohtaisesti kolmansissa maissa tuotettujen kulujen dokumentointi tulee suorittaa. Koska suurimmalla osalla palaajista on kuluja heti paluun jälkeen, huolimatta siitä onko heille myönnetty tukea rahallisena tai hyödykkeen muodossa, IOM on yleensä maksanut osan tukisummasta käteisenä ennen matkaa. Pieni rahasumma pienentää myös jännityksiä sekä pelkoja, antaen palaajille mahdollisuuden ostaa virvokkeita ja muita tarvikkeita matkan aikana. Onkin sen vuoksi suositeltavaa, että palaajille annetaan myös jatkossa pieni summa rahaa ennen lähtöä. Tuleville paluuhankkeille ja/tai pysyvämpää paluujärjestelmää ajatellen tulee Suomessa myönnettävää uudelleenintegraatioavustuksen määrää ja sisältöä (sekä rahallista että hyödyketukea, tai näiden yhdistelmiä koskien) sekä tuensaajien kriteerejä harkita. Vaikka hankkeessa päätettiin yhteistyössä Maahanmuuttoviraston kanssa, että Dublin-statuksen omaaville henkilöille myönnetään ainoastaan pienempi tukisumma, IOM:lle on muiden Suomalaisten paluutoimijoiden toimesta esitetty myös argumentti, jonka mukaan Dublin-tapauksilla on suurempi tarve uudelleenintegraatiotuelle, jotta he pystyisivät kotoutumaan takaisin kotimaahansa, ja näin ollen suurempi tukisumma pienentäisi riskiä ja tarvetta lähteä uudelleen Eurooppaan. Hyödyketukea voisi ehkä harkita tässä tapauksessa.
Suomi 16 C. Hanketoiminnot numeroina: Tämän osion tarkoituksena on esittää hanketoimintoja tilastollisesti. Osiossa luodaan ensin yleiskuva, jossa kuvaillaan mm. paluumäärien ja saapuneiden hakemusten kehitystä, paluualueita ja palaajaprofiilit. Tämän jälkeen esitellään tiedotus ja neuvonta, matkustusasiakirjan hankintaa, sekä paluumatkojen järjestelyt. 1. Yleiskuva Hakemukset ja paluut kuukausittain IOM:lle on saapunut 1. tammikuuta 2010 ja 31. lokakuuta välisenä aikana yhteensä 1257 hakemusta, kun taas saman ajanjakson aikana paluita on toteutunut 826. Tämä vastaa keskimäärin 37 hakemusta ja 24 toteutunutta paluta kuukaudessa. Kuten alla olevasta taulukosta C.1 ja kuviosta C.1 voidaan nähdä, hakemusten ja paluiden määrä on kasvanut hankkeen aikana. Keskiarvot kuukaudessa 2010 2011 2012 YHTEENSÄ Saapuneita hakemuksia kuukaudessa keskimäärin 32 35 45 37 Toteutuneita paluita kuukaudessa keskimäärin 20 25 29 25 Taulukko C.1: Saapuneet hakemukset ja toteutuneet paluut, kuukausittainen keskiarvo 1.1.2010-31.10.2012 Kuvio C.1: Saapuneet hakemukset ja paluut kuukausittain 1.1.2010-31.10.2012 Ennen Vapaaehtoisen paluun kehittäminen Suomessa-hankken alkua IOM järjesti paluita niin sanotulla Ad hoc pohjalta yhteistyössä Suomen viranomaisten kanssa. Vuosina 2005-2009 paluita järjestettiin kuitenkin keskimäärin 45 henkilölle vuosittain, joka on huomattavasti vähemmän kuin hankkeen keston aikana.
Kuten kuviosta C.1 voidaan nähdä, on paluita toteutunut hankkeen alun jälkeen 13-45 per kuukausi. Poikkeuksena on maaliskuu 2012, jolloin paluita toteutui hallinnoillisista syistä vain yksi. Seuraavassa kuussa huhtikuussa paluita toteutui ennätysmäärä, 51 kappaletta. Hakemusten määrä on puolestaan vaihdellut hankkeen alkamisen jälkeen 21-50 välillä. Tästä poikkeuksena on lokakuu 2012, jolloin hakemuksia saapui 111. Suomi 17 Paluut maittain ja alueittain Hankkeen aikana, 31. lokakuuta 2012 mennessä suoritetut 826 paluuta toteutuivat 51 eri maahan/alueelle. Alueet on eritelty matkustusasiakirjojen hankinnan perusteella: yllämainittujen alueiden matkustusasiakirjojen hankintaan liittyvät vaatimukset ja hankintatavat eroavat toisistaan. Alueille on joko hankittu erillinen asiakirja, palaajalla on täytynyt olla hallussaan alueellinen henkilökortti, tai henkilön alkuperä kyseiseltä alueelta on muutoin tunnistettava ennen paluuta. Kuvio C.2 Paluualueet ja maat 1.1.2010-31.10.2012, eriteltyinä hankejaksoittain. Kuviossa C.2 paluualueet ja -maat ovat esiteltyinä hankejaksoittain eri väreillä. Kuviota tutkittaessa tuleekin ottaa huomioon, että
Suomi 18 hankejaksot ovat olleet eri pituisia, joista ensimmäinen oli kestoltaan 14 kuukautta, toinen 12 ja kolmas 10 kuukautta. Viimeisen hankejakson osalta tilastot on kirjattu 31. lokakuuta 2012 asti (kahdeksalta kuukaudelta). Ensimmäisen hankejakson aikana paluita järjestettiin 28 eri maahan/alueelle. Toisen jakson aikana paluualueita tuli 16 lisää, kun taas kolmannen jakson aikana, 31. lokakuuta 2012 mennessä, uusia paluualueita oli seitsemän. Yhteensä hankkeen paluualueita on ollut 51. Paluualueiden kasvanut määrä hankejaksojen välillä on myös tarkoittanut paluujärjestelyiden monimuotoistumista. Paluut eivät enää ole enää keskittynyt yksittäisille paluualueille yhtä suuressa määrin kuin hankkeen alussa, vaikka paluiden määrä on pysynyt suurena. Viisi suurinta paluualuetta (Irak, Venäjän Federaatio, Kosovo UNSC 1244 ja Afganistan) kattavat melkein 60 prosenttia kaikista tarkastelujakson aikana toteutuneista paluista (490 henkilöä), ja kymmenen suurinta paluualuetta kattaa 75 prosenttia kaikista paluista (619 henkilöä). Vaikka suuri määrä paluista onkin suuntautunut ainoastaan muutamaan maahan, jäljelle jäävät 25 prosenttia (207 henkilöä) jakautuu yli 40 maan ja alueen kesken. Kuviosta C.3 voidaan huomata, että suurimmat paluualueet ovat vaihdelleet eri hankejaksojen välillä. Kun Irak oli suurin paluumaa ensimmäisen ja toisen hankejakson aikana, kolmannen hankejakson aikana se oli tippunut kolmanneksi suurimmaksi alueeksi. Serbia oli toiseksi suurin paluumaa ensimmäisen hankejakson aikana, mutta ei päätynyt edes 10 suurimman joukkoon toisella hankejaksolla. Kolmannella hankejaksolla Serbia on puolestaan ollut suurin paluualue. Venäjän Federaatio on kasvanut ensimmäisen jakson kolmanneksi suurimmasta toiseksi suurimmaksi paluualueeksi toisen ja kolmannen jakson aikana. Ensimmäisen hankejakson kohdalla Venäjän Federaatioon oli toiseksi eniten hakijoita, vaikka Venäjän Federaatio olikin vasta kolmanneksi suurin paluualue. Kuvio C.3: Paluut ja hakemukset 10 suurimman paluualueen mukaan 1.1.2010-31.10.2012 Suurin osa Irakiin suuntautuneista paluista kohdistui pohjoisen KRG-alueelle, kun taas Venäjälle suuntautuneet paluut ovat pääosin kohdistuneet Kaukasukselle. IOM oli tarkasteluajanjakson aikana järjestänyt 153 paluuta Irakiin, joista 95 (63%) suuntautui Erbilin, Suleimaniyan ja Dahukin alueille